Sag C-24/19
A m.fl.
mod
Gewestelijke stedenbouwkundige ambtenaar van het departement Ruimte Vlaanderen, afdeling Oost-Vlaanderen
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Raad voor Vreemdelingenbetwistingen)
Domstolens dom (Store Afdeling) af 25. juni 2020
»Præjudiciel forelæggelse – direktiv 2001/42/EF – miljøkonsekvensvurdering – byggetilladelse til at opføre og drive vindmøller – artikel 2, litra a) – begrebet »planer og programmer« – betingelser for indrømmelse af tilladelse fastsat i en bekendtgørelse og et cirkulære – artikel 3, stk. 2, litra a) – nationale retsakter, der fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser til gennemførelse af projekter – ingen miljøvurdering – opretholdelse af virkningerne af de nationale retsakter og af de tilladelser, som er indrømmet i henhold hertil, efter at det er fastslået, at disse retsakter er i strid med EU-retten – betingelser«
1. Miljø – vurdering af bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet – direktiv 2001/42 – plan og program – begreb – betingelser for indrømmelse af byggetilladelse til at opføre og drive vindmøller fastsat i en bekendtgørelse og et cirkulære – omfattet
[Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/42, art. 2, litra a), andet led]
(jf. præmis 35, 40-43, 48, 50 og 52-63 samt domskonkl. 1)
2. Miljø – vurdering af bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet – direktiv 2001/42 – anvendelsesområde – planer og programmer, som kan få væsentlig indvirkning på miljøet – sektorerne omhandlet i bilag I og II til direktiv 2011/92 – betingelser vedrørende slagskygge, sikkerhed samt støjregler fastsat i en bekendtgørelse og et cirkulære om opførelse og drift af vindmøller – omfattet
[Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/42, art. 3, stk. 2, litra a)]
(jf. præmis 65-79 og domskonkl. 2)
3. Miljø – vurdering af bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet – direktiv 2001/42 – plan og program – ingen forudgående miljøvurdering – byggetilladelse udstedt i henhold til nationale retsakter vedtaget i strid med EU-retten – retlige følger af en tilsidesættelse af EU-retten – muligheden for at opretholde virkningerne af de pågældende retsakter og af tilladelsen – betingelser
[Art. 4, stk. 3, TEU; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/42, art. 1, art. 2, litra a), og art. 3, stk. 2, litra a)]
(jf. præmis 81-95 og domskonkl. 3)
Resumé
En bekendtgørelse og et cirkulære, som fastsætter generelle betingelser for udstedelse af byggetilladelser til opførelse og drift af vindmøller, skal selv gøres til genstand for en forudgående miljøvurdering
Ved dommen i sagen A m.fl. (vindmøller i Aalter og Nevele) (sag C-24/19), afsagt den 25. juni 2020, traf Domstolen, Store Afdeling, afgørelse om fortolkningen af direktiv 2001/42 om vurdering af bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet (1), idet den gav væsentlige præciseringer af de foranstaltninger, som skal underkastes den vurdering, der foreskrives i dette direktiv, samt af følgerne af en manglende vurdering.
Domstolen var blevet forelagt denne anmodning om fortolkning som led i en tvist mellem beboere på et sted nær motorvej E40 i Aalter og Nevele kommuner, hvor der skulle opføres en vindmøllepark, og Gewestelijke stedenbouwkundige ambtenaar van het departement Ruimte Vlaanderen, afdeling Oost-Vlaanderen (den ansvarlige embedsmand for det regionale byplanlægningskontor for departementet Flandern, afdeling Østflandern, Belgien) vedrørende denne myndigheds udstedelse af en byggetilladelse til opførelse og drift af fem vindmøller (herefter »den omtvistede tilladelse«). Udstedelsen af den omtvistede tilladelse den 30. november 2016 blev navnlig underlagt overholdelsen af visse betingelser, der var fastsat i bestemmelserne i en bekendtgørelse fra den flamske regering og i et cirkulære om opførelse og drift af vindmøller.
Til støtte for søgsmålet med påstand om annullation af den omtvistede tilladelse anlagt for Raad voor Vergunningsbetwistingen (domstol i sager om forvaltningsretlige tilladelser, Belgien) (herefter »den nationale ret«) påberåbte sagsøgerne sig bl.a. en tilsidesættelse af direktiv 2001/42, eftersom den bekendtgørelse og det cirkulære, som lå til grund for udstedelsen af denne tilladelse, ikke havde været genstand for en miljøvurdering. Ophavsmanden til den omtvistede tilladelse fandt derimod, at den pågældende bekendtgørelse og det pågældende cirkulære ikke skulle gøres til genstand for en sådan vurdering.
Ved dom afsagt i dag bemærkede Domstolen, at direktiv 2001/42 omfatter de planer og programmer samt ændringer heraf, som udarbejdes og vedtages af en myndighed i en medlemsstat, for så vidt som de »kræves ifølge love og administrative bestemmelser« (2). Direktivet gør endvidere forpligtelsen til at underkaste en konkret plan eller et konkret program en miljøvurdering betinget af, at planen eller programmet kan forventes at få væsentlig indvirkning på miljøet (3).
Hvad angår begrebet »planer og programmer, som kræves ifølge love og administrative bestemmelser«, fastslog Domstolen for det første, at en bekendtgørelse og et cirkulære, som er vedtaget af en føderal enheds regering i en medlemsstat, og som begge indeholder forskellige bestemmelser om opførelse og drift af vindmøller, er omfattet af dette begreb.
