JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
3 päivänä maaliskuuta 2020 (1)
Asia C‑24/19
A,
B,
C,
D ja
E
vastaan
Gewestelijke stedenbouwkundige ambtenaar van het departement Ruimte Vlaanderen, afdeling Oost-Vlaanderen,
muuna osapuolena
Organisatie voor Duurzame Energie Vlaanderen VZW
(Ennakkoratkaisupyyntö – Raad voor Vergunningsbetwistingen (lupapäätöksistä tehtäviä valituksia käsittelevä hallintotuomioistuin, Belgia))
Ennakkoratkaisupyyntö – Direktiivi 2001/42/EY – Tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arviointi – Strateginen ympäristöarviointi – Suunnitelmien ja ohjelmien käsite – Asetuksessa ja hallinnollisessa yleisohjeessa määritellyt tuulipuistojen sijoittamista koskevat edellytykset – Oikeudelliset seuraukset strategisen ympäristöarvioinnin tekemättä jättämisestä – Kansallisen tuomioistuimen toimivalta pysyttää tilapäisesti voimassa kansallisten toimien vaikutukset
1. Tiettyjen ”hankkeiden” tai tiettyjen ”suunnitelmien ja ohjelmien” ympäristövaikutusten arviointi on yksi keskeisistä unionin oikeudessa säädetyistä keinoista saavuttaa korkeatasoinen ympäristönsuojelu.
2. Hankkeiden ympäristöarvioinnista säädetään direktiivissä 2011/92/EU(2) ja suunnitelmien ja ohjelmien ympäristöarvioinnista direktiivissä 2001/42/EY(3). Tietääkseni unionin tuomioistuin on tähän mennessä antanut jälkimmäisestä 17 tuomiota, joista huomattava määrä koskee belgialaisten tuomioistuinten esittämiä ennakkoratkaisukysymyksiä.
3. Raad voor Vergunningsbetwistingen (lupapäätöksistä tehtäviä valituksia käsittelevä hallintotuomioistuin, Belgia) esittää unionin tuomioistuimelle useita ennakkoratkaisukysymyksiä, jotka koskevat SYA-direktiivin soveltamisalaa, ja pyytää sitä erityisesti tarkistamaan 22.3.2012 annetussa tuomiossa Inter-Environnement Bruxelles ym.(4) vahvistettua oikeuskäytäntöään.
4. Kyseinen tuomioistuin haluaa selvittää, voivatko kansalliset tuomioistuimet pitää käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön vaikutukset tilapäisesti voimassa 28.2.2012 annettuun tuomioon Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne(5) perustuvan oikeuskäytännön mukaisesti, jos tämä lainsäädäntö ei ole unionin oikeuden mukaista.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus: direktiivi 2001/42
5. Direktiivin 2001/42 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tämän direktiivin tarkoituksena on taata korkeatasoinen ympäristönsuojelu ja edistää ympäristönäkökohtien huomioon ottamista suunnitelmien ja ohjelmien valmistelussa ja hyväksymisessä kestävän kehityksen edistämiseksi varmistamalla, että tietyistä suunnitelmista ja ohjelmista, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, tehdään ympäristöarviointi tämän direktiivin mukaisesti.”
6. Direktiivin 2001/42 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
a) ’suunnitelmilla ja ohjelmilla’ sellaisia suunnitelmia ja ohjelmia, mukaan lukien Euroopan yhteisön yhteisrahoittamat suunnitelmat ja ohjelmat, sekä niitä koskevia muutoksia
– jotka kansallinen, alueellinen tai paikallinen viranomainen valmistelee ja/tai hyväksyy tai jotka viranomainen valmistelee kansanedustuslaitoksen tai hallituksen hyväksyttäväksi lainsäädäntömenettelyllä, ja
– joita lait, asetukset tai hallinnolliset määräykset edellyttävät;
b) ’ympäristöarvioinnilla’ 4–9 artiklan mukaista ympäristöselostuksen laatimista, kuulemisten järjestämistä, ympäristöselostuksen ja kuulemisten tulosten huomioon ottamista päätöksenteossa sekä päätöksestä tiedottamista;
– –”
7. Direktiivin 2001/42 3 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jäljempänä 4–9 artiklan mukainen ympäristöarviointi on tehtävä 2–4 kohdassa tarkoitetuista suunnitelmista ja ohjelmista, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia.
2. Jollei 3 kohdasta muuta johdu, ympäristöarviointi on tehtävä kaikista suunnitelmista ja ohjelmista,
a) joita valmistellaan maa-, metsä- ja kalataloutta, energiaa, teollisuutta, liikennettä, jätehuoltoa, vesitaloutta, televiestintää, matkailua, kaavoitusta tai maankäyttöä varten ja joissa vahvistetaan puitteet direktiivin 85/337/ETY liitteessä I ja II lueteltujen tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille, tai
b) joiden on katsottu edellyttävän direktiivin 92/43/ETY 6 tai 7 artiklan mukaista arviointia sen todennäköisen vaikutuksen johdosta, joka niillä on mainituissa artikloissa tarkoitetuilla alueilla.
3. Edellä 2 kohdassa tarkoitettujen sellaisten suunnitelmien ja ohjelmien, joissa määritellään pienten alueiden käyttö paikallisella tasolla sekä 2 kohdassa tarkoitettujen suunnitelmien ja ohjelmien vähäisten muutosten osalta edellytetään ympäristöarviointia ainoastaan, jos jäsenvaltiot määrittelevät, että niillä on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia.
– –”
B Belgian oikeus
1. VLAREM II ‑asetuksen(6)5.20.6 jakso
8. Ympäristöhygieniaa koskevista yleisistä ja alakohtaisista säännöksistä 1.6.1995 annettua Flanderin hallituksen asetusta (jäljempänä VLAREM II ‑asetus), joka hyväksyttiin saman hallituksen aiemmin antamien säännösten(7) täytäntöön panemiseksi, muutettiin vuonna 2011 merkittävästi,(8) kun siihen lisättiin 5.20.6 jakso, jonka otsikko on ”Tuulienergiaa käyttävät sähköntuotantolaitokset”.
9. Tähän 5.20.6 jaksoon sisältyy tuulipuistoihin sovellettavia normeja, jotka koskevat tuulivoimalaitosten välkettä, tiettyjä turvallisuusnäkökohtia ja melua.
2. Vuoden 2006 hallinnollinen yleisohje(9)
10. Yleisohje on tarkoitettu kunnanhallituksille, kunnanhallitusten jäsenille, läänien kuvernööreille, lääninhallitusten jäsenille ja viranomaisille, jotka ovat toimivaltaisia antamaan lupia.
11. Yleisohje sisältää Flanderin hallituksen suuntaviivat, ja sen tavoitteena on riittävien kehittämismahdollisuuksien tarjoaminen maalle sijoitettaville tuulivoimaloille ja niiden eri aloihin (mukaan lukien luonto, maisemat, asuin- ja elinympäristö, talous, melu, turvallisuus, energiatehokkuus yms.) kohdistuvien vaikutusten minimointi.
12. Kunkin alan osalta muotoillaan normeja, jotka – kuten VLAREM-normit – ovat muun muassa melua, välkettä, turvallisuutta ja luontoa koskevia yksityiskohtaisempia määräyksiä.
13. Yleisohjeen perustana ovat kestävän aluekehityksen, kestävän energiankulutuksen, hyötyjen, joita tuulienergialla on muihin energialähteisiin verrattuna, ja tuulienergian taloudellisen lisäarvon periaatteet.
14. Keskittämiseen (clustering) perustuvalla aluesuunnittelun periaatteella on keskeinen asema: tuuliturbiinien sijoittamisella mahdollisimman tiiviisiin ryhmiin on tarkoitus varmistaa, että ympärille jää edelleen riittävästi vapaata tilaa pitkälle kaupungistuneella Flanderin alueella.
15. Yleisohjeessa kuvaillaan myös niin kutsutun Windwerkgroep-työryhmän tehtävää, joka on valikoida paikkoja suurten tuulipuistojen sijoittamista varten ja ehdottaa niitä Minister van Ruimtelijke Ordeningille (Flanderin hallituksen aluesuunnitteluministeri). Työryhmä antaa myös konkreettisiin lupahakemuksiin liittyvää neuvontaa.
II Riita-asia ja ennakkoratkaisukysymykset
16. Electrabel NV (jäljempänä Electrabel) jätti 25.3.2011 toimivaltaiselle viranomaiselle hakemuksen, joka koski lupia kahdeksan tuuliturbiinin sijoittamiseen. Menettelyn aikana yksi näistä turbiineista vedettiin pois hakemuksesta.
17. Toimivaltainen viranomainen(10) myönsi 30.11.2016 tekemällään päätöksellä tietyin edellytyksin luvan viiden tuuliturbiinin rakentamiseen tonteille, jotka sijaitsevat E40-moottoritien varrella Aalterin ja Nevelen kunnissa.(11) Päätöksen perusteluissa viitattiin asiaa koskevaan lainsäädäntöön, mukaan lukien VLAREM II ‑asetukseen ja yleisohjeeseen.
18. Riidanalainen päätös tehtiin toimitettujen vastalauseiden ja huomautusten tutkimisen jälkeen. Ne koskivat muun muassa vaikutuksia alueen maisemalliseen arvoon, meluhaittaa, aluesuunnittelua, välkettä ja turvallisuutta.(12)
19. Kyseisest viisi kantajaa vaativat, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kumoaa 30.11.2016 tehdyn päätöksen. Ne väittävät, että päätös perustui säännöstöön (VLAREM II ‑asetus ja yleisohje), joka on SYA-direktiivin 2 artiklan a alakohdan ja 3 artiklan 2 kohdan a alakohdan vastainen, koska se hyväksyttiin tekemättä asianmukaista ympäristöarviointia.
20. Flanderin viranomainen katsoo, ettei tätä säännöstöä voida pitää SYA-direktiivissä tarkoitettuna suunnitelmana tai ohjelmana, koska sillä ei oteta käyttöön yhtenäistä ja riittävän kattavaa järjestelmää tuuliturbiinihankkeiden toteuttamiseksi.
21. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii tuomiossa D’Oultremont ym.(13) tehdyistä tarkennuksista huolimatta, onko Flanderin säännöstön (VLAREM II ‑asetus ja yleisohje) muodostama kokonaisuus pätevä ja mikä on riidanalaisten tuuliturbiinilupien oikeudellinen perusta, jos katsotaan, että kyseisen säännöstön antaminen olisi edellyttänyt ympäristöarviointia.
22. Lisäksi se pyytää unionin tuomioistuinta harkitsemaan uudelleen tuomioon Inter-Environnement Bruxelles ym. perustuvaa vakiintunutta oikeuskäytäntöään, joka koskee SYA-direktiivin 2 artiklan a alakohdassa käytettyä ilmausta ”joita lait, asetukset tai hallinnolliset määräykset edellyttävät”.(14)
23. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan unionin tuomioistuimen olisi annettava etusija unionin lainsäätäjän tarkoitukseen painottuvalle tulkinnalle, mikä tarkoittaisi sitä, että kyseistä säännöstä voitaisiin soveltaa ainoastaan sellaisiin toimiin, joiden hyväksymisen kansallinen lainsäätäjä on säätänyt pakolliseksi, mutta ei toimiin, jotka vain kuuluvat kansallisten lakien tai asetusten soveltamisalaan. Se lisää, että tämä tulkinta on se, jota julkisasiamies Kokott alun perin ehdotti ratkaisuehdotuksessaan Inter-Environnement Bruxelles ym.(15)
24. Tässä tilanteessa Raad voor Vergunningsbetwistingen esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”Seuraako direktiivin 2001/42/EY 2 artiklan a alakohdasta ja 3 artiklan 2 kohdan a alakohdasta, että ympäristölupaa koskevista säännöistä 6.2.1991 annetun Flanderin hallituksen asetuksen ja ympäristöhygieniaa koskevista yleisistä ja alakohtaisista säännöksistä 1.6.1995 annetun Flanderin hallituksen asetuksen muuttamisesta 23.12.2011 annetun Flanderin hallituksen asetuksen, jolla saatetaan edellä mainitut asetukset ajan tasalle tekniikan kehitystä vastaavasti, 99 §, jolla lisätään VLAREM II ‑asetukseen tuulienergiaa käyttäviä sähköntuotantolaitoksia koskeva 5.20.6 jakso, ja vuoden 2006 yleisohje ’Tuuliturbiinien sijoittamista koskevan arvioinnin puitteet ja reunaehdot’ [jäljempänä yhteisesti käsiteltävät välineet], jotka sisältävät molemmat erilaisia säännöksiä tuulivoimaloiden sijoittamisesta, mukaan lukien turvallisuutta koskevia toimenpiteitä, ja kaavoitusalueiden mukaan määritellystä välkkeestä sekä melunormeista, on luokiteltava direktiivissä 2001/42/EY tarkoitetuksi suunnitelmaksi tai ohjelmaksi? Jos ilmenee, että ympäristöarviointi oli toteutettava ennen käsiteltävien välineiden vahvistamista, voiko Raad mukauttaa näiden välineiden lainvastaisuudesta aiheutuvia oikeusvaikutuksia ajallisesti? Tätä tarkoitusta varten esitetään muutamia alakysymyksiä:
1) Voidaanko käsiteltävän yleisohjeen kaltaista poliittista välinettä, jonka laatimista koskeva toimivalta sisältyy asianomaisen viranomaisen harkintavaltaan ja toimintavapauteen, minkä takia kyseessä ei oikeastaan ole’suunnitelman tai ohjelman’ valmisteluun toimivaltaisen viranomaisen vahvistaminen, ja jonka osalta ei ole myöskään noudatettu muodollista antamismenettelyä, pitää direktiivin 2001/42/EY 2 artiklan a alakohdassa tarkoitettuna suunnitelmana tai ohjelmana?
2) Riittääkö, että käsiteltävien välineiden kaltaisella poliittisella välineellä tai yleisellä säännöllä rajoitetaan osittain lupaviranomaisen harkintavaltaa, jotta sitä voitaisiin pitää direktiivin [2001/42] 2 artiklan a alakohdassa tarkoitettuna ’suunnitelmana tai ohjelmana’ myös silloin, jos se ei ole vaatimuksena tai välttämättömänä edellytyksenä luvan myöntämiselle tai jos sillä ei ole tarkoitus vahvistaa puitteita tulevalle lupa- tai hyväksymispäätökselle, vaikka unionin lainsäätäjä on ilmoittanut, että tämä päämäärä on osa ’suunnitelmien ja ohjelmien’ määritelmää?
3) Voidaanko poliittinen väline, joka on annettu oikeusvarmuussyistä ja vahvistettu täysin vapaan päätösvallan puitteissa, kuten käsiteltävän yleisohjeen tapauksessa, määritellä direktiivin [2001/42] 2 artiklan a alakohdassa tarkoitetuksi ’suunnitelmaksi tai ohjelmaksi’, ja onko tällainen tulkinta ristiriidassa sen unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa, jonka mukaan direktiivin teleologisella tulkinnalla ei saa olennaisesti poiketa unionin lainsäätäjän selvästi ilmaisemasta tahdosta?
4) Voidaanko VLAREM II ‑asetuksen 5.20.6 jakso, kun siihen otettujen sääntöjen laatiminen ei ollut pakollista, määritellä direktiivin [2001/42] 2 artiklan a alakohdassa tarkoitetuksi ’suunnitelmaksi tai ohjelmaksi’, ja onko tällainen tulkinta ristiriidassa sen unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa, jonka mukaan direktiivin teleologisella tulkinnalla ei saa olennaisesti poiketa unionin lainsäätäjän selvästi ilmaisemasta tahdosta?
5) Voidaanko käsiteltävien välineiden kaltaista poliittista välinettä ja normatiivista hallituksen asetusta, joilla on rajoitettu indikatiivinen arvo tai joissa ei ainakaan vahvisteta puitteita, joiden perusteella voidaan johtaa oikeus hankkeen toteuttamiseen, ja joista ei voida johtaa oikeutta puitteisiin tai laajuutta, jonka puitteissa hankkeet voidaan hyväksyä, pitää ’suunnitelmana tai ohjelmana’ [– – jolla] vahvistetaan puitteet tulevalle lupa- tai hyväksymispäätökselle direktiivin [2001/42] 2 artiklan a alakohdan ja 3 artiklan 2 kohdan mukaisessa merkityksessä, ja onko tällainen tulkinta ristiriidassa sen unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa, jonka mukaan direktiivin teleologisella tulkinnalla ei saa olennaisesti poiketa unionin lainsäätäjän selvästi ilmaisemasta tahdosta?
6) Voiko poliittinen väline, kuten yleisohje EME/2006/01 – RO/2006/02, jolla on vain indikatiivinen arvo, ja/tai normatiivinen hallituksen asetus, kuten VLAREM II ‑asetuksen 5.20.6 jakso, jossa vahvistetaan vain luvan myöntämistä koskevat vähimmäisrajat ja jota sovelletaan tämän lisäksi yleisenä sääntönä täysin autonomisesti – jotka molemmat sisältävät ainoastaan rajatun määrän kriteerejä ja yksityiskohtaisia sääntöjä, joista kumpikaan ei ole yhdenkään kriteerin tai säännön osalta yksinään määräävä ja joiden osalta voidaan siten väittää, että objektiivisten tietojen perusteella voidaan sulkea pois, että niillä voi olla merkittäviä vaikutuksia ympäristöön –, pitää ’suunnitelmana tai ohjelmana’, luettaessa direktiivin [2001/42] 2 artiklan a alakohtaa yhdessä 3 artiklan 1 ja 2 kohdan kanssa, ja voidaanko niitä näin ollen pitää toimina, joissa vahvistetaan kriteerien ja yksityiskohtaisten sääntöjen merkityksellinen kokonaisuus yhden tai useamman hankkeen, jolla voi olla merkittäviä vaikutuksia ympäristöön, hyväksymistä ja toteuttamista varten, sen takia, että niissä vahvistetaan asianomaiseen alaan sovellettavia sääntöjä ja valvontamenettelyjä?
7) Jos edelliseen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan kieltävästi, voiko tuomioistuin vahvistaa tämän itse sen jälkeen, kun asetus tai lainsäädännön kaltainen säännöstö (kuten käsiteltävät VLAREM-normit ja yleisohje) on vahvistettu?
8) Voiko tuomioistuin, jos sillä on toimivalta vain epäsuorasti inter partes esitetyn lainvastaisuusväitteen perusteella ja jos ennakkoratkaisukysymyksiin annettavista vastauksista ilmenee, että käsiteltävät välineet ovat lainvastaisia, päättää, että lainvastaisen asetuksen ja/tai lainvastaisen yleisohjeen vaikutukset pysytetään voimassa, jos lainvastaisilla välineillä edistetään ympäristön suojelua koskevaa tavoitetta, johon pyritään myös SEUT 288 artiklassa tarkoitetulla direktiivillä, ja unionin oikeudessa ([28.7.2016 annetussa] tuomiossa Association France Nature Environnement [C‑379/15, EU:C:2016:603; jäljempänä tuomio Association France Nature Environnement]) todetun mukaisesti tällaiselle voimassa pitämiselle asetetut edellytykset on täytetty?
9) Jos kahdeksanteen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan kieltävästi, voiko tuomioistuin päättää pitää riidanalaisen hankkeen vaikutukset voimassa, jotta näin täytetään epäsuorasti vaatimukset, jotka unionin oikeudessa (tuomiossa Association France Nature Environnement määritetyn mukaisesti) asetetaan sellaisen suunnitelman tai ohjelman oikeusvaikutusten voimassa pitämiselle, joka ei ole direktiivin [2001/42] mukainen?”
25. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet A ym., Belgian, Alankomaiden ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukset sekä Euroopan komissio.
26. A ym., kansallisessa menettelyssä väliintulijana oleva Organisatie voor Duurzame Energie Vlaanderen VZM (Flanderin uusiutuvan energian järjestö), Belgian ja Alankomaiden hallitukset sekä komissio osallistuivat 9.12.2019 pidettyyn istuntoon.
III Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
A Alustavat huomautukset
27. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää yhdeksän kysymystä, jotka voidaan jakaa kahteen ryhmään seuraavasti:
– Seitsemällä ensimmäisellä kysymyksellä halutaan selvittää, sisältyykö nyt kyseessä olevan kaltainen kansallinen lainsäädäntö sellaisten suunnitelmien ja ohjelmien käsitteeseen, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia ja joista on sen vuoksi tehtävä ympäristöarviointi (SYA-direktiivin 2 artiklan a alakohta ja 3 artiklan 2 kohdan a alakohta).
– Kahdessa viimeisessä kysymyksessä tiedustellaan, onko tämän kansallisen lainsäädännön ja sen nojalla myönnettyjen lupien mahdollisen kumoamisen vaikutuksia mahdollista rajoittaa ajallisesti.
28. Koska tämä on ensimmäinen kerta, kun Raad voor Vergunningsbetwistingen pyytää unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua, ennen näihin kysymyksiin vastaamista on selvitettävä, onko se SEUT 267 artiklassa tarkoitettu tuomioistuin.(16)
29. Toimitettujen tietojen mukaan Raad voor Vergunningsbetwistingen on Flanderin aluesuunnittelua koskevan lakikokoelman (Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening) 4.8.1 §:n nojalla vuonna 2009 perustettu tuomioistuin, joka käsittelee valituksia rekisteröintipäätöksistä ja päätöksistä myöntää tai evätä rakennus- tai palstoittamislupa sekä ympäristöluvista ja pakkolunastuksista.
30. Se on kahdeksan tuomarin muodostama riippumaton hallintotuomioistuin, jonka ratkaisuihin voidaan hakea muutosta Raad van Statessa (ylin hallintotuomioistuin, Belgia). Se ratkaisee riitoja kontradiktorisessa menettelyssä soveltamalla Flanderin alueen ympäristönsuojelua ja kaupunkisuunnittelua koskevia oikeussääntöjä.
31. Kaikki viittaa näin ollen siihen, että Raad voor Vergunningsbetwistingeniä voidaan pitää tuomioistuimena, joka on oikeutettu vetoamaan SEUT 267 artiklaan.
B SYA-direktiivin antaminen
32. SYA-direktiivissä sovelletaan ympäristönäkökohtien integroinnin ja ympäristönsuojelun periaatetta (SEUT 11 ja SEUT 191 artikla) edellyttämällä, että sellaisten suunnitelmien ja ohjelmien valmisteluun ja hyväksymiseen, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, on sisällytettävä ympäristöarviointi.
33. Vaikka kyseisen direktiivin otsikossa ja tekstissä ei esiinnykään sanaa ”strateginen”, sitä kutsutaan yleensä ”strategista ympäristöarviointia koskevaksi direktiiviksi”, koska siinä ympäristöarviointi sijoitetaan hierarkiassa ylemmälle (strategisemmalle) tasolle kuin YVA-direktiivissä.
34. SYA-direktiiviin ei sisälly hankkeiden lupa- ja hyväksymispäätöksiä koskevia aineellisia vaatimuksia, vaan sillä pyritään ennen muuta takaamaan, että tiettyjä suunnitelmia ja ohjelmia hyväksyttäessä otetaan huomioon niiden ympäristövaikutukset. Se on siis lähinnä menettelytapadirektiivi, jossa vahvistetaan tietyt vaiheet, joita jäsenvaltioiden on noudatettava yksilöidessään ja arvioidessaan tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutuksia.
35. Tällä tavoin ymmärrettynä strategisella ympäristöarvioinnilla pyritään auttamaan poliittisia päättäjiä tekemään perusteltuja päätöksiä, jotka perustuvat objektiiviseen tietoon ja kansalaisten, sidosryhmien ja toimivaltaisten viranomaisten kuulemisten tuloksiin.
36. SYA-direktiivi ja YVA-direktiivi täydentävät toisiaan: ensin mainitulla pyritään aikaistamaan ympäristövaikutusten analyysia(17) niin, että kansalliset viranomaiset tekevät sen jo toimenpiteiden strategisen suunnittelun vaiheessa. SYA-direktiivissä edellytetty ympäristöarviointi on siten paljon laajempi tai kokonaisvaltaisempi kuin yksittäisistä hankkeista tehtävät arvioinnit.
37. Tästä lähtökohdasta tarkastellen on vaikea täsmentää, miten pitkälle strategisen ympäristöarvioinnin vaatimus voidaan ulottaa. On selvää, että se sijoittuu hierarkiassa yksittäisten hankkeiden arvioinnin yläpuolelle, mutta sitä ei silti pitäisi ulottaa koskemaan kaikkea ympäristöön vaikuttavaa jäsenvaltion lainsäädäntöä.
38. Sen vuoksi ei ole helppoa erotella toisistaan i) hankkeita, joilla on ympäristövaikutuksia ja jotka kuuluvat YVA-direktiivin soveltamisalaan, ii) suunnitelmia tai ohjelmia, joilla on merkittäviä ympäristövaikutuksia ja jotka kuuluvat SYA-direktiivin soveltamisalaan, ja iii) kansallisia lainsäädäntöjä, joilla on joitakin ympäristövaikutuksia mutta jotka jätetään ympäristövaikutusten arvioinnin ulkopuolelle. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämien kysymysten taustalla on nimenomaan rajanveto näiden kolmen ryhmän välillä.
39. SYA-direktiivin soveltaminen on aiheuttanut jäsenvaltioiden viranomaisille lukuisia ongelmia, joita komissio on pyrkinyt lievittämään.(18) Avainkysymys on se, mitä suunnitelmilla ja ohjelmilla oikeastaan tarkoitetaan ja miten niiden joukosta yksilöidään ne, joilla on merkittäviä ympäristövaikutuksia.
C Ensimmäiset seitsemän ennakkoratkaisukysymystä: suunnitelman ja ohjelman käsite SYA-direktiivissä
40. SYA-direktiivin soveltamisalaa koskevat säännökset on koottu pääosin kahteen artiklaan, jotka liittyvät toisiinsa:
– 2 artiklan a alakohtaan, jossa määritellään kumulatiiviset vaatimukset, jotka suunnitelmien ja ohjelmien on täytettävä, jotta niihin voitaisiin soveltaa SYA-direktiiviä. Nämä vaatimukset ovat seuraavat: a) kansallisen, alueellisen tai paikallisen viranomaisen on pitänyt valmistella ja/tai hyväksyä nämä suunnitelmat ja ohjelmat tai viranomaisen on pitänyt valmistella ne kansanedustuslaitoksen tai hallituksen hyväksyttäväksi lainsäädäntömenettelyllä; ja b) lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten on edellytettävä niitä.
– 3 artiklan 2 kohdan a alakohtaan, jossa määritellään edellytykset, joiden perusteella näiden suunnitelmien ja ohjelmien joukosta voidaan erottaa ne, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia ja joista on siten tehtävä strateginen ympäristöarviointi. Edellytyksinä on, että suunnitelmia ja ohjelmia a) valmistellaan tietyille aloille ja tiettyyn taloudelliseen toimintaan ja että niissä b) vahvistetaan puitteet tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille.
41. Näistä kahdesta säännöksestä yhdessä voidaan tosiasiallisesti johtaa neljä vaatimusta, joita tarkastelen seuraavaksi voidakseni yleisesti määrittää niiden rajat ja selvittää, täyttääkö nyt kyseessä olevan kaltainen alueellinen lainsäädäntö nämä vaatimukset.
1. Suunnitelma tai ohjelma, jonka jäsenvaltion viranomainen valmistelee tai hyväksyy
42. Ensimmäinen vaatimus, jonka arvioimisen ei pitäisi aiheuttaa juurikaan tulkintaongelmia, on se, että jäsenvaltion kansallinen, alueellinen tai paikallinen viranomainen on hyväksynyt tai valmistellut kyseisen kansallisen lainsäädännön.
43. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin vahvistaa, että Flanderin alueelliset viranomaiset hyväksyivät VLAREM II ‑asetuksen 5.20.6 jakson ympäristölupa-asetuksen täytäntöön panemiseksi. Se myös mainitsee,(19) että sekä 5.20.6 jakso että yleisohje annettiin direktiivin 2009/28/EY(20) soveltamiseksi.
44. Belgian hallitus kuitenkin katsoo, että VLAREM II ‑asetuksen 5.20.6 jakson tapauksessa tämä ensimmäinen edellytys ei täyty ja että tämä ei johdu siitä, että kyseiset säännökset eivät ole aluehallinnon antamia, vaan siitä, että niiltä puuttuu ohjelmallinen tai suunnitelmallinen ulottuvuus. Palaan tähän perusteluun jäljempänä, vaikkakin huomautan jo tässä vaiheessa, että mielestäni kyseisen jakson luonne on kiistatta normatiivinen.
45. Yleisohjeesta on todettava, että on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä täsmentää, mitkä ovat ne yleisohjeella kansallisessa oikeudessa olevat piirteet, joista asianosaisten kesken on ollut erimielisyyttä.
46. Unionin tuomioistuimen hallussa olevien tietojen perusteella vaikuttaa siltä, että yleisohje valmisteltiin ja hyväksyttiin hallinnollisena toimena, eikä tämä varsinaisesti edellyttänyt Flanderin alueelta lainsäädäntö- tai sääntelyvallan käyttämistä. Yleisohjeessa Flanderin hallitus ilmaisee tahtovansa panna (yleisohjeessa määritetyin ehdoin) täytäntöön tuulipuistojen sijoittamista koskevat säännökset.
47. Belgian hallituksen mukaan yleisohje sisältää suuntaviivat, joita alueellisen viranomaisen on tarkoitus noudattaa käyttäessään harkintavaltaa yksittäistapauksissa, kuten lupien myöntämisessä tuulivoimaloiden sijoittamiseen.
