Asunto C‑24/19
A y otros
contra
Gewestelijke stedenbouwkundige ambtenaar van het departement Ruimte Vlaanderen, afdeling Oost-Vlaanderen
(Petición de decisión prejudicial,
planteada por el Raad voor Vergunningsbetwistingen)
Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 25 de junio de 2020
«Procedimiento prejudicial — Directiva 2001/42/CE — Evaluación de los efectos en el medio ambiente — Autorización urbanística para la instalación y explotación de aerogeneradores — Artículo 2, letra a) — Concepto de “planes y programas” — Condiciones para la concesión de la autorización establecidas en una orden y una circular — Artículo 3, apartado 2, letra a) — Actos nacionales que establecen un marco para la autorización en el futuro de proyectos — Inexistencia de evaluación medioambiental — Mantenimiento de los efectos de los actos nacionales y de las autorizaciones concedidas basándose en tales actos después de que se declare que estos no son conformes con el Derecho de la Unión — Requisitos»
1. Medio ambiente — Evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente — Directiva 2001/42/CE — Plan y programa — Concepto — Condiciones para la concesión de una autorización urbanística para la instalación y explotación de aerogeneradores establecidas en una orden y una circular — Inclusión
[Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 2, letra a), segundo guion]
(véanse los apartados 35, 40 a 43, 48, 50 y 52 a 63 y el punto 1 del fallo)
2. Medio ambiente — Evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente — Directiva 2001/42/CE — Ámbito de aplicación — Planes y programas que puedan tener repercusiones significativas sobre el medio ambiente — Sectores contemplados en los anexos I y II de la Directiva 2011/92/UE — Requisitos relativos a la proyección de sombra, a la seguridad y a las normas sobre ruidos establecidos en una orden y una circular referentes a la instalación y explotación de aerogeneradores — Inclusión
[Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 3, ap. 2, letra a)]
(véanse los apartados 65 a 79 y el punto 2 del fallo)
3. Medio ambiente — Evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente — Directiva 2001/42/CE — Plan y programa — Inexistencia de evaluación medioambiental previa — Autorización urbanística concedida basándose en actos nacionales adoptados en contra del Derecho de la Unión — Consecuencias jurídicas de una infracción del Derecho de la Unión — Posibilidad de mantener los efectos de los actos en cuestión y de la autorización — Requisitos
[Art. 4 TUE, ap. 3; Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 1, 2, letra a), y 3, ap. 2, letra a)]
(véanse los apartados 81 a 95 y el punto 3 del fallo)
Resumen
Una orden y una circular que establecen las condiciones generales para la concesión de autorizaciones urbanísticas para la instalación y explotación de aerogeneradores también deben ser objeto de una evaluación medioambiental previa
Mediante la sentencia A y otros (Aerogeneradores en Aalter y Nevele) (C‑24/19), dictada el 25 de junio de 2020, el Tribunal de Justicia, constituido en Gran Sala, se pronunció sobre la interpretación de la Directiva 2001/42 relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, (1) aportando importantes precisiones sobre las medidas sometidas a la evaluación establecida en dicha Directiva y sobre las consecuencias resultantes de una omisión de evaluación.
Esta petición de interpretación se planteó al Tribunal de Justicia en el marco de un litigio entre unos residentes en un emplazamiento cercano a la autopista E40, en el término municipal de Aalter y de Nevele, previsto para acoger un parque eólico y el Gewestelijke stedenbouwkundige ambtenaar van het departement Ruimte Vlaanderen, afdeling Oost-Vlaanderen (Funcionario Regional de Urbanismo del Departamento de Ordenación del Territorio de Flandes — Sección Flandes Oriental, Bélgica), en relación con la concesión por esta autoridad de una autorización urbanística para la instalación y explotación de cinco aerogeneradores (en lo sucesivo, «autorización controvertida»). La concesión, el 30 de noviembre de 2016, de la autorización controvertida se había supeditado, en concreto, al cumplimiento de determinados requisitos establecidos en unas disposiciones de una orden del Gobierno flamenco y en una circular referente a la instalación y explotación de aerogeneradores.
En apoyo del recurso dirigido a la anulación de la autorización controvertida interpuesto ante el Raad voor Vergunningsbetwistingen (Consejo del Contencioso de Autorizaciones, Bélgica) (en lo sucesivo, «tribunal nacional»), los demandantes invocaban, en particular, la infracción de la Directiva 2001/42 debido a que la Orden y la Circular en las que se había basado la concesión de la autorización no habían sido objeto de una evaluación medioambiental. El emisor de la autorización controvertida consideraba, por el contrario, que la Orden y la Circular en cuestión no debían ser objeto de tal evaluación.
En la presente sentencia, el Tribunal de Justicia recordó que la Directiva 2001/42 comprende los planes y programas, así como sus modificaciones, elaborados o adoptados por una autoridad de un Estado miembro, siempre que hayan sido «exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas». (2) Además, supedita la obligación de someter un plan o un programa concreto a una evaluación medioambiental al requisito de que el plan o el programa pueda tener efectos significativos en el medio ambiente. (3)
En primer lugar, por lo que se refiere al concepto de «planes y programas que sean exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas», el Tribunal de Justicia declaró que están comprendidas en este concepto una orden y una circular, adoptadas por el Gobierno de una entidad federada de un Estado miembro, que contienen diversas disposiciones relativas a la instalación y explotación de aerogeneradores.
