ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
представено на 3 март 2020 година(1)
Дело C‑24/19
A,
B,
C,
D,
E
срещу
Gewestelijke stedenbouwkundige ambtenaar van het departement Ruimte Vlaanderen, afdeling Oost-Vlaanderen,
в присъствието на:
Organisatie voor Duurzame Energie Vlaanderen VZW
(Преюдициално запитване, отправено от Raad voor Vergunningsbetwistingen (Съвет по споровете във връзка с разрешенията, Белгия)
„Преюдициално запитване — Директива 2001/42/ЕО — Оценка на въздействието на определени планове и програми върху околната среда — Стратегическа екологична оценка — Понятие за планове и програми — Предвидени в постановление и в административно циркулярно писмо условия за изграждането на ветроенергийни паркове — Правни последици от липсата на стратегическа екологична оценка — Възможност за националния съд временно да запази последиците на националните актове“
1. Оценката на последиците (или въздействието) на определени „проекти“ или на някои „планове и програми“ върху околната среда е един от основните инструменти в правото на Съюза за постигане на високо равнище на нейната защита.
2. Екологичната оценка на проектите е уредена от Директива 2011/92/ЕС(2), а тази на плановете и програмите — от Директива 2001/42/ЕО(3). Във връзка с последната Съдът досега се е произнесъл, ако не греша, със 17 решения, значителна част от които са постановени по преюдициални запитвания, отправени от белгийски съдилища.
3. Raad voor Vergunningsbetwistingen (Съвет по споровете във връзка с разрешенията, Белгия) отправя до Съда няколко въпроса, свързани с приложното поле на Директивата за СЕО, като по-специално го приканва да промени практиката си, установена с решение от 22 март 2012 г., Inter-Environnement Bruxelles и др.(4).
4. Тази юрисдикция иска още да се изясни дали националните съдилища биха могли временно да запазят правните последици на разглежданата понастоящем национална подзаконова уредба, в случай че тя се окаже несъвместима с правото на Съюза, в съответствие с практиката, установена с решение от 28 февруари 2012 г., Inter-Environnement Wallonie и Terre wallonne(5).
I. Правна уредба
1. Правото на Съюза. Директива 2001/42
5. Съгласно член 1:
„Целта на настоящата директива е да предостави високо равнище на защита на околната среда и да допринесе за интегрирането на екологичните съображения в подготовката и приемането на планове и програми, с оглед съдействие за устойчиво развитие чрез осигуряване, че в съответствие с настоящата директива се извършва екологична оценка на определени планове и програми, които е вероятно да имат съществени последици върху околната среда“.
6. Съгласно член 2:
„За целите на настоящата директива:
a) „планове и програми“ означава планове и програми, включително тези[,] съфинансирани от Европейската общност, както и всяко тяхно изменение:
– които подлежат на изготвяне и/или приемане от орган на национално, регионално или местно ниво, или които се изготвят от орган с оглед приемане посредством законодателна процедура от парламента или правителството, и
– които се изискват от законови, подзаконови или административни разпоредби;
б) „екологична оценка“ означава изготвянето на екологичен доклад, провеждането на консултации и вземане предвид на екологичния доклад и резултатите от консултациите при вземането на решения и предоставяне на информация за решението в съответствие с членове 4—9;
[…]“.
7. Член 3 предвижда:
„1. В съответствие с членове 4—9 екологична оценка се извършва на плановете и програмите, посочени в параграфи 2—4, които е вероятно да имат съществени последици върху околната среда.
2. [Без да се засягат разпоредбите на] параграф 3[,] екологична оценка се извършва за всички планове и програми:
a) които се изготвят за селското и горското стопанство, риболова, енергетиката, промишлеността, транспорта, управлението на отпадъците, [управлението на водите,] далекосъобщенията, туризма, градско и териториално планиране или земеползване и които определят рамката за [бъдещото издаване на разрешение за осъществяване] на проектите, изброени в приложения I и II към Директива 85/337/ЕИО, или
б) които, с оглед вероятните последици върху [обектите], са били определени, че изискват оценка в съответствие с членове 6 или 7 от Директива 92/43/ЕИО.
3. Плановете и програмите, предвидени в параграф 2, които определят използването на малки площи на местно ниво, както и незначителните изменения на плановете и програмите, предвидени в параграф 2, изискват екологична оценка само когато държавите членки определят, че е вероятно те да имат съществени последици върху околната среда.
[…]“.
2. Белгийското право
1. Раздел 5.20.6 от VLAREM II(6)
8. Постановление на фламандското правителство от 1 юни 1995 г. за определяне на общи и секторни разпоредби в областта на екологичното здраве (наричано по-нататък „VLAREM II“), прието за прилагане на предходни актове на същото правителство(7), е изменено през 2011 г.(8), като е добавен раздел 5.20.6, озаглавен „Съоръжения за производството на електричество от вятърна енергия“.
9. В посочения раздел 5.20.6 се съдържат стандарти за ветроенергийните паркове, отнасящи се до засенчването, до някои аспекти на безопасността и до шума от тези съоръжения за производство на електричество от вятърна енергия.
2. Циркулярното писмо от 2006 г.(9)
10. Циркулярното писмо е насочено към общинските съветници, съдебните заседатели, управителите на провинции и членовете на постоянните (провинциални) съвети, както и към държавните служители, компетентни в областта на разрешенията.
11. То съдържа насоки за политиките на фламандското правителство с цел да се предложат достатъчно възможности за развитие на вятърната енергия на сушата и да се намалят последиците за различни области (сред които природата, ландшафта, жизнената среда, околната среда, икономиката, шума, безопасността, енергийната ефективност и т.н.).
12. За всяка от тези области са формулирани стандарти, като по-подробно са разгледани — както при стандартите по VLAREM II — въпросите за шума, засенчването, безопасността и природата на вятърните генератори.
13. Циркулярното писмо се основава на стълбовете на устойчиво териториално развитие и устойчиво потребление на енергия, както и на предимствата на вятърната енергия и добавената ѝ стойност спрямо други енергийни източници.
14. Във фокуса е териториалният принцип на деконцентрираното групиране (образуването на клъстери): чрез групирането на вятърни генератори във възможно най-голяма степен следва да се гарантира запазването на останали все още свободни площи в силно урбанизирания регион Фландрия.
15. Накрая, циркулярното писмо описва ролята на т.нар. Windwerkgroep (работна група по вятърните генератори, Белгия), чиято задача е да избира територии за големи ветроенергийни паркове и да ги предлага на Minister van Ruimtelijke ordening (министър на териториалното устройство на фламандското правителство, Белгия). Освен това тази работна група извършва консултации относно конкретни заявления за разрешение.
II. Спорът и преюдициалните въпроси
16. На 25 март 2011 г. NV Electrabel (наричано по-нататък „Electrabel“) подава до компетентния орган заявление за издаване на разрешение за градоустройствено проектиране относно изграждането на осем вятърни генератора. В хода на процедурата това дружество оттегля искането за един от тях.
17. С решение от 30 ноември 2016 г. фламандският компетентен орган(10) предоставя условно разрешение за изграждането на пет вятърни генератора върху парцели, разположени по продължение на магистрала E40, на територията на общини Алтер и Навеле(11). В мотивите на това решение е посочена релевантната нормативна уредба, включително VLAREM II и циркулярното писмо.
18. Разрешението е предоставено след оценка на подадените възражения и становища, които, наред с друго, са свързани и с последиците за начина, по който ще изглежда районът, шумовото замърсяване, териториалното планиране, засенчването и безопасността(12).