48. Jollei siis ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen selvityksistä muuta johdu, katson, että jos yleisohjeen sisältö sitoo Flanderin aluehallintoa, joka on antanut sen tulevassa toiminnassaan noudatettavaksi säännöksi,(21) sitä voidaan pitää SYA-direktiivissä tarkoitettuna suunnitelmana tai ohjelmana. Näin ei kuitenkaan ole, jos yleisohje ei ole oikeudellisesti velvoittava, ei edes ad intra.
2. Suunnitelmat tai ohjelmat, joita lait, asetukset tai hallinnolliset määräykset edellyttävät
a) Yleisiä huomautuksia
49. SYA-direktiivin 2 artiklan a alakohdan toisen luetelmakohdan mukaan jäsenvaltion viranomaisen hyväksymiä suunnitelmia ja ohjelmia, jotka kuuluvat sen soveltamisalaan, ovat ne, ”joita lait, asetukset tai hallinnolliset määräykset edellyttävät”.
50. Tuomiosta Inter-Environnement Bruxelles ym. alkaen SYA-direktiivissä tarkoitetulla tavalla ”edellytettyinä” on sitä sovellettaessa pidettävä suunnitelmia ja ohjelmia, joiden hyväksymistä on säännelty kansallisilla laeilla tai asetuksilla, joissa määritetään suunnitelmien ja ohjelmien hyväksymiseen toimivaltaiset viranomaiset sekä niiden laatimismenettely.(22)
51. Unionin tuomioistuin on siten antanut SYA-direktiivistä väljän tulkinnan, jonka mukaan direktiiviä sovelletaan kansallisissa laeissa ja asetuksissa tarkoitettuihin suunnitelmiin ja ohjelmiin riippumatta siitä, onko niiden hyväksyminen pakollista vai vapaaehtoista.
52. Julkisasiamies Kokott ehdotti asiassa Inter-Environnement Bruxelles ym. suppeampaa tulkintaa: strateginen ympäristöarviointi vaaditaan yksinomaan sellaisille suunnitelmille ja ohjelmille, joiden hyväksyminen on pakollista, koska sitä edellytetään kansallisen oikeuden säännöksessä.(23)
53. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää unionin tuomioistuinta muuttamaan oikeuskäytäntöään ja noudattamaan siinä tätä suppeampaa tulkintaa. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus tukee tätä näkemystä, johon myös Supreme Court (ylin tuomioistuin, Yhdistynyt kuningaskunta) aikoinaan yhtyi tuomiossa HS2 Action Alliance(24). Belgian hallituskin ilmaisi toissijaisesti yhtyvänsä tähän näkemykseen kirjallisissa huomautuksissaan, mutta se muutti kantaansa istunnossa. A, B, C, D ja E, komissio ja Alankomaiden hallitus vastustavat tätä ajatusta ja vahvistavat tukevansa mainittua oikeuskäytäntöä: yksikään niistä ei ehdota oikeuskäytännön muuttamista ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämällä tavalla, ei lopulta myöskään Belgian hallitus.
54. Pitäisikö unionin tuomioistuimen hylätä vai päinvastoin vahvistaa ilmauksesta ”joita lait, asetukset tai hallinnolliset määräykset edellyttävät” antamansa tulkinta?
55. Myönnän, että tästä asiasta käydyssä keskustelussa on tullut esille painavia perusteita kummallekin näkemykselle.(25) Vaikka itse päädyn suosittelemaan, että unionin tuomioistuin vahvistaisi nykyisen oikeuskäytäntönsä, teen näin vain siksi, että käsiteltävässä asiassa ei, kuten istunnossa tuotiin esiin, ole vedottu mihinkään uusiin perusteluihin, jotka kallistaisivat vaa’an oikeuskäytännön muuttamisen puolelle.
56. Uusien perustelujen puuttuminen ilmenee siten, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ja tämän näkemyksen puoltajat ainoastaan toistavat edellä esitetyt julkisasiamies Kokottin perustelut, joihin unionin tuomioistuin ei ole yhtynyt yhdessäkään vuodesta 2012 lähtien antamistaan lukuisista tuomioista.(26)
57. Tässä tilanteessa en löydä riittäviä perusteita esittää muuta ratkaisua. Vastaavanlaisissa tapauksissa olen todennut,(27) että mielestäni tämänkaltaisissa tilanteissa on järkevintä puoltaa oikeuskäytännön vakiintuneisuutta eli antaa etusija stare decisis ‑periaatteelle, koska se vastaa paremmin oikeusvarmuuden vaatimuksia.
58. Ongelman ratkaisu riippuu siitä, kumman tyyppinen tulkinta SYA-direktiivistä päätetään tehdä:
– Jos etusija annetaan 2 artiklan a alakohdan toisen luetelmakohdan sanamuodon ja syntyhistorian mukaiselle tulkinnalle, voidaan väittää, että ympäristövaikutusten arviointia edellyttävät vain ne suunnitelmat ja ohjelmat, joiden hyväksyminen on lain mukaan pakollista.
– Jos sitä vastoin etusija annetaan kyseisen säännöksen systemaattiselle ja teleologiselle tulkinnalle, myös sellaiset suunnitelmat ja ohjelmat, joista tosin säädetään laissa tai asetuksessa mutta joiden hyväksyminen on vapaaehtoista, kuuluvat SYA-direktiivin soveltamisalaan ja edellyttävät strategista ympäristöarviointia silloin, kun niillä on merkittäviä ympäristövaikutuksia.
59. Haluamatta enää toistaa tätä keskustelua, johon ei – kuten jo edellä totesin – ole oikeastaan tuotu mitään uutta, tyydyn ainoastaan kertaamaan unionin tuomioistuimen tähänastisen tulkintansa tueksi esittämät hermeneuttiset perusteet.
60. Direktiivin 2 artiklan a alakohdan toisen luetelmakohdan sanamuodon mukainen tulkinta ei vaikuta tässä ratkaisevalta. Ilmaus ”edellyttävät” voi tarkoittaa ”tarvittavia”, ”vaadittuja” tai ”säädettyjä” ohjelmia ja suunnitelmia, mutta jää epäselväksi, viitataanko tällä ilmauksella yksinomaan sellaisiin suunnitelmiin ja ohjelmiin, joiden hyväksyminen on kansallisille viranomaisille pakollista.(28) In claris non fit interpretatio ‑oppia ei siten voida soveltaa.
61. Koska kaikille unionin toimien kieliversioille on lähtökohtaisesti annettava sama arvo, unionin oikeuden tulkinnan yhtenäisyyden säilyttämiseksi on näin ollen tärkeää, että erikielisten versioiden poiketessa toisistaan kyseessä olevaa säännöstä tulkitaan sen säännöstön systematiikan ja tarkoituksen mukaan, jonka osa säännös on.(29) Näin ollen on turvauduttava systemaattiseen ja teleologiseen tulkintaan, mutta sitä ennen on viitattava SYA-direktiivin 2 artiklan a alakohdan toisen luetelmakohdan syntyhistoriaan.
62. Tämän säännöksen syntyhistoriaa tarkasteltaessa havaitaan, että ilmaus ”joita lait, asetukset tai hallinnolliset määräykset edellyttävät” ei sisältynyt komission alkuperäiseen ehdotukseen(30) eikä myöskään sen myöhempään muutettuun ehdotukseen.(31) Neuvosto lisäsi sen 30.3.2002 hyväksyttyyn yhteiseen kantaan, eikä Euroopan parlamentti tehnyt siihen muutoksia.(32)
63. Tästä neuvoston tekemästä lisäyksestä voidaan päätellä, että kyseinen toimielin halusi, että tietyistä suunnitelmista ja ohjelmista on tehtävä strateginen ympäristöarviointi, mutta siitä ei voida päätellä, että neuvoston nimenomaisena tarkoituksena oli rajata tämä velvoite koskemaan ainoastaan sellaisia suunnitelmia ja ohjelmia, joiden hyväksyminen on pakollista. Niillä suunnitelmilla ja ohjelmilla, joiden hyväksyminen on vapaaehtoista, vaikka niistä on säädetty lailla tai asetuksella, voi olla yhtä merkittäviä tai jopa merkittävämpiäkin ympäristövaikutuksia kuin niillä, joiden hyväksyminen on pakollista. On vaarallista olettaa, että neuvoston tarkoituksena oli jättää ne strategisen ympäristöarvioinnin ulkopuolelle pelkästään siitä syystä, että jotkin jäsenvaltiot vetosivat siihen, että tällainen arviointi voisi saada kansalliset viranomaiset luopumaan näiden suunnitelmien ja ohjelmien hyväksymisestä.(33)
64. Koska sanamuodon sen paremmin kuin syntyhistoriankaan mukaisen tulkinnan perusteella ei löydy ratkaisua, on turvauduttava systemaattiseen ja teleologiseen tulkintaan.
65. Systematiikan kannalta tarkasteltuna SYA-direktiiviä sovelletaan ainoastaan ”tiettyihin” sellaisiin suunnitelmiin ja ohjelmiin, joilla on merkittäviä ympäristövaikutuksia, mutta ei niihin kaikkiin. Direktiivin 3 artiklan 8 ja 9 kohdassa säädettyjen poikkeusten joukossa ei mainita sellaisia suunnitelmia ja ohjelmia, joiden hyväksyminen on vapaaehtoista, vaan ainoastaan
– yksinomaan maanpuolustusta tai siviilivalmiutta varten tehdyt suunnitelmat ja ohjelmat
– rahoitus- tai talousarviosuunnitelmat ja ‑ohjelmat ja
– suunnitelmat ja ohjelmat, joita yhteisrahoitetaan unionin rakennerahastoista.
66. Verbin ”edellyttävät” laaja tulkinta mahdollistaa sen, että SYA-direktiivin soveltamisalaan voidaan helpommin sisällyttää myös sellaiset suunnitelmat ja ohjelmat, joiden hyväksymistä ja valmistelua olisi kansallisten lainsäädäntöjen mukaan vaikea sovittaa pakollisen/vapaaehtoisen väliseen kahtiajakoon, koska näiden kahden ääripään välille mahtuu suuri määrä erilaisia tilanteita.
