ARRÊT DE LA COUR (deuxième chambre)
15 juin 2023 (*)
« Renvoi préjudiciel – Environnement – Directive 92/43/CEE – Conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages – Zones spéciales de conservation – Article 6, paragraphe 3 – Préévaluation d’un plan ou d’un projet en vue de déterminer la nécessité de procéder ou non à une évaluation appropriée des incidences de ce plan ou de ce projet sur une zone spéciale de conservation – Motivation – Mesures pouvant être prises en compte – Projet de construction d’un logement – Autonomie procédurale – Principes d’équivalence et d’effectivité – Règles de procédure en vertu desquelles l’objet du litige est déterminé par les moyens soulevés au moment de l’introduction du recours »
Dans l’affaire C‑721/21,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par la High Court (Haute Cour, Irlande), par décision du 4 octobre 2021, parvenue à la Cour le 26 novembre 2021, dans la procédure
Eco Advocacy CLG
contre
An Bord Pleanála,
en présence de :
Keegan Land Holdings,
An Taisce – The National Trust for Ireland,
ClientEarth AISBL,
LA COUR (deuxième chambre),
composée de Mme A. Prechal, présidente de chambre, Mme M. L. Arastey Sahún, MM. F. Biltgen, N. Wahl et J. Passer (rapporteur), juges,
avocat général : Mme J. Kokott,
greffier : Mme C. Strömholm, administratrice,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 27 octobre 2022,
considérant les observations présentées :
– pour Eco Advocacy CLG, par Mmes O. Clarke et A. O’Connell, solicitors, M. O. Collins, SC, et M. C. Lenaghan, BL,
– pour l’An Bord Pleanála, par M. D. Browne, BL, M. B. Foley, SC, MM. B. Magee et J. Moore, solicitors,
– pour An Taisce – The National Trust for Ireland et ClientEarth AISBL, par M. J. Kenny, BL, et M. F. Logue, solicitor,
– pour le gouvernement irlandais, par Mme M. Browne, MM. A. Joyce et M. Tierney, en qualité d’agents, assistés de Mme A. Carroll, BL, MM. P. Gallagher et B. Kennedy, SC,
– pour le gouvernement italien, par Mme G. Palmieri, assistée de M. G. Palatiello, avoccato dello Stato,
– pour la Commission européenne, par MM. C. Hermes et M. Noll-Ehlers, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocate générale en ses conclusions à l’audience du 19 janvier 2023,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation, notamment, de l’article 4, paragraphes 2 à 5, et de l’annexe III de la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil, du 13 décembre 2011, concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (JO 2012, L 26, p. 1), telle que modifiée par la directive 2014/52/UE du Parlement européen et du Conseil, du 16 avril 2014 (JO 2014, L 124, p. 1) (ci-après la « directive 2011/92 »), ainsi que de l’article 6, paragraphe 3, de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO 1992, L 206, p. 7).
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Eco Advocacy CLG à l’An Bord Pleanála (agence d’aménagement du territoire, Irlande) au sujet de la validité d’un permis de construire délivré par cette dernière.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
La directive 92/43
3 Aux termes de l’article 6, paragraphe 3, de la directive 92/43 :
« Tout plan ou projet non directement lié ou nécessaire à la gestion du site mais susceptible d’affecter ce site de manière significative, individuellement ou en conjugaison avec d’autres plans et projets, fait l’objet d’une évaluation appropriée de ses incidences sur le site eu égard aux objectifs de conservation de ce site. Compte tenu des conclusions de l’évaluation des incidences sur le site et sous réserve des dispositions du paragraphe 4, les autorités nationales compétentes ne marquent leur accord sur ce plan ou projet qu’après s’être assurées qu’il ne portera pas atteinte à l’intégrité du site concerné et après avoir pris, le cas échéant, l’avis du public. »
La directive 2011/92
4 L’article 4 de la directive 2011/92 dispose, à ses paragraphes 2 à 5 :
« 2. Sous réserve de l’article 2, paragraphe 4, pour les projets énumérés à l’annexe II, les États membres déterminent si le projet doit être soumis à une évaluation conformément aux articles 5 à 10. Les États membres procèdent à cette détermination :
a) sur la base d’un examen cas par cas ;
ou
b) sur la base des seuils ou critères fixés par l’État membre.
Les États membres peuvent décider d’appliquer les deux procédures visées aux points a) et b).
3. Pour l’examen au cas par cas ou la fixation des seuils ou critères en application du paragraphe 2, il est tenu compte des critères de sélection pertinents fixés à l’annexe III. Les États membres peuvent fixer des seuils ou des critères pour déterminer quand les projets n’ont pas à être soumis à la détermination prévue aux paragraphes 4 et 5 ou à une évaluation des incidences sur l’environnement, et/ou des seuils ou des critères pour déterminer quand les projets font l’objet, en tout état de cause, d’une évaluation des incidences sur l’environnement sans être soumis à la détermination prévue aux paragraphes 4 et 5.