19. Петима жалбоподатели искат от запитващата юрисдикция да отмени решението от 30 ноември 2016 г. Те твърдят, че то се основава на една подзаконова правна уредба (VLAREM II и циркулярното писмо), която е несъвместима с член 2, буква а) и член 3, параграф 2, буква а) от Директивата за СЕО, тъй като е приета без релевантната екологична оценка.
20. Фламандският орган смята, че тази подзаконова правна уредба не съставлява план или програма по смисъла на Директивата за СЕО, тъй като не съдържа съгласувана и достатъчно цялостна система относно проектите за вятърни генератори.
21. Въпреки уточненията, направени в решение D’Oultremont и др.(13), запитващата юрисдикция поставя въпроса за валидността на цялостната фламандска нормативна уредба (VLAREM II и циркулярното писмо) и за правното основание на оспорваните разрешения за вятърни генератори, ако се прецени, че във връзка с посочената нормативна уредба е трябвало да се извърши екологична оценка.
22. Освен това запитващата юрисдикция приканва Съда да преразгледа постоянната си практика, установена с решение Inter-Environnement Bruxelles и др., във връзка с израза „които се изискват от законови, подзаконови или административни разпоредби“, съдържащ се в член 2, буква а) от Директивата за СЕО(14).
23. Съгласно националната юрисдикция Съдът би трябвало да предпочете тълкуване, съответстващо в по-голяма степен на намерението на законодателя на Съюза, което би означавало прилагането на тази разпоредба да се ограничи до актовете, които трябва задължително да бъдат приети от националния законодател, и да не се отнася до актовете, които са само предвидени в национални законови или подзаконови разпоредби. Тя посочва, че именно това тълкуване е първоначално предложеното от генералния адвокат Kokott в заключението ѝ по дело Inter-Environnement Bruxelles и др.(15).
24. В този контекст Raad voor Vergunningsbetwistingen (Съвет по споровете във връзка с разрешенията) отправя до Съда следните преюдициални въпроси:
„Означават ли член 2, буква а) и член 3, параграф 2, буква а) от Директива 2001/42/ЕИО, че член 99 от Besluit van de Vlaamse regering van 23 december 2011 tot wijziging van het besluit van de Vlaamse regering van 6 februari 1991 houdende de vaststelling van het Vlaams reglement betreffende de milieuvergunning en van de besluit van de Vlaamse regering van 1 juni 1995 houdende algemene en sectorale bepalingen inzake milieuhygiëne (Постановление на фламандското правителство от 23 декември 2011 г. за изменение на Постановлението на фламандското правителство от 6 февруари 1991 г. за определяне на фламандските разпоредби относно екологичното разрешение и на Постановлението на фламандското правителство от 1 юни 1995 г. за определяне на общи и секторни разпоредби в областта на екологичното здраве), във връзка с адаптирането на тези постановления към развитието на техниката, с който във VLAREM II се въвежда раздел 5.20.6 относно съоръженията за производство на електричество от вятърна енергия, и Omzendbrief „Afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines“ (Циркулярно писмо „Рамка за преценка и предварителни условия за изграждането на вятърни генератори“) от 2006 г. (наричани по-нататък заедно „настоящите актове“), които два акта съдържат различни разпоредби относно изграждането на вятърни генератори, включително мерки за безопасност и определени според устройствената зона стандарти за засенчване и за нивото на шума, трябва да бъдат класифицирани като „план или програма“ по смисъла на посочените разпоредби от Директивата? Ако се окаже, че е трябвало да бъде извършена екологична оценка, преди да бъдат приети настоящите актове, може ли запитващата юрисдикция временно да запази правните последици от тези тогава незаконосъобразни актове? Към този въпрос трябва да се поставят и няколко подвъпроса:
1) Може ли политическа мярка като настоящото циркулярно писмо, при която правомощието за изготвяне се основава на свободата на преценка и политическата свобода на действие на съответния орган, така че не е налице определяне в тесния смисъл на думата на компетентния за изготвянето на „планове или програми“ орган, и за която не е предвидена и формална процедура по изготвяне, да се разглежда като „план или програма“ по смисъла на член 2, буква а) от Директивата за СЕО?
2) Достатъчно ли е — за да бъдат считани за „план или програма“ по смисъла на член 2, буква а) от Директивата за СЕО — политически мерки или общи правила като настоящите актове да ограничават отчасти свободата на преценка на компетентния за издаването на разрешението орган, дори ако те не са изискване или необходимо условие за издаването на разрешението или не са предназначени да определят рамка за бъдещото издаване на разрешения, въпреки че законодателят на Съюза разглежда тази цел като съставна част на понятието „планове и програми“?
3) Може ли политическа мярка като настоящото циркулярно писмо, което е изготвено по съображения за правна сигурност, следователно напълно доброволно, да бъде разглеждана като „план или програма“ по смисъла на член 2, буква а) от Директивата за СЕО и противоречи ли такова тълкуване евентуално на практиката на Съда, съгласно която телеологичното тълкуване на дадена директива не може да се отклонява съществено от ясно изразената воля на законодателя на Съюза?
4) Може ли раздел 5.20.6 от VLAREM II, който съдържа правила, чието издаване не е било задължително, да бъде разглеждан като „план или програма“ по смисъла на член 2, буква а) от Директивата за СЕО и противоречи ли такова тълкуване евентуално на практиката на Съда, съгласно която телеологичното тълкуване на дадена директива не може да се отклонява съществено от ясно изразената воля на законодателя на Съюза?
5) Могат ли политическа мярка и правителствено постановление с нормативна сила като настоящите актове, които имат ограничена индикативна стойност или най-малкото не определят рамка, от която може да произтече право на изпълнение на даден проект, и които не предоставят право на рамка, в която могат да бъдат разрешени проекти, да се разглеждат като „планове [или] програми […][,] които определят рамката за [бъдещото издаване на разрешение за осъществяване на] проекти“ по смисъла на член 2, буква а) и член 3, параграф 2 от Директивата за СЕО, и противоречи ли такова тълкуване евентуално на практиката на Съда, съгласно която телеологичното тълкуване на дадена директива не може да се отклонява съществено от ясно изразената воля на законодателя на Съюза?
6) Могат ли политическа мярка като Циркулярно писмо EME/2006/01—RO/2006/02, което има чисто индикативна стойност, и/или правителствено постановление с нормативна сила като раздел 5.20.6 от VLAREM II, който просто определя минимални граници за издаването на разрешения и също така като общо правило действа изцяло автономно, като и двата акта съдържат само ограничен брой критерии и условия и нито тази мярка, нито правителственото постановление са определящи за някой от критериите или условията, и имайки предвид, че следователно е възможно да се твърди, че въз основа на обективни обстоятелства може да се изключи възможността те да имат съществени последици върху околната среда, да бъдат разглеждани като „план или програма“ по смисъла на член 2, буква а) във връзка с член 3, параграфи 1 и 2 от Директивата за СЕО, а оттук и като юридически актове, които с определянето на приложимите за съответния сектор правила и контролни процедури предвиждат съществена съвкупност от критерии и условия относно разрешаването и изпълнението на един или няколко проекта, които е вероятно да имат съществени последици върху околната среда?
7) При отрицателен отговор на последния въпрос, може ли дадена юрисдикция сама да установи това обстоятелство след издаването на постановлението или квазиправните норми (като настоящите стандарти на VLAREM II и циркулярното писмо)?
