FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
fremsat den 3. marts 2020(1)
Sag C-24/19
A,
B,
C,
D,
E
mod
Gewestelijke stedenbouwkundige ambtenaar van het departement Ruimte Vlaanderen, afdeling Oost-Vlaanderen
procesdeltager:
Organisatie voor Duurzame Energie Vlaanderen VZW
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Raad voor Vergunningsbetwistingen (domstol i sager om forvaltningsretlige tilladelser, Belgien))
»Præjudiciel forelæggelse – direktiv 2001/42/EF – vurdering af bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet – strategisk miljøvurdering – begrebet »planer og programmer« – betingelser vedrørende opstilling af vindmølleparker fastsat i en bekendtgørelse og i en administrativ cirkulæreskrivelse – retsvirkninger af manglende strategisk miljøvurdering – den nationale rets beføjelse til midlertidigt at opretholde virkningerne af nationale retsakter«
1. Vurderingen af visse »projekters« eller af bestemte »planers og programmers« indvirkning på miljøet er et af de vigtigste instrumenter i EU-retten med henblik på at opnå et højt miljøbeskyttelsesniveau.
2. Miljøvurdering af projekter er omfattet af direktiv 2011/92/EU (2) og miljøvurdering af planer og programmer af direktiv 2001/42/EF (3). Medmindre jeg tager fejl, har Domstolen med hensyn til sidstnævnte afsagt 17 domme, og en betydelig andel af disse omhandler præjudicielle spørgsmål rejst af belgiske domstole.
3. Raad voor Vergunningsbetwistingen (domstol i sager om forvaltningsretlige tilladelser, Belgien) har forelagt Domstolen en række spørgsmål vedrørende SMV-direktivets anvendelsesområde og har navnlig foreslået, at Domstolen korrigerer praksis efter dom af 22. marts 2012, Inter-Environnement Bruxelles m.fl. (4).
4. Den forelæggende ret ønsker oplyst, om de nationale retter midlertidigt kan opretholde virkningerne af den nationale lovgivning, der er omtvistet i sagen, såfremt den ikke er forenelig med EU-retten i overensstemmelse med praksis efter dom af 28. februar 2012, Inter-Environnement Wallonie og Terre wallonne (5).
I. Retsforskrifter
A. EU-retten. Direktiv 2001/42
5. Artikel 1 bestemmer:
»Formålet med dette direktiv er at sikre et højt miljøbeskyttelsesniveau og at bidrage til integrationen af miljøhensyn under udarbejdelsen og vedtagelsen af planer og programmer med henblik på at fremme bæredygtig udvikling ved sikring af, at der i overensstemmelse med dette direktiv gennemføres en miljøvurdering af bestemte planer og programmer, som kan få væsentlig indvirkning på miljøet.«
6. Artikel 2 er affattet således:
»I dette direktiv forstås ved:
a) »planer og programmer«: planer og programmer, herunder sådanne, der medfinansieres af Det Europæiske Fællesskab, samt ændringer deri
– som udarbejdes og/eller vedtages af en national, regional eller lokal myndighed, eller som udarbejdes af en myndighed med henblik på vedtagelse af parlament eller regering via en lovgivningsprocedure, og
– som kræves ifølge love og administrative bestemmelser
b) »miljøvurdering«: udarbejdelse af en miljørapport, gennemførelse af høringer, hensyntagen til miljørapporten og til resultaterne af høringerne ved beslutningstagning samt underretning om afgørelsen i overensstemmelse med artikel 4-9
[…]«
7. Artikel 3 bestemmer:
»1. Der skal for de i stk. 2-4 omhandlede planer og programmer, som kan få væsentlig indvirkning på miljøet, gennemføres en miljøvurdering, som skal være i overensstemmelse med dette direktivs artikel 4-9.
2. Med forbehold af stk. 3 gennemføres der en miljøvurdering for alle planer og programmer:
a) som udarbejdes inden for landbrug, skovbrug, fiskeri, energi, industri, transport, affaldshåndtering, vandforvaltning, telekommunikation, turisme, fysisk planlægning og arealanvendelse, og som fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser til de projekter, der er omhandlet i bilag I og II til direktiv 85/337/EØF, eller
b) for hvilke det på grund af den sandsynlige indvirkning på lokaliteter er besluttet, at der kræves en vurdering i medfør af artikel 6 eller 7 i direktiv 92/43/EØF.
3. For planer og programmer som omhandlet i stk. 2, der fastlægger anvendelsen af mindre områder på lokalt plan eller angiver mindre ændringer i de pågældende planer og programmer, skal der kun gennemføres en miljøvurdering, hvis medlemsstaten fastslår, at de kan få væsentlig indvirkning på miljøet.
[…]«
B. Belgisk ret
1. Afdeling 5.20.6 i VLAREM II (6)
8. Den flamske regerings bekendtgørelse af 1. juni 1995 om almindelige og sektorbestemte bestemmelser på miljøbeskyttelsesområdet (herefter »VLAREM II«), som blev vedtaget til gennemførelse af nævnte regerings tidligere bestemmelser (7), gennemgik en større ændring i 2011 (8), hvor der blev tilføjet en afdeling 5.20.6 med overskriften »Anlæg til produktion af elektricitet ved hjælp af vindenergi«.
9. I afdeling 5.20.6 fastsættes bestemmelser om vindmølleparker, som vedrører slagskygge, visse sikkerhedsaspekter og støjen fra disse anlæg til produktion af vindenergi.
2. Administrativ cirkulæreskrivelse af 2006 (9)
10. Cirkulæreskrivelsen henvender sig til kommunalbestyrelser, rådmænd, provinsguvernører, medlemmer af de faste (provins)forsamlinger samt de embedsmænd, der beskæftiger sig med tilladelser.
11. Cirkulæreskrivelsen indeholder den flamske regerings retningslinjer og har til formål at skabe tilstrækkeligt med muligheder for udvikling af vindenergi på land og nedsætte indvirkningen på forskellige områder (bl.a. naturen, landskabet, naturtyper og miljøet, økonomien, støj, sikkerhed, energieffektivitet).
12. For hvert af disse områder fastsættes bestemmelser, der – som i VLAREM II-bestemmelserne – nærmere vedrører vindkraftanlæggenes støj, slagskygge, sikkerhed og natur.
13. Cirkulæreskrivelsen hviler på søjler, der består i bæredygtig fysisk udvikling, et bæredygtigt energiforbrug samt fordelene og merværdien ved vindenergi i forhold til andre energikilder.
14. Det fysiske planlægningsprincip om dekoncentrerede klynger, eller clustering, står i centrum på den måde, at man ved så vidt muligt at opføre vindturbiner i klynger sikrer, at de resterende åbne landskaber i det bymæssigt prægede Flandern bevares.
15. Cirkulæreskrivelsen beskriver endelig de såkaldte Windwerkgroep’ (vindarbejdsgrupper) rolle, hvis opgave er at udvælge lokaliteter til store vindmølleparker til forelæggelse for Minister van Ruimtelijke Ordening (den flamske regerings minister for fysisk planlægning). Desuden afgiver arbejdsgrupperne udtalelser ved konkrete ansøgninger om tilladelse.
II. Hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
16. Den 25. marts 2011 indgav NV Electrabel (herefter »Electrabel«) en ansøgning til den kompetente myndighed om en byggetilladelse til at opføre otte vindturbiner. I løbet af proceduren blev en turbine trukket tilbage fra ansøgningen.
17. Ved afgørelse af 30. november 2016 meddelte den kompetente embedsmand (10) en betinget tilladelse til at opføre fem vindturbiner langs motortrafikvejen E40 på kommunerne Aalters og Neveles område (11). I denne afgørelses begrundelse henvises til den gældende lovgivning, herunder VLAREM II og cirkulæreskrivelsen.
18. Tilladelsen blev givet efter gennemgang af de indsigelser og bemærkninger, der var blevet indgivet, som bl.a. omhandlede virkningen på den landskabelige værdi, støjforurening, den fysiske planlægning, slagskygge og sikkerheden (12).
19. Fem sagsøgere nedlagde påstand for den forelæggende ret om annullation af afgørelsen af 30. november 2016. De anførte, at denne afgørelse støttede sig på et lovgivningskorpus (VLAREM II og cirkulæreskrivelsen), som er uforeneligt med SMV-direktivets artikel 2, litra a), og artikel 3, stk. 2, litra a), idet det er blevet vedtaget uden den obligatoriske miljøkonsekvensvurdering.