4. Lorsque les États membre décident d’exiger une détermination pour les projets énumérés à l’annexe II, le maître d’ouvrage fournit des informations sur les caractéristiques du projet et sur les incidences notables qu’il est susceptible d’avoir sur l’environnement. La liste détaillée des informations à fournir est indiquée à l’annexe II. A. Le maître d’ouvrage tient compte, le cas échéant, des résultats disponibles d’autres évaluations pertinentes des incidences sur l’environnement réalisées en vertu d’actes législatifs de l’Union [européenne] autres que la présente directive. Le maître d’ouvrage peut également fournir une description de toutes les caractéristiques du projet et/ou les mesures envisagées pour éviter ou prévenir ce qui aurait pu, à défaut, constituer des incidences négatives notables sur l’environnement.
5. L’autorité compétente procède à sa détermination sur la base des informations fournies par le maître d’ouvrage conformément au paragraphe 4 en tenant compte, le cas échéant, des résultats des vérifications préliminaires ou des évaluations des incidences sur l’environnement réalisées en vertu d’actes législatifs de l’Union autres que la présente directive. La détermination est mise à la disposition du public et :
a) indique, lorsqu’il a été décidé qu’une évaluation des incidences sur l’environnement était nécessaire, les raisons principales de la décision d’exiger une telle évaluation au regard des critères pertinents énumérés à l’annexe III ; ou
b) indique, lorsqu’elle dispose qu’une évaluation des incidences sur l’environnement n’est pas nécessaire, les principales raisons de ne pas exiger une telle évaluation par rapport aux critères applicables figurant à l’annexe III, ainsi que, sur proposition du maître d’ouvrage, toutes les caractéristiques du projet et/ou les mesures envisagées pour éviter ou prévenir ce qui aurait pu, à défaut, constituer des incidences négatives notables sur l’environnement. »
5 L’article 11 de cette directive prévoit :
« 1. Les États membres veillent, conformément à leur cadre juridique en la matière, à ce que les membres du public concerné :
[...]
puissent former un recours devant une instance juridictionnelle ou un autre organe indépendant et impartial établi par la loi pour contester la légalité, quant au fond ou à la procédure, des décisions, des actes ou omissions relevant des dispositions de la présente directive relatives à la participation du public.
2. Les États membres déterminent à quel stade les décisions, actes ou omissions peuvent être contestés.
[...]
4. [...]
[Les procédures de recours juridictionnel] doivent être régulières, équitables, rapides et d’un coût non prohibitif.
[...] »
6 L’annexe III de ladite directive énumère les critères visant à déterminer si les projets figurant à l’annexe II de la même directive doivent faire l’objet d’une évaluation des incidences sur l’environnement.
Le litige au principal et les questions préjudicielles
7 Le litige au principal porte sur un projet de construction de 320 logements, au lieu-dit Charterschool Land (Trim, comté de Meath, Irlande), à proximité de la zone spéciale de conservation de la rivière Boyne et de la rivière Blackwater (IE0002299), désignée en vertu de la directive 92/43, et de la zone de protection spéciale de la rivière Boyne et de la rivière Blackwater (IE0004232), désignée en vertu de la directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil, du 30 novembre 2009, concernant la conservation des oiseaux sauvages (JO 2010, L 20, p. 7).
8 À la suite de différents contacts informels, une demande de permis de construire pour ce projet a été déposée le 8 juillet 2020.
9 Ledit projet a été conçu, notamment, de manière que, pendant la phase d’exploitation du site, les eaux de ruissellement soient collectées, sous terre, dans des réservoirs d’atténuation. Ceux-ci fonctionneraient en conjonction avec des dispositifs appropriés de contrôle du débit qui seraient installés au point de sortie de chaque réservoir. Un séparateur avec déversoir d’orage de classe 1 serait installé sur le tuyau d’arrivée de tous les réservoirs aux fins du traitement des eaux de surface et de l’élimination de tous les contaminants potentiels avant que l’eau ne pénètre dans le réservoir et avant qu’elle n’en sorte. L’eau se déverserait dans un ruisseau, un affluent de la rivière Boyne, situé à environ 100 mètres au sud du site du projet de construction en cause.
10 La demande de permis de construire a fait l’objet de contributions notamment de la part d’An Taisce – The National Trust for Ireland, organisation non gouvernementale, et du Meath County Council (conseil du comté de Meath, Irlande), qui soulevaient un certain nombre de doutes quant à l’impact potentiel de ce projet sur les zones visées au point 7 du présent arrêt, en particulier sur la qualité de l’eau de la rivière Boyne, et sur les espèces protégées concernées.
11 Par une décision du 27 octobre 2020, l’agence d’aménagement du territoire a autorisé ledit projet et délivré le permis de construire demandé, tout en considérant, sur le fondement du rapport de son examinatrice du 6 octobre 2020, que ni une évaluation des incidences sur l’environnement au titre de la directive 2011/92 ni une évaluation appropriée au titre de la directive 92/43 n’étaient nécessaires.