8) Може ли дадена юрисдикция, ако е само косвено компетентна въз основа на възражение със сила inter partes, и ако от отговора на преюдициалните въпроси следва, че настоящите актове са незаконосъобразни, да разпореди запазването на последиците от незаконосъобразното постановление и/или циркулярно писмо, ако незаконосъобразните актове допринасят за осъществяването на цел, която е свързана с опазването на околната среда и е преследвана и от директива по смисъла на член 288 ДФЕС, и условията на правото на Съюза за такова запазване са изпълнени (както е посочено в решение от 28 юли 2016 г., Association France Nature Environnement, C‑379/15, наричано по-нататък „решение Association France Nature Environnement“, EU:C:2016:603)?
9) При отрицателен отговор на осми въпрос, може ли дадена юрисдикция да разпореди запазването на последиците от обжалвания проект, за да бъдат по този начин косвено изпълнени условията на правото на Съюза (както са определени в решение Association France Nature Environnement) за запазването на правните последици от план или програма, противоречащ(а) на Директивата за СЕО?“.
25. Писмени становища представят А и др., белгийското и нидерландското правителство и правителството на Обединеното кралство, както и Комисията.
26. На 9 декември 2019 г. е проведено съдебно заседание, в което участват А и др., страната, встъпила в тяхна подкрепа в националното производство, а именно Organisatie voor Duurzame Energie Vlaanderen VZM (Фламандска организация в областта на възобновяемата енергия VZM), белгийското и нидерландското правителство, както и Комисията.
III. Анализ на преюдициалните въпроси
1. Предварителна бележка
27. Запитващата юрисдикция поставя девет въпроса, които могат да се разделят в две групи:
– С първите седем въпроса тя иска да се установи дали понятието за планове и програми със значително въздействие върху околната среда, които изискват екологична оценка (член 2, буква а) и член 3, параграф 2, буква а) от Директивата за СЕО), обхваща национална подзаконова правна уредба като разглежданата понастоящем.
– С последните два въпроса тя иска да се изясни дали е възможно да се ограничи действието във времето на евентуалната отмяна на тази национална подзаконова правна уредба, както и на издадените съгласно нея разрешения.
28. Тъй като Raad voor Vergunningsbetwistingen (Съвет по споровете във връзка с разрешенията) отправя за първи път преюдициално запитване до Съда, преди да се даде отговор на горепосочените въпроси, трябва да се изясни дали този орган представлява юрисдикция по смисъла на член 267 ДФЕС(16).
29. Съгласно предоставената информация този съвет е юрисдикция, която е създадена през 2009 г. с член 4.8.1 от Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (Фламандски кодекс за териториалното устройство) и която се произнася по жалби срещу решения за регистрация и решения за издаване или отказ за издаване на разрешения за градоустройствено проектиране или за образуване на нови поземлени имоти, както и относно екологични разрешения и отчуждавания.
30. Става въпрос за независима юрисдикция, състояща се от осем административни съдии, чиито решения подлежат на касационно обжалване пред Държавния съвет. Производството за разрешаване на спорове пред тази юрисдикция е състезателно, като тя прилага правните норми на регион Фландрия в областта на околната среда и градоустройството.
31. Ето защо по всичко личи, че този орган може да се квалифицира като юрисдикция, която има право да се възползва от възможностите по член 267 ДФЕС.
2. Въведение в Директивата за СЕО
32. С Директивата за СЕО се прилага принципът на включване и на защита на околната среда (членове 11 ДФЕС и 191 ДФЕС), като се изисква извършването на екологична оценка при подготовката и приемането на плановете и програмите, които могат да имат съществени последици върху околната среда.
33. Въпреки че думата „стратегическа“ не присъства нито в заглавието, нито в текста на Директивата, тя е известна като „Директива за стратегическата екологична оценка“, тъй като поставя тази оценка на по-високо (по-стратегическо) равнище от Директивата за ОВОС.
34. Директивата за СЕО не съдържа материалноправни изисквания по отношение на разрешението за осъществяване на даден проект, а цели да гарантира преди всичко че при одобряването на някои планове и програми се има предвид въздействието им върху околната среда. Ето защо по същността си това е директива относно процедурата, която указва на държавите членки етапите, които трябва да следват, за да идентифицират и оценят последиците за околната среда от определени планове и програми.
35. Така замислена, стратегическата екологична оценка (наричана по-нататък „СЕО“) има за цел да помогне на политически отговорните лица да вземат основни решения, основаващи се на обективна информация и на резултатите от консултациите с обществеността, заинтересованите страни и компетентните органи.
36. Директивата за СЕО и Директивата за ОВОС се допълват: първата се опитва да насърчи анализа на въздействието върху околната среда(17) на фазата на стратегическо планиране на действията от страна на националните органи. Затова изследването на въздействието върху околната среда, което тя налага, е по-широко или всеобхватно от свързаното с конкретен проект.
37. Изхождайки от тази предпоставка, трудността се изразява в това да се уточни докъде могат да достигат изискванията на СЕО. Ясно е, че тя стои над оценката на отделните проекти, но също така е ясно, че тя не трябва да обхваща цялата уредба на дадена държава членка, която има някакво отражение върху околната среда.
38. Разбира се, не е лесно да се направи разграничение между: i) проектите с въздействие върху околната среда, които попадат в обхвата на Директивата за ОВОС, ii) плановете или програмите със съществени последици върху околната среда, уредени от Директивата за СЕО, и iii) националната правна уредба с някакво отражение върху околната среда, която уредба е изключена от анализа на въздействието върху околната среда. Разграничаването на тези три категории стои в основата преюдициалните въпроси на запитващата юрисдикция.
39. Прилагането на Директивата за СЕО е създало немалко трудности за органите на държавите членки, които Комисията се е опитала да смекчи(18). Ключът е да се изясни какво означава „планове и програми“ и сред тях да се идентифицират тези, които имат съществени последици върху околната среда.
3. Първите седем преюдициални въпроса: понятие за „план и програма“ в Директивата за СЕО
40. Разпоредбите, които уреждат приложното поле на Директивата за СЕО, се съдържат основно в два свързани помежду си члена:
– Член 2, буква а) определя кумулативните условия, на които трябва да отговарят плановете и програмите, за да се прилага Директивата спрямо тях: a) да са изготвени и/или приети от орган на национално, регионално или местно ниво, или да са изготвени от орган с оглед приемане посредством законодателна процедура от парламента или правителството, и б) да се изискват от законови, подзаконови или административни разпоредби.
– Член 3, параграф 2, буква а) съдържа условията за идентифициране — сред посочените планове и програми — на тези, които вероятно имат съществени последици върху околната среда и затова трябва да подлежат на СЕО: а) изготвянето им във връзка с определени икономически сектори и дейности и б) необходимостта да представляват рамката за бъдещото издаване на разрешение за осъществяване на проекти.
41. От комбинацията на тези разпоредби всъщност следват четири изисквания, които ще анализирам по-долу както за да изложа най-общо техните очертания, така и за да изясня дали регионална правна уредба като разглежданата понастоящем ги изпълнява.
1. Изготвяне или приемане на плана или програмата от орган на държавата членка
42. Първото изискване, чиято преценка не поражда тълкувателни трудности, е, че националната правна уредба трябва да е приета или изготвена от орган на държавата членка на национално, регионално или местно ниво.
43. Запитващата юрисдикция твърди, че фламандските регионални органи са приели раздел 5.20.6 от VLAREM II с оглед на прилагането на Декрета за екологичното разрешение. Тя посочва още(19) че както раздел 5.20.6, така и циркулярното писмо са приети, за да се приложи Директива 2009/28/ЕО(20).
