SENTENZA DEL TRIBUNALE DELLA FUNZIONE PUBBLICA
(Seconda Sezione)
29 settembre 2009
Cause riunite F‑69/07 e F‑60/08
O
contro
Commissione delle Comunità europee
«Funzione pubblica – Agenti contrattuali – Art. 88 del RAA – Stabilità dell’impiego – Art. 100 del RAA – Riserva medica – Art. 39 CE– Libera circolazione dei lavoratori»
Oggetto: Ricorso, proposto ai sensi degli artt. 236 CE e 152 EA, con il quale O chiede l’annullamento, nella causa F‑69/07, delle decisioni della Commissione con cui vengono fissate le sue condizioni di impiego in quanto agente contrattuale ausiliario, nella parte in cui esse contengono una riserva medica, quale prevista all’art. 100, primo comma, del Regime applicabile agli altri agenti delle Comunità europee, e nella parte in cui esse limitano la durata del suo contratto al 15 settembre 2009; nella causa F‑60/08, della decisione della Commissione del 7 settembre 2007, con cui viene applicata nei suoi confronti la riserva medica prevista al citato art. 100.
Decisione: La decisione della Commissione del 14 settembre 2006 è annullata nella parte in cui impone una riserva medica alla parte ricorrente. Il ricorso nella causa F‑69/07, O/Commissione, è respinto per il resto in quanto irricevibile. Il ricorso nella causa F‑60/08, O/Commissione, è respinto in quanto irricevibile. Nella causa F‑69/07, la Commissione è condannata a sopportare le proprie spese e la metà delle spese della parte ricorrente. La parte ricorrente è condannata a sopportare la metà delle proprie spese nella causa F‑69/07, nonché le proprie spese e quelle della Commissione nella causa F‑60/08. Il Consiglio dell’Unione europea, interveniente a sostegno delle conclusioni della Commissione, sopporterà le proprie spese nelle due cause.
Massime
1. Funzionari – Ricorso giurisdizionale – Reclamo amministrativo previo – Reclamo prematuro – Reclamo presentato prima dell’esaurimento della procedura prevista dall’art. 100 del Regime applicabile agli altri agenti – Esclusione
(Statuto dei funzionari, art. 90, n. 2; Regime applicabile agli altri agenti, art. 100)
2. Funzionari – Ricorso – Reclamo amministrativo previo – Qualificazione rientrante nella valutazione del giudice
(Statuto dei funzionari, art. 90, n. 2)
3. Ricorso di annullamento – Ricorso proposto contro una decisione puramente confermativa di una decisione precedente – Domande proposte, nello stesso ricorso, al contempo contro una decisione confermata e contro una decisione confermativa – Ricevibilità in determinate circostanze
(Art. 230, quarto comma, CE)
4. Politica sociale – Accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato – Direttiva 1999/70 – Stabilità dell’impiego
(Direttiva del Consiglio 1999/70, allegato)
5. Politica sociale – Accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato – Direttiva 1999/70 – Provvedimenti volti a prevenire l’utilizzo abusivo di una successione di contratti di lavoro a tempo determinato – Ragioni obiettive che giustificano il rinnovo di tali contratti
(Regime applicabile agli altri agenti, artt. 3 ter e 88; direttiva del Consiglio 1999/70, allegato, clausola 5, punto 1)
6. Funzionari – Decisione che arreca pregiudizio – Obbligo di motivazione – Portata
(Statuto dei funzionari, art. 25, secondo comma)
7. Funzionari – Previdenza sociale – Pensione d’invalidità – Periodo di esclusione facoltativa previsto dall’art. 100 del Regime applicabile agli altri agenti
(Art. 39 CE; Regime applicabile agli altri agenti, art. 100)
8. Ricorso di annullamento – Motivi di ricorso – Motivo sollevato d’ufficio dal giudice
(Regime applicabile agli altri agenti, art. 100)
1. Un reclamo ai sensi dell’art. 90, n. 2, dello Statuto e il successivo ricorso al Tribunale della funzione pubblica non possono essere giudicati prematuri sulla base del fatto che tale reclamo è stato introdotto prima dell’esaurimento della procedura prevista dall’art. 100 del Regime applicabile agli altri agenti. Infatti, la commissione d’invalidità, prevista dall’art. 9, n. 1, lett. b), dello Statuto, è competente unicamente, come qualsiasi commissione medica, a emettere un parere su tutti gli elementi pertinenti che rientrano in una valutazione di ordine medico, ad esclusione di qualsiasi valutazione di ordine giuridico. Il ricorso dinanzi alla commissione di invalidità previsto all’art. 100, secondo comma, del Regime applicabile agli altri agenti può pertanto avere ad oggetto soltanto una contestazione di carattere medico e non si può imporre ad un agente di dar corso a tale procedura se la sua critica non concerne tale aspetto.