67. Jäsenvaltioiden suunnitelmien ja ohjelmien laadinnassa noudattamien käytäntöjen moninaisuus(34) tukee ilmauksen ”edellyttävät” laajaa tulkintaa. Tämä perustelu on sitäkin merkityksellisempi, kun muistetaan, että suunnitelmien ja ohjelmien muutokset, joita on kohdeltava samalla tavoin kuin suunnitelmien ja ohjelmien hyväksymistä ja valmistelemista, edellyttävät ympäristöarvioinnin tekemistä, jos ne vastaavat direktiivissä säädettyjä kriteerejä.(35)
68. Tavallisesti näistä muutoksista päättävät jäsenvaltioiden viranomaiset ilman, että niillä olisi lakisääteistä velvollisuutta panna ne täytäntöön. Ilmauksen ”edellyttävät” suppealla tulkinnalla muutokset suljettaisiin de facto SYA-direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle, vaikka niillä olisi merkittäviä ympäristövaikutuksia.
69. Myös SYA-direktiivin 2 artiklan a alakohdan toisen luetelmakohdan teleologinen tulkinta tukee ilmauksen ”edellyttävät” laajaa tulkintaa, johon sisältyvät sellaiset suunnitelmat ja ohjelmat, jotka kansalliset viranomaiset hyväksyvät vapaaehtoisesti.
70. Kun otetaan huomioon SYA-direktiivin tavoite (korkeatasoisen ympäristönsuojelun takaaminen), säännöksiä, joilla rajataan kyseisen direktiivin soveltamisala, ja etenkään säännöksiä, joissa määritellään, mitä toimia direktiivi koskee, ei pitäisi tulkita suppeasti.(36)
71. SYA-direktiivin ympäristönsuojelua edistävä tulkinta saa tukea myös primaarioikeudesta:
– SEUT 191 artiklan 2 kohdan (entisen EY 174 artiklan 2 kohdan) mukaan unionin ympäristöpolitiikalla pyritään ”suojelun korkeaan tasoon” unionin eri alueiden tilanteiden erilaisuus huomioon ottaen.
– SEU 3 artiklan 3 kohdassa määrätään, että unioni pyrkii muun muassa ”korkeatasoiseen ympäristönsuojeluun ja ympäristön laadun parantamiseen”.(37)
72. SYA-direktiivin tavoite (joka on taata korkeatasoinen ympäristönsuojelu) voisi vaarantua, jos ilmausta ”edellyttävät” tulkittaisiin siten, että se sulkee pois sellaisten suunnitelmien ja ohjelmien strategisen ympäristöarvioinnin, joista tosin säädetään kansallisissa lainsäädännöissä mutta joiden hyväksyminen on vapaaehtoista. Tällä tulkinnalla vietäisiin ainakin osittain kyseisen direktiivin tehokas vaikutus(38) vastoin sen tavoitetta, joka on sellaisia luonteeltaan normatiivisia toimia, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, koskevan valvontamenettelyn käyttöön ottaminen.
73. Mielestäni ei vaikuta siltä, että unionin tuomioistuimen tähän asti noudattama lähestymistapa vaarantaisi unionin lainsäätäjän tarkoituksen tai olisi sen vastainen. Mahdollisuus soveltaa SYA-direktiiviä myös sellaisiin suunnitelmiin ja ohjelmiin, joista säädetään kansallisessa lainsäädännössä mutta joiden hyväksyminen on vapaaehtoista, ei tarkoita, että nämä suunnitelmat aina vaatisivat ympäristöarviointia: niiden on myös täytettävä SYA-direktiivin 3 artiklan vaatimukset.
74. Erityisesti on korostettava vaatimusta siitä, että näihin suunnitelmiin ja ohjelmiin on sisällyttävä normiympäristö sellaisten tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille, joilla on merkittäviä ympäristövaikutuksia. Nähdäkseni tämä on keskeinen tekijä, joka auttaa juuri sopivasti täsmentämään SYA-direktiivin soveltamisalaa puuttumatta kuitenkaan liikaa jäsenvaltioiden lainsäädäntötoimintaan.
75. Katson näin ollen, että jotta varmistetaan SYA-direktiivin järkevä, tehokas ja yhtenäinen soveltaminen, unionin tuomioistuimen olisi täsmennettävä pikemminkin tämän normiympäristön rajaamiseen kuin ilmaukseen ”joita lait, asetukset tai hallinnolliset määräykset edellyttävät” liittyvää oikeuskäytäntöään.
b) Näiden kriteerien soveltaminen ad casum
76. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa selvittää, voidaanko VLAREM II ‑asetuksen 5.20.6 jaksoa ja yleisohjetta pitää suunnitelmina ja ohjelmina, ”joita lait, asetukset tai hallinnolliset määräykset edellyttävät”.
77. VLAREM II ‑asetuksen 5.20.6 jaksosta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että sen hyväksymisestä säädettiin ympäristölupa-asetuksen 20 §:ssä ja DABM:n 5.1.1 §:ssä. Se myös vahvistaa, että vaikka kyseisestä jaksosta oli säädetty lailla, sen hyväksyminen ei ollut pakollista Flanderin alueellisille viranomaisille, jotka olisivat hyvin voineet jättää sen hyväksymättä.
78. Sen unionin tuomioistuimen tulkinnan mukaan, jonka olen tiivistänyt edellä ja jossa myös suosittelen pitäytymään, on katsottava, että VLAREM II ‑asetuksen 5.20.6 jaksoon todellakin sisältyy suunnitelma tai ohjelma, jota lait, asetukset tai hallinnolliset määräykset edellyttävät SYA-direktiivin 2 artiklan a alakohdan toisessa luetelmakohdassa tarkoitetulla tavalla.
79. Yleisohjeesta komissio toteaa, että se ei kuulu tähän ryhmään, koska tuulipuistojen sijoittamiseen Flanderin alueella sovellettavissa ympäristönsuojelusäännöissä ei nimenomaisesti säädetä yleisohjeen hyväksymisestä. Yleisohje perustuu Flanderin alueellisen viranomaisen vapaasti tekemään poliittiseen päätökseen, eikä siitä ole säädetty lailla.(39)
80. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä on määrittää, kehitetäänkö ja täydennetäänkö yleisohjeella sen sisällön perusteella VLAREM II ‑asetuksen 5.20.6 jaksoa siinä määrin, että sitä voidaan enemmän tai vähemmän peitellysti pitää asetuksena.(40) Jos Belgian oikeuden mukaan on niin, että hallintoviranomainen rajoittaa yleisohjeella omaa toimintaansa vahvistamalla menettelysäännöt, joita myös yksityisten on noudatettava, voitaisiin katsoa, että yleisohjeesta oli säädetty vuoden 1985 ympäristölupa-asetuksessa ja DABM:ssä.
3. Suunnitelmat tai ohjelmat, jotka koskevat SYA-direktiivin soveltamisalaan kuuluvaa toimintaa tai toimialaa
81. SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan a alakohdassa mainitaan, että jollei 3 kohdasta muuta johdu, ympäristöarviointi on tehtävä kaikista suunnitelmista ja ohjelmista, joita valmistellaan muun muassa ”– – energiaa, – – kaavoitusta tai maankäyttöä varten – –”.
82. VLAREM II ‑asetuksen 5.20.6 jaksossa ja yleisohjeessa viitataan energia-alaan ja erityisesti tuulipuistojen sijoittamiseen. Tuulivoimaloihin sovellettavat melunormit vaikuttavat niiden sijoittamiseen asutusalueille, joten näillä normeilla on vaikutusta myös kaavoitukseen ja maankäyttöön.
83. Näin ollen ei ole epäilystäkään siitä, että tämän säännöstön tavoite kuuluu SYA-direktiivin soveltamisalaan.
4. Suunnitelmat ja ohjelmat, joissa vahvistetaan viitekehys YVA-direktiivin soveltamisalaan kuuluvien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille
84. Direktiivin 3 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan strategisen ympäristöarvioinnin tekeminen edellyttää sen lisäksi, että suunnitelmien tai ohjelmien on koskettava yhtä siinä mainituista aloista,
– että suunnitelmissa tai ohjelmissa vahvistetaan puitteet tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille; ja
– että kyse on YVA-direktiivin liitteissä I ja II luetelluista hankkeista.(41)
85. Jälkimmäisestä vaatimuksesta on todettava, että VLAREM II ‑asetuksen 5.20.6 jakso ja yleisohje koskevat laitostyyppiä, joka mainitaan nimenomaisesti YVA-direktiivin liitteessä II olevan 3 kohdan i alakohdassa ja joka on ”Tuulivoimalat”.(42)
86. Ensin mainitusta vaatimuksesta on todettava, että SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan a alakohdassa edellytetään, että suunnitelmassa tai ohjelmassa vahvistetaan viitekehys tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille, sillä se on ehdoton edellytys strategisen ympäristöarvioinnin tekemiselle.
87. Unionin tuomioistuin on todennut, että suunnitelmien ja ohjelmien käsite koskee kaikkia toimia, joilla määritellään säännöt ja menettelyt ja vahvistetaan siten sellaisen hankkeen tai hankkeiden, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, hyväksymistä tai toteuttamista koskevien kriteerien ja yksityiskohtaisten sääntöjen merkityksellinen kokonaisuus.(43)
88. Tästä seuraa, että toimen katsotaan muodostavan puitteet tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille ja näin olevan suunnitelma tai ohjelma, josta on tehtävä strateginen ympäristöarviointi, jos kyseiseen toimeen sisältyy sellaisten hankkeiden, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, hyväksymistä tai toteuttamista koskevien kriteerien ja yksityiskohtaisten sääntöjen (sääntöjen ja menettelyjen) merkityksellinen kokonaisuus.(44)
89. Tällä tulkinnalla ”pyritään turvaamaan sellaisten” tiettyyn normikokonaisuuteen sisältyvien ”määräysten ympäristöarviointi, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia”(45); a sensu contrario kyseisellä tulkinnalla estetään antamasta täysin irrallisia kriteerejä tai yksityiskohtaisia sääntöjä, joissa edellytetään strategisen ympäristöarvioinnin tekemistä.