44. Белгийското правителство обаче смята, че това първо условие не е изпълнено в случая на раздел 5.20.6 от VLAREM II, не защото не става въпрос за разпоредби, приети от орган на регионално ниво, а защото разглежданите разпоредби нямат програмен или планов характер. По този довод ще взема отношение по-късно, но още тук ще посоча, че нормативната природа на посочения раздел ми се струва безспорна.
45. Що се отнася до циркулярното писмо, запитващата юрисдикция следва да изясни неговите характеристики във вътрешното право, по отношение на които има разминавания между страните.
46. Съгласно информацията, на разположение на Съда, изглежда, че циркулярното писмо е изготвено и прието като административен акт, без само по себе си да предполага, че регион Фландрия е упражнил нормотворчески правомощия. Циркулярното писмо е израз на волята на фламандската администрация да се приложат (при условията, посочени в самото писмо) правилата относно изграждането на ветроенергийните паркове.
47. По-конкретно според белгийското правителство циркулярното писмо съдържа насоки, които регионалният орган има намерение на следва, когато упражнява правото си на преценка в конкретни случаи, като например издаването на разрешения за изграждане на вятърни генератори.
48. Освен ако запитващата юрисдикция прецени друго, смятам, че ако съдържанието на циркулярното писмо обвързва регионалната фламандска администрация, която го е приела като правило за бъдещите ѝ действия(21), то би могло да бъде обхванато от понятието за план или програма по Директивата за СЕО. Случаят няма да е такъв, ако то се окаже текст, който не е правно обвързващ, включително ad intra.
2. Планове или програми, които се изискват от законови, подзаконови или административни разпоредби
1) Общи съображения
49. Съгласно член 2, буква а), второ тире от Директивата за СЕО плановете или програмите, приети от органите на дадена държава членка, които попадат в приложното ѝ поле, са тези, „които се изискват от законови, подзаконови или административни разпоредби“.
50. От постановяването на решение Inter-Environnement Bruxelles и др. плановете и програмите, чието приемане се урежда от национални законови или подзаконови разпоредби, определящи компетентните за тяхното приемане органи, както и процедурата за изготвянето им, трябва да се разглеждат като планове и програми, „които се изискват“ по смисъла и за прилагането на Директивата за СЕО(22).
51. Така Съдът дава разширително тълкуване на Директивата за СЕО, като приема, че тя се прилага спрямо плановете и програмите, предвидени в национални законови или подзаконови разпоредби, както ако приемането им е задължително, така и ако е факултативно.
52. По дело Inter-Environnement Bruxelles и др. генералният адвокат Kokott предлага по-ограничително тълкуване: СЕО е необходима само по отношение на плановете и програмите, чието приемане е задължително, тъй като е наложено от вътрешното право(23).
53. Запитващата юрисдикция приканва Съда да измени практиката си и да я приведе в съответствие с това по-ограничително тълкуване. Правителството на Обединеното кралство подкрепя това виждане, което се споделя и от Supreme Court (Върховен съд, Обединеното кралство) в решение HS2 Action Alliance(24). Белгийското правителство също подкрепя това предложение — при условията на евентуалност — в писменото си становище, но променя позицията си в съдебното заседание. А и др., Комисията и нидерландското правителство се противопоставят на тази идея и изразяват подкрепата си за посочената съдебна практика: никой от тях, нито в крайна сметка белгийското правителство, не подкрепя промяна на съдебната практика в смисъла, предлаган от запитващата юрисдикция.
54. Трябва ли Съдът да изостави, или напротив — да затвърди, своето тълкуване на израза „които се изискват от законови, подзаконови или административни разпоредби“?
55. От своя страна признавам, че в дебата по този въпрос са налице убедителни доводи в полза и на двете тези(25). Ако в крайна сметка предлагам на Съда да затвърди практиката си, правя това, защото, както стана ясно в съдебното заседание, не се привеждат никакви нови доводи, които да наклонят везните в полза на промяната на тази практика.
56. Липсата на нови доводи съответства на повтаряне от запитващата юрисдикция и от защитниците на тази теза на вече изложените от генералния адвокат Kokott съображения, които Съдът не споделя, видно от редица негови решения, постановени след 2012 г.(26).
57. При тези условия не намирам достатъчно основания за предлагане на друго решение. В аналогични случаи съм поддържал, че(27) при положения като разглежданото смятам за по-благоразумно придържането към стабилността на съдебната практика, тоест даването на предимство на критерия stare decisis като по-подходящ с оглед на спазването на изискванията за правна сигурност.
58. Ключът за разрешаването на проблема е свързан с вида тълкуване на Директивата за СЕО, което се избира:
– Ако се даде предимство на буквалното и историческото тълкуване на член 2, буква а), второ тире от нея, би могло да се твърди, че само плановете и програмите, чието приемане е задължително съгласно закона, изискват оценка на въздействието върху околната среда.
– Обратно, ако се даде предимство на систематичното и телеологичното тълкуване на тази разпоредба, също и плановете и програмите, чието приемане е факултативно, но които са предвидени в законова или подзаконова правна уредба, ще попадат в приложното поле на Директивата за СЕО и за тях ще е необходима СЕО, когато имат съществени последици върху околната среда.
59. С риск да повторя съдържанието на дебат, при който, повтарям, новите доводи са малко, ще се огранича да отбележа основните съображения в полза на тълкуването, което досега е поддържано от Съда.
60. Буквалното тълкуване на член 2, буква а), второ тире не изглежда решаващо. Изразът „които се изискват“ може да означава, че програмите и плановете са „изисквани“, „необходими“, „наложени“, но не е ясно дали става въпрос само за плановете и програмите, които се приемат задължително от националните органи(28). Принципът in claris non fit interpretatio не е приложим в настоящия случай.
61. Тъй като текстовете на актовете на Съюза на всички езици имат еднаква стойност, за да се съхрани единството в тълкуването на правото на Съюза, е необходимо при различия между тези текстове съответната разпоредба да се тълкува с оглед на общия разум и целите на правната уредба, от която тя е част(29). Ето защо трябва да се прибегне до систематичното и телеологичното тълкуване, но преди това ще се спра върху историческото тълкуване на член 2, буква а), второ тире от Директивата за СЕО.
62. Ако се разгледа генезисът на тази разпоредба, изразът „които се изискват от законови, подзаконови или административни разпоредби“ не присъства в първоначалното предложение на Комисията(30), нито в изменен впоследствие текст(31). Той е добавен от Съвета с общата позиция, приета на 30 март 2002 г., без да бъде променен от Европейския парламент(32).
63. От въведената от Съвета добавка би могло да се заключи, че тази институция е искала определени планове и програми да подлежат на СЕО, но не и че изричното ѝ намерение е било да се обхванат само тези, които се приемат задължително. Когато са предвидени в законови и подзаконови разпоредби, плановете и програмите, чието приемане е факултативно, могат да имат толкова съществени последици върху околната среда, колкото задължителните, и дори по-големи. Рисковано е да се предполага, че волята на Съвета е била те да бъдат изключени от СЕО само защото някои държави са твърдели, че посочената оценка би могла да разубеди националните органи да ги приемат(33).
64. Тъй като нито буквалното, нито историческото тълкуване е решаващо, налага се да се прибегне до систематичното и телеологичното тълкуване.
65. От систематична гледна точка Директивата за СЕО се прилага само за „определени“ планове и програми със съществени последици върху околната среда, но не за всички от тях. Изключенията, уредени в член 3, параграфи 8 и 9, не обхващат посочените в националното право планове и програми, чието приемане е факултативно, а:
– планове и програми, чиято единствена цел е да обслужват националната отбрана или гражданско извънредно положение,
– финансови или бюджетни планове и програми и
– планове и програми, съфинансирани със средства от структурните фондове на Съюза.