20. Den flamske myndighed er af den opfattelse, at dette lovgivningskorpus ikke udgør en plan eller et program som omhandlet i SMV-direktivet, eftersom det ikke indfører et sammenhængende eller et tilstrækkeligt komplet system for gennemførelse af vindprojekter.
21. På trods af præciseringerne i dommen i sagen D’Oultremont m.fl. (13) har den forelæggende ret rejst tvivl om gyldigheden af den flamske retlige ramme (VLAREM II og cirkulæreskrivelsen) og om retsgrundlaget for de omtvistede tilladelser til opførelse af vindturbiner, hvis det fastslås, at den nævnte retlige ramme skulle have været underkastet en miljøvurdering.
22. Den forelæggende ret har desuden anmodet Domstolen om at genoverveje sin faste praksis, som er blevet fastlagt siden dommen i sagen Inter-Environnement Bruxelles m.fl., vedrørende formuleringen »som kræves ifølge love og administrative bestemmelser« i SMV-direktivets artikel 2, litra a) (14).
23. Ifølge den nationale ret bør Domstolen give forrang til en fortolkning, der er mere i tråd med EU-lovgivers hensigt, hvilket indebærer, at denne bestemmelse kun anvendes på retsakter, hvis vedtagelse er obligatorisk for den nationale lovgiver, og ikke blot til retsakter, der indgår i en ramme af nationale ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser. Den forelæggende ret har anført, at dette er den fortolkning, som generaladvokat Kokott oprindeligt foreslog i sit forslag til afgørelse i sagen Inter-Environnement Bruxelles m.fl. (15).
24. På denne baggrund har Raad voor Vergunningsbetwistingen (domstol i sager om forvaltningsretlige tilladelser, Belgien) forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Følger det af SMV-direktivets artikel 2, litra a), og artikel 3, stk. 2, litra a), at artikel 99 i Besluit van de Vlaamse regering van 23 december 2011 tot wijziging van het besluit van de Vlaamse regering van 6 februari 1991 houdende de vaststelling van het Vlaams reglement betreffende de milieuvergunning en van het besluit van de Vlaamse regering van 1 juni 1995 houdende algemene en sectorale bepalingen inzake milieuhygiëne [den flamske regerings bekendtgørelse af 23.12.2011 om ændring af den flamske regerings bekendtgørelse af 6.2.1991 om fastsættelse af det flamske reglement for miljøtilladelser og af den flamske regerings bekendtgørelse af 1.6.1995 om almindelige og sektorbestemte bestemmelser på miljøbeskyttelsesområdet] med henblik på disse bekendtgørelsers tilpasning til den tekniske udvikling, afdeling 5.20.6 om anlæg til produktion af elektricitet ved hjælp af vindenergi, indført i VLAREM II, og Omzendbrief »Afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines« [cirkulæreskrivelsen »Vurderingsramme og krydsoverensstemmelse med hensyn til opførelse af vindturbiner« fra 2006, herefter under ét […] »de foreliggende instrumenter«], der begge indeholder talrige bestemmelser om vindmøller, herunder bestemmelser om sikkerhed og alt efter omstændighederne de for de enkelte planzoner beregnede normer for slagskygge og støjniveau, skal kvalificeres som en plan eller et program i direktivets forstand? Såfremt det viser sig, at der burde være gennemført en miljøvurdering, før de foreliggende forskrifter blev udstedt, kan retten da foreløbigt opretholde de ulovlige dele af disse forskrifter? I så henseende må der stilles en række delspørgsmål:
1) Kan et politisk instrument som den foreliggende cirkulæreskrivelse, der beror på den pågældende myndigheds skøn og politiske frihed, hvorfor der ikke er tale om, at den kompetente myndighed er tildelt en egentlig kompetence til at udfærdige »planen eller programmet«, og der heller ikke findes en formel fastsættelsesprocedure, betragtes som en plan eller et program som omhandlet i SMV-direktivets artikel 2, litra a)?
2) Er den omstændighed, at et politisk instrument eller en almindelig regel som de foreliggende instrumenter for en del fastsætter en begrænsning af den skønsmargen, der tilkommer den myndighed, der udsteder tilladelser, tilstrækkeligt til, at disse forskrifter kan anses for en plan eller et program som omhandlet i SMV-direktivets artikel 2, litra a), selv om disse forskrifter ikke er noget krav, henholdsvis en nødvendig betingelse for at meddele en tilladelse eller ikke har til formål at udgøre en ramme for fremtidige tilladelser, uanset EU-lovgiver har anført, at dette formål er en del af definitionen af »planer og programmer«?
3) Kan et politisk instrument, hvis fastsættelse beror på retssikkerhedshensyn og således udgør en fuldstændig frivillig afgørelse som den foreliggende cirkulæreskrivelse, defineres som en »plan eller et program« som omhandlet i SMV-direktivets artikel 2, litra a), og går en sådan fortolkning ikke imod Domstolens retspraksis, hvorefter en formålsbestemt fortolkning af et direktiv ikke må afvige væsentligt fra EU-lovgivers klart udtrykte vilje?
4) Kan afdeling 5.20.6 VLAREM II, hvilken der ikke var pligt til at fastsætte, defineres som en »plan eller et program« som omhandlet i SMV-direktivets artikel 2, litra a), og går en sådan fortolkning ikke imod Domstolens retspraksis, hvorefter en formålsbestemt fortolkning af et direktiv ikke må afvige væsentligt fra EU-lovgivers klart udtrykte vilje?
5) Kan et politisk instrument og en normativ regeringsbekendtgørelse som de foreliggende instrumenter, der har en begrænset vejledende værdi, eller i det mindste ikke opstiller nogen ramme, hvoraf der kan udledes nogen ret til gennemførelse af et projekt, og hvoraf der ikke kan afledes nogen ret til en ramme, inden for hvilken der stadig kan tillades projekter, betragtes som »en plan eller et program« [..., som] udgør rammerne for meddelelse af fremtidige tilladelser som omhandlet i SMV-direktivets artikel 2, litra a), og artikel 3, stk. 2, og går en sådan fortolkning ikke imod Domstolens retspraksis, hvorefter en formålsbestemt fortolkning af et direktiv ikke må afvige væsentligt fra EU-lovgivers udtrykte vilje?
6) Kan et politisk instrument såsom cirkulæreskrivelse EME/2006/01- RO/2006/02, der udelukkende har en vejledende værdi og/eller en normativ regeringsbekendtgørelse såsom afdeling 5.20.6 i VLAREM II, som udelukkende fastsætter mindstegrænser og i øvrigt har en fuldstændig selvstændig virkning som almindelig regel, hvorved begge udelukkende omfatter en række kriterier og nærmere bestemmelser, men intet enkelt kriterium eller enkel betingelse for begges vedkommende i sig selv er afgørende, og med hensyn til hvilke det således kan hævdes, at det på basis af objektive kriterier kan udelukkes, at de kan have væsentlige miljøindvirkninger, betragtes som »en plan eller et program«, når de ses i sammenhæng med SMV-direktivets artikel 2, litra a), og artikel 3, stk. 1 og 2, og dermed kan betragtes som retsakter, der, idet de fastsætter de for den pågældende sektor anvendelige regler og kontrolprocedurer, således fastsætter en hel pakke af kriterier for godkendelse og gennemførelse af et eller flere projekter, der kan have væsentlig indvirkning på miljøet?
7) Kan en retsinstans, såfremt det foregående spørgsmål besvares benægtende, selv fastslå dette, efter at bekendtgørelsen eller pseudo-lovgivningen (som de foreliggende VLAREM-normer og cirkulæreskrivelsen) er blevet udstedt?
8) Kan en retsinstans, såfremt den kun bliver kompetent via en indsigelse, hvis resultat gælder inter partes, og såfremt det af besvarelsen af de præjudicielle spørgsmål fremgår, at de foreliggende instrumenter er retsstridige, beslutte at opretholde retsvirkningerne af den retsstridige bekendtgørelse og/eller den retsstridige cirkulæreskrivelse, såfremt de retsstridige instrumenter bidrager til gennemførelse af et miljøbeskyttelsesformål, således som det også tilstræbes i et direktiv i den i artikel 288 TEUF omhandlede forstand, og de EU-retlige krav (som omhandlet i [dom af 28.7.2016,] Association France Nature Environnement, [C-379/15, herefter »dommen i sagen Association France Nature Environnement«, EU:C:2016:603]) til en sådan opretholdelse er opfyldt?