12 Saisie d’un recours contre cette décision par la requérante au principal, la juridiction de renvoi a, par un jugement du 27 mai 2021 (ci-après le « jugement du 27 mai 2021 »), rejeté diverses exceptions soulevées contre ce recours, puis a rejeté ce dernier dans la mesure où il était fondé sur le droit national ainsi que sur certains aspects du droit de l’Union.
13 S’agissant des moyens sur lesquels cette juridiction n’a pas encore statué, il ressort de la demande de décision préjudicielle que, par ceux-ci, la requérante allègue notamment, premièrement, que la décision du 27 octobre 2020 n’indique pas expressément dans quels documents est exposé le raisonnement de l’agence d’aménagement du territoire en ce qui concerne sa décision de ne pas exiger une évaluation des incidences sur l’environnement, au sens de la directive 2011/92, ni une évaluation appropriée, au sens de la directive 92/43, deuxièmement, que cette agence n’a pas répondu aux doutes exprimés, dans leurs contributions, par le conseil du comté de Meath et par An Taisce – The National Trust for Ireland, et, troisièmement, que ladite agence n’a pas examiné expressément, un par un, les critères figurant à l’annexe III de la directive 2011/92. En outre, ladite juridiction relève que la même agence a estimé que le système de drainage durable en cause constituait non pas une mesure d’atténuation, mais une caractéristique standard de projets de construction de logements tels que celui en cause au principal.
14 Cependant, il ressort du jugement du 27 mai 2021 que la requérante au principal a soulevé, pour la première fois lors de l’audience devant la juridiction de renvoi, les première et troisième allégations visées au point précédent.
15 Dans ces conditions, la High Court (Haute Cour, Irlande) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) Lorsqu’une partie introduit un recours contestant la validité d’une mesure administrative en invoquant, expressément ou implicitement, un acte spécifique du droit de l’Union, sans toutefois préciser les dispositions de cet acte qui ont été violées ou l’interprétation spécifique dont elle se prévaut, la juridiction nationale saisie du recours doit-elle ou peut-elle, soit de manière générale, soit dans le contexte spécifique du droit de l’environnement, en vertu des principes généraux de la primauté du droit de l’Union et/ou de coopération loyale, connaître du recours nonobstant l’existence d’une règle de procédure interne selon laquelle la requête doit préciser les violations spécifiques concernées ?
2) En cas de réponse affirmative à la première question, lorsqu’une autorité compétente décide de ne pas soumettre un projet faisant l’objet d’une demande d’autorisation au processus d’évaluation des incidences sur l’environnement, faut-il, en vertu de l’article 4, paragraphes 2, 3, 4 et/ou 5, et/ou de l’annexe III de la directive 2011/92, et/ou de cette directive, lue à la lumière du principe de sécurité juridique ainsi que du principe de bonne administration consacré à l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, expressément, individuellement et/ou spécifiquement indiquer dans quels documents exactement sont exposées les raisons sur lesquelles cette autorité fonde sa décision ?
3) En cas de réponse affirmative à la première question, lorsqu’une autorité compétente décide de ne pas soumettre un projet faisant l’objet d’une demande d’autorisation au processus d’évaluation des incidences sur l’environnement, existe-t-il une obligation, découlant de l’article 4, paragraphes 2, 3, 4 et/ou 5, et/ou de l’annexe III de la directive 2011/92, et/ou de cette directive, lue à la lumière du principe de sécurité juridique ainsi que du principe de bonne administration consacré à l’article 41 de la charte des droits fondamentaux, de reprendre expressément, un par un, les critères prévus dans les différentes rubriques et sous-rubriques figurant à l’annexe III de ladite directive, dans la mesure où celles-ci sont susceptibles d’être pertinentes pour le projet en question ?
4) L’article 6, paragraphe 3, de la directive 92/43 doit-il être interprété en ce sens que, en application du principe selon lequel, afin de déterminer la nécessité de procéder par la suite à une évaluation appropriée des conséquences d’un plan ou d’un projet pour un site concerné, il n’y a pas lieu, au stade de la préévaluation, de tenir compte des mesures visant à éviter ou à réduire les effets préjudiciables de ce plan ou de ce projet sur ce site, l’autorité compétente d’un État membre [ne peut pas] tenir compte des caractéristiques du plan ou du projet impliquant l’élimination de contaminants qui sont susceptibles d’avoir pour effet de réduire les effets préjudiciables sur le site européen simplement au motif que ces caractéristiques ne sont pas conçues comme des mesures d’atténuation, même si elles produisent un tel effet, et qu’elles auraient été intégrées dès la conception, indépendamment de tout effet sur le site européen concerné, en tant que caractéristiques standards ?