Det følger nemlig af Domstolens faste praksis, at planer og programmer, hvis vedtagelse er reguleret ved nationale love og administrative bestemmelser, som fastlægger, hvilke myndigheder der har beføjelse til at vedtage dem samt proceduren for deres udarbejdelse, skal betragtes som »krævet« i henhold til og for anvendelsen af dette direktiv (4). Når beføjelserne til at vedtage foranstaltningen har hjemmel i en bestemmelse af denne art, skal en foranstaltning således betragtes som »krævet«, selv om der ikke i egentlig forstand foreligger en forpligtelse til at træffe denne foranstaltning (5).
På opfordring fra den forelæggende ret og Det Forenede Kongeriges regering til at genoverveje denne retspraksis fremhævede Domstolen indledningsvis, at en begrænsning af den betingelse, der er fastsat i artikel 2, litra a), andet led, i direktiv 2001/42, til alene de »planer og programmer«, hvis vedtagelse er obligatorisk, risikerede at give dette begreb en marginal rækkevidde og ikke gjorde det muligt at sikre denne bestemmelses effektive virkning. Ifølge Domstolen forholder det sig ofte således, at, henset til forskellene i situationerne og mangfoldigheden i de nationale myndigheders praksis, pålægges vedtagelsen af planer og programmer og deres ændringer hverken generelt eller overlades til de kompetente myndigheders fulde skøn. Endvidere opfylder det høje miljøbeskyttelsesniveau, som direktiv 2001/42 tilsigter at sikre ved at underlægge planer og programmer, der kan få væsentlig indvirkning på miljøet, en miljøvurdering, kravene fastsat i traktaterne samt i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder på området for beskyttelse og forbedring af miljøkvaliteten (6). Disse formål kan skades af en indskrænkende fortolkning, som kan give en medlemsstat mulighed for at omgå forpligtelsen til miljøvurdering ved at afstå fra at gøre vedtagelsen af planer eller programmer obligatorisk. Endelig bemærkede Domstolen, at en udvidet fortolkning af begrebet »planer og programmer« var i overensstemmelse med Unionens internationale forpligtelser (7).
Herefter undersøgte Domstolen, om den pågældende bekendtgørelse og det pågældende cirkulære opfyldte den betingelse, der er fastsat i artikel 2, litra a), andet led, i direktiv 2001/42. Herved bemærkede den, at bekendtgørelsen blev vedtaget af den flamske regering som en belgisk føderal enheds udøvende magt i henhold til en lovbestemt bemyndigelse. Endvidere er cirkulæret, som tilsigter at fastsætte rammer for de kompetente myndigheders skøn, ligeledes udstedt af den flamske regering og ændrer bestemmelserne i denne bekendtgørelse ved at udvikle eller fravige dem, med forbehold for den efterprøvelse, som det påhviler den nationale ret at foretage vedrørende dets egentlige juridiske art og præcise rækkevidde. Domstolen fastslog således, at bekendtgørelsen og, med forbehold for denne efterprøvelse, cirkulæret henhørte under begrebet »planer og programmer«, idet de skulle betragtes som »krævet« som omhandlet i direktiv 2001/42.
Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt bekendtgørelsen og cirkulæret skulle underkastes en miljøvurdering i medfør af direktiv 2001/42, fordi de kunne få væsentlig indvirkning på miljøet, fastslog Domstolen for det andet, at disse retsakter, som begge indeholdt forskellige bestemmelser om opførelse og drift af vindmøller, herunder foranstaltninger vedrørende slagskygge, sikkerhed og støjregler, var omfattet af retsakter, som skal gøres til genstand for en sådan vurdering.
I denne henseende bemærkede Domstolen, at de forskrifter, der er fastsat i den pågældende bekendtgørelse og det pågældende cirkulære vedrørende opførelse og drift af vindmøller, havde en tilstrækkeligt betydningsfuld rækkevidde til at fastlægge betingelserne for udstedelse af tilladelser til opførelse og drift af vindmølleparker, hvilke projekters indvirkning på miljøet ikke kan bestrides. Domstolen præciserede, at en sådan fortolkning ikke kunne drages i tvivl af cirkulærets særlige juridiske karakter.
Hvad angår muligheden for at opretholde virkningerne af disse retsakter og af tilladelsen, der blev vedtaget i strid med direktiv 2001/42, bemærkede Domstolen for det tredje og sidste, at medlemsstaterne skal bringe ulovlige følgevirkninger af en tilsidesættelse af EU-retten til ophør. Domstolen fremhævede, at det alene er den, der, henset til den bydende nødvendighed for en ensartet anvendelse af EU-retten, undtagelsesvis og af tvingende hensyn til den almene interesse kan træffe bestemmelse om en midlertidig udsættelse af den fortrængende virkning, som den tilsidesatte EU-retlige bestemmelse har, for så vidt som national lovgivning giver den nationale ret beføjelse til at opretholde visse virkninger af sådanne retsakter inden for rammerne af den sag, som den er forelagt. Følgelig fastslog Domstolen, at den nationale ret i en situation som i det foreliggende tilfælde kun kunne opretholde virkningerne af bekendtgørelsen og cirkulæret samt tilladelsen udstedt i henhold hertil, hvis national lovgivning tillader dette inden for rammerne af den tvist, som den er forelagt, og såfremt annullationen af denne tilladelse kunne have betydelige følgevirkninger for forsyningssikkerheden med elektricitet, i dette tilfælde i Belgien, og alene i den tidsperiode, som er strengt nødvendig for at afhjælpe denne ulovlighed, hvilket det i givet fald tilkommer den nationale ret at bedømme.