9) Kan en retsinstans, såfremt det ottende spørgsmål besvares benægtende, beslutte at opretholde retsvirkningerne af det anfægtede projekt og således indirekte opfylde de krav (som er opstillet i dommen i sagen Association France Nature Environnement), som EU-retten stiller til at opretholde retsvirkningerne af den plan eller det program, som ikke er i overensstemmelse med SMV-direktivet?«
25. Der er indgivet skriftlige indlæg af A m.fl., den belgiske regering, den nederlandske regering, Det Forenede Kongeriges regering og Kommissionen.
26. A m.fl., der er interveneret i hovedsagen, Organisatie voor Duurzame Energie Vlaanderen VZW (organisation for vedvarende energi i Flandern), den belgiske regering, den nederlandske regering og Kommissionen deltog i retsmødet den 9. december 2019.
III. Gennemgang af de præjudicielle spørgsmål
A. Indledende bemærkning
27. Den forelæggende ret har udformet ni spørgsmål, som kan deles i to grupper:
– Med de første syv spørgsmål ønskes det oplyst, om begrebet »planer og programmer«, der har en væsentlig indvirkning på miljøet, som kræver miljøvurdering [SMV-direktivets artikel 2, litra a), og artikel 3, stk. 2, litra a)], omfatter en national lovgivning som den i hovedsagen omtvistede.
– Med de to sidste spørgsmål ønskes det oplyst, om det er muligt at tidsbegrænse virkningerne af en eventuel ophævelse af denne nationale lovgivning samt af de tilladelser, som er givet i henhold hertil.
28. Eftersom Raad voor Vergunningsbetwistingen (domstol i sager om forvaltningsretlige tilladelser, Belgien) for første gang har forelagt Domstolen et præjudicielt spørgsmål, må det inden besvarelsen af disse spørgsmål afgøres, om dette organ er en ret som omhandlet i artikel 267 TEUF (16).
29. Ifølge de forelagte oplysninger er dette organ en ret, der blev oprettet i 2009 ved artikel 4.8.1 i Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (den flamske lov for fysisk planlægning), som træffer afgørelse i sager anlagt til prøvelse af afgørelser om registrering og meddelelse af eller afslag på byplanmæssige tilladelser eller udstykningstilladelser samt af afgørelser om miljøtilladelser og ekspropriation.
30. Der er tale om en uafhængig ret, der består af otte forvaltningsdommere, hvis afgørelser kan prøves ved Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager). Den afgør tvisterne ved hjælp af en kontradiktorisk procedure, idet den anvender regionen Flanderns retsregler på området for miljø og byplanlægning.
31. Alt yder således på, at førnævnte organ kan anses for en ret, som kan gøre brug af artikel 267 TEUF.
B. Indledende bemærkninger til SMV-direktivet
32. SMV-direktivet anvender princippet om integrering af miljøbeskyttelseskrav og miljøbeskyttelse (artikel 11 TEUF og 191 TEUF), som kræver vurdering af virkningerne på miljøet ved udarbejdelsen og vedtagelsen af planer og programmer, som kan få væsentlig indvirkning på miljøet.
33. Selv om ordet »strategisk« hverken fremgår af direktivets titel eller dets ordlyd, betegnes det ofte som »direktivet om strategisk miljøvurdering«, fordi sidstnævnte befinder sig på et højere (mere strategisk) niveau end miljøvurderingen i VVM-direktivet.
34. SMV-direktivet indeholder ikke materielle betingelser for tilladelser til projekter, men har derimod til formål først og fremmest at sikre, at der ved vedtagelsen af bestemte planer og programmer tages hensyn til deres indvirkning på miljøet. Dermed er der i det væsentlige tale om et proceduredirektiv, der oplyser medlemsstaterne om de skridt, de skal tage for at fastlægge og vurdere bestemte planer og programmers indvirkning på miljøet.
35. På dette grundlag har den strategiske miljøvurdering (herefter »SMV«) til formål at hjælpe de ansvarlige politikere til at træffe velinformerede beslutninger på grundlag af objektive oplysninger og resultaterne af høringer af offentligheden, de interesserede parter og de kompetente myndigheder.
36. SMV-direktivet og VVM-direktivet komplementerer hinanden: Førstnævnte har til formål at fremskynde analysen af miljøvirkningerne (17) til de nationale myndigheders strategiske planlægning af tiltag. Den undersøgelse af miljømæssige indvirkninger, som det kræver, er således mere omfattende eller overordnet end undersøgelsen i forbindelse med undersøgelsen af et konkret projekt.
37. På denne baggrund er det vanskeligt at præcisere omfanget af kravet om SMV. Det står klart, at det befinder sig på et niveau over vurderingen af enkeltstående projekter, men også, at det ikke bør udvides til at omfatte al lovgivning i en medlemsstat, der påvirker miljøet.
38. Det er naturligvis ikke enkelt at sondre mellem: i) projekter, som har indvirkning på miljøet, og som er omfattet af VVM-direktivet, ii) planer eller programmer, som har væsentlig indvirkning på miljøet, og som er omfattet af SMV-direktivet, og iii) nationale ordninger, der har en vis indvirkning på miljøet, og som ikke er omfattet af analyser af miljøindvirkningen. Grænserne mellem disse tre kategorier ligger til grund for den forelæggende rets præjudicielle spørgsmål.
39. Anvendelsen af SMV-direktivet har givet anledning til udfordringer for medlemsstaternes myndigheder, som Kommissionen har forsøgt at afhjælpe (18). Nøglen er at afklare, hvad der forstås ved planer og programmer, og derefter identificere de planer og programmer, der har væsentlig indvirkning på miljøet.
C. De syv første præjudicielle spørgsmål: begrebet »planer og programmer« i SMV-direktivet
40. De bestemmelser, der fastlægger SMV-direktivets anvendelsesområde, findes hovedsageligt i to indbyrdes forbundne artikler:
– Artikel 2, litra a), definerer de kumulative betingelser, som planer og programmer skal opfylde for at være omfattet af direktivet: a) De skal udarbejdes og/eller vedtages af en national, regional eller lokal myndighed eller udarbejdes af en myndighed med henblik på vedtagelse af parlament eller regering via en lovgivningsprocedure, og b) de skal kræves ifølge love og administrative bestemmelser.
– Artikel 3, stk. 2, litra a), fastsætter betingelserne for blandt planerne og programmerne at identificere dem, der sandsynligvis har væsentlig indvirkning på miljøet, og som derfor skal underkastes en SMV: a) De skal være udarbejdet inden for bestemte sektorer og økonomiske aktiviteter, og b) de skal fastlægge rammerne for fremtidige tilladelser til projekter.
41. Kombinationen af disse bestemmelser udmønter sig i fire betingelser, som jeg vil behandle i det følgende, såvel for at beskrive deres omfang generelt som for at afklare, om en regional ordning som den i denne sag omtvistede opfylder dem.
1. Udarbejdelse eller vedtagelse af planen eller programmet af en medlemsstats myndighed
42. Den første betingelse, hvis vurdering som regel ikke giver anledning til fortolkningsmæssige vanskeligheder, er, at den nationale ordning skal være vedtaget eller udarbejdet af en medlemsstats myndighed på nationalt, regionalt eller lokalt plan.
43. Den forelæggende ret har anført, at de flamske regionale myndigheder vedtog afdeling 5.20.6 i VLAREM II til gennemførelse af miljøtilladelsesdekretet. Den forelæggende ret har også anført (19), at såvel afdeling 5.20.6 som cirkulæreskrivelsen blev vedtaget til gennemførelse af direktiv 2009/28/EF (20).
44. Den belgiske regering er imidlertid af den opfattelse, at denne første betingelse ikke er opfyldt med hensyn til afdeling 5.20.6 i VLAREM II, ikke fordi der ikke er tale om bestemmelser, der kan tilskrives den regionale myndighed, men fordi de ikke har en program- eller planmæssig dimension. Sidstnævnte argument vil jeg behandle på et senere tidspunkt, men jeg vil allerede nu anføre, at der efter min opfattelse ikke kan herske nogen tvivl om denne afdelings lovgivningsmæssige karakter.
45. For så vidt angår cirkulæreskrivelsen tilkommer det den forelæggende ret at præcisere dens kendetegn i national ret, hvilke kendetegn parterne har været uenige om.