5) L’article 6, paragraphe 3, de la directive 92/43 doit-il être interprété en ce sens que, lorsque l’autorité compétente d’un État membre estime au stade de la préévaluation, nonobstant toutes questions ou préoccupations formulées par des experts, qu’une évaluation appropriée n’est pas nécessaire, elle est tenue d’indiquer, de manière explicite et détaillée, les raisons sur lesquelles elle fonde sa décision, de façon à dissiper tout doute scientifique raisonnable concernant les incidences des travaux envisagés sur le site européen concerné et à lever expressément et individuellement chacun des doutes exprimés à cet égard au cours du processus de participation du public ?
6) En cas de réponse affirmative à la première question, lorsqu’une autorité compétente décide de ne pas soumettre un projet faisant l’objet d’une demande d’autorisation au processus d’évaluation approprié, faut-il, en vertu de l’article 6, paragraphe 3, de la directive 92/43 et/ou de cette directive, lue à la lumière du principe de sécurité juridique ainsi que du principe de bonne administration consacré à l’article 41 de la charte des droits fondamentaux, expressément, individuellement et/ou spécifiquement indiquer dans quels documents exactement est exposé le raisonnement de cette autorité ? »
Sur les questions préjudicielles
Sur la première question
16 Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si le droit de l’Union doit être interprété en ce sens que, lorsqu’une partie introduit un recours tendant à l’annulation d’une décision administrative et invoque à l’appui de ce recours, expressément ou implicitement, un acte spécifique du droit de l’Union, sans toutefois préciser les dispositions de cet acte qui ont été violées ou l’interprétation spécifique dont elle se prévaut, la juridiction nationale saisie dudit recours doit ou peut connaître du même recours nonobstant l’existence d’une règle de procédure interne selon laquelle la requête doit préciser les violations spécifiques concernées.
17 Dans sa demande de décision préjudicielle, la juridiction de renvoi ne reproduit pas la règle de procédure dont il est question. Cependant, il découle de cette demande, du dossier dont dispose la Cour et des observations écrites déposées dans le cadre de la présente procédure que sont ainsi visées les Rules of the Superior Courts (règles de procédure des juridictions supérieures) selon lesquelles, d’une part, une demande de contrôle juridictionnel doit être fondée sur un exposé des demandes et des moyens sur lesquels ces demandes sont fondées, énonçant de manière précise chacun de ces moyens et indiquant, pour chaque moyen, les faits ou les éléments invoqués à son appui et, d’autre part, un requérant ne peut, lors de l’audience, invoquer aucun moyen ni formuler aucune demande, autres que ceux figurant dans cet exposé.
18 En l’occurrence, il découle du jugement du 27 mai 2021 que c’est en violation de ces règles de procédure que la requérante au principal invoque, devant la juridiction de renvoi, les moyens qui sont à l’origine des deuxième, troisième et sixième questions, raison pour laquelle cette juridiction se voit contrainte de rejeter ces moyens comme étant irrecevables, à moins que le droit de l’Union lui impose ou lui permette de connaître de ceux-ci.
19 Par conséquent, afin d’apporter une réponse utile à la juridiction de renvoi, il y a lieu de considérer que, par sa première question, cette juridiction demande, en substance, si le droit de l’Union doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une règle de procédure nationale telle que celle décrite au point 17 du présent arrêt.
20 À cet égard, ainsi que Mme l’avocate générale l’a, en substance, relevé aux points 29 et 30 de ses conclusions, si le droit de l’Union exige, en vertu de l’article 11 de la directive 2011/92 et de l’article 9 de la convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, signée à Aarhus le 25 juin 1998 et approuvée au nom de la Communauté européenne par la décision 2005/370/CE du Conseil, du 17 février 2005 (JO 2005, L 124, p. 1), de garantir notamment aux associations environnementales un accès à une procédure de recours effective et équitable, il ne prévoit ni comment ni à quel moment des moyens visant à contester la légalité des décisions, actes ou omissions pertinents doivent être exposés.
21 Or, selon la jurisprudence constante de la Cour, en l’absence de réglementation de l’Union en la matière, il appartient à l’ordre juridique interne de chaque État membre de désigner les juridictions compétentes et de régler les modalités procédurales des recours en justice destinées à assurer la sauvegarde des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union, pour autant, d’une part, que ces modalités ne soient pas moins favorables que celles concernant des recours similaires de nature interne (principe d’équivalence) et, d’autre part, qu’elles ne rendent pas en pratique impossible ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés par l’ordre juridique de l’Union (principe d’effectivité) (arrêt du 7 juin 2007, van der Weerd e.a., C‑222/05 à C‑225/05, EU:C:2007:318, point 28 ainsi que jurisprudence citée).
22 S’agissant, en premier lieu, du principe d’effectivité, il ressort de la jurisprudence que celui-ci ne requiert pas, en principe, des juridictions nationales qu’elles soulèvent d’office un moyen tiré de la violation de dispositions de ce droit, lorsque l’examen de ce moyen les obligerait à sortir des limites du litige tel qu’il a été circonscrit par les parties, en se fondant sur d’autres faits et circonstances que ceux sur lesquels la partie qui a intérêt à l’application de ces dispositions a fondé sa demande (arrêt du 26 avril 2017, Farkas, C‑564/15, EU:C:2017:302, point 32 et jurisprudence citée).