90. Näin ollen kriteerien ja yksityiskohtaisten sääntöjen merkityksellisen kokonaisuuden (viitekehyksen) käsite on ymmärrettävä laadullisesti eikä määrällisesti. Tämän kokonaisuuden ei siten tarvitse olla tyhjentävä, vaan riittää, että se on merkityksellinen, jotta siinä tarkoitetun suunnitelman tai ohjelman osalta voidaan edellyttää strategista ympäristöarviointia. Näin myös vältetään mahdolliset SYA-direktiivissä säädettyjen velvollisuuksien kiertämisstrategiat, jotka ilmenevät esimerkiksi toimenpiteiden pilkkomisena osiin ja joilla näin heikennettäisiin kyseisen direktiivin tehokasta vaikutusta.(46)
91. Kyseessä olevaan Flanderin lainsäädäntöön (VLAREM II ‑asetuksen 5.20.6 jakso ja yleisohje, jos jälkimmäisellä on oikeudellisia vaikutuksia) on sovellettava tätä oikeuskäytäntöä ottaen samalla huomioon jäljempänä selostamani seikat.
92. Ensinnäkin ja ennen kaikkea unionin tuomioistuin on vahvistanut, että tuulipuistojen sijoittamista koskeva (ja silloisessa tapauksessa Vallonian antama) lainsäädäntö, joka oli osittain samankaltainen kuin nyt tarkasteltava Flanderin lainsäädäntö, muodosti puitteet sellaisten tulevien hankkeiden hyväksymiselle, joilla oli merkittäviä ympäristövaikutuksia. Tämä vahvistettiin yksiselitteisesti tuomiossa D’Oultremont.(47)
93. Pitää paikkansa, että näiden lainsäädäntöjen välillä on eroja, mutta käsiteltävässä asiassa kyseessä olevassa Flanderin lainsäädännössä säädetään yksityiskohtaisesti vaatimuksista, jotka ovat hyvin samankaltaiset kuin ne, jotka Vallonian asetuksella vahvistettiin useissa arkaluonteisissa kysymyksissä (tuuliturbiinien melu, välke, turvallisuus ja luonne).
94. Flanderissa tuulipuiston sijoittamishankkeeseen ei lähtökohtaisesti anneta lupaa, ellei hanke täytä mainitussa lainsäädännössä vahvistettuja edellytyksiä. Käytettävissä olevat tiedot siis osoittavat, että kyseessä on sellaisten tuulipuistohankkeiden, joilla on merkittäviä ympäristövaikutuksia, lupa- tai hyväksymispäätöksille vahvistettu viitekehys, joka ei ole tyhjentävä mutta joka on silti merkityksellinen.
95. Belgian hallitus myöntää implisiittisesti, että VLAREM II ‑asetuksen 5.20.6 jakso ja yleisohje muodostavat merkityksellisen viitekehyksen tuulipuistohankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille, kun se toteaa tuomion ajallisten vaikutusten mahdolliseen rajoittamiseen viitaten, että kyseisen jakson ja yleisohjeen lainvastaiseksi toteamisesta seuraisi, ettei olisi olemassa enää minkäänlaisia oikeudellisesti päteviä ympäristöedellytyksiä, jotka ohjaisivat tuulivoimaloiden sijoittamista.(48)
96. Komissio väittää, että tuulipuistohankkeiden lupa- tai hyväksymispäätösten kannalta ovat merkityksellisiä ainoastaan VLAREM II ‑asetuksen 5.20.6 jaksossa mainitut tuulivoimaloiden melunormit, koska niissä määritetään suoraan, mille etäisyydelle asuinrakennuksista ja ‑alueista voimalat on sijoitettava. Tämä ei kuitenkaan päde tuulivoimaloiden välkettä ja turvallisuutta koskeviin normeihin, sillä kyseisiä normeja sovelletaan vasta tuulipuistojen toimintavaiheessa: niiden vaikutukset on siten arvioitava YVA-direktiivin eikä SYA-direktiivin mukaisesti.
97. En voi hyväksyä tällaista lähestymistapaa, koska se perustuu suunnitelmaan tai ohjelmaan sisältyvien määräysten arviointiin erikseen eikä niiden arviointiin kokonaisuutena. Tuulivoimaloiden välkettä ja turvallisuutta koskevat vaatimukset on otettava huomioon myös niiden sijoittamisvaiheessa siitä huolimatta, että niitä myöhemmin sovelletaan tuulipuiston toimintaan (samaan tapaan kuin melunormeja).
98. Toiseksi unionin tuomioistuin katsoo, että suunnitelmien ja ohjelmien käsite voi kattaa säännökset, jotka on annettu laeilla tai asetuksilla.
99. Unionin tuomioistuin on kieltäytynyt sulkemasta lainsäädäntötoimenpiteitä käsiteparin ”suunnitelmat ja ohjelmat” ulkopuolelle, koska nämä toimenpiteet mainitaan nimenomaisesti SYA-direktiivin 2 artiklan a alakohdan ensimmäisen luetelmakohdan määritelmässä.(49) Se on myös kiistänyt analogian Århusin yleissopimuksessa(50) ja Kiovan pöytäkirjassa(51) määriteltyjen luokitusten kanssa, koska direktiivi eroaa näistä kansainvälisistä sopimuksista siinä, että siihen ”ei nimenomaisesti sisälly politiikkaa koskevia erityissäännöksiä tai yleisiä säännöksiä, jotka edellyttäisivät niiden rajaamista ’suunnitelmista ja ohjelmista’”.(52)
100. Belgian hallituksen mukaan VLAREM II ‑asetuksen 5.20.6 jakso on yleistä lainsäädäntöä, jolla ei ole ohjelmallista tai suunnitelmallista ulottuvuutta ja jolla ei pyritä muuttamaan tuulipuistojen sijoittamiselle olemassa olevia puitteita. Kyseinen jakso ei sisälly suunnitelman tai ohjelman käsitteeseen eikä siten myöskään edellytä strategista ympäristöarviointia.(53)
101. Tämä perustelu merkitsisi todellisuudessa sitä, että SYA-direktiiviä alettaisiin tulkita uudelleen Århusin yleissopimuksen ja Kiovan pöytäkirjan mukaisesti siten, että lait ja asetukset on vapautettu ympäristövaikutusten arvioinnista.
102. Kuten jo edellä totesin, unionin tuomioistuin hylkäsi tämän tulkinnan tuomiossa D’Oultremont. (Käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltaisesta) kansallisesta asetuksesta on näin ollen tehtävä strateginen ympäristöarviointi, jos siinä vahvistetaan merkityksellinen viitekehys tuulipuistohankkeiden toteuttamista varten. Kuten jo mainitsin, tämä piti paikkansa tuomiossa D’Oultremont tarkasteltujen normien kohdalla, joihin sisältyneet vaatimukset olivat osittain samankaltaisia kuin käsiteltävässä asiassa kyseessä olevat vaatimukset.
103. Kolmanneksi unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä ei edellytetä, että suunnitelmien ja ohjelmien ”olisi koskettava tietyn alueen maankäytön suunnittelua”, vaan siinä edellytetään, että ”ne koskevat laajemmin aluesuunnittelua yleisesti”.(54)
104. Asiassa D’Oultremont kyseessä olleen Vallonian lainsäädännön tapaan VLAREM II ‑asetuksen 5.20.6 jakso koskee kyseessä olevaa aluetta (Flanderi) kokonaisuudessaan. Siinä säädetyt raja-arvot melulle liittyvät kiinteästi kyseiseen alueeseen, koska nämä rajat määritetään kyseisten maantieteellisten alueiden erityyppisten käyttötarkoitusten mukaan. Sitä soveltamalla voidaan määrittää paikat, joihin tuulivoimaloita voidaan sijoittaa, kuten tehtiin Aalterin ja Nevelen kuntien tapauksessa.
105. Unionin tuomioistuin on lopuksi todennut, että on pyrittävä estämään se, että samasta suunnitelmasta tehdään useita strategisia ympäristöarviointeja. Tätä varten ja edellyttäen, että niiden vaikutukset on aiemmin arvioitu, strategista ympäristöarviointia koskevan järjestelmän ulkopuolelle suljetaan suunnitelmat ja ohjelmat, jotka kuuluvat sellaisten toimien hierarkiaan, joiden itsensä ympäristövaikutukset on tutkittu ja joiden osalta voidaan perustellusti katsoa, että SYA-direktiivillä suojeltavat intressit on otettu tässä yhteydessä riittävällä tavalla huomioon.(55)
106. Tästä oikeuskäytännöstä seuraa, että jos VLAREM II ‑asetuksen 5.20.6 jakso ja yleisohje ovat osa normikokonaisuutta, jonka hyväksymistä on jo edeltänyt strateginen ympäristöarviointi, niille ei välttämättä tarvitse tehdä erikseen muita arviointeja.
107. Asiakirja-aineistossa ei ole tietoja, joiden perusteella voitaisiin tarkistaa tämä seikka. VLAREM II ‑asetuksen 5.20.6 jakson perustana on ympäristölupa-asetus, mutta tuulivoimaloiden sijoittamiselle asetetut edellytykset eivät edes vastaa perusasetuksen edellytyksiä. VLAREM II ‑asetuksen 5.20.6 jakso on, kuten komissio istunnossa vahvisti, SYA-direktiivissä tarkoitettu uusi suunnitelma tai ohjelma.
108. Mainitsin jo edellä, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asia on selvittää, onko yleisohjetta sisältönsä perusteella pidettävä peiteltynä asetuksena, jolla kehitetään ja täydennetään VLAREM II ‑asetuksen 5.20.6 jaksoa.(56) Jos näin on, myös yleisohjeeseen olisi sovellettava SYA-direktiiviä, koska se ainakin ensi näkemältä sisältää melua koskevia ympäristönlaatunormeja, jotka eivät ole niin tiukat kuin VLAREM II ‑asetuksen 5.20.6 jakson normit, sillä yleisohjeessa sallitaan tuuliturbiinien sijoittaminen sellaisiinkin paikkoihin, joita jälkimmäisessä säädöksessä ei tähän kelpuuteta.