46. Ifølge de oplysninger, som Domstolen råder over, forekommer cirkulæreskrivelsen at være blevet udarbejdet og vedtaget som en administrativ handling, men dette betyder ikke i sig selv, at regionen Flandern har udøvet sin lovgivende eller udøvende magt. Hermed udtrykkes den flamske myndigheds hensigt om (på de i cirkulæreskrivelsen fastsatte betingelser) at anvende bestemmelserne om opstilling af vindmølleparker.
47. Ifølge den belgiske regering indeholder cirkulæreskrivelsen nærmere bestemt de retningslinjer, som den regionale myndighed har til hensigt at følge, når den udøver sin skønsbeføjelse i konkrete tilfælde, som f.eks. ved udstedelse af tilladelser til opstilling af vindmøller.
48. Med forbehold for den forelæggende rets vurdering, understreger jeg, er jeg af den opfattelse, at såfremt cirkulæreskrivelsens indhold er bindende for den regionale flamske myndighed, som har vedtaget det som en regel for sin fremtidige adfærd (21), kan den være omfattet af begrebet plan eller program i SMV-direktivet. Dette vil ikke være tilfældet, hvis der er tale om en tekst uden nogen form for retlig binding, herunder ad intra.
2. Planer eller programmer, som kræves ifølge love og administrative bestemmelser
a) Generelle betragtninger
49. I henhold til SMV-direktivets artikel 2, litra a), andet led, er planer eller programmer, som vedtages af en medlemsstats myndigheder, og som er omfattet af bestemmelsens anvendelsesområde, dem, »som kræves ifølge love og administrative bestemmelser«.
50. Siden dommen i sagen Inter-Environnement Bruxelles m.fl. skal planer og programmer, hvis vedtagelse er reguleret ved nationale love og administrative bestemmelser, som fastlægger, hvilke myndigheder der har beføjelse til at vedtage dem samt proceduren for deres udarbejdelse, betragtes som »krævet« i henhold til og for anvendelsen af SMV-direktivet (22).
51. Med denne fortolkning foretog Domstolen en generøs læsning af SMV-direktivet, hvorefter det finder anvendelse på planer og programmer, der er omhandlet i nationale love og administrative bestemmelser, uanset om det er obligatorisk eller fakultativt at vedtage dem.
52. I sagen Inter-Environnement Bruxelles m.fl. foreslog generaladvokat Kokott en mere restriktiv fortolkning: Der kræves kun gennemførelse af en SMV for planer og programmer, hvis vedtagelse er obligatorisk, idet den kræves af en bestemmelse i national ret (23).
53. Den forelæggende ret har opfordret Domstolen til at ændre praksis og bringe den i overensstemmelse med denne mere restriktive fortolkning. Det Forenede Kongeriges regering har støttet op om dette forslag, som Supreme Court (Det Forenede Kongeriges øverste domstol) tidligere har slået til lyd for i dommen i sagen HS2 Action Alliance (24). Den belgiske regering støttede det også subsidiært i sit skriftlige indlæg, men tilbagekaldte sin støtte i retsmødet. A m.fl., Kommissionen og den nederlandske regering har modsat sig denne idé og har gentaget deres støtte til førnævnte retspraksis: Ingen af dem, heller ikke den belgiske regering i sidste ende, har slået til lyd for en ændring i retspraksis, således som den forelæggende ret har foreslået.
54. Bør Domstolen opgive eller derimod konsolidere sin fortolkning af formuleringen »kræves ifølge love og administrative bestemmelser«?
55. Jeg anerkender, at der i forbindelse med polemikken om dette punkt er tungtvejende argumenter for begge opfattelser (25). Hvis jeg i sidste ende foreslår, at Domstolen bekræfter sin praksis, er det fordi, at der, således som det fremgik af retsmødet, ikke er blevet fremført nye argumenter, der får vægten til at tippe til fordel for en ændring af denne praksis.
56. Den omstændighed, at der ikke er fremsat nye argumenter, svarer til, at den forelæggende ret og tilhængerne af dette synspunkt gentager de argumenter, som generaladvokat Kokott allerede har fremført, og som Domstolen i flere domme siden 2012 ikke har tilsluttet sig (26).
57. Under disse omstændigheder er der efter min opfattelse ikke et tilstrækkeligt grundlag for at foreslå en anden løsning. Jeg har ved lignende lejligheder fastslået (27), at det i situationer som denne efter min opfattelse er mest forsigtigt at fastholde kontinuiteten i retspraksis, dvs. at give princippet om stare decisis forrang, idet det er mere i overensstemmelse med hensynet til retssikkerheden.
58. Roden til problemet skyldes den form for fortolkning af SMV-direktivet, der vælges:
– Hvis der gives forrang til en ordlyds- og historisk fortolkning af artikel 2, litra a), andet led, kan det gøres gældende, at alene planer og programmer, hvis vedtagelse er obligatorisk ved lov, kræver en miljøvurdering.
– Hvis der omvendt gives forrang til en systematisk og formålsbestemt fortolkning af denne bestemmelse, er også planer og programmer, hvis vedtagelse er frivillig, men som er fastsat ved lov eller administrativt, omfattet af SMV-direktivets anvendelsesområde og kræver gennemførelse af en SMV, når de har væsentlig indvirkning på miljøet.
59. Med fare for at gengive indholdet af en polemik, der som nævnt ikke bibringer meget nyt, vil jeg blot fremhæve det fortolkningsgrundlag, der understøtter den fortolkning, som Domstolen indtil nu har fastholdt.
60. En ordlydsfortolkning af artikel 2, litra a), andet led, forekommer ikke overbevisende. Ordet »kræves« kan betyde »nødvendige«, »påkrævede« eller »pålagte« planer og programmer, men er tvetydigt med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt det udelukkende omfatter planer og programmer, som det er obligatorisk for de nationale myndigheder at vedtage (28). Maksimen in claris non fit interpretatio finder ikke anvendelse her.
61. Eftersom samtlige sproglige versioner af en EU-retsakt har den samme værdi, er det af hensyn til en fortsat ensartet fortolkning af EU-retten vigtigt, at den pågældende bestemmelse, når der er uoverensstemmelse mellem versionerne, fortolkes på baggrund af den almindelige opbygning af og formålet med det regelsæt, som den indgår i (29). Derfor må de systematiske og formålsbestemte fortolkningskriterier anvendes, men først vil jeg se nærmere på den historiske fortolkning af SMV-direktivets artikel 2, litra a), andet led.
62. Med hensyn til denne bestemmelses tilblivelse fandtes formuleringen »kræves ifølge love og administrative bestemmelser« hverken i Kommissionens oprindelige forslag (30) eller i en senere ændret version (31). Den blev tilføjet af Rådet i den fælles holdning, der blev vedtaget den 30. marts 2002, og blev ikke ændret af Europa-Parlamentet (32).
63. Det kan på baggrund af Rådets tilføjelse udledes, at Rådet ønskede at underkaste bestemte planer og programmer en SMV, men ikke, at Rådets udtrykkelige hensigt var at begrænse dem til udelukkende de planer og programmer, hvis vedtagelse er obligatorisk. Planer og programmer, hvis vedtagelse er frivillig, og som er fastsat i love og administrative bestemmelser, kan have en lige så væsentlig indvirkning på miljøet som, eller endda en større indvirkning end dem, hvis vedtagelse er obligatorisk. Det er risikabelt at antage, at Rådet havde til hensigt at udelukke dem fra en SMV, blot fordi nogle medlemsstater anførte, at en sådan vurdering kunne afskrække de nationale myndigheder fra at vedtage dem (33).
64. Eftersom hverken ordlydsfortolkningen eller den historiske fortolkning forekommer overbevisende, må der foretages en systematisk og formålsbestemt fortolkning.
65. Ud fra et systematisk synspunkt finder SMV-direktivet kun anvendelse på »bestemte« planer og programmer med væsentlig indvirkning på miljøet, men ikke på alle. Undtagelserne i SMV-direktivets artikel 3, stk. 8 og 9, nævner ikke planer og programmer, hvis vedtagelse er frivillig, som er fastlagt i de nationale lovgivninger, men derimod:
– planer og programmer, som alene tjener et nationalt forsvarsformål og et civilt beredskabsformål
– finansielle og budgetmæssige planer og programmer og
– samfinansierede planer og programmer under EU’s strukturfonde.
66. En bred fortolkning af verbet »kræves« gør det lettere at lade SMV-direktivets anvendelsesområde omfatte planer og programmer, hvis vedtagelse og udarbejdelse i henhold til de nationale lovgivninger vanskeligt kan sammenfattes i modpolerne obligatorisk/fakultativ, idet der findes adskillige tilfælde, der befinder sig mellem de to yderpunkter.
