Дело T‑486/18 RENV
Danske Slagstermestre
срещу
Европейска комисия
Решение на Общия съд (първи състав) от 10 април 2024 година
„Държавни помощи — Режим на такси за събирането на отпадъчните води — Подадена от конкурент жалба до Комисията — Решение, с което при приключването на фазата на предварителната проверка се констатира, че не е налице държавна помощ — Изискване за безпристрастност — Обективна безпристрастност — Понятието „предимство“ — Принцип на частния оператор в условията на пазарна икономика — Предварителен анализ на допълнителната рентабилност — Известие на Комисията относно понятието за държавна помощ“
1. Основни права — Харта на основните права — Право на добра администрация — Изискване за безпристрастност — Обективна безпристрастност — Решение на Комисията, с което се констатира, че не е налице държавна помощ във връзка с национален режим на такси за събирането на отпадъчните води — Решение, подготвено и подписано от член на Комисията, който, като министър в националното правителство, е съдействал за приемането на спорния национален режим — Член на Комисията, който, в качеството си на министър в националното правителство, публично е изразил позиция в полза на спорния национален режим — Положение, което може да създаде основателно съмнение за евентуална предубеденост на въпросния член на Комисията — Неизпълнение на изискването за безпристрастност
(член 41, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз)
(вж. т. 26—44)
2. Помощи, предоставяни от държавите — Понятие — Предоставяне на предимство на получателите — Критерии за преценка — Държавна намеса, имаща икономически характер — Преценка според принципа на частния оператор
(член 107, параграф 1 ДФЕС)
(вж. т. 51—57)
3. Помощи, предоставяни от държавите — Понятие — Преценка според принципа на частния оператор — Преценка с оглед на всички релевантни обстоятелства във връзка със спорната сделка и контекста ѝ — Право на преценка на Комисията — Ограничаване на това право от самата Комисия чрез приемането на Известието относно понятието за държавна помощ — Задължение на Комисията да прилага принципа на частния оператор при спазване на метода за анализ, изложен в това известие — Неизпълнение
(член 107, параграф 1 ДФЕС; точка 228 от Известие на Комисията 2016/C 262/01)
(вж. т. 66—91)
4. Помощи, предоставяни от държавите — Понятие — Преценка според принципа на частния оператор — Критерии за преценка — Перспективи за рентабилност на процесната мярка
(член 107, параграф 1 ДФЕС)
(вж. т. 92—98)
Резюме
Сезиран след връщане на делото от Съда, Общият съд отменя решението(1), с което Комисията констатира, че датската правна уредба относно таксите, дължими на операторите на съоръжения за пречистване на отпадъчни води, не води до държавна помощ в полза на големите кланици. По този повод Общият съд внася уточнения, от една страна, относно изискването за безпристрастност на Комисията, и от друга страна, относно прилагането, в контекст като разглеждания, на принципа на частния оператор в условията на пазарна икономика. Що се отнася до последния аспект, Общият съд припомня и задължението на Комисията да спазва критериите, предвидени в това отношение в нейното Известие относно понятието за държавна помощ(2).
Със закон, приет през 2013 г.(3) (наричан по-нататък „законът от 2013 г.“), Дания заменя режима на единната такса за кубичен метър вода за всички потребители на вода, свързани към едно и също съоръжение за пречистване на отпадъчни води, с регресивен стъпаловиден модел, предвиждащ тарифа в зависимост от обема на отделяните отпадъчни води (наричан по-нататък „стъпаловидният модел на таксуване“). Този нов модел на таксуване по същество предвижда намаляване на тарифата за кубичен метър над определен обем отделяни отпадъчни води, което води до намаляване на таксите, дължими от най-големите потребители на вода.
Danske Slagtermestre, професионално сдружение, което твърди, че представлява малки месарници, кланици, търговци на едро и преработвателни предприятия в Дания, подава жалба до Комисията, тъй като смята, че с посочения по-горе закон се предоставя държавна помощ в полза на големите кланици под формата на намаление на таксите за пречистване на отпадъчните води.