66. Разширителното тълкуване на израза „които се изискват“ позволява в приложното поле на Директивата за СЕО да се включат плановете и програмите, чието изготвяне и приемане съгласно националното право трудно може да се сведе до разграничението задължителни/факултативни, тъй като са налице множество хипотези между двете крайности.
67. Разликите в практиката на държавите членки при изготвянето на тези планове и програми(34) говорят в полза на разширителното тълкуване на израза „които се изискват“. Този довод е още по-релевантен, ако се има предвид, че измененията на плановете и програмите, чието третиране трябва да бъде еднакво с това на тяхното приемане и изготвяне, изискват екологична оценка, стига да са спазени установените в Директивата критерии(35).
68. Обикновено решението за тези изменения се взема от органите на държавите членки, без да съществува правно задължение за тяхното осъществяване. Ограничителното тълкуване на израза „които се изискват“ фактически би изключило измененията от обхвата на Директивата за СЕО, дори въздействието им върху околната среда да е съществено.
69. Телеологичното тълкуване на член 2, буква а), второ тире от Директивата за СЕО също е в подкрепа на разширителното тълкуване на израза „които се изискват“, позволяващо да се обхванат плановете и програмите, приети доброволно от националните органи.
70. Имайки предвид целта на Директивата за СЕО (да се гарантира високо равнище на защита на околната среда), разпоредбите, които очертават приложното ѝ поле, и по-точно тези, които дефинират предвидените в нея актове, не би трябвало да се тълкуват стеснително(36).
71. Освен това тълкуването в полза на околната среда на Директивата за СЕО намира опора и в първичното право:
– Съгласно член 191, параграф 2 ДФЕС (заменил предишния член 174, параграф 2 ЕО) политиката на Съюза в областта на околната среда има за цел постигането на „високо равнище на защита“, като взема предвид различното състояние на регионите в рамките на Съюза.
– В член 3, параграф 3 ДЕС се предвижда, че Съюзът работи именно за постигане на „високо равнище на защита и подобряване качеството на околната среда“(37).
72. Целта на Директивата за СЕО (повтарям, да се гарантира високо равнище на защита на околната среда) би могла да бъде засегната при тълкуване на израза „които се изискват“, изключващо от СЕО плановете и програмите, които са предвидени в националната правна уредба, но чието приемане е факултативно. Такова тълкуване би намалило, поне отчасти, полезното действие на посочената директива(38), тъй като не съответства на целта ѝ да се предвиди процедура за контрол спрямо нормативните актове с потенциални съществени последици върху околната среда.
73. Не ми се струва, че възприеманият досега подход на Съда накърнява това намерение на законодателя или е в разрез с него. Възможността за прилагане на Директивата за СЕО и спрямо планове и програми, които са предвидени в националната правна уредба, но чието приемане е факултативно, не означава, че посочените планове изискват винаги такава оценка: необходимо е освен това те да отговарят на изискванията по член 3 от Директивата за СЕО.
74. По-конкретно, трябва да се подчертае изискването тези планове и програми да съдържат правната рамка за бъдещото издаване на разрешение за осъществяване на проекти със съществени последици върху околната среда. Смятам, че това е ключовият елемент за точното определяне на приложното поле на Директивата за СЕО, без обаче да се засяга прекомерно законодателната дейност на държавите членки.
75. Ето защо смятам, че за да се постигне разумно, ефективно и еднообразно прилагане на Директивата за СЕО, Съдът следва да уточни практиката си относно пределите на тази правна рамка, а не толкова относно израза „които се изискват от законови, подзаконови или административни разпоредби“.
2) Прилагане на тези критерии ad casum
76. Запитващата юрисдикция иска да се изясни дали раздел 5.20.6 от VLAREM II и циркулярното писмо могат да се разглеждат като планове или програми, „които се изискват от законови, подзаконови или административни разпоредби“.
77. Що се отнася до раздел 5.20.6 от VLAREM II, запитващата юрисдикция потвърждава, че приемането му е предвидено в член 20 от Декрета за екологичното разрешение, както и в член 5.1.1 от Декрета. Тя потвърждава още че макар този раздел да е предвиден от закона, приемането му не е било задължително за фламандските регионални органи, които са можели и да не го приемат.
78. Съгласно тълкуването на Съда, което съм обобщил по-горе и което предлагам да бъде запазено, трябва да се разбира, че посоченият раздел 5.20.6 от VLAREM II съдържа план или програма, който/която се изисква от законови, подзаконови или административни разпоредби по смисъла на член 2, буква а), второ тире от Директивата за СЕО.
79. Що се отнася до циркулярното писмо, Комисията твърди, че то не попада в разглежданата категория, тъй като разпоредбите относно защитата на околната среда, приложими в регион Фландрия във връзка с изграждането на ветроенергийни паркове, не предвиждат изрично неговото приемане. Циркулярното писмо било плод на свободно политическо решение на регионалната фламандска администрация и не било предвидено от закона(39).
80. Запитващата юрисдикция следва да прецени дали предвид съдържанието му циркулярното писмо прилага и допълва раздел 5.20.6 от VLAREM II, така че придобива характер на подзаконова разпоредба, повече или по-малко прикрита(40). Ако съгласно белгийското право циркулярното писмо ограничава полето на действие на самата администрация, предвиждайки правила за поведение, към които трябва да се придържат и частноправните субекти, би могло да се приеме, че то е било предвидено от Декрета за екологичното разрешение от 1985 г. и от Декрета.
3. План или програма относно дейност или икономически сектор, обхванат от Директивата за СЕО
81. В член 3, параграф 2, буква а) от Директивата за СЕО се посочва, че без да се засягат разпоредбите на параграф 3 от посочения член, екологична оценка се извършва за всички планове и програми, които се изготвят по-специално „за […] енергетиката, […] градско и териториално планиране или земеползване“.
82. Раздел 5.20.6 от VLAREM II и циркулярното писмо се отнасят до сектора на енергетиката, и по-конкретно до изграждането на ветроенергийни паркове. Стандартите за нивото на шума, приложими спрямо вятърните генератори, оказват влияние върху тяхното разполагане в населените места, поради което те се отразяват и на градското и териториалното планиране, както и на земеползването.
83. Следователно няма съмнение, че предметът на тази нормативна уредба се обхваща от Директивата за СЕО.
4. План или програма с характер на референтна рамка за издаването на разрешение за осъществяване на проекти, обхванати от Директивата за ОВОС
84. За да подлежат на СЕО, освен да се отнасят до един от секторите, посочени в член 3, параграф 2, буква а), същата разпоредба изисква:
– плановете и програмите да определят рамката за бъдещото издаване на разрешение за осъществяване на проекти и
– да става въпрос за проекти, изброени в приложения I и II към Директивата за ОВОС(41).
85. Във връзка с второто условие раздел 5.20.6 от VLAREM II и циркулярното писмо се отнасят до вид съоръжение, което изрично е посочено в точка 3, буква и) от приложение II към Директивата за ОВОС („Съоръжения за производство на електроенергия посредством силата на вятъра (вятърни генератори)“)(42).
86. Във връзка с първото условие член 3, параграф 2, буква а) от Директивата за СЕО изисква планът или програмата да определя референтната рамка за бъдещото одобряване на проекти като необходимо условие, за да подлежи на СЕО.
87. Съдът е приел, че понятието „планове и програми“ се отнася до всеки акт, който, като определя правила и процедури, установява съществена съвкупност от критерии и подробни правила за разрешаването и прилагането на един или повече проекти, които могат да имат съществени последици върху околната среда(43).
