Mål C‑24/19
A m.fl.
mot
Gewestelijke stedenbouwkundige ambtenaar van het departement Ruimte Vlaanderen, afdeling Oost-Vlaanderen
(begäran om förhandsavgörande från Raad voor Vergunningsbetwistingen)
Domstolens dom (stora avdelningen) av den 25 juni 2020
”Begäran om förhandsavgörande – Direktiv 2001/42/EG – Bedömning av miljöpåverkan – Bygglov för uppförande och drift av vindkraftverk – Artikel 2 a – Begreppet ’planer och program’ – Villkor för tillstånd fastställda i förordning och cirkulär – Artikel 3.2 a – Nationella rättsakter i vilka förutsättningarna anges för kommande tillstånd för projekt – Avsaknad av miljöbedömning – Bibehållande av verkan av nationella rättsakter och av tillstånd som beviljats med stöd av dessa efter det att dessa rättsakter förklarats strida mot unionsrätten – Villkor”
1. Miljö – Bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan – Direktiv 2001/42 – Plan och program – Begrepp – Villkor för bygglov för uppförande och drift av vindkraftverk som uppställts genom en förordning och ett cirkulär – Omfattas
(Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42, artikel 2 a andra strecksatsen)
(se punkterna 35, 40–43, 48, 50, 52–63, samt punkt 1 i domslutet)
2. Miljö – Bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan – Direktiv 2001/42 – Tillämpningsområde – Planer och program som kan antas medföra betydande miljöpåverkan – Sektorer som avses i bilagorna I och II till direktiv 2011/92 – Villkor avseende slagskugga, säkerhet och bullernormer som uppställts genom en förordning och ett cirkulär om uppförande och drift av vindkraftverk – Omfattas
(Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42, artikel 3.2 a)
(se punkterna 65–79 samt punkt 2 i domslutet)
3. Miljö – Bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan – Direktiv 2001/42 – Plan och program – Ingen föregående miljöbedömning – Bygglov som utfärdats med stöd av nationella rättsakter som strider mot unionsrätten – Rättsliga följder av en överträdelse av unionsrätten – Möjlighet att låta rättsverkningarna av de aktuella rättsakterna och bygglovet bestå – Villkor
(Artikel 4.3 FEU; Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42, artiklarna 1, 2 a och 3.2 a)
(se punkterna 81–95 samt punkt 3 i domslutet)
Resumé
En förordning och ett cirkulär som fastställer de allmänna villkoren för beviljande av bygglov för uppförande och drift av vindkraftverk ska i sig vara föremål för en föregående miljöbedömning
I dom A m.fl. (Vindkraftverk i Aalter och Nevele) (C‑24/19), som meddelades den 25 juni 2020, uttalade sig domstolen, stora avdelningen, om tolkningen av direktiv 2001/42 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan,(1) och lämnade viktiga förtydliganden om vilka åtgärder som ska bli föremål för den bedömning som föreskrivs i direktivet och om vilka konsekvenser det får om någon bedömning inte gjorts.
Denna begäran om tolkning hänsköts till EU-domstolen inom ramen för en tvist som uppstått mellan å ena sidan boende inom ett område i närheten av motorväg E40 i kommunerna Aalter och Nevele, där en vindkraftspark planerades, och å andra sidan Gewestelijke stedenbouwkundige ambtenaar van het departement Ruimte Vlaanderen, afdeling Oost-Vlaanderen (den regionala bygglovsenheten vid myndigheten för fysisk planering i Flandern, avdelningen för Östflandern). Tvisten rörde myndighetens utfärdande av ett bygglov för att uppföra och driva fem vindkraftverk (nedan kallat det omtvistade bygglovet). Utfärdandet av det omtvistade bygglovet den 30 november 2016 hade bland annat villkorats av att vissa krav som fastställts i en förordning från den flamländska regeringen samt i ett cirkulär om uppförande och drift av vindkraftverk var uppfyllda.
Till stöd för överklagandet av det omtvistade bygglovet vid Raad voor Vergunningsbetwistingen (Rådet för tillståndstvister, Belgien) (nedan kallad den nationella domstolen) gjorde klagandena bland annat gällande att direktiv 2001/42 hade åsidosatts, eftersom den förordning och det cirkulär på grundval av vilka bygglovet hade utfärdats inte hade varit föremål för någon miljöbedömning. Den myndighet som utfärdat det omtvistade bygglovet ansåg tvärtom att det inte förelåg någon skyldighet att göra en sådan bedömning av beslutet och cirkuläret i fråga.
I domen erinrade EU-domstolen om att direktiv 2001/42 omfattar planer och program, samt ändringar av dessa, som utarbetas eller antas av en myndighet i en medlemsstat, förutsatt att de ”krävs i lagar och andra författningar”.(2) För att det ska föreligga en skyldighet att genomföra en miljöbedömning avseende en viss plan eller ett visst projekt krävs det enligt direktivet även att planen eller projektet kan antas medföra betydande miljöpåverkan (3).
För det första slog domstolen fast att begreppet ”planer och program som krävs i lagar och andra författningar” omfattar en förordning och ett cirkulär som antagits av regeringen för en federerad enhet i en medlemsstat och som båda innehåller olika bestämmelser om uppförande och drift av vindkraftverk.