23 Par ailleurs, la Cour a déjà jugé que des règles procédurales nationales en vertu desquelles l’objet du litige est déterminé par les moyens du recours soulevés au moment de son introduction sont compatibles avec le principe d’effectivité dès lors qu’elles assurent le bon déroulement de la procédure, notamment, en la préservant des retards inhérents à l’appréciation des moyens nouveaux (arrêt du 6 octobre 2021, Consorzio Italian Management et Catania Multiservizi, C‑561/19, EU:C:2021:799, point 64 ainsi que jurisprudence citée).
24 Or, en l’occurrence, les règles de procédure en cause, telles que décrites au point 17 du présent arrêt, n’apparaissent pas être de nature à rendre en pratique impossible ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés par les directives 2011/92 et 92/43, en cause au principal, mais, au contraire, de nature à favoriser le bon déroulement de la procédure en exigeant que les moyens invoqués dans le recours le soient avec un degré de précision suffisant.
25 Enfin, si la Cour a jugé que, dans certains domaines, et en particulier dans le domaine de la protection des consommateurs, les juridictions nationales peuvent être tenues d’apprécier d’office le respect des exigences découlant des normes de l’Union en la matière (voir, en ce sens, arrêt du 21 avril 2016, Radlinger et Radlingerová, C‑377/14, EU:C:2016:283, point 66 ainsi que jurisprudence citée), une telle exigence, qui est la conséquence de spécificités propres à ces domaines et aux dispositions du droit de l’Union concernées, telle que la nécessité de suppléer au déséquilibre qui existe entre le consommateur et le professionnel, ne saurait, en revanche, être déduite, en l’occurrence, des normes de l’Union visées par les moyens évoqués au point 18 du présent arrêt.
26 En second lieu, dans la mesure où, selon les éléments dont dispose la Cour, les règles de procédure en cause au principal s’appliquent indépendamment du point de savoir si les violations alléguées concernent le droit irlandais ou le droit de l’Union, elles n’apparaissent pas non plus comme étant contraires au principe d’équivalence.
27 Le respect de ce principe requiert certes que, lorsque les dispositions du droit interne relatives aux modalités procédurales confèrent à une juridiction une obligation de soulever d’office un moyen fondé sur la violation du droit national, une telle obligation doit prévaloir de la même manière pour ce qui est d’un moyen de la même nature, pris de la violation du droit de l’Union. Il en est de même si le droit national confère au juge la faculté de relever d’office un tel moyen (arrêt du 26 avril 2017, Farkas, C‑564/15, EU:C:2017:302, point 35 et jurisprudence citée).
28 Cependant, en l’occurrence, aucun élément du dossier dont dispose la Cour n’indique que, conformément au droit irlandais, la juridiction de renvoi ait une telle obligation ou dispose d’une telle faculté. Il découle, au contraire, du jugement du 27 mai 2021 que, en vertu de ce droit, tous moyens qui présenteraient la nature de ceux mentionnés au point 18 du présent arrêt, qu’ils soient tirés d’une méconnaissance du droit de l’Union ou du droit national, n’ayant pas été formulés avec la précision requise dans le recours, doivent être déclarés irrecevables par les juridictions nationales.
29 Eu égard aux considérations qui précèdent, il convient de répondre à la première question que le droit de l’Union doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une règle de procédure nationale selon laquelle, d’une part, une demande de contrôle juridictionnel, au regard tant du droit national que de dispositions du droit de l’Union telles que l’article 4, paragraphes 2 à 5, et l’annexe III de la directive 2011/92 ou l’article 6, paragraphe 3, de la directive 92/43, doit être fondée sur un exposé des demandes et des moyens sur lesquels ces demandes sont fondées, énonçant de manière précise chacun de ces moyens et indiquant, pour chaque moyen, les faits ou les éléments invoqués à son appui et, d’autre part, un requérant ne peut, lors de l’audience, invoquer aucun moyen ni formuler aucune demande, autres que ceux figurant dans cet exposé.
Sur les deuxième, troisième et sixième questions
30 Compte tenu de la réponse à la première question, il n’y pas lieu de répondre aux deuxième, troisième et sixième questions.
Sur la cinquième question
31 Par sa cinquième question, qu’il convient d’examiner avant la quatrième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 6, paragraphe 3, de la directive 92/43 doit être interprété en ce sens que, lorsqu’une autorité compétente d’un État membre décide qu’une évaluation appropriée n’est pas nécessaire, elle est tenue d’indiquer, de manière explicite et détaillée, les raisons sur lesquelles elle fonde sa décision, de façon à dissiper tout doute scientifique raisonnable concernant les incidences du plan ou du projet envisagé sur le site concerné et à lever expressément et individuellement chacun des doutes exprimés à cet égard au cours du processus de participation du public.
