Sprawa C‑24/19
A i in.
przeciwko
Gewestelijke stedenbouwkundige ambtenaar van het departement Ruimte Vlaanderen, afdeling Oost-Vlaanderen
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Raad voor Vergunningsbetwistingen)
Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 25 czerwca 2020 r.
Odesłanie prejudycjalne – Dyrektywa 2001/42/WE – Ocena wpływu na środowisko – Pozwolenie na budowę wydane w celu wzniesienia i eksploatacji turbin wiatrowych – Artykuł 2 lit. a) – Pojęcie „planów i programów” – Warunki wydania pozwolenia przewidziane w rozporządzeniu i okólniku – Artykuł 3 ust. 2 lit. a) – Akty krajowe ustalające ramy dla przyszłego zezwolenia na inwestycję dotyczącego projektów – Brak przeprowadzenia oceny wpływu na środowisko – Utrzymanie w mocy skutków aktów krajowych i pozwoleń wydanych na ich podstawie po stwierdzeniu, że owe akty są niezgodne z prawem Unii – Przesłanki
1. Środowisko naturalne – Ocena wpływu niektórych planów i programów na środowisko – Dyrektywa 2001/42 – Plan i program – Pojęcie – Warunki wydania pozwolenia na budowę w celu wzniesienia i eksploatacji turbin wiatrowych określone w rozporządzeniu i okólniku – Włączenie
[dyrektywa 2001/42 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 2 lit. a) tiret drugie]
(zob. pkt 35, 40–43, 48, 50, 52–63, pkt 1 sentencji)
2. Środowisko naturalne – Ocena wpływu niektórych planów i programów na środowisko – Dyrektywa 2001/42 – Zakres stosowania – Plany i programy, które mogą mieć znaczący wpływ na środowisko – Sektory wymienione w załącznikach I i II do dyrektywy 2011/92 – Warunki odnoszące się do rzucania cienia, bezpieczeństwa i norm hałasu określone w rozporządzeniu i okólniku dotyczącym wznoszenia i eksploatacji turbin wiatrowych – Włączenie
[dyrektywa 2001/42 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 3 ust. 2 lit. a]
(zob. pkt 65–79; pkt 2 sentencji)
3. Środowisko naturalne – Ocena wpływu niektórych planów i programów na środowisko – Dyrektywa 2001/42 – Plan i program – Brak wcześniejszej oceny wpływu na środowisko – Pozwolenie na budowę wydane na podstawie aktów krajowych przyjętych z naruszeniem prawa Unii – Skutki prawne naruszenia prawa Unii – Możliwość utrzymania w mocy skutków rozpatrywanych aktów i pozwolenia – Przesłanki
[art. 4 ust. 3 TUE; dyrektywa 2001/42 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 1, art. 2 lit. a), art. 3 ust. 2 lit. a)]
(zob. pkt 81–95; pkt 3 sentencji)
Streszczenie
Rozporządzenie i okólnik, które określają ogólne warunki wydania pozwolenia na budowę w celu wzniesienia i eksploatacji turbin wiatrowych, same muszą podlegać wcześniejszej ocenie wpływu na środowisko
W wyroku A i in. (Turbiny wiatrowe w Aalter i Nevele) (C‑24/19) wydanym w dniu 25 czerwca 2020 r. Trybunał, orzekający w składzie wielkiej izby, wypowiedział się w przedmiocie wykładni dyrektywy 2001/42 dotyczącej oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko(1), przedstawiając istotne wyjaśnienia co do środków podlegających ocenie przewidzianej w tej dyrektywie, a także co do konsekwencji wynikających z braku oceny.