С решение от 19 април 2018 г. Комисията преценява, че въведеният със закона от 2013 г. стъпаловиден модел на таксуване не осигурява никакво специално предимство на определени предприятия и следователно не е държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС. В подкрепа на този извод Комисията, позовавайки се на своето Известие относно понятието за държавна помощ, приема, че частен оператор в условията на пазарна икономика също би приложил стъпаловидния модел на таксуване.
Danske Slagtermestre подава пред Общия съд жалба за отмяна на това решение.
С определение от 1 декември 2020 г.(4) Общият съд отхвърля тази жалба като недопустима със съображението, че Danske Slagtermestre няма процесуална легитимация. Сезиран с жалба срещу решението на Общия съд Съдът постановява, че това професионално сдружение е процесуално легитимирано, отменя посоченото по-горе определение и връща делото на Общия съд за разглеждане по същество(5).
Съображения на Общия съд
На първо място, Общият съд разглежда изтъкнатото като основание за отмяна неизпълнение от Комисията на изискването за безпристрастност, предвидено в член 41, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз. Според жалбоподателя това изискване е било нарушено при приемането на обжалваното решение, тъй като подписалият го член на Комисията, отговарящ за конкуренцията, също така е съдействал, в качеството си на министър в датското правителство, за приемането на закона от 2013 г.
В това отношение Общият съд припомня, че институциите, органите, службите и агенциите на Съюза трябва да се съобразяват с изискването за безпристрастност, по-специално в обективното му измерение, което налага на съответната институция да осигурява достатъчно гаранции, за да е изключено всяко основателно съмнение за евентуална предубеденост, тъй като и външното впечатление може да е от значение.
След това уточнение Общият съд отбелязва, първо, че към момента на внасянето на проекта на закона от 2013 г. и към момента на приемането на същия членът на Комисията, отговарящ за конкуренцията, подписал обжалваното решение, е бил министър на икономиката и вътрешните работи, както и заместник министър-председател на Кралство Дания. Второ, тъй като стъпаловидният модел на таксуване на водата може да окаже въздействие върху разходите на частни лица и предприятия, с основание може да се приеме, че е бил предложен със съгласието на въпросния министър. Трето, въпросният член на Комисията публично и изрично е изразил национална позиция в полза на стъпаловидния модел на таксуване.
С оглед на тези обстоятелства Общият съд преценява, че може с основание да се приеме, че въпросният член на Комисията е имал интерес предвидената в закона от 2013 г. такса за пречистване на отпадъчните води да не бъде поставена под въпрос заради незаконосъобразност от гледна точка на отнасящите се до държавните помощи правни норми на Съюза.
По-нататък Общият съд проверява дали производството по приемане на обжалваното решение дава достатъчно гаранции, изключващи опасността такъв интерес да опорочи посоченото производство поради нарушаване на изискването за безпристрастност.
Във връзка с това Общият съд подчертава, че въпреки че решенията в Комисията се приемат на колегиален принцип, въпросният член на Комисията не само е отговорен за подготовката на обжалваното решение, но и е единственият подписал това решение.
Подобно положение може да създаде в очите на третите лица основателно съмнение за евентуална предубеденост на този член на Комисията, и то независимо от личното му поведение. Следователно производството, довело до приемането на обжалваното решение, не е дало достатъчно гаранции от гледна точка на обективната безпристрастност.
На второ място, за изчерпателност Общият съд разглежда основанието за отмяна, изведено от това, че Комисията нарушила член 107, параграф 1 ДФЕС с погрешния си извод, че въвеждането на стъпаловидния модел на таксуване не осигурява предимство на определени предприятия.
След като потвърждава, че за да прецени налице ли е предимство, Комисията правилно се е основала на критерия за частния оператор, Общият съд отбелязва най-напред, че тя е трябвало да определи дали предприятията, ползващите се от облекчени тарифи за пречистването на отпадъчни води, биха могли да получат сравнимо предимство от един нормално предпазлив и грижлив частен оператор, предвид по-специално перспективите му за рентабилност.