109. Vaikuttaa siltä, että yleisohjeessa annetaan Flanderin hallintoviranomaisille mahdollisuus sallia helpommin poikkeuksia VLAREM II ‑asetuksen voimassa oleviin tuuliturbiinien sijoittamista koskeviin säännöksiin. Tämä tukee näkemystä, jonka mukaan se voisi unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti kuulua SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan a alakohdan soveltamisalaan.(57)
110. Nyt kyseessä olevan kaltainen säännöstö, jonka normeissa vahvistetaan puitteet lupien myöntämiseksi tuulipuistoille siltä osin kuin on kyse välkkeestä, turvallisuudesta ja melusta, kuuluu SYA-direktiivin 2 artiklan a alakohdassa mainittuun suunnitelmien ja ohjelmien käsitteeseen, ja sillä on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia. Direktiivin 3 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan tälle säännöstölle on vastaavasti tehtävä strateginen ympäristöarviointi.
D Kahdeksas ja yhdeksäs ennakkoratkaisukysymys
111. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa selvittää, miten unionin tuomioistuimen antama tuomio vaikuttaa suunnitelmiin ja ohjelmiin (ja näiden perusteella tehtyihin yksittäistapauksia koskeviin päätöksiin), jos VLAREM II ‑asetuksen 5.20.6 jaksolle ja yleisohjeelle olisi pitänyt tehdä strateginen ympäristöarviointi. Se haluaa erityisesti tietää, voidaanko mahdollisen kumoamisen vaikutuksia rajoittaa pitämällä tilapäisesti voimassa näiden säännösten vaikutukset ympäristön suojelemiseksi ja energian toimitusvarmuuden turvaamiseksi.
112. Lisäksi se tiedustelee, voiko tämä ajallinen rajoittaminen koskea ilman strategista ympäristöarviointia hyväksytyistä suunnitelmista ja ohjelmista nostettujen (suorien) kumoamiskanteiden ohella myös näiden suunnitelmien ja ohjelmien (epäsuoraa) riitauttamista vetoamalla niiden pätemättömyyteen perusteena – tai yhtenä monista perusteista – suunnitelmien ja ohjelmien täytäntöön panemiseksi toteutettavista hankkeista yksittäistapauksissa tehtyjen lupapäätösten riitauttamiselle.
113. Huomautan, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää tämän viimeisen kysymyksen samalla, kun se vahvistaa, että sillä ei Belgian oikeuden mukaan ole toimivaltaa kumota VLAREM II ‑asetuksen 5.20.6 jaksoa ja yleisohjetta.(58) Sen on ratkaistava ainoastaan tuulivoimaloita koskevasta yksittäistapauksessa tehdystä lupapäätöksestä(59) nostettu kumoamiskanne, mutta kyseisessä kanteessa on esitetty lainvastaisuusväite VLAREM II ‑asetuksen 5.20.6 jakson ja yleisohjeen mahdollisesta pätemättömyydestä.
114. Unionin tuomioistuin on todennut, että koska ”[SYA-direktiivissä] ei ole säännöksiä siitä, mitä seurauksia direktiivissä säädettyjen menettelysäännösten rikkomisesta aiheutuu, jäsenvaltioiden on toimivaltansa rajoissa ryhdyttävä kaikkiin tarvittaviin yleis- tai erityistoimenpiteisiin sen varmistamiseksi, että kaikista ’suunnitelmista’ tai ’ohjelmista’, joilla todennäköisesti on direktiivissä 2001/42 tarkoitettuja ’merkittäviä ympäristövaikutuksia’, tehdään ennen niiden hyväksymistä direktiivissä säädettyjen menettelytapojen ja arviointiperusteiden mukainen ympäristöarviointi”.(60)
115. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltioiden on poistettava lainvastaiset seuraukset, jotka aiheutuvat unionin oikeuden rikkomisesta, ja tällainen velvollisuus lankeaa jokaiselle jäsenvaltion elimelle niille kuuluvan toimivallan rajoissa.
116. Siltä osin kuin on kyse velvollisuudesta korjata SYA-direktiivissä edellytetyn arvioinnin tekemättä jättäminen, tästä oikeuskäytännöstä ilmenee erityisesti seuraavaa:
– Tällä tavoin virheellisen toimen mahdollinen lykkääminen tai kumoaminen kuuluu myös kansallisille tuomioistuimille silloin, kun niiden ratkaistavana on SYA-direktiivin vastaisesti hyväksytystä kansallisen oikeuden toimesta nostettu kanne.
– Menettelysäännöt, joita sovelletaan tällaisiin kanteisiin, annetaan kunkin jäsenvaltion sisäisessä oikeusjärjestyksessä, kuitenkin siten, että nämä menettelysäännöt eivät saa olla epäedullisempia kuin ne, jotka koskevat samankaltaisia luonteeltaan jäsenvaltion sisäisiä tilanteita (vastaavuusperiaate), eivätkä ne saa olla sellaisia, että unionin oikeusjärjestyksessä vahvistettujen oikeuksien käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa (tehokkuusperiaate).
– Tuomioistuinten, joiden käsiteltävänä on tähän liittyviä asioita, on kansallisen oikeutensa nojalla ryhdyttävä toimenpiteisiin, joilla pyritään lykkäämään suunnitelmaa tai ohjelmaa, jota hyväksyttäessä ei ole noudatettu strategisen ympäristöarvioinnin suorittamisvelvollisuutta, tai kumoamaan se.(61)
117. Tämän yleisen velvoitteen nojalla kansallisen tuomioistuimen on lykättävä suunnitelmaa tai ohjelmaa, joka on hyväksytty strategista ympäristöarviointia tekemättä ja siten SYA-direktiivin vastaisesti, tai kumottava se tai jätettävä soveltamatta sitä konkretisoidakseen unionin oikeuden ensisijaisuuden. Sama koskee a fortiori näihin suunnitelmiin tai ohjelmiin perustuvien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksiä.
118. Unionin tuomioistuin on kuitenkin myöntänyt, että se ”voi poikkeustapauksissa ja oikeusvarmuutta koskevista pakottavista syistä lykätä tilapäisesti unionin oikeuden säännön syrjäyttävää vaikutusta sen kanssa ristiriidassa olevaan kansallisen oikeuden sääntöön”.(62)
119. Unionin tuomioistuin on varannut tämän oikeuden yksinomaan itselleen vahvistamalla, että jos kansallisilla tuomioistuimilla olisi toimivalta antaa kansallisille säännöksille etusija, vaikkakin vain väliaikaisesti, siihen unionin oikeuteen nähden, jonka kanssa ne ovat ristiriidassa, heikennettäisiin unionin oikeuden yhtenäistä soveltamista.
120. Unionin tuomioistuin toteaa, että kansallinen tuomioistuin voi kansallisen oikeuden niin salliessa poikkeuksellisesti ja tapauskohtaisesti rajoittaa ajallisesti tiettyjä sellaisen ratkaisun vaikutuksia, jolla todetaan lainvastaiseksi kansallisen oikeuden säännös, joka on hyväksytty SYA-direktiivissä säädettyjen velvoitteiden vastaisesti.
121. Jotta tätä mahdollisuutta voitaisiin nyt käsiteltävän kaltaisissa tapauksissa käyttää, tällaisen rajoittamisen on oltava välttämätöntä ympäristönsuojeluun liittyvän pakottavan syyn vuoksi, ja siinä on otettava huomioon kansallisen tuomioistuimen käsiteltäväksi saatetun asian erityiset olosuhteet. Tätä poikkeuksellista toimivaltaa voidaan kuitenkin käyttää vain silloin, kun kaikki tuomiosta Inter-Environnement Wallonie ilmenevät edellytykset(63) täyttyvät, ja palaan niihin jäljempänä.(64)
122. YVA-direktiivistä unionin tuomioistuin on niin ikään todennut,(65) että jos tässä direktiivissä vaadittu hankkeen ympäristövaikutusten arviointi jätetään suorittamatta, jäsenvaltioiden on poistettava tämän laiminlyönnin lainvastaiset seuraukset, mutta unionin oikeus ei ole esteenä sille, että tällainen arviointi toteutetaan legalisointina kyseisen hankkeen toteutusvaiheessa tai jopa hankkeen toteuttamisen jälkeen, kun tietyt edellytykset(66) täyttyvät.
123. Tästä oikeuskäytännöstä seuraa, että unionin tuomioistuin sallii poikkeuksellisesti sen, että kansalliset tuomioistuimet tilapäisesti ja tiukkojen edellytysten täyttyessä lykkäävät SYA-direktiivin ensisijaisuudesta seuraavaa ”syrjäyttävää vaikutusta” yleistä etua koskevan pakottavan vaatimuksen, kuten ympäristösuojelun tai sähkön toimitusvarmuuden, perusteella.
124. Tähän mennessä tämä mahdollisuus on annettu tilanteissa, joissa kansallisessa tuomioistuimessa on nostettu kumoamiskanne SYA-direktiivin soveltamisalaan kuuluvasta suunnitelmasta tai ohjelmasta, jonka hyväksymiseksi ei ole tehty strategista ympäristöarviointia.(67) Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa tietää, voitaisiinko sama mahdollisuus laajentaa kanteisiin, jotka on nostettu tuuliturbiinien sijoittamiseksi yksittäistapauksissa tehdyistä lupa- tai hyväksymispäätöksistä, joilla kyseiset suunnitelmat ja ohjelmat pannaan täytäntöön.(68)
125. Huomautuksia esittäneet osapuolet ovat tästä kysymyksestä eri mieltä:
– Komissio katsoo, että mahdollisuus pitää poikkeuksellisesti voimassa SYA-direktiivin vastaisten suunnitelmien ja ohjelmien vaikutukset on hyväksyttävä vain, jos niistä on nostettu suora kumoamiskanne. Se ei näe mitään syytä laajentaa tätä mahdollisuutta yksittäistapauksissa tehtyihin lupa- tai hyväksymispäätöksiin.