(v. punti 37, 38 e 43)
Riferimento:
Corte: 21 gennaio 1987, causa 76/84, Rienzi/Commissione (Racc. pag. 315, punti 9‑12)
Tribunale di primo grado: 9 luglio 1997, causa T‑4/96, S/Corte di giustizia (Racc. pag. II‑1125, punti 41 e 59)
2. Un atto recante pregiudizio può formare oggetto di un unico reclamo, proposto contro di esso da parte del funzionario interessato. Quando due reclami hanno lo stesso oggetto, solo uno di essi, e cioè quello che è stato presentato per primo, costituisce un reclamo ai sensi dell’art. 90 dello Statuto, mentre l’altro, presentato successivamente, dev’essere considerato come una nota puramente ripetitiva del reclamo stesso e non può produrre l’effetto di prolungare il procedimento. La decisione di rigetto di tale preteso secondo reclamo è quindi un atto meramente confermativo contro il quale, pertanto, non è ammesso ricorso.
(v. punti 45 e 48)
Riferimento:
Tribunale di primo grado: 7 giugno 1991, causa T‑14/91, Weyrich/Commissione (Racc. pag. II‑235, punto 41); 25 febbraio 1992, causa T‑67/91, Torre/Commissione (Racc. pag. II‑261, punto 2), e 11 dicembre 2007, causa T‑66/05, Sack/Commissione (non ancora pubblicata nella Raccolta, punti 37 e 41)
3. È inapplicabile la giurisprudenza secondo cui un ricorso di annullamento diretto contro una decisione confermativa è irricevibile solo quando la decisione confermata ha acquisito carattere definitivo per il soggetto interessato, senza che contro questa sia stato proposto un ricorso giurisdizionale entro i termini, mentre, in caso contrario, il ricorrente è legittimato ad impugnare tanto la decisione confermata quanto la decisione confermativa, come pure entrambe tali decisioni, qualora la decisione confermata e la decisione confermativa siano impugnate mediante due ricorsi diversi e qualora il ricorrente possa difendere il proprio punto di vista e sostenere i propri argomenti nell’ambito del primo di essi.
(v. punto 50)
Riferimento:
Tribunale di primo grado: 25 ottobre 2001, causa T‑354/00, Métropole télévision‑M6/Commissione (Racc. pag. II‑3177, punto 35)
4. Pur se, ai sensi del punto 10 delle considerazioni generali dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, che figura in allegato alla direttiva 1999/70, relativa all’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, questo contempla «principi generali, requisiti minimi e norme», risulta, tuttavia dal quattordicesimo ‘considerando’ della direttiva 1999/70, nonché dal terzo comma del preambolo del detto accordo quadro, dal punto 9 delle sue considerazioni generali e dalle sue clausole 1 e 4, che i principi di cui trattasi sono il principio di non discriminazione e il principio del divieto dell’abuso del diritto. Per quanto riguarda la clausola 5, n. 1, dell’accordo quadro, essa prevede disposizioni di tutela minima volte a limitare il ricorso a contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato successivi e ad evitare in tal modo il ricorso abusivo a siffatti contratti nonché la precarizzazione della situazione dei rispettivi beneficiari. Tali disposizioni di tutela minima costituiscono, certamente, norme di diritto sociale comunitario di particolare importanza, senza tuttavia erigere la stabilità dell’impiego a principio generale del diritto alla luce del quale possa essere valutata la legittimità di un atto di un’istituzione. Infatti, sebbene la stabilità dell’impiego sia intesa come un elemento portante della tutela dei lavoratori, non risulta in alcun punto dell’accordo quadro che essa sia assurta al rango di norma giuridica imperativa. Inoltre, l’accordo quadro non stabilisce un obbligo generale di prevedere, dopo un certo numero di rinnovi di contratti a tempo determinato o al termine di un certo periodo di lavoro, la conversione dei suddetti contratti in un contratto a tempo indeterminato. Se la stabilità dell’impiego non può, quindi, essere considerata come un principio generale, essa costituisce, tuttavia, una finalità perseguita dalle parti firmatarie dell’accordo quadro, la cui clausola 1, lett. b), prevede che l’obiettivo di quest’ultimo sia quello di «creare un quadro normativo per la prevenzione degli abusi derivanti dall’utilizzo di una successione di contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato».