Тъй като за целите на тази преценка Комисията е приложила метода за предварителен анализ на рентабилността, предвиден в точка 228 от нейното Известие относно понятието за държавна помощ, Общият съд подчертава освен това, че с приемането на това известие Комисията сама е ограничила правото си на преценка, що се отнася до уточненията, които е направила в него по отношение на концепциите, свързани с понятието за държавна помощ. Следователно в съответствие с точка 228 от посоченото известие Комисията е била длъжна да провери за всяко предприятие, свързано към съоръжение за пречистване на отпадъчни води, дали таксата, плащана при стъпаловидния модел на таксуване, може да покрие разходите, възникнали в резултат на използването от това предприятие на съответната инфраструктура.
Като се има предвид обаче, че е основала проверката си единствено на средните данни за общите разходи и за общите приходи на шест от деветдесет и осемте датски общини, Комисията е нарушила точка 228 от своето Известие относно понятието за държавна помощ и следователно не е спазила границите, които с приемането на това известие е наложила на правото си на преценка.
Във всеки случай, дори да се приеме, че е можела да приложи метода за предварителен анализ на рентабилността, без да провери всеки ползвател, Комисията е трябвало най-малкото да провери, че стъпаловидният водел на таксуване позволява с достатъчна вероятност да се изчислят допълнителните разходи, свързани с ползвателите, тоест разходите, пряко възникнали в резултат на използването от последните на дадено съоръжение за пречистване на отпадъчни води.
В обжалваното решение обаче всички разходи, които не са свързани с количеството изразходвана вода, са счетени за постоянни разходи и съответно разпределени между отделните ползватели, макар единствената причина за съществуването им да е присъствието на конкретен ползвател в мрежата. Съответно Комисията не може да твърди, че е проверила дали таксата за пречистване на отпадъчните води, определена в съответствие със стъпаловидния модел на таксуване, позволява да се покрият средносрочните допълнителни разходи.
Следователно в нарушение на границите, които със своето Известие относно понятието за държавна помощ е наложила на правото си на преценка, Комисията е приела, че таксата за пречистване на отпадъчните води е в съответствие с принципа на частния оператор.
По-нататък Общият съд припомня, че когато не е съобразена с никаква, дори в дългосрочен план, перспектива за рентабилност, намесата на обществен оператор не може да се счита за съответстваща на принципа на частния оператор. В обжалваното решение обаче Комисията е констатирала, че въведените със стъпаловидния модел на таксуване отстъпки могат да са в съответствие с принципа на частния оператор при единственото условие таксата за пречистване на отпадъчните води да покрива разходите, направени от операторите на съоръжения за пречистване на отпадъчни води.
Освен това, като не е проверила дали прилагането на стъпаловидния модел на таксуване позволява на операторите на съоръжения за пречистване на отпадъчни води да си запазят марж на печалба, при положение че е безспорно, че този нов начин на таксуване като цяло води до намаляване на размера на таксата за пречистване на отпадъчните води в сравнение със схемата на единната такса, която този модел замества, Комисията отново е нарушила изискването за рентабилност и следователно принципа на частния оператор. Общият съд съответно припомня, че предварителният анализ на рентабилността, определен в точка 228 от Известието относно понятието за държавна помощ, предполага разглежданата от Комисията национална мярка „постепенно“ да допринася за рентабилността на оператора на инфраструктурата, така че, за да е съобразена с принципа на частния оператор, въпросната мярка трябва да увеличава тази рентабилност, макар и в дългосрочен план, а не да я намалява.
Накрая, в обжалваното решение Комисията неправилно е приела, че частен оператор би взел предвид факта, че поддържането на високи тарифи за пречистването на водата крие риск най-големите потребители на вода да решат да се отделят от централизираната мрежа за пречистване на отпадъчни води, след като рискът от такова отделяне е хипотетичен и неподкрепен с достатъчно доказателства.
Общият съд съответно заключава, че Комисията е нарушила член 107, параграф 1 ДФЕС и Известието относно понятието за държавна помощ, като e приела, че таксата за пречистване на отпадъчните води не осигурява никакво предимство, доколкото би била въведена от частен оператор.
С оглед на всичко изложено по-горе Общият съд отменя обжалваното решение.