88. Затова даден акт ще се разглежда като рамка за бъдещото разрешаване на осъществяването на проекти и следователно като план или програма, подлежащ/а на СЕО, ако съдържа съществена съвкупност от критерии и подробни правила (правила и процедури) за осъществяването на проекти със съществени последици върху околната среда(44).
89. Това тълкуване „цели да гарантира […] извършването на екологична оценка на изискванията, които имат съществени последици върху околната среда“(45) в рамките на определена поредица разпоредби; по аргумент от противното то е пречка отделно установени критерии или подробни правила да налагат извършването на СЕО.
90. Понятието „съществена съвкупност от критерии и подробни правила“ (референтна рамка) трябва да се разбира с оглед на качеството, а не на количеството. Достатъчно е съвкупността да бъде съществена, а не изчерпателна, за да налагат съдържащите я планове или програми извършването на СЕО. Така се избягват и възможните стратегии за заобикаляне на посочените в Директивата за СЕО задължения, например чрез раздробяване на мерките, водещо до намаляване на полезния ефект на тази директива(46).
91. Тази съдебна практика трябва да се приложи спрямо разглежданата фламандска подзаконова уредба (раздел 5.20.6 от VLAREM II и циркулярното писмо, ако последното поражда правни последици), като се имат предвид обстоятелствата, посочени от мен по-долу.
92. На първо място и преди всичко, Съдът вече е приел, че правна уредба (валонска в съответния случай) относно изграждането на ветроенергийни паркове, която донякъде е сходна с анализираната понастоящем фламандска подзаконова уредба, представлява рамка за приемането на проекти със съществени последици върху околната среда. Това е казано направо в решение D’Oultremont(47).
93. Действително между двете уредби има известни различия, но разглежданата понастоящем фламандска правна уредба съдържа детайлни разпоредби, сходни с тези, които — по редица чувствителни въпроси (шума, засенчването, безопасността и природата на вятърните генератори) — се съдържат и във валонското постановление.
94. По принцип никой проект за изграждане на ветроенергиен парк във Фландрия не би могъл да бъде разрешен, без да отговаря на условията, предвидени в посочената правна уредба. Затова наличната информация показва, че става въпрос за неизчерпателна, но съществена референтна рамка за разрешаването на проекти за ветроенергийни паркове, чието въздействие върху околната среда е безспорно.
95. Самото белгийско правителство имплицитно признава, че раздел 5.20.6 от VLAREM II и циркулярното писмо представляват съществена референтна рамка за разрешаването на проекти за ветроенергийни паркове, когато уверява във връзка с евентуалното ограничаване във времето на действието на съдебното решение, че обявяването им за незаконосъобразни би имало за последица премахването на правно валидни екологични изисквания относно вятърните генератори(48).
96. Комисията твърди, че само стандартите в раздел 5.20.6 от VLAREM II, отнасящи се до шума от вятърните генератори, са релевантни за разрешаването на проектите за ветроенергийни паркове, тъй като определят пряко тяхното разполагане спрямо жилищата и жилищните зони. Положението не било същото, що се отнася до стандартите относно засенчването и безопасността на тези вятърни генератори, които имали значение във фазата на експлоатация на съответните ветроенергийни паркове: анализът на въздействието трябвало да се извърши, прилагайки Директивата за ОВОС, а не Директивата за СЕО.
97. Не споделям този подход, тъй като се съсредоточава върху анализа на отделни разпоредби от плановете и програмите, а не върху тях като съвкупност. Освен това изискванията относно засенчването и безопасността на вятърните генератори трябва да се имат предвид и към момента на изграждането им, независимо от факта, че впоследствие са от значение и при експлоатацията на ветроенергийния парк (какъвто впрочем е и случаят със стандартите относно шума).
98. На второ място, Съдът приема, че понятието „планове и програми“ може да обхваща законови или подзаконови нормативни актове.
99. Съдът се е противопоставил на изключването на законодателните мерки от понятието „планове и програми“, тъй като тези мерки присъстват изрично в определението по член 2, буква а), първо тире от Директивата за СЕО(49). Освен това той е отхвърлил аналогията с категориите по Орхуската конвенция(50) и Протокола от Киев(51), изтъквайки, че тази директива се различава от двата международни договора, „доколкото […] не съдържа точно специални разпоредби относно политики или общи правила, които биха наложили разграничаване на същите от плановете и програмите“(52).
100. Според белгийското правителство раздел 5.20.6 от VLAREM II е обща подзаконова уредба без програмен или планов характер, която не цели да измени съществуващата рамка за изграждане на ветроенергийни паркове. Този раздел не се обхващал от понятието за план или програма и следователно не изисквал извършването на СЕО(53).
101. Тези доводи всъщност биха означавали завръщане към тълкуването на Директивата за СЕО в светлината на Орхуската конвенция и на Протокола от Киев, съгласно което законовите и подзаконовите разпоредби са освободени от екологична оценка.
102. Както посочих по-горе, Съдът отхвърля това тълкуване в решение D’Oultremont. Ето защо вътрешна подзаконова уредба (като разглежданата понастоящем) би изисквала извършването на СЕО винаги когато създава съществена референтна рамка за осъществяването на проекти за ветроенергийни паркове. Както вече посочих, такъв е случаят с уредбата, анализирана в решение D’Oultremont, чиито разпоредби, повтарям, са отчасти аналогични на разглежданите понастоящем.
103. На трето място, практиката на Съда не изисква „предмет на тези планове или програми […] да бъде устройството на дадена територия“, а изисква те да „визират по-общо устройството на територии или зони по принцип“(54).
104. Раздел 5.20.6 от VLAREM II, също като валонската правна уредба по дело D’Oultremont, се отнася до цялата територия на даден регион (Фландрия). Предвидените в него пределни стойности за шума са тясно свързани с тази територия, тъй като са определени с оглед на различните видове ползване на географските зони. Чрез прилагането му се избират местата, където могат да се изградят вятърните генератори, какъвто е случаят с общините Алтер и Навеле.
105. Накрая, Съдът е приел, че следва да се избягва един и същ план или една и съща програма да бъде обект на редица СЕО. Затова, стига предварително да е извършена оценка на последиците, от режима на СЕО се изключват плановете и програмите, които са част от йерархична структура от актове, които от своя страна са били предмет на оценяване във връзка с последиците им върху околната среда и във връзка с които е разумно да се счита, че интересите, които Директивата за СЕО цели да защити, са били взети предвид в достатъчна степен(55).
106. Съгласно тази съдебна практика, ако раздел 5.20.6 от VLAREM II и циркулярното писмо са част от поредица разпоредби, чието приемане вече е било предмет на СЕО, не следва те да подлежат непременно на друга специфична оценка.
107. Няма данни в преписката по делото, които да позволяват да се потвърди това обстоятелство. Раздел 5.20.6 от VLAREM II се основава на Декрета за екологичното разрешение, но предвидените в раздела условия за изграждането на вятърни генератори не съвпадат с условията съгласно основния акт. Както посочва Комисията в съдебното заседание, раздел 5.20.6 от VLAREM II представлява нов(а) план или програма за целите на Директивата за СЕО.
108. По-горе посочих, че запитващата юрисдикция следва да изясни дали циркулярното писмо — предвид съдържанието му — прилага и допълва раздел 5.20.6 от VLAREM II като прикрита подзаконова разпоредба(56). При утвърдителен отговор то също би трябвало да се обхваща от Директивата за СЕО, тъй като на пръв поглед съдържа екологични стандарти за шума, които са по-малко строги от тези в раздел 5.20.6 от VLAREM II, позволявайки по този начин изграждането на вятърни генератори на места, където това не е разрешено съгласно последния.
