CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
LAILA MEDINA
presentate il 22 giugno 2023(1)
Causa C‑588/21 P
Public.Resource.Org, Inc.,
Right to Know CLG
contro
Commissione europea
«Impugnazione – Accesso ai documenti delle istituzioni – Regolamento (CE) n. 1049/2001 – Norme armonizzate – Quattro norme armonizzate adottate dal Comitato europeo di normazione – Diniego di accesso – Eccezione relativa alla tutela di interessi commerciali di un terzo – Protezione derivante dal diritto d’autore – Principio dello Stato di diritto»
1. Con la loro impugnazione, la Public.Resource.Org, Inc. e la Right to Know CLG (in prosieguo, congiuntamente: le «ricorrenti»), organizzazioni senza scopo di lucro la cui missione principale è quella di rendere la legislazione liberamente accessibile a tutti i cittadini, chiedono l’annullamento della sentenza del Tribunale del 14 luglio 2021, Public.Resource.Org e Right to Know / Commissione (T‑185/19, EU:T:2021:445) (in prosieguo: la «sentenza impugnata»). La suddetta sentenza ha respinto in quanto infondato il loro ricorso volto all’annullamento della decisione della Commissione C(2019) 639 final, del 22 gennaio 2019, che rifiuta di concedere loro l’accesso a quattro norme tecniche armonizzate (in prosieguo: le «NTA») adottate dal Comitato europeo di normazione (in prosieguo: il «CEN») (in prosieguo: la «decisione impugnata»). La presente causa offre alla Grande Sezione della Corte l’opportunità di pronunciarsi per la prima volta sulla questione se le NTA – già riconosciute dalla Corte come parte del diritto dell’Unione e come aventi effetti giuridici – possano essere protette dal diritto d’autore e, inoltre, se il principio dello Stato di diritto, nonché il principio di trasparenza e il diritto di accesso ai documenti, sancito dall’articolo 15 TFUE, richiedano che l’accesso alle NTA sia liberamente disponibile e gratuito.
I. Fatti
2. Le ricorrenti hanno presentato alla Commissione europea, sulla base del regolamento (CE) n. 1049/2001 (2) e del regolamento (CE) n. 1367/2006 (3), una richiesta di accesso a documenti detenuti dalla Commissione (in prosieguo: la «richiesta di accesso»). La richiesta di accesso riguardava quattro NTA adottate dal CEN, ai sensi del regolamento (UE) n. 1025/2012 (4), vale a dire le norme: i) «Sicurezza dei giocattoli – Parte 5: Giochi chimici (set) esclusi i set sperimentali per chimica»; ii) «Sicurezza dei giocattoli – Parte 4: Set sperimentali per chimica e attività connesse»; iii) «Sicurezza dei giocattoli – Parte 12: N‑nitrosammine e sostanze N‑nitrosabili»; e (iv) «Metodo per la simulazione dell’usura e della corrosione per la determinazione del rilascio di nichel da articoli ricoperti» (in prosieguo: le «NTA richieste»). Le NTA da i) a iii) si riferiscono alla direttiva 2009/48/CE (5) (in prosieguo: la «direttiva sulla sicurezza dei giocattoli») e la NTA iv) si riferisce al regolamento (CE) n. 1907/2006 (6).
3. Con lettera del 15 novembre 2018, la Commissione ha rifiutato di accogliere la richiesta di accesso, sulla base dell’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001. La Commissione ha confermato detto rifiuto con la decisione impugnata.
4. Il regolamento n. 1025/2012 dà seguito alla normativa del «nuovo approccio», una nuova strategia in materia di armonizzazione tecnica e normalizzazione sviluppata nel 1985, che limita il contenuto della legislazione ai «requisiti fondamentali», lasciando i dettagli tecnici alle NTA. Esso designa formalmente solo tre organizzazioni europee di normazione (in prosieguo: le «OEN») ai fini della creazione delle NTA: il CEN (responsabile della normazione nella maggior parte dei settori); il Comité européen de normalisation électrotechnique (CENELEC, Comitato europeo di normazione elettrotecnica), responsabile della normazione nel settore dell’ingegneria elettrica; e l’European Telecommunications Standards Institute (ETSI, Istituto europeo per le norme di telecomunicazione), responsabile della normazione nel settore dell’informazione e delle comunicazioni.
II. Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
5. Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 28 marzo 2019, le ricorrenti hanno proposto un ricorso volto all’annullamento della decisione impugnata. In sostanza, con il primo motivo le ricorrenti hanno sostenuto che la Commissione aveva erroneamente interpretato e/o erroneamente applicato l’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001, mentre con il secondo motivo esse hanno affermato che la Commissione ha violato l’ultima parte di frase dell’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001. Il Tribunale ha respinto entrambi tali motivi e il ricorso.
III. Analisi
A. Sul primo motivo d’impugnazione vertente su un errore nella valutazione dell’applicazione dell’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001
1. Sul primo capo del primo motivo, secondo il quale il Tribunale avrebbe commesso un errore di diritto valutando erroneamente la tutela del diritto d’autore delle NTA richieste
a) Prima censura: le NTA non possono essere protette dal diritto d’autore in quanto fanno parte del diritto dell’Unione
6. Le ricorrenti sostengono, in sostanza, che l’errore di diritto commesso dal Tribunale consiste nel non riconoscere che le NTA richieste non possono essere protette dal diritto d’autore in quanto fanno parte del diritto Unione e lo Stato di diritto richiede il libero accesso alla legge. La Commissione e gli intervenienti (il CEN e gli altri 14 intervenienti in primo grado) deducono che l’impugnazione dovrebbe essere respinta in quanto infondata, argomentando in sostanza che il regime di normazione dell’Unione si basa sul riconoscimento del diritto d’autore sulle NTA spettante alle OEN.
1) Introduzione
7. È necessario iniziare le presenti conclusioni con una panoramica delle sentenze della Corte nelle cause Fra.bo, James Elliott e Stichting (7), in quanto esse forniscono il contesto della presente causa.
8. In primo luogo, nella sentenza Fra.bo (punti da 27 a 32), la Corte ha riconosciuto essenzialmente che, pur essendo enti di diritto privato, gli organismi nazionali di normazione e certificazione possono esercitare poteri pubblici e che, sebbene le norme tecniche nazionali siano de jure volontarie, esse possono de facto avere effetti obbligatori. Ciò è dovuto al fatto che altri mezzi per conformarsi al diritto derivato dell’Unione sarebbero più costosi per i produttori, che dovrebbero investire per trovare metodi in grado di garantire un livello di protezione almeno equivalente a quello di tali norme e tenendo conto del fatto che qualsiasi metodo alternativo per conformarsi non beneficerebbe della presunzione di conformità ai requisiti del diritto derivato dell’Unione. La Corte ha riconosciuto il potenziale carattere obbligatorio de facto di una norma tecnica (punto 30) e ha statuito che l’«[articolo 34 TFUE] dev’essere interpretato nel senso che si applica alle attività di normalizzazione e di certificazione di un ente privato, qualora la legislazione nazionale consideri conformi al diritto nazionale i prodotti certificati da tale ente e ciò produca l’effetto di ostacolare la commercializzazione di prodotti sprovvisti di tale certificato» (punto 32).
