Asia C-24/19
A ym.
vastaan
Gewestelijke stedenbouwkundige ambtenaar van het departement Ruimte Vlaanderen, afdeling Oost-Vlaanderen
(ennakkoratkaisupyyntö, jonka on esittänyt Raad voor Vergunningsbetwistingen))
Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 25.6.2020
Ennakkoratkaisupyyntö – Direktiivi 2001/42/EY – Ympäristövaikutusten arviointi – Lupa tuuliturbiinien sijoittamiseen ja käyttöön – 2 artiklan a alakohta – Suunnitelmien ja ohjelmien käsite – Asetuksella ja yleisohjeella käyttöön otetut luvan myöntämisedellytykset – 3 artiklan 2 kohdan a alakohta – Kansalliset toimet, joissa vahvistetaan puitteet tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille – Ympäristöarviointia ei ole tehty – Kansallisten toimien ja niiden perusteella myönnettyjen lupien vaikutusten pysyttäminen sen jälkeen, kun toimet on todettu unionin oikeuden vastaisiksi – Edellytykset
1. Ympäristö – Tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arviointi – Direktiivi 2001/42 – Suunnitelma ja ohjelma – Käsite – Asetuksella ja yleisohjeella käyttöön otetut edellytykset rakennus- ja maankäyttöluvan myöntämiselle tuulivoimaloiden sijoittamista ja käyttöä varten – Tällaiset edellytykset kuuluvat käsitteen alaan
(Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/42/EY 2 artiklan a alakohdan toinen luetelmakohta)
(ks. 35, 40–43, 48, 50 ja 52–63 kohta ja tuomiolauselman 1 kohta)
2. Ympäristö – Tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arviointi – Direktiivi 2001/42 – Soveltamisala – Suunnitelmat ja ohjelmat, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia – Direktiivin 2011/92 liitteissä I ja II tarkoitetut alat –Tuulivoimaloiden sijoittamista ja käyttöä koskevalla asetuksella ja yleisohjeella käyttöön otetut välkevaikutusta, turvallisuutta ja melutasoa koskevat edellytykset – xx
(Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/42/EY 3 artiklan 2 kohdan a alakohta)
(ks. 65–79 kohta ja tuomiolauselman 2 kohta)
3. Ympäristö – Tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arviointi – Direktiivi 2001/42 – Suunnitelma ja ohjelma – Edeltävää ympäristöarviointia ei ole tehty – Unionin oikeuden vastaisesti hyväksyttyjen kansallisten toimien perusteella myönnetty rakennus- ja maankäyttölupa –Unionin oikeuden loukkaamisen oikeudelliset seuraukset – Mahdollisuus pysyttää kyseessä olevien toimien ja luvan vaikutukset – Edellytykset
(SEU 4 artiklan 3 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/42/EY 1 artikla, 2 artiklan a alakohta ja 3 artiklan 2 kohdan a alakohta)
(ks. 81–95 kohta ja tuomiolauselman 3 kohta)
Tiivistelmä
Asetuksesta ja yleisohjeesta, joilla vahvistetaan yleiset edellytykset rakennus- ja maankäyttöluvan myöntämiselle tuuliturbiinien sijoittamista ja käyttöä varten, on tehtävä ympäristöarviointi ennen niiden hyväksymistä
Unionin tuomioistuin lausuu suuren jaoston kokoonpanossa 25.6.2020 antamassaan tuomiossa A ym. (Tuulivoimalat – Aalter ja Nevele) (C-24/19) tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/42(1) tulkinnasta ja tarkentaa merkittävällä tavalla kantaansa toimenpiteistä, joihin direktiivissä säädetty arviointi on kohdistettava, ja arvioinnin tekemättä jättämisen seurauksista.
Tulkintapyyntö esitettiin unionin tuomioistuimelle asiassa, jossa asianosaisina ovat Aalterin ja Nevelen kuntien alueella E 40 -moottoritien läheisyydessä sijaitsevan tuulipuistoksi suunnitellun kohteen naapurit ja Gewestelijke stedenbouwkundige ambtenaar van het departement Ruimte Vlaanderen, afdeling Oost-Vlaanderen (Flanderin alueen (Belgia) kaupunkisuunnittelusta (Itä-Flanderin jaosto) vastaava virkamies) ja jossa on kyse tämän viranomaisen myöntämästä rakennus- ja maankäyttöluvasta viiden tuuliturbiinin sijoittamista ja tuotantokäyttöä varten (jäljempänä riidanalainen lupa). Asiassa riidanalaisena olevan 30.11.2016 myönnetyn luvan edellytyksenä oli muun muassa eräiden Flanderin alueen hallituksen asetuksen ja tuuliturbiinien sijoittamista ja käyttöä koskevan yleisohjeen määräyksillä vahvistettujen edellytysten noudattaminen.