67. Forskelligartetheden i medlemsstaternes praksis med hensyn til udarbejdelsen af disse planer og programmer (34) taler for, at der anlægges en bred fortolkning af formuleringen »kræves«. Dette argument er endnu mere relevant, idet det anføres, at ændringer af planer og programmer, som skal behandles på samme måde som deres vedtagelse og udarbejdelse, kræver en miljøvurdering, under forudsætning af, at de i direktivet fastsatte kriterier overholdes (35).
68. Disse ændringer vedtages normalt af medlemsstaternes myndigheder, uden at der foreligger en retlig forpligtelse til at gennemføre dem. En restriktiv fortolkning af formuleringen »kræves« ville de facto udelukke dem fra SMV-direktivet, selv om deres indvirkning på miljøet er væsentlig.
69. En formålsfortolkning af SMV-direktivets artikel 2, litra a), andet led, taler ligeledes for en bred fortolkning af formuleringen »kræves«, som omfatter de planer og programmer, som de nationale myndigheder frivilligt vedtager.
70. Henset til formålet med SMV-direktivet (som består i at sikre et højt miljøbeskyttelsesniveau) skal bestemmelser, der afgrænser dets anvendelsesområde, og særligt bestemmelser, der fastsætter definitioner på de retsakter, der er omfattet heraf, ikke fortolkes restriktivt (36).
71. En fortolkning pro medioambiente af SMV-direktivet understøttes desuden af den primære ret:
– Artikel 191, stk. 2, TEUF (efterfølger til artikel 174, stk. 2, EF) bestemmer, at Unionens politik på miljøområdet tager sigte på et »højt beskyttelsesniveau« under hensyntagen til de forskelligartede forhold, der gør sig gældende i de forskellige områder i Unionen.
– Det fastsættes i artikel 3, stk. 3, TEU, at Unionen tilstræber et »højt niveau for beskyttelse og forbedring af miljøkvaliteten« (37).
72. Formålet med SMV-direktivet (der som nævnt er at sikre et højt miljøbeskyttelsesniveau) kan gå tabt ved en fortolkning af formuleringen »kræves«, der udelukker planer og programmer, som er fastsat ved lov eller administrativt, men hvis vedtagelse er frivillig, fra SMV-direktivet. Denne fortolkning ville i det mindste delvist begrænse dette direktivs effektive virkning (38), hvilket er i strid med dets formål om at indføre en procedure for kontrol med retsakter af lovgivningsmæssig karakter, der har en potentiel væsentlig indvirkning på miljøet.
73. Domstolens hidtidige tilgang forekommer mig ikke at være til hinder for eller i strid med denne hensigt hos lovgiver. Muligheden for også at anvende SMV-direktivet på planer og programmer, som er fastsat ved lov eller administrativt, men hvis vedtagelse er frivillig, betyder ikke, at disse planer altid skal underkastes en sådan vurdering: De skal desuden opfylde betingelserne i SMV-direktivets artikel 3.
74. Kravet om, at disse planer og programmer skal fastlægge den lovgivningsmæssige ramme for fremtidige tilladelser til projekter med væsentlig indvirkning på miljøet, bør især fremhæves. Jeg er af den opfattelse, at dette er det punkt, der er afgørende for at finde den gyldne middelvej for anvendelsen af SMV-direktivet uden at gøre for store indgreb i medlemsstaternes lovgivningsarbejde.
75. For at opnå en rimelig, effektiv og ensartet anvendelse af SMV-direktivet bør Domstolen efter min opfattelse således præcisere sin praksis på grundlag af denne lovgivningsmæssige ramme frem for formuleringen »kræves ifølge love og administrative bestemmelser«.
b) Anvendelsen af disse kriterier på sagen
76. Den forelæggende ret ønsker oplyst, om afdeling 5.20.6 i VLAREM II og cirkulæreskrivelsen kan betegnes som planer eller programmer, »som kræves ifølge love og administrative bestemmelser«.
77. Den forelæggende ret har med hensyn til afdeling 5.20.6 i VLAREM II bekræftet, at dens vedtagelse var fastlagt i artikel 20 i miljøtilladelsesdekretet samt i artikel 5.1.1 i DABM. Den forelæggende ret har også bekræftet, at førnævnte afdeling, som var fastsat ved lov, imidlertid ikke var obligatorisk for de flamske regionale myndigheder, som ikke nødvendigvis har vedtaget den.
78. I overensstemmelse med Domstolens fortolkning, som jeg tidligere har opridset, og som efter min opfattelse bør fastholdes, skal det forstås således, at afdeling 5.20.6 i VLAREM II indfører en plan eller et program, som kræves ifølge love og administrative bestemmelser som omhandlet i SMV-direktivets artikel 2, litra a).
79. Hvad angår cirkulæreskrivelsen har Kommissionen anført, at den ikke henhører under denne kategori, da de gældende bestemmelser om miljøbeskyttelse i regionen Flandern vedrørende opstilling af vindmølleparker ikke specifikt omhandlede dens vedtagelse. Cirkulæreskrivelsen er resultatet af en fri, politisk beslutning truffet af den flamske regionale myndighed og er ikke fastsat ved lov (39).
80. Det tilkommer den forelæggende ret at afgøre, om cirkulæreskrivelsen på grund af sit indhold bygger på og supplerer afdeling 5.20.6 i VLAREM II i en sådan grad, at den opnår karakter af lovgivningsmæssig bestemmelse, som er mere eller mindre skjult (40). Hvis cirkulæreskrivelsen i overensstemmelse med belgisk ret begrænser myndighedens aktivitetsområde og fastsætter adfærdsnormer, som også privatpersoner skal overholde, kan det fastslås, at den var fastsat af miljøtilladelsesdekretet af 1985 og af DABM.
3. Plan eller program for en aktivitet eller en økonomisk sektor, der er omfattet af SMV-direktivet
81. Det fremgår af SMV-direktivets artikel 3, stk. 2, litra a), at der med forbehold af stk. 3 gennemføres en miljøvurdering for alle planer og programmer, som bl.a. udarbejdes »inden for […] energi, […] fysisk planlægning og arealanvendelse«.
82. Afdeling 5.20.6 i VLAREM II og cirkulæreskrivelsen omhandler energisektoren, nærmere bestemt opstilling af vindmølleparker. De gældende støjregler for vindmøller har indflydelse på deres placering i beboelsesområder og påvirker dermed også den fysiske planlægning og arealanvendelsen.
83. Der hersker således ingen tvivl om, at genstanden for dette lovgivningskorpus er omfattet af SMV-direktivet.
4. Plan eller program, der har karakterer af en referenceramme for tilladelse til projekter, der er omfattet af VVM-direktivet
84. Ud over at skulle vedrøre en af de i artikel 3, stk. 2, litra a), nævnte sektorer kræver samme bestemmelse, for at der skal gennemføres en SMV for planer og programmer:
– at de fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser til gennemførelse af projekter, og
– at der er tale om de projekter, der er omhandlet i bilag I og II til VVM-direktivet (41).
85. Med hensyn til den anden betingelse vedrører afdeling 5.20.6 i VLAREM II og cirkulæreskrivelsen en type af anlæg, der udtrykkeligt er nævnt i bilag II, punkt 3, litra i), til VVM-direktivet under overskriften »Anlæg til udnyttelse af vindkraft til energiproduktion (vindmølleparker)« (42).
86. Med hensyn til den første betingelse kræver SMV-direktivets artikel 3, stk. 2, litra a), at planen eller programmet fastlægger en referenceramme for fremtidige tilladelser til projekter, som en ufravigelig betingelse for, at der skal gennemføres en SMV for planen eller programmet.
87. Domstolen har fastslået, at begrebet »planer og programmer« vedrører enhver retsakt, der, idet den definerer regler og kontrolprocedurer, fastlægger en betydningsfuld helhed af kriterier og fremgangsmåder for tilladelse og iværksættelse af et eller flere projekter, der kan have væsentlige indvirkninger på miljøet (43).
88. Derfor anses en retsakt for en ramme for fremtidig tilladelse til gennemførelse af projekter og dermed en plan eller et program, der skal underkastes en SMV, hvis den indeholder en betydningsfuld helhed af kriterier og fremgangsmåder (regler og procedurer) for gennemførelse af projekter, der kan have væsentlige indvirkninger på miljøet (44).