Det följer nämligen av EU-domstolens fasta praxis att det ska anses att planer och program ”krävs”, i den mening som avses i och vid tillämpningen av detta direktiv, när antagandet av dessa regleras i nationella lagar och andra författningar, i vilka det fastställs vilken myndighet som är behörig att anta dem och förfarandet för deras utarbetande.(4) En åtgärd ska således anses ”krävas” när behörigheten att anta åtgärden har sin rättsliga grund i en bestämmelse av denna art, även om det inte föreligger någon skyldighet i egentlig mening att anta denna åtgärd.(5)
Trots uppmaningarna från den hänskjutande domstolen och Förenade kungarikets regering att ompröva nämnda rättspraxis framhöll EU-domstolen, först och främst, att detta begrepp skulle riskera att få en marginell räckvidd om det villkoret i artikel 2 a andra strecksatsen i direktiv 2001/42 begränsades till att endast omfatta sådana ”planer och program” som det är obligatoriskt att anta, och att det skulle leda till att bestämmelsen förlorade sin ändamålsenliga verkan. Domstolen konstaterade nämligen, med hänsyn till de många olika situationerna och den olikartade praxis som råder vid nationella myndigheter, att det ofta är så, att det varken föreligger en generell skyldighet att anta planer eller program eller att ett sådant antagande lämnas helt åt de behöriga myndigheternas skönsmässiga bedömning. Dessutom förhåller det sig så att den höga miljöskyddsnivå som eftersträvas i direktiv 2001/42, genom kravet på att planer och program som kan antas medföra betydande miljöpåverkan ska bli föremål för en miljöbedömning, uppfyller kraven i fördragen liksom i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna i fråga om miljöskydd och förbättring av miljöns kvalitet.(6) Sådana mål skulle kunna äventyras genom en restriktiv tolkning som gör det möjligt för en medlemsstat att kringgå skyldigheten att göra en miljöbedömning genom att undvika att göra antagandet av planer eller program obligatoriskt. Slutligen påpekade domstolen att den vida tolkningen av begreppet ”planer och program” är förenlig med unionens internationella åtaganden.(7)
Domstolen undersökte därefter om förordningen och cirkuläret uppfyllde villkoret i artikel 2 a andra strecksatsen i direktiv 2001/42. EU-domstolen framhöll att förordningen hade antagits av den flamländska regeringen, det vill säga den verkställande makten för en belgisk federerad enhet, med stöd av en lagstadgad behörighet. EU-domstolen fann vidare att cirkuläret – med förbehåll för den nationella domstolens kontroll av dess exakta rättsliga art och exakta innehåll – som syftar till att reglera de behöriga myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning, även det härrör från den flamländska regeringen och ändrar bestämmelserna i förordningen genom att utveckla eller avvika från dem. Domstolen drog således slutsatsen att förordningen och, med förbehåll för denna kontroll, cirkuläret omfattas av begreppet ”planer och program”, eftersom de ska anses ”krävas” i den mening som avses i direktiv 2001/42.
Vad för det andra gäller frågan huruvida förordningen och cirkuläret ska bli föremål för en miljöbedömning enligt direktiv 2001/42 på grund av att de kan antas medföra betydande miljöpåverkan, fann EU-domstolen att dessa rättsakter, vilka båda innehåller olika bestämmelser om uppförande och drift av vindkraftverk, däribland bestämmelser avseende slagskugga, säkerhet och bullernormer, ingår bland de rättsakter som ska bli föremål för en sådan bedömning.
Domstolen fann att bestämmelserna om uppförande och drift av vindkraftverk i förordningen och cirkuläret var av tillräckligt stor betydelse och räckvidd för att innehålla villkoren för beviljandet av bygglov för uppförande och drift av vindkraftsparker, vars miljöpåverkan är odiskutabel. Domstolen preciserade att en sådan tolkning inte påverkas av cirkulärets särskilda rättsliga karaktär.
För det tredje, vad gäller möjligheten att låta verkningarna av dessa rättsakter och bygglovet – som antagits i strid med direktiv 2001/42 – bestå, erinrade domstolen slutligen om att medlemsstaterna är skyldiga att få de otillåtna följdverkningarna av en överträdelse av unionsrätten att upphöra. EU-domstolen underströk att det med hänsyn till kravet på en enhetlig tillämpning av unionsrätten endast är EU-domstolen själv som, undantagsvis och när det föreligger tvingande rättssäkerhetshänsyn, och under förutsättning att nationell lagstiftning ger den nationella domstolen behörighet att låta vissa verkningar av sådana rättsakter bestå, kan förordna att det företräde som en åsidosatt bestämmelse i unionsrätten har tillfälligt inte ska gälla. EU-domstolen slog följaktligen fast att den nationella domstolen, i en sådan situation som den aktuella, endast kan låta verkningarna av förordningen och cirkuläret, samt det bygglov som utfärdats på grundval därav bestå, om den enligt nationell rätt har en sådan behörighet inom ramen för det mål den har att pröva och om ett upphävande av nämnda tillstånd skulle kunna få allvarliga följder för elförsörjningen, i det aktuella fallet i Belgien, och att verkningarna då endast kan bestå under den tidsperiod som är absolut nödvändig för att avhjälpa denna rättsstridighet, vilket det i förekommande fall ankommer på den nationella domstolen att bedöma.