En efecto, de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que deben considerarse «exigidos», a efectos de la referida Directiva y para su aplicación, los planes y programas cuya adopción esté regulada en disposiciones legales o reglamentarias nacionales, las cuales determinarán qué autoridades son competentes para adoptarlos y su procedimiento de elaboración. (4) Así pues, una medida debe considerarse «exigida» cuando la base jurídica de la facultad para adoptarla se encuentre en una disposición de esa naturaleza, incluso si no existe ninguna obligación, propiamente dicha, de adoptar tal medida. (5)
Instado por el tribunal remitente y el Gobierno del Reino Unido a reconsiderar dicha jurisprudencia, el Tribunal de Justicia subrayó, en primer término, que limitar el requisito contemplado en el artículo 2, letra a), segundo guion, de la Directiva 2001/42 únicamente a los «planes y programas» de adopción obligatoria podía conferirle un alcance marginal y no permitiría preservar la eficacia de esa disposición. Según el Tribunal de Justicia, dada la diversidad de situaciones y la heterogeneidad de las prácticas de las autoridades nacionales, la adopción de planes o programas y sus modificaciones no se impone a menudo de manera general ni se deja a la entera discreción de las autoridades competentes. Además, el nivel elevado de protección del medio ambiente que pretende garantizar la Directiva 2001/42 sometiendo a evaluación medioambiental los planes y programas que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente responde a las exigencias de los Tratados y de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea en materia de protección y de mejora de la calidad del medio ambiente. (6) Pues bien, tales objetivos podrían verse comprometidos por una interpretación restrictiva, que permitiera a un Estado miembro eludir la obligación de evaluación medioambiental al evitar hacer obligatoria la adopción de los planes o programas. Finalmente, el Tribunal de Justicia destacó que la interpretación amplia del concepto de «planes y programas» era conforme con los compromisos internacionales de la Unión. (7)
El Tribunal de Justicia examinó, en segundo término, si la Orden y la Circular de que se trata cumplían el requisito contemplado en el artículo 2, letra a), segundo guion, de la Directiva 2001/42. A este respecto, señaló que la Orden había sido adoptada por el Gobierno flamenco, como poder ejecutivo de una entidad federada belga, en virtud de una habilitación legislativa. Además, la Circular, cuya finalidad es regular la facultad de apreciación de las autoridades competentes, procede también del Gobierno flamenco y modifica las disposiciones de dicha Orden, desarrollándolas o estableciendo excepciones a ellas, sin perjuicio de las comprobaciones que corresponde efectuar al tribunal nacional en cuanto a su naturaleza jurídica exacta y a su contenido preciso. Por lo tanto, el Tribunal de Justicia concluyó que la Orden y, sin perjuicio de tales comprobaciones, la Circular estaban comprendidas en el concepto de «planes y programas», en la medida en que debían considerarse «exigidas», en el sentido de la Directiva 2001/42.
En segundo lugar, por lo que respecta a si la Orden y la Circular debían someterse a una evaluación medioambiental con arreglo a la Directiva 2001/42, debido a que podrían tener efectos significativos en el medio ambiente, el Tribunal de Justicia declaró que esos actos, que contenían diversas disposiciones relativas a la instalación y explotación de aerogeneradores, entre ellas, medidas relativas a la proyección de sombra, a la seguridad y a las normas sobre ruidos, se encontraban entre los que debían ser objeto de tal evaluación.
Sobre este particular, el Tribunal de Justicia consideró que las prescripciones establecidas en la Orden y en la Circular de que se trata, en relación con la instalación y explotación de aerogeneradores, revestían una importancia y un alcance lo suficientemente significativos como para determinar los requisitos a los que se supeditaba la concesión de una autorización para la instalación y explotación de parques eólicos, cuyo impacto medioambiental es innegable. Precisó que tal interpretación no quedaba desvirtuada por la naturaleza jurídica particular de la Circular.
En tercer y último lugar, por lo que se refiere a la posibilidad de mantener los efectos de esos actos y de la autorización, adoptados infringiendo la Directiva 2001/42, el Tribunal de Justicia recordó que los Estados miembros están obligados a eliminar las consecuencias ilícitas de tal violación del Derecho de la Unión. Subrayó que, habida cuenta de la exigencia de la aplicación uniforme del Derecho de la Unión, solo podía, con carácter excepcional y en atención a consideraciones imperiosas de interés general, conceder la suspensión provisional del efecto de exclusión vinculado a la disposición del Derecho de la Unión infringida, siempre que una normativa nacional facultase al tribunal nacional para mantener determinados efectos de tales actos en el marco del litigio del que conoce. En consecuencia, el Tribunal de Justicia declaró que, en una situación como la del presente caso, el tribunal nacional solo podía mantener los efectos de la Orden y de la Circular, así como de la autorización concedida basándose en ellas, si se lo permitía el Derecho interno en el marco del litigio del que conocía, en el supuesto de que la anulación de la referida autorización pudiera tener repercusiones significativas en el suministro de electricidad —en el caso de autos, en Bélgica— y únicamente durante el tiempo estrictamente necesario para corregir dicha ilegalidad, extremo que corresponde apreciar, en su caso, al tribunal nacional.