– Belgian hallitus puoltaa päinvastaista näkemystä. Sen mukaan lainvastaisuusväitteen (jolla itse suunnitelma tai ohjelma riitautetaan epäsuorasti sillä perusteella, että se on SYA-direktiivin vastainen, jotta voidaan riitauttaa yksittäistapausta koskevan hankkeen lupa- tai hyväksymispäätöksen pätevyys) prosessioikeudellinen luonne puoltaa tämän unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön soveltamista.(69)
126. Belgian hallituksen väite vaikuttaa näistä abstraktisti vakuuttavammalta. Viime kädessä kummallakin riitauttamiskeinolla (suora kanne tai lainvastaisuusväite) on sama tarkoitus eli – tässä merkityksellisin osin – unionin oikeuden vastaisten ratkaisujen ja oikeussääntöjen poistaminen oikeusjärjestyksestä.
127. Huoli oikeusvarmuudesta on yksi niistä näkökohdista, jotka ovat saaneet unionin tuomioistuimen kehittämään unionin oikeuden vastaisten kansallisten toimien vaikutusten tilapäistä voimassa pitämistä koskevaa oikeuskäytäntöään. Tällaisten toimien pätemättömäksi toteamisesta aiheutuva epävarmuus (tai lainaukko) nimittäin kasvaa, jos (suorat) kumoamiskanteet hyväksytään erga omnes, mutta sama koskee epäsuoraa riitauttamista, jos lainvastaisuusväitteet hyväksytään.(70) Lainvastaisuusväitteiden lisääntymisellä voi tosiasiallisesti olla samat seuraukset kuin vastaavan säännöksen suoralla kumoamisella.(71)
128. Tällä rinnastuksella, jonka unionin tuomioistuin otti huomioon asiassa Winner Wetten, voidaan siten perustella, että kansallinen tuomioistuin voi tilapäisesti lykätä ensisijaisuudesta johtuvaa ”syrjäyttävää vaikutusta”, jos on kyse lainvastaisuusväitteistä, joita on esitetty SYA-direktiivin vastaisesti hyväksyttyjen suunnitelmien tai ohjelmien täytäntöön panemiseksi yksittäistapauksissa tehtyjen päätösten yhteydessä.(72)
129. Ei myöskään pidä unohtaa, että velvollisuus tehdä strateginen ympäristöarviointi on menettelyllinen vaatimus, joka on täytettävä hyväksyttäessä tiettyjä suunnitelmia ja ohjelmia. On mahdollista, että jälkimmäiset aineellisen sisältönsä puolesta heijastavat korkeatasoista ympäristönsuojelua, vaikka tätä vaatimusta ei niihin olekaan sovellettu.
130. Tämä seikka (joka selittää osittain sen, miksi edellä esitetty unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö on niin ”sallivaa”) koskee sekä ilman vaadittavaa strategista ympäristöarviointia hyväksytyistä suunnitelmista tai ohjelmista nostettavia suoria kumoamiskanteita että epäsuoria riitauttamisia, joissa unionin oikeuden rikkomiseen vedotaan lainvastaisuusväitteellä suunnitelman tai ohjelman täytäntöön panemiseksi yksittäistapauksissa tehdyistä lupa- tai hyväksymispäätöksistä nostettujen kanteiden yhteydessä.
131. Ympäristönsuojelu ja sähkön toimitusvarmuus jäsenvaltiossa ovat sitä paitsi yleistä etua koskevia pakottavia syitä, jotka unionin tuomioistuin on hyväksynyt perusteeksi sen ”syrjäyttävän vaikutuksen” lykkäämiseen, joka johtuu unionin oikeuden ensisijaisuudesta SYA-direktiivin vastaisesti hyväksyttyyn kansalliseen lainsäädäntöön nähden.
132. Käsiteltävässä asiassa ainakin yksi näistä pakottavista syistä (ympäristönsuojelu)(73) voisi oikeuttaa pitämään tilapäisesti voimassa lupapäätösten, jotka tehtiin viiden tuuliturbiinin rakentamiseksi Aalterin ja Nevelen kuntiin, ja epäsuorasti kyseisiä päätöksiä tehtäessä noudatettujen sääntöjen vaikutukset.
133. Tätä poikkeuksellista toimivaltaa, jonka unionin tuomioistuin voi myöntää kansalliselle tuomioistuimelle, voidaan käyttää vain, jos kaikki tuomiossa Inter-Environnement Wallonie(74) mainitut edellytykset täyttyvät, nimittäin seuraavat:
– Kyseessä olevan kansallisen oikeussäännön on oltava unionin ympäristönsuojelulainsäädännön asianmukainen täytäntöönpanotoimi.
– Uuden kansallisen oikeuden säännöksen antamisella ja voimaantulolla ei voida estää kyseessä olevan kansallisen oikeussäännön kumoamisesta aiheutuvia haitallisia ympäristövaikutuksia.
– Kyseessä olevan kansallisen oikeussäännön kumoamisesta on aiheuduttava ympäristölle vahingollisempi lainaukko unionin ympäristönsuojelulainsäädännön täytäntöönpanossa, sillä kumoaminen johtaisi ympäristön vähäisempään suojeluun ja olisi näin suoranaisesti vastoin direktiivin olennaista tavoitetta.
– Kyseessä olevan kansallisen oikeussäännön vaikutusten poikkeuksellisen voimassa pitämisen on katettava ainoastaan se aika, joka on ehdottoman tarpeen todetun sääntöjenvastaisuuden korjaamiseksi tarpeellisten toimenpiteiden toteuttamiseksi.
134. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenevien tietojen ja esitettyjen huomautusten perusteella nämä vaatimukset täyttyvät käsiteltävässä asiassa:
– VLAREM II ‑asetuksen 5.20.6 jakso ja yleisohje muodostavat yhdessä ympäristönsuojelua koskevan unionin lainsäädännön eli direktiivin 2009/28 asianmukaisen täytäntöönpanotoimen. Sähköntuotannon kehittäminen tuulipuistoissa on erottamaton osa Belgian valtion strategiaa, jonka tavoitteena on lisätä sähkön tuotantoa uusiutuvista energialähteistä vuoteen 2020 mennessä.
– VLAREM II ‑asetuksen 5.20.6 jakso ja yleisohje ovat olleet merkityksellinen osa tuulipuistojen sijoittamista koskevaa Belgian lainsäädäntöä, ja ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan ne ovat 31.3.2012 lähtien olleet suurelta osin perustana yksittäistapauksissa annettujen lupien myöntämiselle tuuliturbiinien sijoittamiseksi.
– Uuden kansallisen toimen antamisella ja voimaantulolla ei voida estää VLAREM II ‑asetuksen 5.20.6 jakson ja yleisohjeen kumoamisesta aiheutuvia haitallisia ympäristövaikutuksia. Niiden kumoaminen avaisi mahdollisuuden riitauttaa yksi toisensa jälkeen tuulivoimaloiden sijoittamiseen Flanderin alueelle 31.3.2012 lähtien annettujen lupien lainmukaisuus, mikä voi johtaa päätökseen niiden toiminnan lakkauttamisesta.
– VLAREM II ‑asetuksen 5.20.6 jakson ja yleisohjeen kumoamisesta aiheutuisi ympäristönsuojelua koskevan unionin lainsäädännön täytäntöönpanossa lainaukko, joka aiheuttaisi enemmän vahinkoa ympäristölle. Tarkemmin sanottuna Flanderin alueelta häviäisivät kokonaan tuulivoimaloiden melua, välkettä ja turvallisuutta koskevat viitenormit, jolloin vaarana olisi, että voimaloiden sijoittamiseen sovellettaisiin aiempaa heikompia ympäristönsuojelunormeja.
135. Mielestäni vaikuttaa siten loogisemmalta, että unionin tuomioistuin sallii kansallisen tuomioistuimen, jos kansallisessa oikeudessa näin säädetään,(75) pitää poikkeuksellisesti voimassa VLAREM II ‑asetuksen 5.20.6 jakson ja yleisohjeen vaikutukset sekä näiden normien perusteella tuuliturbiinien sijoittamiseen myönnettyjen lupien vaikutukset sen ajan, joka on ehdottoman tarpeen todetun sääntöjenvastaisuuden korjaamiseksi vaadittavien toimenpiteiden toteuttamiseksi, eli sen ajan, jonka toimivaltaiset alueelliset viranomaiset välttämättä tarvitsevat strategisen ympäristöarvioinnin tekemiseen tästä säännöstöstä.
136. Jos tämän arvioinnin tulos on myönteinen, Flanderin lainsäädännön soveltamista SYA-direktiivin mukaisena suunnitelmana tai ohjelmana voidaan jatkaa sen jälkeen, kun strategisen ympäristöarvioinnin puuttuminen on korjattu.
IV Ratkaisuehdotus
137. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Raad voor Vergunningsbetwistingenin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1) Sellainen kansallinen säännöstö, johon sisältyy tuulipuistojen välkettä, turvallisuutta ja melua koskevia täsmällisiä säännöksiä ja joka muodostaa viitekehyksen tulevien tuulivoimalahankkeiden sijoittamista ja ominaispiirteitä koskeville lupapäätöksille, kuuluu tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista 27.6.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/42/EY 2 artiklan a alakohdassa mainittuun suunnitelmien ja ohjelmien käsitteeseen, ja sillä on merkittäviä ympäristövaikutuksia, joiden vuoksi siitä on ensin tehtävä mainitun direktiivin 3 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukainen strateginen ympäristöarviointi.
2) Kansallinen tuomioistuin voi rajoittaa pääasiassa annettavan tuomion ajallisia vaikutuksia, jos tuomiossa hyväksytään kanne ja kyseessä olevasta kansallisesta säännöstöstä esitetty lainvastaisuusväite, ja siten pitää tilapäisesti voimassa tuuliturbiinien sijoittamiseen annettujen lupien vaikutukset ympäristön suojelemiseksi ja tapauksen mukaan sähkön toimitusvarmuuden turvaamiseksi. Tätä mahdollisuutta voidaan kuitenkin käyttää vain, jos 28.2.2012 annetusta tuomiosta Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103) ilmenevät edellytykset, jotka tässä merkityksellisin osin liittyvät uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä sekä direktiivien 2001/77/EY ja 2003/30/EY muuttamisesta ja myöhemmästä kumoamisesta 23.4.2009 annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 2009/28/EY, täyttyvät.