32 Ni l’article 6, paragraphe 3, de la directive 92/43 ni aucune autre disposition de celle-ci ne prévoient d’exigences relatives à la motivation des décisions prises en application de cet article 6, paragraphe 3.
33 Cela étant, il convient de rappeler, en premier lieu, que le droit à une bonne administration, en tant qu’il reflète un principe général du droit de l’Union, emporte des exigences qu’il appartient aux États membres de respecter lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union. Parmi ces exigences, l’obligation de motivation des décisions adoptées par les autorités nationales revêt une importance toute particulière, dès lors qu’elle met leurs destinataires en mesure de défendre leurs droits dans les meilleures conditions possibles et de décider en pleine connaissance de cause s’il est utile d’introduire un recours contre celles-ci. Elle est également nécessaire pour permettre aux juridictions d’exercer le contrôle de la légalité de ces décisions (arrêt du 9 novembre 2017, LS Customs Services, C‑46/16, EU:C:2017:839, points 39 et 40 ainsi que jurisprudence citée).
34 En second lieu, l’article 6, paragraphe 3, de la directive 92/43 prévoit une procédure d’évaluation visant à garantir, à l’aide d’un contrôle préalable, qu’un plan ou un projet non directement lié ou nécessaire à la gestion du site concerné, mais susceptible d’affecter ce dernier de manière significative, ne soit autorisé que pour autant qu’il ne porte pas atteinte à l’intégrité de ce site (arrêt du 29 juillet 2019, Inter-Environnement Wallonie et Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C‑411/17, EU:C:2019:622, point 117 ainsi que jurisprudence citée).
35 Cet article 6, paragraphe 3, distingue deux phases dans la procédure d’évaluation qu’il prévoit.
36 La première, visée à la première phrase de cette disposition, exige des États membres qu’ils effectuent une évaluation appropriée des incidences d’un plan ou d’un projet sur un site protégé lorsqu’il existe une probabilité que ce plan ou ce projet l’affecte de manière significative. La seconde, visée à la seconde phrase de ladite disposition, qui intervient à la suite de cette évaluation appropriée, limite l’autorisation d’un tel plan ou projet à la condition que celui-ci ne porte pas atteinte à l’intégrité du site concerné, sous réserve de l’article 6, paragraphe 4, de la directive 92/43 (arrêt du 29 juillet 2019, Inter-Environnement Wallonie et Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C‑411/17, EU:C:2019:622, point 119 ainsi que jurisprudence citée).
37 À cet égard, premièrement, il résulte de la jurisprudence de la Cour que l’exigence d’une évaluation appropriée des incidences d’un plan ou d’un projet prévue à l’article 6, paragraphe 3, de la directive 92/43 est subordonnée à la condition qu’il y ait une probabilité ou un risque qu’il affecte le site concerné de manière significative. Compte tenu, en particulier, du principe de précaution, il est considéré qu’un tel risque existe dès lors qu’il ne peut être exclu, sur la base des meilleures connaissances scientifiques en la matière, que le plan ou le projet en cause puisse affecter les objectifs de conservation de ce site. L’appréciation du risque doit être effectuée, notamment, à la lumière des caractéristiques et des conditions environnementales spécifiques du site concerné par un tel plan ou projet (arrêt du 29 juillet 2019, Inter-Environnement Wallonie et Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C‑411/17, EU:C:2019:622, point 134 ainsi que jurisprudence citée).
38 Deuxièmement, il est de jurisprudence constante qu’une évaluation appropriée des incidences d’un plan ou d’un projet implique que, avant l’approbation de celui-ci, doivent être identifiés, compte tenu des meilleures connaissances scientifiques en la matière, tous les aspects de ce plan ou de ce projet pouvant, par eux-mêmes ou conjointement avec d’autres plans ou d’autres projets, affecter les objectifs de conservation du site protégé. Les autorités nationales compétentes n’autorisent une activité qu’à la condition qu’elles aient acquis la certitude que cette activité est dépourvue d’effets préjudiciables pour l’intégrité de ce site. Il en est ainsi lorsqu’il ne subsiste aucun doute raisonnable d’un point de vue scientifique quant à l’absence de tels effets (arrêt du 29 juillet 2019, Inter-Environnement Wallonie et Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C‑411/17, EU:C:2019:622, point 120 ainsi que jurisprudence citée).
39 Conformément à la jurisprudence, cette évaluation ne saurait comporter de lacunes et doit contenir des constatations ainsi que des conclusions complètes, précises et définitives, de nature à dissiper tout doute scientifique raisonnable concernant les effets des travaux envisagés sur le site considéré (arrêts du 25 juillet 2018, Grace et Sweetman, C‑164/17, EU:C:2018:593, point 39 ainsi que jurisprudence citée, et du 7 novembre 2018, Holohan e.a., C‑461/17, EU:C:2018:883, point 49).