(v. punti 74-76)
Riferimento:
Corte: 22 novembre 2005, causa C‑144/04, Mangold (Racc. pag. I‑9981, punto 64); 4 luglio 2006, causa C‑212/04, Adeneler e a. (Racc. I‑6057, punti 63 e 91); 7 settembre 2006, causa C‑53/04, Marrosu e Sardino (Racc. pag. I‑7213, punto 47); 13 settembre 2007, causa C‑307/05, Del Cerro Alonso (Racc. pag. I‑7109, punto 27); 15 aprile 2008, causa C‑268/06, Impact (Racc. pag. I‑2483, punto 87); 23 aprile 2009, cause riunite da C‑378/07 a C‑380/07, Angelidaki e a. (Racc. pag. I‑3071, punti 73, 105 e 183), e 24 aprile 2009, causa C‑519/08, Koukou (Racc. pag. I‑65*, pubblicazione sommaria, punti 53 e 85)
Tribunale della funzione pubblica: 30 aprile 2009, causa F‑65/07, Aayhan e a./Parlamento (non ancora pubblicata nella Raccolta, punti 114 e 115)
5. Alla luce delle caratteristiche afferenti alle attività contemplate dall’art. 3 ter del Regime applicabile agli altri agenti, l’art. 88 del detto regime non pregiudica le finalità dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, che figura in allegato alla direttiva 1999/70, relativa all’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, e le prescrizioni minime della sua clausola 5. Infatti, la clausola 5, punto 1, del detto accordo quadro impone agli Stati membri soltanto l’obbligo di introdurre nel loro ordinamento giuridico una o più misure tra quelle enunciate alle lett. a)‑c), fra cui compaiono, alla lett. a), le «ragioni obiettive per la giustificazione del rinnovo dei suddetti contratti o rapporti di lavoro». Orbene, ciascun posto di agente contrattuale con mansioni ausiliarie deve, conformemente al summenzionato art. 3 ter, rispondere concretamente a bisogni provvisori o occasionali. Inoltre, in un’amministrazione con un organico considerevole come quello della Commissione, è inevitabile che tali bisogni siano ricorrenti a causa, segnatamente, dell’indisponibilità di funzionari, di aumenti del carico di lavoro dovuti alle circostanze o alla necessità, per ogni direzione generale, di ricorrere occasionalmente a persone che possiedano qualifiche o conoscenze specifiche. Queste circostanze costituiscono, infatti, ragioni obiettive che giustificano sia la durata a tempo determinato dei contratti degli agenti con mansioni ausiliarie sia il rinnovo degli stessi in relazione alla sopravvenienza dei bisogni in questione.
(v. punto 77)
Riferimento:
Tribunale della funzione pubblica: 4 giugno 2009, cause riunite F‑134/07 e F‑8/08, Adjemian e a./Commissione (non ancora pubblicata nella Raccolta, punti 119‑136)
6. La motivazione può non essere esaustiva, ma deve consentire al giudice comunitario di esercitare il suo sindacato di legittimità sulla decisione impugnata e fornire all’interessato indicazioni sufficienti per giudicare se la decisione sia fondata oppure se sia inficiata da un vizio che consente di contestarne la legittimità. Non si può infatti pretendere che le istituzioni discutano tutti gli argomenti di fatto o di diritto eventualmente richiamati nel corso del procedimento amministrativo, specialmente se ciò è fatto in modo superficiale.