89. Denne fortolkning »har […] til formål at sikre, at bestemmelser, som kan få væsentlig indvirkning på miljøet, underlægges en miljøvurdering« (45) i forbindelse med lovgivningsprocessen; modsætningsvis undgås det, at kriterier eller fremgangsmåder, der pålægges isoleret, indebærer, at der skal gennemføres en SMV.
90. Derfor skal begrebet »betydningsfuld helhed af kriterier og fremgangsmåder« (referenceramme) forstås kvalitativt og ikke kvantitativt. Det er tilstrækkeligt, at helheden er betydningsfuld, og ikke udtømmende, for at planen eller programmet, som fastlægger den, kræver en SMV. Således undgås mulige strategier til omgåelse af de forpligtelser, der fremgår af SMV-direktivet, f.eks. ved en opdeling af foranstaltninger, hvorved den effektive virkning af dette direktiv reduceres (46).
91. Denne retspraksis skal anvendes på den omtvistede flamske lovgivning (afdeling 5.20.6 i VLAREM II og cirkulæreskrivelsen, hvis sidstnævnte har retsvirkninger), idet nedenstående elementer tages i betragtning.
92. Domstolen har først og fremmest fastslået, at en lovgivning (som i den pågældende sag er vallonsk) vedrørende opstilling af vindmølleparker, som delvis svarer til den i denne sag omhandlede flamske lovgivning, var en ramme for vedtagelse af projekter med væsentlig indvirkning på miljøet. Dette blev klart fastslået i D’Oultremont-dommen (47).
93. Det er korrekt, at der er visse forskelle på disse lovgivninger, men den omtvistede flamske lovgivning i denne sag fastsætter minutiøse forskrifter, der minder om dem, som den vallonske anordning fastsatte i forbindelse med en række følsomme spørgsmål (vedrørende vindturbinernes støj, slagskygge, sikkerhed og natur).
94. Der kan i princippet ikke gives tilladelse til et projekt vedrørende opstilling af en vindmøllepark i Flandern, uden at det opfylder de betingelser, der er fastsat i den nævnte lovgivning. Derfor indikerer de foreliggende oplysninger, at der er tale om en referenceramme, som ikke er udtømmende, men dog betydningsfuld med henblik på tilladelser til vindmølleparkprojekter, hvis indvirkning på miljøet ikke kan bestrides.
95. Den belgiske regering har indirekte erkendt, at afdeling 5.20.6 i VLAREM II og cirkulæreskrivelsen udgør en betydningsfuld referenceramme for tilladelser til vindmølleparkprojekter, idet den i forbindelse med spørgsmålet om begrænsning af dommens virkninger ratione temporis har anført, at en erklæring af, at de er ulovlige, vil medføre, at der ikke længere foreligger retsgyldige miljøbetingelser for vindkraftanlæg (48).
96. Kommissionen har anført, at alene bestemmelserne i afdeling 5.20.6 i VLAREM II om vindmøllernes støj er relevante med henblik på tilladelser til vindmølleparkprojekter, fordi de er direkte afgørende for deres placering i forhold til boliger og beboelsesområder. Dette gør sig ikke gældende for bestemmelserne om vindmøllernes slagskygge og sikkerhed, som vedrører de respektive vindmølleparkers driftsfase: Analysen af deres indvirkning bør ske i henhold til VVM-direktivet, ikke SMV-direktivet.
97. Jeg kan ikke tilslutte mig dette synspunkt, da det bygger på en individuel analyse af planens eller programmets bestemmelser og ikke af planen eller programmet som helhed. Kravene vedrørende vindmøllernes slagskygge og sikkerhed skal desuden også tages i betragtning i forbindelse med deres opstilling, uagtet at de senere har indvirkning på driften af vindmølleparken (ligesom det i øvrigt er tilfældet for støjreglerne).
98. For det andet er Domstolen af den opfattelse, at begrebet »planer og programmer« kan omfatte retsakter, der er vedtaget ved lov eller administrativt.
99. Domstolen har afvist at udelukke lovgivningsmæssige foranstaltninger fra begrebsparret »planer og programmer«, eftersom disse foranstaltninger udtrykkeligt indgår som led i definitionen i SMV-direktivets artikel 2, litra a), første led (49). Domstolen har også afvist analogien til kategorierne i Århuskonventionen (50) og Kievprotokollen (51), idet den har fastslået, at dette direktiv adskiller sig fra disse internationale aftaler, »for så vidt som [det] […] netop ikke indeholder særlige bestemmelser vedrørende politikker eller generel lovgivning, der for disse ville kræve en afgrænsning i forhold til »planer og programmer«« (52).
100. Ifølge den belgiske regering er afdeling 5.20.6 i VLAREM II en generel lovgivning, som ikke har en program- eller planmæssig dimension, og som ikke har til formål at ændre den eksisterende ramme for opstilling af vindmølleparker. Denne afdeling kan ikke henføres under begrebet plan eller program og kræver dermed ikke gennemførelse af en SMV (53).
101. Disse argumenter fører reelt til en ny læsning af SMV-direktivet i lyset af Århuskonventionen og Kievprotokollen, hvorefter love og administrative bestemmelser er fritaget for vurdering af deres indvirkning på miljøet.
102. Domstolen forkastede som nævnt denne fortolkning i D’Oultremont-dommen. Således kræver en national bestemmelse af lovgivningsmæssig karakter (som her) gennemførelse af en SMV, når den fastlægger en betydningsfuld referenceramme for gennemførelse af vindmølleparkprojekter. Jeg har allerede nævnt, at dette var tilfældet for de bestemmelser, der blev undersøgt i D’Oultremont-dommen, hvis forskrifter som nævnt delvis svarer til de i denne sag omtvistede.
103. For det tredje kræver Domstolen ikke, at planerne og programmerne »skal have til formål at planlægge et bestemt område«, men derimod, at »disse i bredere forstand omhandler planlægning af områder eller zoner generelt« (54).
104. Ligesom den vallonske lovgivning i D’Oultremont-sagen vedrører afdeling 5.20.6 i VLAREM II en regions område (Flandern) som helhed. De støjgrænseværdier, som den fastsætter, har en tæt forbindelse til dette område, eftersom de fastsættes i forhold til de forskellige anvendelsestyper, som de pågældende geografiske zoner har. Ved at anvende dem identificeres de steder, hvor der kan opstilles vindmøller, f.eks. i kommunerne Aalter og Nevele.
105. Domstolen har endelig fastslået, at det bør undgås, at den samme plan eller det samme program gøres til genstand for flere SMV’er. På betingelse af, at der tidligere er foretaget en vurdering af dens miljøpåvirkning, er planer og programmer, der indgår i et hierarki af retsakter, som selv har været genstand for en vurdering af deres miljøpåvirkning, og i forhold til hvilke det med rimelighed kan antages, at der er taget tilstrækkeligt hensyn til de hensyn, som SMV-direktivet tilsigter at beskytte, derfor ikke omfattet af ordningen i SMV-direktivet (55).
106. Hvis afdeling 5.20.6 i VLAREM II og cirkulæreskrivelsen udgjorde en del af en lovgivningsmæssig sekvens, hvis vedtagelse allerede havde været genstand for en SMV, skulle de i overensstemmelse med denne praksis ikke nødvendigvis gøres til genstand for en yderligere specifik vurdering.
107. Sagen indeholder ikke oplysninger, der kan bekræfte dette. Afdeling 5.20.6 i VLAREM II støtter sig på miljøtilladelsesdekretet, men de betingelser, som fastsættes med henblik på opstilling af vindmøller, er slet ikke sammenfaldende med betingelserne i basisretsakten. Som Kommissionen anførte i retsmødet, er afdeling 5.20.6 i VLAREM II en ny plan eller et nyt program med henblik på SMV-direktivet.
108. Jeg har tidligere fremhævet, at det tilkommer den forelæggende ret at afgøre, om cirkulæreskrivelsen på grund af sit indhold bygger på og supplerer afdeling 5.20.6 i VLAREM II som en skjult lovgivningsmæssig bestemmelse (56). Hvis dette er tilfældet, bør cirkulæreskrivelsen også være omfattet af SMV-direktivet, eftersom den ved første øjekast indeholder miljøkvalitetskrav om støj, der er mindre strenge end afdeling 5.20.6 i VLAREM II og tillader opførelse af vindturbiner på steder, som i henhold til sidstnævnte bestemmelse ikke er egnet hertil.