109. Циркулярното писмо, изглежда, предоставя на административните органи на Фландрия възможността по-лесно да допускат изключения от действащите разпоредби на VLAREM II във връзка с изграждането на вятърни генератори. Това обстоятелство би могло да потвърди, че съгласно практиката на Съда циркулярното писмо би могло да се обхваща от член 3, параграф 2, буква а) от Директивата за СЕО(57).
110. В обобщение, подзаконова правна уредба като разглежданата понастоящем, чиито разпоредби уреждат рамката за издаване на разрешения за ветроенергийни паркове, що се отнася до засенчването, безопасността и шума, се обхваща от понятието „планове и програми“ по член 2, буква а) от Директивата за СЕО и може да има съществени последици върху околната среда. Също така за нея се изисква извършването на СЕО в съответствие с член 3, параграф 2, буква а) от посочената директива.
4. Осми и девети преюдициален въпрос
111. Запитващата юрисдикция иска да се изясни какво отражение би имало решението на Съда върху плановете и програмите (и върху индивидуалните решения, приети въз основа на тях), ако по отношение на раздел 5.20.6 от VLAREM II и на циркулярното писмо е трябвало да се извърши СЕО. По-конкретно тя иска да се установи дали би могло да се ограничи действието на евентуална отмяна, за да се запазят временно последиците на тези актове с цел да се защити околната среда и да се гарантират доставките на електроенергия.
112. Освен това запитващата юрисдикция поставя въпроса дали това ограничаване във времето би могло да се приложи не само във връзка с (преките) производства за отмяна на планове и програми, приети без да е извършена СЕО, но и във връзка с (непреките) производства, при които твърдяната нищожност на тези планове и програми е основанието — или едно от основанията — за обжалване на индивидуални решения за разрешаване на проекти в приложение на плановете и програмите.
113. Следва да се отбележи, че запитващата юрисдикция поставя последния въпрос, като същевременно посочва, че съгласно белгийското право не е компетентна да отмени раздел 5.20.6 от VLAREM II и циркулярното писмо(58). Тя трябва да се произнесе единствено по жалбата за отмяна на отделно решение за издаване на разрешение за изграждане на вятърни генератори(59), но в това производство като възражение за незаконосъобразност е бил повдигнат въпросът за възможната нищожност на раздел 5.20.6 от VLAREM II и циркулярното писмо.
114. Според Съда „при отсъствието в [Директивата за СЕО] на разпоредби относно последиците от нарушаването на предвидените в нея процедурни правила, държавите членки следва да предприемат в рамките на своята компетентност всички необходими общи или специални мерки, така че за всички „планове“ или „програми“, които могат да имат „съществени последици върху околната среда“ по смисъла на Директива 2001/42, да се извършва — преди приемането им — екологична оценка в съответствие с предвидените в тази директива процедурни правила и критерии“(60).
115. Съгласно постоянната практика на Съда държавите членки са длъжни да отстранят незаконосъобразните последици от всяко нарушение на правото на Съюза, като такова задължение носи в рамките на правомощията си всеки орган на съответната държава членка.
116. По-конкретно, що се отнася до задължението за отстраняване на пропуска да се извърши оценката, изисквана съгласно Директивата за СЕО, от тази съдебна практика следва, че:
– Спирането на действието или отмяната на акта, който страда от такъв порок, засяга и националните юрисдикции, които разглеждат жалба срещу вътрешноправен акт, приет в нарушение на Директивата за СЕО.
– Процесуалните правила, приложими към производствата по посочените жалби, се определят във вътрешния правен ред на всяка държава членка, при условие тези правила да не са по-неблагоприятни от правилата, уреждащи аналогични вътрешноправни положения (принцип на равностойност), и да не правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правния ред на Съюза (принцип на ефективността).
– Такива юрисдикции трябва въз основа на своето национално право да вземат мерки за спиране на действието или отмяна на плана или програмата, приет(а) при неспазване на задължението за изготвяне на СЕО, както предписва посочената директива(61).
117. Съгласно това общо задължение националната юрисдикция би трябвало да спира действието, да отменя или да не прилага планове или програми, приети без извършването на СЕО в нарушение на Директивата за СЕО, за да приложи принципа на предимство на правото на Съюза. A fortiori, същото би трябвало да се случи и с разрешенията за осъществяване на проекти, които се основават на тези планове или програми.
118. Съдът обаче е приел, че „може по изключение и поради императивни съображения за правна сигурност временно да [се] отлож[ат] последиците, изразяващи се в неприлагането на национално право, противоречащо на норма на правото на Съюза“(62).
119. Съдът запазва това правомощие единствено за себе си, като посочва, че ако националните юрисдикции бяха оправомощени, дори и временно, да дадат предимство пред правото на Съюза на противоречащи му национални разпоредби, това би застрашило еднаквото прилагане на правото на Съюза.
120. Съдът приема, че когато националното право допуска това, националната юрисдикция може по изключение и според конкретния случай да ограничи във времето някои от последиците на решение, с което се обявява за незаконосъобразна разпоредба от националното право, приета в разрез с изискванията на Директивата за СЕО.
121. За да се използва тази възможност в случаи като настоящия, ограничаването трябва да се налага поради императивно съображение, свързано с опазването на околната среда, и предвид конкретните обстоятелства по висящото пред националната юрисдикция дело. Това изключително правомощие следва да се упражнява само когато са изпълнени всички условия по решение Inter-Environnement Wallonie(63), които ще посоча по-долу(64).
122. Във връзка с Директивата за ОВОС Съдът е приел също(65) че когато е пропуснато да се направи изискваната от тази директива оценка на въздействието на даден проект върху околната среда, наистина държавите членки са длъжни да отстранят незаконосъобразните последици от този пропуск, но правото на Съюза допуска той да бъде отстранен с извършването на такава оценка, докато проектът е в процес на изпълнение или дори след като е изпълнен, стига да са изпълнени определени условия(66).
123. От тази съдебна практика следва, че Съдът допуска по изключение националните юрисдикции временно и при строго определени условия да отложат „последиците, изразяващи се в неприлагането на национално право“, което противоречи на имащата предимство Директива за СЕО, за да се съобразят с императивно изискване от общ интерес, каквото е защитата на околната среда или доставянето на елекроенергия в определена държава.
124. Досега тази възможност е била призната в случаи на жалби до национални съдилища за отмяната на планове и програми, включени в приложното поле на Директивата за СЕО и приети без извършването на СЕО(67). Запитващата юрисдикция иска да се установи дали същата възможност би могла да съществува и при жалбите срещу прилагащи въпросните планове и програми индивидуални решения, по силата на които се разрешава изграждането на вятърни генератори(68).
125. Страните, представили становища, изразяват противоположни виждания по този въпрос:
– Комисията смята, че възможността по изключение да се запазят последиците на плановете и програмите, които противоречат на Директивата за СЕО, е допустима единствено в рамките на пряко производство за отмяна на посочените планове и програми. Тя не вижда причини тази възможност да съществува и във връзка с индивидуалните решения за издаване на разрешение.
– Белгийското правителство застъпва противоположната теза. Според него процесуалноправната уредба на възражението за незаконосъобразност (чрез което непряко се оспорва самият план или самата програма поради нарушение на Директивата за СЕО като средство за оспорване на валидността на разрешението за осъществяване на конкретен проект) говори в полза на прилагането на въпросната практика на Съда(69).