9. In secondo luogo, la Corte ha affermato nella sentenza fondamentale nella causa James Elliott (punto 40) che, in virtù dei loro effetti giuridici, le NTA fanno parte del diritto dell’Unione. Essa ha statuito che «una norma [tecnica] armonizzata come quella di cui trattasi nel procedimento principale, adottata sulla base [di una direttiva], i cui riferimenti sono stati oggetto di una pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, rientra nel diritto dell’Unione, dal momento che è facendo riferimento alle disposizioni di tale norma che si determina se la presunzione [di conformità] si applichi o meno a un determinato prodotto». Inoltre, secondo il punto 42 della stessa sentenza, «[s]e è vero che la conformità di un prodotto da costruzione ai requisiti essenziali sanciti [da detta direttiva] può essere dimostrata, all’occorrenza, mediante mezzi diversi dalla prova della conformità a norme [tecniche] armonizzate, ciò non può mettere in discussione l’esistenza degli effetti giuridici connessi a una norma [tecnica] armonizzata» (il corsivo è mio). Infine, ai sensi del punto 43 della citata sentenza James Elliott, «[s]i deve inoltre osservare che, sebbene l’elaborazione di tale norma [tecnica] armonizzata sia indubbiamente attribuita a un organismo di diritto privato, la stessa costituisce nondimeno una misura di attuazione necessaria e strettamente regolamentata dei requisiti essenziali definiti da tale direttiva, realizzata su iniziativa e sotto la direzione nonché il controllo della Commissione, e i suoi effetti giuridici sono soggetti alla previa pubblicazione da parte di quest’ultima dei suoi riferimenti nella [Gazzetta ufficiale], serie C» (il corsivo è mio). Occorre tuttavia rilevare che dal 2018, è la serie «L» (Legislazione) anziché la serie «C» (Comunicazioni ed informazioni) a confermare il riconoscimento che le NTA fanno parte del diritto dell’Unione.
10. In terzo luogo, nella sentenza Stichting (punti da 33 a 49), la Grande Sezione della Corte ha affermato che le norme [in quel caso, le norme dell’Organizzazione internazionale per la standardizzazione (ISO)] possono essere rese obbligatorie. La Corte ha stabilito, in sostanza, che non era necessario che i dettagli di natura tecnica fossero enunciati nell’atto legislativo e, di conseguenza, il fatto che una direttiva contenesse soltanto un rinvio a una norma ISO (ma non al suo testo integrale) non inficiava la validità di tale direttiva. Tuttavia, al punto 48, la Corte ha statuito che «conformemente al principio della certezza del diritto (...), norme tecniche stabilite da un organismo di normalizzazione, quale l’ISO, e rese obbligatorie da un atto legislativo dell’Unione sono opponibili ai singoli in generale solo se sono state a loro volta oggetto di pubblicazione nella [Gazzetta ufficiale]».
11. Come spiegherò nelle presenti conclusioni, in considerazione del fatto che le NTA impongono determinati obblighi e i loro effetti giuridici possono essere fatti valere dal grande pubblico, le sentenze sopra citate – lette congiuntamente – forniscono una base solida affinché la Corte si pronunci sulle adeguate condizioni di accesso alle NTA. Allo stesso tempo, va sottolineato che questa analisi non si applica necessariamente ad altri tipi di norme elaborate dalle OEN.
12. Inoltre, è necessario sottolineare il fatto che una delle quattro NTA richieste – segnatamente la norma iv) richiamata al paragrafo 2 delle presenti conclusioni – è di fatto chiaramente obbligatoria, come è stato riconosciuto dalla Commissione in udienza. Ciò in quanto la voce 27 dell’allegato XVII del regolamento n. 1907/2006 prevede, in relazione al nichel, che «le norme adottate dal (...) CEN (...) sono usate come i metodi di prova per dimostrare che gli articoli sono conformi ai paragrafi 1 e 2» (il corsivo è mio). Pertanto, la norma richiesta è paragonabile alla norma oggetto della sentenza Stichting (punto 30), parimenti obbligatoria poiché la normativa dell’Unione utilizzava lo stesso termine («sono»)«.