109. Cirkulæreskrivelsen giver de administrative myndigheder i Flandern mulighed for lettere at fravige de gældende bestemmelser i VLAREM II i forbindelse med opførelsen af vindturbiner. Dette understøtter, at cirkulæreskrivelsen i overensstemmelse med Domstolens praksis kan være omfattet af SMV-direktivets artikel 3, stk. 2, litra a) (57).
110. Sammenfattende er et lovgivningskorpus som det i denne sag omtvistede, hvis bestemmelser fastsætter rammen for adgang til tilladelser til vindmølleparker for så vidt angår slagskygge, sikkerhed og støj, omfattet af begrebet »planer og programmer« i SMV-direktivets artikel 2, litra a), og kan have væsentlig indvirkning på miljøet. Samtidig kræves det, at der gennemføres en SMV, jf. nævnte direktivs artikel 3, stk. 2, litra a).
D. Det ottende og det niende præjudicielle spørgsmål
111. Den forelæggende ret ønsker en præcisering af, hvordan Domstolens dom påvirker planer og programmer (og de individuelle afgørelser, der træffes på grundlag heraf), hvis afdeling 5.20.6 i VLAREM II og cirkulæreskrivelsen skal underkastes en SMV. Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt oplyst, om det er muligt at begrænse virkningerne af en eventuel annullation og midlertidigt opretholde virkningerne af disse bestemmelser med henblik på at beskytte miljøet og sikre elforsyningen.
112. Desuden ønsker den forelæggende ret oplyst, om denne tidsmæssige begrænsning kan gøre sig gældende såvel for (direkte) annullationssøgsmål vedrørende planer og programmer, der er vedtaget uden en SMV, som for (indirekte) søgsmål, hvori disse planer og programmers påståede ugyldighed er grunden – eller en af grundene – til anfægtelse af individuelle afgørelser om tilladelse til projekter, der anvender dem.
113. Jeg fremhæver, at den forelæggende ret har forelagt dette spørgsmål og samtidig har anført, at den i henhold til belgisk ret ikke har kompetence til at annullere afdeling 5.20.6 i VLAREM II og cirkulæreskrivelsen (58). Den forelæggende ret skal kun træffe afgørelse om annullationssøgsmålet vedrørende en individuel afgørelse om tilladelse til vindmøller (59), men i den sag er der blevet rejst en ulovlighedsindsigelse i form af spørgsmålet om, hvorvidt afdeling 5.20.6 i VLAREM II og cirkulæreskrivelsen er ugyldige.
114. Domstolen har fastslået, at »da der i [SMV-direktivet] ikke er bestemmelser om de konsekvenser, der skal drages af en tilsidesættelse af dets processuelle bestemmelser, tilkommer det medlemsstaterne inden for rammerne af deres kompetence at træffe alle de almindelige eller særlige foranstaltninger, der er nødvendige for, at alle planer og programmer, som kan have væsentlig indvirkning på miljøet i […] direktiv [2001/42’s] forstand, underkastes en miljøvurdering i overensstemmelse med fremgangsmåden og kriterierne i direktivet, inden deres vedtagelse« (60).
115. Det følger af Domstolens faste praksis, at medlemsstaterne skal bringe ulovlige følgevirkninger af en tilsidesættelse af EU-retten til ophør, og at en sådan forpligtelse påhviler enhver myndighed i den pågældende medlemsstat inden for rammerne af dens kompetence.
116. For så vidt angår forpligtelsen til at råde bod på, at der ikke er blevet foretaget den ved SMV-direktivet krævede vurdering, kan følgende udledes af denne retspraksis:
– Suspension eller annullation af den akt, der er behæftet med en sådan fejl, påhviler ligeledes de nationale retsinstanser, for hvem der er indbragt en sag til prøvelse af en sådan national retsregel, der er vedtaget i strid med SMV-direktivet.
– De processuelle regler, der finder anvendelse på et sådant søgsmål, henhører under hver medlemsstats nationale retsorden, dog på betingelse af, at disse regler ikke må være mindre gunstige end dem, der gælder for tilsvarende interne forhold (ækvivalensprincippet), og at de i praksis ikke må gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der hjemles i Unionens retsorden (effektivitetsprincippet).
– De nævnte nationale retsinstanser skal træffe foranstaltninger på grundlag af national ret med henblik på suspension eller annullation af en plan eller et program, der er vedtaget i strid med forpligtelsen til at foretage den SMV, der er påkrævet i henhold til nævnte direktiv (61).
117. I henhold til denne generelle forpligtelse bør den nationale ret suspendere, annullere eller undlade at anvende en plan eller et program, der er vedtaget uden en SMV i strid med SMV-direktivet, for at give EU-retten forrang i praksis. De tilladelser til projekter, som støtter sig herpå, bør så meget desto mere lide samme skæbne.
118. Domstolen har imidlertid fastslået, at »der undtagelsesvis og af tvingende retssikkerhedsmæssige hensyn kan træffe[s] bestemmelse om en midlertidig suspension af den fortrængende virkning, som en direkte anvendelig EU-bestemmelse har i forhold til national ret, der er i strid hermed« (62).
119. Domstolen har forbeholdt sig selv denne enekompetence, idet den har fastslået, at hvis nationale retsinstanser havde beføjelse til at give nationale bestemmelser forrang for EU-retten, der er til hinder for sådanne bestemmelser, også selv om det blot er midlertidigt, ville det være til skade for den ensartede anvendelse af EU-retten.
120. Domstolen har således fastslået, at en national ret, når dette er muligt i henhold til de nationale retsregler, undtagelsesvis og i hvert enkelt tilfælde ratione temporis kan begrænse virkningen af en afgørelse om, at en bestemmelse i national ret, der blevet vedtaget under tilsidesættelse af de forpligtelser, der er fastsat i SMV-direktivet, er ulovlig.
121. For at gøre brug af denne mulighed i sager som denne skal en sådan begrænsning være nødvendig, idet der foreligger et tvingende hensyn til miljøbeskyttelsen, og der skal tages hensyn til de særlige omstændigheder i den sag, der er indbragt for den nationale ret. Denne mulighed, der har karakter af en undtagelse, kan imidlertid kun benyttes, hvis alle de betingelser, der fremgår af Inter-Environnement Wallonie-dommen (63), som jeg senere vil nævne, er opfyldt (64).
122. Med hensyn til VVM-direktivet har Domstolen ligeledes fastslået (65), at i tilfælde af at en miljøkonsekvensvurdering som krævet i henhold til dette direktiv ikke er blevet foretaget, gælder det, at selv om det påhviler medlemsstaterne at bringe de ulovlige følgevirkninger af denne undladelse til ophør, er EU-retten ikke til hinder for, at en sådan vurdering foretages med henblik på en lovliggørelse, når projektet er ved at gennemføres eller selv efter dets gennemførelse, på visse betingelser (66).
123. Det fremgår af denne retspraksis, at Domstolen undtagelsesvis tillader, at de nationale retter midlertidigt og på strenge betingelser suspenderer »den fortrængende virkning« af SMV-direktivets forrang på grund af et tvingende alment hensyn som f.eks. miljøet eller et lands elforsyningssikkerhed.
124. Denne mulighed er indtil videre blevet anerkendt i forbindelse med annullationssøgsmål for nationale retter vedrørende planer og programmer, der er omfattet af SMV-direktivets anvendelsesområde, hvis vedtagelse ikke var blevet underkastet en SMV (67). Den forelæggende ret ønsker oplyst, om denne mulighed også kan udvides til at omfatte søgsmål vedrørende individuelle afgørelser om tilladelse til opførelse af vindturbiner, som anvender disse planer og programmer (68).
125. De parter, der har afgivet indlæg, har givet udtryk for forskellige synspunkter desangående:
– Kommissionen er af den opfattelse, at muligheden for undtagelsesvis at opretholde virkningerne af planer og programmer, der er i strid med SMV-direktivet, kun foreligger i forbindelse med et direkte annullationssøgsmål vedrørende disse planer og programmer. Ifølge Kommissionen er der ikke grundlag for at udvide denne mulighed til at omfatte individuelle afgørelser om tilladelse.
– Den belgiske regering er af den modsatte opfattelse. Efter dens opfattelse taler de nærmere processuelle omstændigheder ved ulovlighedsindsigelsen (hvorved planen eller programmet, fordi de tilsidesætter SMV-direktivet, indirekte bestrides som et middel til at anfægte gyldigheden af tilladelsen til et enkeltstående projekt) for, at denne praksis fra Domstolen kan anvendes (69).