126. По принцип доводите на белгийското правителство ми се струват по-убедителни. В крайна сметка с двата начина на обжалване (преки или непреки производства) се преследва една и съща цел, а именно премахването от правния ред на решения и разпоредби, които противоречат — за целите на настоящото производство — на правото на Съюза.
127. Едно от съображенията Съдът да развие практиката си относно временното запазване на последиците на национален акт, който е несъвместим с правото на Съюза, е грижата за правната сигурност. Несигурността (или празнота в правото), предизвикана от обявяването на този акт за невалиден, е по-голяма при уважаването с действие erga omnes на жалбите за отмяна (преки производства), но тя съществува и при непреките производства, когато бъдат уважени възражения за незаконосъобразност(70). При множество такива възражения фактически може да настъпят същите последици като при пряката отмяна на съответната разпоредба(71).
128. Затова паралелът, който Съдът взема предвид по дело Winner Wetten, обосновава възможността националният съд временно да отложи „последиците, изразяващи се в неприлагането на национално право“, което противоречи на имащото предимство право на Съюза, също и по отношение на възражения за незаконосъобразност във връзка с индивидуални решения за прилагане на планове и програми, приети в нарушение на Директивата за СЕО(72).
129. Освен това не следва да се забравя, че задължението за извършване на СЕО е процесуално изискване, което трябва да се изпълни при приемането на определени планове и програми. Възможно е последните — дори да не изпълняват това изискване — да имат материално съдържание, което отразява високо равнище на защита на околната среда.
130. Това обстоятелство (което отчасти обяснява посочената по-горе „толерантна“ практика на Съда) се отнася както до преките производства по жалби за отмяна на плана или програмата, приет(а) без извършване на задължителната СЕО, така и до непреките производства, при които нарушаването на правото на Съюза се изтъква посредством възражение за незаконосъобразност във връзка с индивидуалните решения за прилагане на плана или програмата.
131. Накрая, защитата на околната среда и гарантирането на доставките на електроенергия в дадена държава членка са императивни съображения от общ интерес, приети от Съда като обосновка за отлагането на „последиците, изразяващи се в неприлагането на национално право“, прието в нарушение на имащата предимство Директива за СЕО.
132. В настоящото дело поне едно от тези императивни съображения (защитата на околната среда)(73) би могло да оправдае временното запазване на последиците от разрешенията за изграждане на петте вятърни генератора в общините Алтер и Навеле, а непряко — от правилата, следвани при тяхното издаване.
133. Това изключително правомощие, което Съдът може да признае на националната юрисдикция, би могло да се упражни само когато са изпълнени всички условия, произтичащи от решение Inter-Environnement Wallonie(74), а именно:
– Оспорваната разпоредба от националното право трябва да бъде мярка за правилно транспониране на правото на Съюза в областта на опазването на околната среда.
– Приемането и влизането в сила на новата разпоредба от националното право не биха могли да осигурят възможност да се избегнат неблагоприятните последици върху околната среда от отмяната на оспорваната разпоредба от националното право.
– Отмяната на оспорваната национална разпоредба трябва да има за последица създаването на празнота в правото по отношение на транспонирането на правото на Съюза в областта на опазването на околната среда, което би се отразило още по-неблагоприятно на околната среда, в смисъл че тази отмяна би довела до намаляване на защитата и по този начин би била в противоречие със самата основна цел на правото на Съюза.
– Запазването по изключение на последиците на оспорваната национална разпоредба трябва да се отнася само за периода от време, строго необходим за приемането на мерките, с които се отстранява установеното нарушение.
134. Както става ясно от акта за преюдициално запитване и от представените становища, тези изисквания са изпълнени в настоящия случай:
– Раздел 5.20.6 от VLAREM II и циркулярното писмо представляват мярка за правилно транспониране на акт от правото на Съюза в областта на опазването на околната среда, какъвто акт е Директива 2009/28. Развитието на производството на електроенергия чрез ветроенергийни паркове е съществен елемент от стратегията на белгийската държава за постигане на по-голямо производство на енергия от възобновяеми източници за 2020 г.
– Раздел 5.20.6 от VLAREM II и циркулярното писмо са релевантен елемент от белгийското законодателство относно изграждането на ветроенергийни паркове и по данни на запитващата юрисдикция, считано от 31 март 2012 г., те до голяма степен служат като основание за предоставянето на индивидуални разрешения за изграждане на вятърни генератори.
– С приемането и влизането в сила на нова разпоредба от националното право не биха могли да се избегнат неблагоприятните последици върху околната среда, произтичащи от отмяната на раздел 5.20.6 от VLAREM II и на циркулярното писмо. Посочената отмяна би позволила да се постави под въпрос законосъобразността на множество разрешения за изграждане на вятърни генератори в регион Фландрия, считано от 31 март 2012 г., като вследствие на това би могло дори да се вземе и решение за спирането им.
– Отмяната на раздел 5.20.6 от VLAREM II и на циркулярното писмо би имала за последица създаването на празнота в правото по отношение на транспонирането на правото на Съюза в областта на опазването на околната среда, което би се отразило още по-неблагоприятно на околната среда. По-конкретно, в регион Фландрия вече не би имало референтни норми за шума, засенчването и безопасността на вятърните генератори и така би възникнал риск последните да бъдат изграждани, като се вземат предвид по-ниски стандарти за защита на околната среда.
135. В обобщение, изглежда по-логично Съдът да приеме, че ако вътрешното право предвижда това(75), националният съд може по изключение да запази последиците на раздел 5.20.6 от VLAREM II и на циркулярното писмо, както и на разрешенията за изграждане на вятърни генератори, издадени въз основа на тези разпоредби, за периода от време, строго необходим за приемането на мерките, с които се отстранява установеното нарушение, тоест за периода от време, необходим на компетентните регионални органи, за да извършат СЕО по отношение на тази подзаконова правна уредба.
136. Освен това, ако тази оценка се окаже благоприятна, фламандската правна уредба би могла да продължи да се прилага като план или програма, съответстващ(а) на Директивата за СЕО, щом бъде отстранен порокът, свързан с липсата на СЕО.
IV. Заключение
137. С оглед на изложеното по-горе предлагам на преюдициалните въпроси на Raad voor Vergunningsbetwistingen (Съвет по споровете във връзка с разрешенията, Белгия) да се отговори по следния начин:
„1) Национална подзаконова уредба, която съдържа конкретни разпоредби за засенчването, безопасността и шума на ветроенергийните паркове като референтна рамка за издаване на разрешения относно осъществяването и характеристиките на бъдещи проекти за изграждане на вятърни генератори на електроенергия, се обхваща от понятието „планове и програми“ по член 2, буква а) от Директива 2001/42/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 27 юни 2001 година относно оценката на последиците на някои планове и програми върху околната среда и има съществени последици върху околната среда, така че за нея е необходимо предварително да се извърши стратегическа екологична оценка в съответствие с член 3, параграф 2, буква а) от посочената директива.
2) Националният съд може да ограничи действието във времето на решението си в главното производство, ако с това решение се уважава възражението за незаконосъобразност на разглежданата вътрешна правна уредба, така че временно да се запазят последиците на разрешенията за изграждане на вятърни генератори с цел да се защити околната среда и евентуално да се гарантират доставките на електроенергия. Тази възможност е обусловена от изпълнението на изискванията, предвидени в решение от 28 февруари 2012 г., Inter-Environnement Wallonie и Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103), отнасящи се — за целите на настоящото производство — до Директива 2009/28/ЕО на Eвропейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 година за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници и за изменение и впоследствие за отмяна на директиви 2001/77/ЕО и 2003/30/ЕО“.