40 Une telle exigence implique que l’autorité compétente soit, à l’issue d’une évaluation appropriée, en mesure d’indiquer à suffisance les motifs qui lui ont permis, préalablement à l’octroi de l’autorisation en cause, d’acquérir la certitude, malgré les avis contraires éventuellement exprimés, que tout doute scientifique raisonnable était exclu s’agissant des incidences environnementales des travaux envisagés sur le site concerné (voir, en ce sens, arrêt du 7 novembre 2018, Holohan e.a., C‑461/17, EU:C:2018:883, point 51).
41 De telles exigences de motivation doivent également être satisfaites lorsque, comme en l’occurrence, l’autorité compétente approuve un projet susceptible d’affecter un site protégé sans exiger une évaluation appropriée, au sens de l’article 6, paragraphe 3, de la directive 92/43.
42 Il s’ensuit que, si, lorsqu’une autorité compétente décide d’autoriser un tel projet sans exiger une évaluation appropriée, au sens de cette disposition, le droit de l’Union n’impose pas à cette autorité de répondre, dans la motivation d’une telle décision, un par un, à tous les points de droit et de fait soulevés par les intéressés au cours de la procédure administrative, ladite autorité doit néanmoins indiquer à suffisance les motifs qui lui ont permis, préalablement à l’octroi d’une telle autorisation, d’acquérir la certitude, malgré les avis contraires et les doutes raisonnables éventuellement exprimés dans ceux-ci, que tout doute scientifique raisonnable quant à la possibilité que ce projet affectât ce site de manière significative était exclu.
43 Eu égard aux considérations qui précèdent, il convient de répondre à la cinquième question que l’article 6, paragraphe 3, de la directive 92/43 doit être interprété en ce sens que, si, lorsqu’une autorité compétente d’un État membre décide d’autoriser un plan ou un projet susceptible d’affecter un site protégé au titre de cette directive sans exiger une évaluation appropriée, au sens de cette disposition, cette autorité n’est pas tenue de répondre, dans la motivation de sa décision, à tous les points de droit et de fait soulevés au cours de la procédure administrative, elle doit néanmoins indiquer à suffisance les motifs qui lui ont permis, préalablement à l’octroi d’une telle autorisation, d’acquérir la certitude, malgré les avis contraires et les doutes raisonnables éventuellement exprimés dans ceux-ci, que tout doute scientifique raisonnable quant à la possibilité que ce projet affectât ce site de manière significative était exclu.
Sur la quatrième question
44 Par sa quatrième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 6, paragraphe 3, de la directive 92/43 doit être interprété en ce sens que, afin de déterminer s’il est nécessaire de procéder à une évaluation appropriée des incidences d’un plan ou d’un projet sur un site protégé au titre de cette directive, il peut être tenu compte des caractéristiques de ce plan ou de ce projet qui impliquent l’élimination de contaminants et qui sont donc susceptibles d’avoir pour effet de réduire les incidences négatives dudit plan ou dudit projet sur ce site, lorsque ces caractéristiques ont été intégrées dans le même plan ou le même projet en tant que caractéristiques standards, indépendamment de toute incidence sur ledit site.
45 Il ressort de la demande de décision préjudicielle que cette juridiction se pose cette question notamment au regard de l’arrêt du 12 avril 2018, People Over Wind et Sweetman (C‑323/17, EU:C:2018:244). Plus particulièrement, elle s’interroge sur le point de savoir si, à la lumière de cet arrêt, l’agence d’aménagement du territoire pouvait tenir compte des mesures décrites au point 9 du présent arrêt aux fins de sa décision de ne pas exiger une évaluation appropriée des incidences du projet en cause au principal sur les zones visées au point 7 du présent arrêt.
46 À cet égard, il convient de relever que, au point 40 de l’arrêt du 12 avril 2018, People Over Wind et Sweetman (C‑323/17, EU:C:2018:244), la Cour a jugé que l’article 6, paragraphe 3, de la directive 92/43 doit être interprété en ce sens que, afin de déterminer s’il est nécessaire de procéder, ultérieurement, à une évaluation appropriée des incidences d’un plan ou d’un projet sur un site concerné, il n’y a pas lieu, lors de la phase de préévaluation, de prendre en compte les mesures visant à éviter ou à réduire les effets préjudiciables de ce plan ou de ce projet sur ce site.
47 La Cour a notamment considéré, dans le même arrêt, que la circonstance que des mesures visant à éviter ou à réduire les effets préjudiciables d’un plan ou d’un projet sur le site concerné soient prises en considération, lors de l’appréciation de la nécessité de réaliser une évaluation appropriée, présuppose qu’il est vraisemblable que ce site est affecté de manière significative et que, par conséquent, il convient de procéder à une telle évaluation, cette conclusion étant corroborée par le fait qu’une analyse complète et précise des mesures de nature à éviter ou à réduire d’éventuels effets significatifs sur le site concerné doit être effectuée non pas au stade de la phase de préévaluation, mais précisément à celui de l’évaluation appropriée. Par ailleurs, selon la Cour, la prise en compte de telles mesures dès la phase de préévaluation serait susceptible de porter atteinte à l’effet utile de la directive 92/43, en général, ainsi qu’à la phase d’évaluation, en particulier, dès lors que cette dernière phase perdrait son objet et qu’il existerait un risque de contournement de cette phase d’évaluation, qui constitue pourtant une garantie essentielle prévue par cette directive (voir, en ce sens, arrêt du 12 avril 2018, People Over Wind et Sweetman, C‑323/17, EU:C:2018:244, points 35 à 37).