(v. punto 90)
Riferimento:
Tribunale di primo grado: 23 aprile 2002, causa T‑372/00, Campolargo/Commissione (Racc. PI pagg. I‑A‑49 e II‑223, punto 49), e 17 ottobre 2006, causa T‑406/04, Bonnet/Corte di giustizia (Racc. PI pagg. I‑A‑2‑213 e II‑A‑2‑1097, punto 67)
7. L’art. 100 del Regime applicabile agli altri agenti prevede la facoltà, per l’autorità che ha il potere di concludere i contratti di assunzione, di applicare la riserva medica, al momento dell’iscrizione dell’agente contrattuale al regime comunitario di previdenza sociale, qualora, durante la visita medica di assunzione, si evidenzi che quest’ultimo soffre di una malattia o di un’infermità. Il periodo di esclusione della copertura in materia di invalidità o di decesso, relativamente a tale malattia o infermità, ha una durata di cinque anni.
Questa disposizione è tale da produrre un effetto dissuasivo nei confronti della persona che, avendo abbandonato il suo Stato d’origine in cui ha compiuto una parte della sua carriera lavorativa per esercitare un’attività lavorativa presso un’istituzione comunitaria, si trova, a seguito della trasformazione obbligatoria, risultante da una riforma statutaria, del suo contratto di agente ausiliario in contratto di agente contrattuale e del conseguente cambiamento di regime di previdenza sociale applicabile, nella situazione vuoi di dover subire la perdita del beneficio delle prestazioni di invalidità che la legislazione dello Stato membro ospitante precedentemente applicabile le garantiva, senza tuttavia acquisire un diritto alle prestazioni comunitarie alle quali essa avrebbe diritto se i periodi assicurativi da essa maturati in precedenza in base alla normativa dello Stato membro ospitante e presso lo stesso datore di lavoro fossero presi in considerazione, vuoi di dover rinunciare, al termine del suo contratto di agente ausiliario, alla prosecuzione della sua attività lavorativa presso l’istituzione comunitaria interessata, per il cui esercizio essa aveva appunto abbandonato il suo paese di origine.
In un caso del genere, l’applicazione dell’art. 100 del Regime applicabile agli altri agenti ostacola quindi l’esercizio dei diritti conferiti dall’art. 39 CE, senza che sia dimostrato che tale ostacolo sia necessario al perseguimento di un obiettivo di interesse generale, che sia idoneo a garantire la realizzazione di quest’ultimo e che non ecceda quanto necessario per raggiungere l’obiettivo perseguito.
Ne consegue che l’autorità che ha il potere di concludere i contratti di assunzione, di fronte alla situazione di una persona che si trovi in una fattispecie del genere, è tenuta a non far uso della facoltà prevista dall’art. 100 del Regime applicabile agli altri agenti al fine di non privare la detta persona di vantaggi previdenziali ai quali essa avrebbe avuto diritto se fosse restata iscritta in base alle legislazioni del suo Stato d’origine o dello Stato membro ospitante.
(v. punti 112, 131, 136 e 138-140)
Riferimento:
Corte: 1° aprile 2008, causa C‑212/06, Governo della Comunità francese e Governo vallone (Racc. pag. I‑1683, punti 36‑42, 48, 52 e 55)
8. La limitazione del potere del giudice comunitario di sollevare d’ufficio un motivo deriva dall’obbligo, per lo stesso, di attenersi all’oggetto della controversia e di basare la sua pronuncia sui fatti che gli sono stati presentati. Tale limitazione è giustificata dal principio secondo il quale l’iniziativa del processo spetta alle parti cosicché il giudice può agire d’ufficio solo in casi eccezionali, per il pubblico interesse.
Precisando il contesto normativo in cui una disposizione di diritto derivato va interpretata, il giudice comunitario non si pronuncia sulla legittimità di tale norma rispetto alle norme superiori di diritto, incluse quelle del Trattato, ma cerca di interpretare la disposizione controversa, per quanto possibile, alla luce del diritto primario e di garantirne l’applicazione più conforme al contesto normativo in cui essa si colloca.
Ne consegue che il Tribunale della funzione pubblica, interpretando l’art. 100 del Regime applicabile agli altri agenti, in particolare alla luce delle esigenze derivanti dal principio della libera circolazione dei lavoratori garantito dall’art. 39 CE, non ha travalicato i limiti della controversia, così come circoscritta dal ricorrente, e non si è basato su fatti e circostanze diversi da quelli che quest’ultimo ha posto a fondamento del proprio ricorso.
(v. punti 143 e 144)
Riferimento:
Corte: 7 giugno 2007, cause riunite da C‑222/05 a C‑225/05, van der Weerd e a. (Racc. pag. I‑4233, punti 34‑36)