Wniosek o dokonanie wykładni złożono do Trybunału w ramach sporu między osobami mieszkającymi w bezpośrednim sąsiedztwie terenu położonego w pobliżu autostrady E40 na obszarze gmin Aalter i Nevele, na którym to terenie przewidziano budowę farmy wiatrowej, a Gewestelijke stedenbouwkundige ambtenaar van het departement Ruimte Vlaanderen, afdeling Oost-Vlaanderen (regionalnym urzędnikiem ds. urbanistyki w departamencie zagospodarowania przestrzennego Flandrii, wydział Flandrii Wschodniej, Belgia) w przedmiocie decyzji tego organu o udzieleniu pozwolenia na budowę w celu wzniesienia i eksploatacji pięciu turbin wiatrowych (zwanego dalej „spornym pozwoleniem”). Wydanie spornego pozwolenia w dniu 30 listopada 2016 r. uzależniono w szczególności od spełnienia pewnych warunków określonych w przepisach rozporządzenia rządu flamandzkiego oraz w okólniku dotyczącym wznoszenia i eksploatacji turbin wiatrowych.
Na poparcie skargi o uchylenie spornego pozwolenia wniesionej do Raad voor Vergunningsbetwistingen (sądu orzekającego w przedmiocie sporów dotyczących pozwoleń na budowę, Belgia) (zwanego dalej „sądem krajowym”) skarżący wskazali w szczególności na naruszenie dyrektywy 2001/42 ze względu na to, że rozporządzenie i okólnik, na podstawie których wydano pozwolenie, nie zostały poddane ocenie wpływu na środowisko. Organ, który wydał sporne pozwolenie, uznał natomiast, że omawiane rozporządzenie i okólnik nie powinny być przedmiotem takiej oceny.
W wydanym dziś wyroku Trybunał przypomniał, że dyrektywa 2001/42 obejmuje plany i programy, jak również ich modyfikacje, które są przygotowywane lub przyjmowane przez organ państwa członkowskiego, jeśli są one „wymagane przez przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne”(2). Ponadto dyrektywa ta uzależnia obowiązek poddania konkretnego planu lub programu ocenie wpływu na środowisko od warunku, że plan lub program mogą mieć znaczący wpływ na środowisko(3).
W pierwszej kolejności, jeśli chodzi o pojęcie „planów i programów wymaganych przez przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne”, Trybunał orzekł, że pojęcie to obejmuje rozporządzenie i okólnik, które przyjął rząd jednostki sfederowanej państwa członkowskiego i które oba zawierają różne przepisy dotyczące wznoszenia i eksploatacji turbin wiatrowych.
Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika bowiem, że za „wymagane” w rozumieniu i do celów stosowania tej dyrektywy należy uznać plany i programy, których przyjęcie jest uregulowane w krajowych przepisach ustawowych lub wykonawczych określających organy właściwe do ich przyjęcia oraz procedurę ich przygotowania(4). Tak więc środek należy uznać za „wymagany”, jeżeli podstawą prawną uprawnienia do jego przyjęcia jest tego rodzaju przepis, nawet jeśli faktycznie nie istnieje żaden obowiązek przyjęcia rzeczonego środka(5).
Trybunał, do którego sąd odsyłający i rząd Zjednoczonego Królestwa zwróciły się o zrewidowanie tego orzecznictwa, podkreślił przede wszystkim, że ograniczenie przesłanki określonej w art. 2 lit. a) tiret drugie dyrektywy 2001/42 wyłącznie do „planów i programów”, których przyjęcie jest obowiązkowe, mogłoby nadać temu pojęciu marginalny zakres i nie pozwalałoby na zachowanie skuteczności tego przepisu. Trybunał uważa bowiem, że zważywszy na różnorodność sytuacji i heterogeniczność praktyk organów krajowych, przyjmowanie planów lub programów oraz ich modyfikacje często nie są ani nakazane w sposób ogólny, ani pozostawione w całości uznaniu właściwych organów. Ponadto wysoki poziom ochrony środowiska, jaki ma zapewnić dyrektywa 2001/42, poddając ocenie wpływu na środowisko plany i programy, które mogą mieć znaczący wpływ na środowisko, odpowiada wymogom traktatów oraz Karty praw podstawowych Unii Europejskiej w dziedzinie ochrony i poprawy jakości środowiska(6). Tymczasem realizacja takich celów mogłaby być zagrożona przez wykładnię zawężającą, która pozwalałaby państwu członkowskiemu na uchylenie się od obowiązku przeprowadzenia oceny wpływu na środowisko poprzez odstąpienie od ustanowienia przepisów przewidujących obowiązek przyjęcia planów lub programów. Wreszcie Trybunał wskazał, że szeroka wykładnia pojęcia „planów i programów” jest zgodna ze zobowiązaniami międzynarodowymi Unii(7).