Valittajat vetosivat Raad voor Vergunningsbetwistingenille (lupapäätöksistä tehtäviä valituksia käsittelevä hallintotuomioistuin, Belgia) (jäljempänä kansallinen tuomioistuin) esittämässään kumoamisvaatimuksessa muun muassa direktiivin 2001/42 rikkomiseen sillä perusteella, että asetuksesta ja yleisohjeesta, joiden perusteella lupa oli myönnetty, ei ollut tehty ympäristöarviointia. Riidanalaisen luvan myöntänyt viranomainen katsoi sitä vastoin, ettei kyseessä olevista asetuksesta ja yleisohjeesta tarvinnut tehdä tällaista arviointia.
Unionin tuomioistuin muistuttaa tänään antamassaan tuomiossa, että direktiivi 2001/42 kattaa jäsenvaltion viranomaisen valmistelemat tai hyväksymät suunnitelmat ja ohjelmat – sekä niiden muutokset – ”joita lait, asetukset tai hallinnolliset määräykset edellyttävät”(2). Lisäksi se asettaa tietystä suunnitelmasta tai ohjelmasta tehtävää ympäristöarviointia koskevan velvollisuuden edellytykseksi sen, että suunnitelmalla tai ohjelmalla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia.(3)
Ensimmäiseksi tuomiossa todetaan suunnitelmista ja ohjelmista, joita lait, asetukset tai hallinnolliset määräykset edellyttävät, että tämän käsitteen alaan kuuluvat sellainen asetus ja yleisohje, jotka liittovaltiomuotoisen jäsenvaltion alueen hallitus on antanut ja joissa on kummassakin erilaisia tuuliturbiinien sijoittamista ja käyttöä koskevia määräyksiä.
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on näet niin, että direktiivissä tarkoitetulla tavalla ”edellytettyinä” on sitä sovellettaessa pidettävä suunnitelmia ja ohjelmia, joiden hyväksymistä on säännelty kansallisilla laeilla tai asetuksilla, joissa määritetään suunnitelmien ja ohjelmien hyväksymiseen toimivaltaiset viranomaiset sekä niiden laatimismenettely.(4) Toimenpidettä on siis pidettävä ”edellytettynä” aina silloin, kun toimenpiteen toteuttamisvallan oikeudellisena perustana on tämän tyyppinen säännös tai määräys, vaikkei varsinaista velvollisuutta tällaisen toimenpiteen toteuttamiseen ole.(5)
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus ovat pyytäneet, että unionin tuomioistuin tarkastelee tätä oikeuskäytäntöä uudelleen, minkä johdosta tuomiossa korostetaan aluksi, että direktiivin 2001/42 2 artiklan a alakohdan toisessa luetelmakohdassa olevan edellytyksen rajaaminen yksinomaan sellaisiin suunnitelmiin ja ohjelmiin, joiden hyväksyminen on pakollista, saattaisi tehdä käsitteestä merkitykseltään marginaalisen, eikä säännöksen tehokasta vaikutusta kyettäisi turvaamaan. Unionin tuomioistuimen mukaan erilaisten kansallisten tilanteiden ja kansallisten viranomaisten erilaisten käytäntöjen perusteella voidaan näet katsoa, että suunnitelmien ja ohjelmien ja niiden muutosten hyväksymiseen ei useinkaan ole yleisesti velvoitettu eikä sitä myöskään ole jätetty toimivaltaisten viranomaisten täysin vapaaseen harkintaan. Lisäksi se ympäristönsuojelun korkea taso, johon direktiivillä 2001/42 pyritään edellyttämällä sellaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristöarviointia, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, vastaa perussopimuksissa sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjassa ympäristönsuojelulle ja ympäristön laadun parantamiselle asetettuja vaatimuksia.(6) Tällaiset tavoitteet voisivat kuitenkin jäädä toteutumatta, jos omaksuttaisiin suppea tulkinta, joka saattaisi antaa jäsenvaltiolle mahdollisuuden vapautua velvollisuudesta ympäristöarviointiin jättämällä säätämättä, että tällaisia suunnitelmia tai ohjelmia on hyväksyttävä. Unionin tuomioistuin toteaa vielä, että suunnitelmien ja ohjelmien käsitteen laaja tulkinta on unionin kansainvälisten sitoumusten mukainen.(7)