126. Den belgiske regerings argumentation forekommer mig mest overbevisende i teorien. I sidste ende forfølger de to former for anfægtelse (direkte eller indirekte søgsmål) det samme formål, dvs. at rense lovgivningen for afgørelser og bestemmelser, der, for så vidt som det er relevant her, er i strid med EU-retten.
127. En af de betragtninger, som har fået Domstolen til at udvikle sin praksis vedrørende midlertidig opretholdelse af virkningerne af en national retsakt, der er uforenelig med EU-retten, er hensynet til retssikkerheden. Den retsusikkerhed (eller det retlige tomrum), som en ugyldighedserklæring af denne retsakt ville medføre, forøges ved at tage (direkte) annullationssøgsmål til følge erga omnes, men opstår også i forbindelse med indirekte søgsmål, når ulovlighedsindsigelser tages til følge (70). Et stigende antal af sidstnævnte søgsmål kan således medføre de samme konsekvenser som en direkte annullation af den relevante bestemmelse (71).
128. Anvendelsen af den parallelitet, som Domstolen tog højde for i Winner Wetten-sagen, begrunder således, at en national rets midlertidige suspension af den fortrængende virkning af princippet om EU-rettens forrang også kan finde sted i forbindelse med ulovlighedsindsigelser ved individuelle afgørelser om anvendelse af planer eller programmer, der er vedtaget i strid med SMV-direktivet (72).
129. Det bør desuden fremhæves, at forpligtelsen til at gennemføre en SMV er et processuelt krav, som skal overholdes ved vedtagelsen af bestemte planer og programmer. Det kan forekomme, at sidstnævnte, selv om de ikke har overholdt dette krav, har et materielt indhold, der vidner om et højt miljøbeskyttelsesniveau.
130. Denne omstændighed (som til dels forklarer førnævnte »lempelige« praksis hos Domstolen) gør sig gældende for såvel direkte annullationssøgsmål vedrørende den plan eller det program, der er vedtaget uden den påkrævede SMV, som indirekte søgsmål, hvori der rejses spørgsmål om en tilsidesættelse af EU-retten ved hjælp af en ulovlighedsindsigelse mod individuelle afgørelser, som anvender planen eller programmet.
131. Miljøbeskyttelse og en medlemsstats elforsyningssikkerhed er endelig tvingende almene hensyn, som Domstolen har accepteret som begrundelse for at suspendere den fortrængende virkning af princippet om EU-rettens forrang frem for national lovgivning, der er blevet vedtaget i strid med SMV-direktivet.
132. I denne sag kan mindst et af disse tvingende hensyn (miljøbeskyttelse) (73) begrunde en midlertidig opretholdelse af virkningerne af tilladelserne til opførelse af fem vindturbiner i kommunerne Aalter og Nevele og, indirekte, af de regler, som de har støttet sig på.
133. Denne mulighed, der har karakter af en undtagelse, som Domstolen kan indrømme den nationale ret, kan kun benyttes, hvis alle de betingelser, der fremgår af Inter-Environnement Wallonie-dommen (74), er opfyldt, dvs. at:
– Den anfægtede nationale bestemmelse skal udgøre en foranstaltning til korrekt gennemførelse af EU-retten på miljøbeskyttelsesområdet.
– Vedtagelsen og ikrafttrædelsen af en ny national bestemmelse gør det ikke muligt at undgå de skadelige virkninger på miljøet, som følger af annullationen af den anfægtede nationale bestemmelse.
– Annullationen af den anfægtede nationale bestemmelse medfører, at der skabes et retligt tomrum for så vidt angår gennemførelsen af EU-retten på miljøområdet, som ville være mere skadeligt for miljøet i den forstand, at annullationen ville betyde ringere beskyttelse og således ville modvirke selve EU-rettens væsentligste formål.
– En undtagelsesvis opretholdelse af virkningerne af en sådan bestemmelse må alene omfatte en tidsperiode, som er begrænset til det strengt nødvendige for- vedtagelse af foranstaltninger, der kan afhjælpe den konstaterede uregelmæssighed.
134. Ifølge den forelæggende rets oplysninger og de afgivne indlæg er disse betingelser opfyldt i denne sag:
– Afdeling 5.20.6 i VLAREM II og cirkulæreskrivelsen udgør en foranstaltning til korrekt gennemførelse af EU-retten på miljøbeskyttelsesområdet, nærmere bestemt direktiv 2009/28. Udviklingen af elproduktionen ved hjælp af vindmølleparker er et vigtigt element i den belgiske stats strategi for at opnå en stigning i elproduktionen på grundlag af vedvarende energikilder for 2020.
– Afdeling 5.20.6 i VLAREM II og cirkulæreskrivelsen har været vigtige elementer i den belgiske lovgivning om opstilling af vindmølleparker og har ifølge den forelæggende ret siden den 31. marts 2012 i vidt omfang dannet grundlag for tildeling af individuelle tilladelser til opførelse af vindturbiner.
– Vedtagelsen og ikrafttrædelsen af en ny national bestemmelse gør det ikke muligt at undgå de skadelige virkninger på miljøet, som følger af annullationen af afdeling 5.20.6 i VLAREM II og cirkulæreskrivelsen. Denne annullation ville give mulighed for at stille en kaskade af spørgsmål ved lovligheden af de tilladelser til opstilling af vindmøller i regionen Flandern, som er givet siden den 31. marts 2012, eventuelt med den følge, at det vedtages at stille tilladelserne i bero.
– Annullationen af afdeling 5.20.6 i VLAREM II og cirkulæreskrivelsen ville medføre, at der skabes et retligt tomrum for så vidt angår gennemførelsen af EU-retten på miljøområdet, som ville være mere skadeligt for miljøet. Regionen Flandern ville nærmere bestemt miste rammebestemmelserne om vindmøllernes støj, slagskygge og sikkerhed og risikere, at vindmøller kunne opstilles med lavere standarder for miljøbeskyttelse.
135. Sammenfattende forekommer det mest logisk, at Domstolen tillader, at den nationale ret, såfremt den nationale ret tillader dette (75), undtagelsesvis opretholder virkningerne af afdeling 5.20.6 i VLAREM II og cirkulæreskrivelsen samt af de tilladelser, der er blevet tildelt med henblik på opførelse af vindturbiner på grundlag af disse bestemmelser, i en periode, som er begrænset til det strengt nødvendige til vedtagelse af foranstaltninger, der kan afhjælpe den konstaterede uregelmæssighed, dvs. den periode, der er nødvendig for, at de kompetente regionale myndigheder underkaster dette lovgivningskorpus en SMV.
136. Hvis denne vurdering er positiv, kan den flamske lovgivning desuden fortsat anvendes som en plan eller et program, der er i overensstemmelse med SMV-direktivet, når den manglende SMV er blevet gennemført.
IV. Forslag til afgørelse
137. På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer de af Raad voor Vergunningsbetwistingen (domstol i sager om forvaltningsretlige tilladelser, Belgien) forelagte spørgsmål således:
»1) En national lovgivning, der indeholder præcise bestemmelser om vindmølleparkers slagskygge, sikkerhed og støj og fungerer som en referenceramme i forbindelse med vedtagelsen af placeringen af og kendetegnene for fremtidige projekter vedrørende opstilling af vindmøller til elproduktion, er omfattet af begrebet »planer og programmer« i artikel 2, litra a), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/42/EF af 27. juni 2001 om vurdering af bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet og har væsentlig indvirkning på miljøet, således at der kræves en forudgående gennemførelse af en strategisk miljøvurdering i overensstemmelse med nævnte direktivs artikel 3, stk. 2, litra a).
2) Den nationale ret kan begrænse virkningerne ratione temporis af sin dom i hovedsagen, hvis sagsøgerne gives medhold, og ulovlighedsindsigelsen mod den omtvistede nationale lovgivning tages til følge, og midlertidigt opretholde virkningerne af tilladelserne til opførelse af vindturbiner med henblik på at beskytte miljøet og, om nødvendigt, at sikre elforsyningen. Denne mulighed forudsætter opfyldelse af de betingelser, der er fastsat i dom af 28. februar 2012, Inter-Environnement Wallonie og Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103), som, for så vidt som det er relevant i denne sag, vedrører Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/28/EF af 23. april 2009 om fremme af anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder og om ændring og senere ophævelse af direktiv 2001/77/EF og 2003/30/EF.«