Trybunał zbadał następnie kwestię, czy rozpatrywane rozporządzenie i okólnik spełniają przesłankę przewidzianą w art. 2 lit. a) tiret drugie dyrektywy 2001/42. W tym względzie wskazał on, że rozporządzenie przyjął rząd flamandzki, jako władza wykonawcza belgijskiej jednostki sfederowanej, na podstawie upoważnienia ustawowego. Ponadto okólnik, którego celem jest ograniczenie uprawnień dyskrecjonalnych właściwych władz, również pochodzi od rządu flamandzkiego i zmienia przepisy tego rozporządzenia, rozwijając je lub wprowadzając od nich odstępstwa, z zastrzeżeniem ustaleń, jakich powinien dokonać sąd krajowy w odniesieniu do jego dokładnego charakteru prawnego i jego dokładnej treści. W związku z tym Trybunał stwierdził, że rozporządzenie i – z zastrzeżeniem tych ustaleń – okólnik wchodzą w zakres pojęcia „planów i programów”, ponieważ należy je uznać za „wymagane” w rozumieniu dyrektywy 2001/42.
W drugiej kolejności, jeśli chodzi o kwestię, czy rozporządzenie i okólnik należało poddać ocenie wpływu na środowisko na podstawie dyrektywy 2001/42 ze względu na to, że mogą one mieć znaczący wpływ na środowisko, Trybunał orzekł, że oba te akty, które zawierają różne przepisy dotyczące wznoszenia i eksploatacji turbin wiatrowych, w tym środki odnoszące się do rzucania cienia, bezpieczeństwa i norm hałasu, zaliczają się do aktów, które powinny być przedmiotem takiej oceny.
W tym względzie Trybunał uznał, że przepisy rozpatrywanego rozporządzenia i okólnika dotyczące wznoszenia i eksploatacji turbin wiatrowych mają znaczenie i zakres wystarczająco istotne dla określenia warunków, jakim podlega wydanie pozwolenia na wzniesienie i eksploatację farm wiatrowych, które to projekty mają niezaprzeczalny wpływ na środowisko. Trybunał wyjaśnił, że takiej wykładni nie może podważyć szczególny charakter prawny okólnika.
Wreszcie w trzeciej kolejności, co się tyczy możliwości utrzymania w mocy skutków tych aktów i pozwolenia, wydanych z naruszeniem dyrektywy 2001/42, Trybunał przypomniał, że państwa członkowskie mają obowiązek usuwania sprzecznych z prawem skutków takiego naruszenia prawa Unii. Trybunał podkreślił, że z uwagi na wymóg jednolitego stosowania prawa Unii jedynie on może, w drodze wyjątku oraz kierując się nadrzędnymi względami interesu ogólnego, tymczasowo zawiesić wywierany przez prawo Unii skutek w postaci uchylenia przepisów prawa krajowego sprzecznych z prawem Unii, o ile uregulowania krajowe upoważniają sąd krajowy do utrzymania w mocy niektórych skutków takich aktów w ramach zawisłego przed nim sporu. W konsekwencji Trybunał orzekł, że w sytuacji takiej jak sytuacja w niniejszej sprawie sąd krajowy może utrzymać w mocy skutki rozporządzenia i okólnika, jak również wydanego na ich podstawie pozwolenia, jedynie wówczas, gdy prawo krajowe pozwala mu na to w ramach zawisłego przed nim sporu, w przypadku gdy uchylenie tego pozwolenia mogłoby mieć znaczący wpływ na zaopatrzenie w energię elektryczną państwa członkowskiego, w tym przypadku Belgii, i jedynie przez okres ściśle niezbędny do usunięcia tej niezgodności z prawem, co powinien ocenić w razie potrzeby sąd krajowy.