Tämän jälkeen tuomiossa tarkastellaan kysymystä siitä, täyttävätkö kyseessä olevat asetus ja yleisohje direktiivin 2001/42 2 artiklan a alakohdan toisessa luetelmakohdassa säädetyn edellytyksen. Tämän osalta unionin tuomioistuin toteaa, että Belgian liittovaltioalueen toimeenpanovaltaa käyttävä elin, Flanderin hallitus, oli hyväksynyt asetuksen lainsäätäjän valtuutuksen nojalla. Myös yleisohje, jolla vahvistetaan puitteet toimivaltaisten viranomaisten harkintavallan käytölle, on Flanderin hallituksen antama, ja sillä muutetaan mainitun asetuksen määräyksiä laajentamalla niitä ja poikkeamalla niistä, ellei tämän toimen täsmällistä oikeudellista luonnetta ja yksityiskohtaista sisältöä koskevista selvityksistä, jotka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tehtävä, muuta seuraa. Unionin tuomioistuin katsoo näin, että asetus ja yleisohje kuuluvat, ellei mainituista selvityksistä muuta seuraa, suunnitelmien ja ohjelmien käsitteen alaan, koska niitä on pidettävä direktiivissä 2001/42 tarkoitetulla tavalla ”edellytettyinä”.
Toiseksi sen osalta, olisiko asetuksesta ja yleisohjeesta pitänyt tehdä ympäristöarviointi direktiivin 2001/42 mukaisesti sillä perusteella, että niillä on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, unionin tuomioistuin toteaa, että nämä toimet, joissa on kummassakin erilaisia tuuliturbiinien sijoittamista ja käyttöä koskevia määräyksiä muun muassa välkevaikutukseen, turvallisuuteen ja melutasoon liittyvien toimenpiteiden osalta, on katsottava toimiksi, joista tällainen arviointi on tehtävä.
Unionin tuomioistuin katsoo, että kyseessä olevilla asetuksella ja yleisohjeella tuuliturbiinien sijoittamisen ja käytön osalta vahvistettuja määräyksiä on pidettävä riittävän merkityksellisinä ja kattavina niiden edellytysten määrittämiseksi, joita on asetettu luvan myöntämiselle tuulipuistojen sijoittamiselle eli hankkeille, joiden ympäristövaikutuksia ei voida kieltää. Unionin tuomioistuimen mukaan tätä tulkintaa ei voida kyseenalaistaa yleisohjeen oikeudellisen erityisluonteen perusteella.
Kolmanneksi unionin tuomioistuin toteaa lopuksi mahdollisuudesta pysyttää tällaisten direktiivin 2001/42 vastaisesti annettujen toimien ja luvan vaikutukset, että jäsenvaltioiden on poistettava tällaisesta unionin oikeuden rikkomisesta aiheutuvat lainvastaiset seuraukset. Se korostaa, että unionin oikeuden yhtenäistä soveltamista koskevan pakottavan vaatimuksen vuoksi ainoastaan unionin tuomioistuin voi poikkeustapauksissa ja oikeusvarmuutta koskevista pakottavista syistä tilapäisesti sallia rikotun unionin oikeussäännön syrjäyttävän vaikutuksen lykkäämisen, edellyttäen, että kansallinen lainsäädäntö antaa kansalliselle tuomioistuimelle mahdollisuuden pysyttää tällaisten toimien tietyt vaikutukset sen käsiteltävänä olevassa asiassa. Tämän johdosta unionin tuomioistuin toteaa, että käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa kansallinen tuomioistuin voi pitää asetuksen ja yleisohjeen sekä niiden perusteella myönnetyn luvan vaikutukset voimassa vain, jos kansallinen oikeus antaa sille tähän mahdollisuuden sen käsiteltäväksi saatetussa riita-asiassa ja siinä tapauksessa, että luvan kumoamisesta voisi aiheutua merkittäviä vaikutuksia sähkön toimituksiin, tässä tapauksessa Belgiassa, ja vain ajan, joka on ehdottoman tarpeen kyseisen lainvastaisuuden korjaamiseksi, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarvittaessa arvioitava.