13. Per quanto riguarda le altre tre NTA richieste nel caso di specie, la direttiva sulla sicurezza dei giocattoli prescrive, al considerando 2, che «la direttiva 88/378/CEE [(8)] (...) stabilisce (...) unicamente i requisiti essenziali di sicurezza dei giocattoli (...). L’adozione dei dettagli tecnici è di competenza del (...) CEN e del (...) Cenelec, conformemente alla direttiva 98/34/CE [(9)] (...). La conformità alle [NTA] così adottate e il cui numero di riferimento è pubblicato nella [Gazzetta ufficiale], pone in essere una presunzione di conformità alle disposizioni della direttiva 88/378/CEE. L’esperienza ha dimostrato che tali principi di base hanno dato buoni risultati nel settore dei giocattoli e dovrebbero essere mantenuti».
14. È arduo classificare le NTA in una categoria preesistente del diritto dell’Unione ed è pertanto necessaria un’analisi più approfondita per stabilire se l’accesso alle NTA debba essere libero e gratuito e/o se esse siano tutelabili dal diritto d’autore. Sebbene la Corte abbia già riconosciuto che le NTA hanno effetti giuridici, fanno parte del diritto dell’Unione e possono essere vincolanti, non si è ancora occupata della loro esatta natura. Il motivo principale delle ricorrenti è che le NTA non possono essere protette dal diritto d’autore in quanto fanno parte del diritto dell’Unione e il principio dello Stato di diritto esige il libero accesso alla legge. Pertanto, al fine di valutare se detto motivo possa essere accolto, è necessario analizzare gli elementi costitutivi delle NTA, come l’istituzione o l’ente che le adotta quali atti di diritto dell’Unione, su quale base giuridica e con quale procedura esse vengono adottate, quali siano esattamente gli effetti giuridici di dette norme e quale sia la natura di tali atti.
15. È infatti necessario esaminare se le NTA si siano evolute nel tempo in modo tale da costituire atti giuridici dell’Unione sui generis (atti di normalizzazione dell’Unione) nella misura in cui sono misure di attuazione del diritto derivato dell’Unione rigorosamente disciplinate. Nella «sentenza Short Selling» (10), ad esempio, la Corte ha riconosciuto che gli articoli 290 e 291 TFUE non stabiliscono un sistema chiuso di attuazione e che è possibile adottare altri strumenti di regolamentazione per concretizzare i dettagli di un atto legislativo. Invito pertanto la Corte a cogliere questa opportunità per fare la necessaria chiarezza sulla corretta natura giuridica e collocazione delle NTA nell’ordinamento giuridico dell’Unione.
2) Natura delle NTA come atto giuridico dell’Unione
i) Istituzione o ente che adotta le NTA
16. La mia tesi principale nelle presenti conclusioni è che le NTA dovrebbero essere considerate come atti costitutivi delle istituzioni, degli organi o degli organismi dell’Unione europea. La Commissione svolge infatti un ruolo centrale nel sistema di normazione dell’Unione, come istituito dal legislatore dell’Unione. Sono del parere (come già rilevato dall’avvocato generale Campos Sánchez-Bordona nella causa James Elliott (11)) che «[le NTA] devono essere considerate “atti compiuti dalle istituzioni, dagli organi o dagli organismi dell’Unione” ai sensi dell’articolo 267 TFUE» e, come spiegherò infra, anche ai sensi del diritto dell’Unione, in generale, e dell’accesso al diritto dell’Unione, in particolare.
17. Come illustrato nelle conclusioni presentate nella causa James Elliott, infatti, diversi argomenti depongono a favore di tale conclusione: a) l’utilizzo di direttive o regolamenti del nuovo approccio non può compromettere la competenza della Corte; b) la Commissione esercita un controllo importante sulla procedura di elaborazione delle NTA da parte delle OEN; e c) il funzionamento delle tre OEN (in quanto unici organismi di normazione dell’Unione) è soggetto all’azione dell’Unione. Di conseguenza, dimostrerò che la Commissione dovrebbe essere considerata come l’istituzione che adotta le NTA (dal momento che le OEN, in realtà, rappresentano solo organi preparatori con un margine di discrezionalità limitato) o, in ogni caso, come l’istituzione responsabile dell’adozione delle NTA unitamente alle OEN.