48 Cependant, de telles considérations ne sauraient avoir pour effet d’exclure la prise en compte, lors de la phase de préévaluation d’un projet, de tous éléments constitutifs de ce projet inhérents à celui-ci qui ont pour effet de réduire les incidences négatives de celui-ci sur le site concerné.
49 Ainsi, lorsque de tels éléments sont intégrés dans la conception d’un projet non pas dans l’objectif de réduire les incidences négatives de ce projet sur le site concerné, mais en tant que caractéristiques standards requises pour tous les projets du même type, ces éléments ne sauraient, notamment, être considérés comme constituant un indice d’une probable atteinte significative à ce site, contrairement aux mesures visées aux points 46 et 47 du présent arrêt.
50 Or, sous réserve des vérifications qu’il incombe à la juridiction de renvoi d’effectuer, il apparaît que l’intégration des mesures visées au point 9 du présent arrêt dans la conception de projets tels que celui en cause au principal est imposée, de manière générale, par des actes de planification et que, en l’occurrence, elle l’était par le plan de développement du comté de Meath 2013-2019, qui, par ailleurs, a fait l’objet d’une évaluation environnementale au titre de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2001, relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement (JO 2001, L 197, p. 30).
51 L’article 6, paragraphe 3, de la directive 92/43, interprété à la lumière du principe de précaution, ne s’oppose dès lors pas à la prise en compte de telles mesures lors de la phase de préévaluation de ces projets.
52 Eu égard aux considérations qui précèdent, il convient de répondre à la quatrième question que l’article 6, paragraphe 3, de la directive 92/43 doit être interprété en ce sens que, afin de déterminer s’il est nécessaire de procéder à une évaluation appropriée des incidences d’un plan ou d’un projet sur un site, il peut être tenu compte des caractéristiques de ce plan ou de ce projet qui impliquent l’élimination de contaminants et qui sont donc susceptibles d’avoir pour effet de réduire les incidences négatives dudit plan ou dudit projet sur ce site, lorsque ces caractéristiques ont été intégrées dans le même plan ou le même projet en tant que caractéristiques standards, inhérentes à un tel plan ou projet, indépendamment de toute incidence sur ledit site.
Sur les dépens
53 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) dit pour droit :
1) Le droit de l’Union doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une règle de procédure nationale selon laquelle, d’une part, une demande de contrôle juridictionnel, au regard tant du droit national que de dispositions du droit de l’Union telles que l’article 4, paragraphes 2 à 5, et l’annexe III de la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil, du 13 décembre 2011, concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement, telle que modifiée par la directive 2014/52/UE du Parlement européen et du Conseil, du 16 avril 2014, ou l’article 6, paragraphe 3, de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, doit être fondée sur un exposé des demandes et des moyens sur lesquels ces demandes sont fondées, énonçant de manière précise chacun de ces moyens et indiquant, pour chaque moyen, les faits ou les éléments invoqués à son appui et, d’autre part, un requérant ne peut, lors de l’audience, invoquer aucun moyen ni formuler aucune demande, autres que ceux figurant dans cet exposé.
2) L’article 6, paragraphe 3, de la directive 92/43
doit être interprété en ce sens que :
si, lorsqu’une autorité compétente d’un État membre décide d’autoriser un plan ou un projet susceptible d’affecter un site protégé au titre de cette directive sans exiger une évaluation appropriée, au sens de cette disposition, cette autorité n’est pas tenue de répondre, dans la motivation de sa décision, à tous les points de droit et de fait soulevés au cours de la procédure administrative, elle doit néanmoins indiquer à suffisance les motifs qui lui ont permis, préalablement à l’octroi d’une telle autorisation, d’acquérir la certitude, malgré les avis contraires et les doutes raisonnables éventuellement exprimés dans ceux-ci, que tout doute scientifique raisonnable quant à la possibilité que ce projet affectât ce site de manière significative était exclu.
3) L’article 6, paragraphe 3, de la directive 92/43
doit être interprété en ce sens que :
afin de déterminer s’il est nécessaire de procéder à une évaluation appropriée des incidences d’un plan ou d’un projet sur un site, il peut être tenu compte des caractéristiques de ce plan ou de ce projet qui impliquent l’élimination de contaminants et qui sont donc susceptibles d’avoir pour effet de réduire les incidences négatives dudit plan ou dudit projet sur ce site, lorsque ces caractéristiques ont été intégrées dans le même plan ou le même projet en tant que caractéristiques standards, inhérentes à un tel plan ou projet, indépendamment de toute incidence sur ledit site.
Signatures