18. È vero che, in adesione alle conclusioni presentate dall’avvocato generale Campos Sánchez-Bordona, la Terza Sezione della Corte ha ricordato nella sentenza James Elliot che «secondo la giurisprudenza, la Corte è competente a interpretare atti che, pur essendo stati indubbiamente adottati da organi che non possono essere qualificati come “istituzioni, organi o organismi dell’Unione”, presentavano tuttavia la natura di misure di attuazione o di applicazione di un atto di diritto dell’Unione» (punto 34).
19. Tuttavia, come giustamente sottolineato in dottrina, la sentenza della Corte in quella causa non osta all’interpretazione in tali conclusioni nella misura in cui la Corte «non ha dato risposta alla questione se le [NTA] debbano essere considerate [come] provenienti dalla Commissione, sebbene l’OEN [agisca] solo come organo preparatorio». È importante notare che, in quella causa, la Corte non è stata chiamata a pronunciarsi sulla questione se il controllo esercitato dalla Commissione sia sufficiente per trasferire la responsabilità finale delle NTA dalle OEN alla Commissione e se, nel contesto delle NTA, vi sia stata in effetti una delega di taluni poteri dalla Commissione alle OEN (12).
20. Le mie considerazioni preliminari mi inducono a ritenere che le NTA non siano semplici misure di attuazione promananti da un ente di diritto privato (OEN), bensì che – nell’ambito del regime di normazione dell’Unione stabilito dal legislatore dell’Unione – esse siano da considerarsi adottate dalla Commissione o, in ogni caso, che la suddetta istituzione sia responsabile dell’adozione delle NTA insieme alle OEN.
21. Una recente comunicazione della Commissione mostra che tale istituzione riconosce il carattere pubblico del lavoro svolto dalle OEN, in quanto la strategia di normazione dell’Unione deve «altresì integrare i valori democratici fondamentali e gli interessi dell’Unione, nonché i suoi principi ecologici e sociali», essendo le norme tecniche di marcato interesse strategico per l’Unione. Essa riconosce altresì la necessità di trasferire ancora di più il controllo sulle NTA dalle OEN alla Commissione quando afferma che, per garantire che l’interesse pubblico sia preso in considerazione, la Commissione dovrebbe essere autorizzata a redigere direttamente – mediante l’attuazione di atti – specifiche comuni (documenti tecnici alternativi alle NTA elaborate dalle OEN (13)).
22. Le considerazioni di cui sopra, inoltre, sono ulteriormente confermate dall’analisi della procedura di adozione delle NTA.
ii) Procedura di adozione delle NTA
23. In primo luogo, una NTA trae origine da una richiesta di normazione (il «mandato» della Commissione all’OEN). Solo la Commissione – e non l’OEN o qualsiasi altro ente – ha il potere di richiedere l’elaborazione delle NTA per attuare una determinata direttiva o regolamento. Pertanto, la Commissione si rivolge alla rispettiva OEN, che agisce poi come organo preparatorio incaricato di tale mandato. La Commissione seleziona a quale OEN affidare la preparazione del progetto di NTA, che dovrà essere elaborata, per quanto riguarda il contenuto, secondo criteri rigorosi scelti dalla Commissione stessa, ed entro il termine da essa stabilito. Il mandato è dettagliato e prevede un calendario specifico per la redazione della NTA a sostegno dell’attuazione della specifica normativa derivata dell’Unione. Rilevo che il mandato include i criteri che regolano la stesura di una NTA e che questi criteri sono, di norma, molto dettagliati (14). L’OEN è tenuta a informare la Commissione circa l’evoluzione del processo di redazione.
24. A questo proposito, vorrei sottolineare che tale mandato ha effetti di vasta portata, in quanto non solo fornisce le indicazioni necessarie alle OEN nel processo di sviluppo delle NTA, ma, conformemente alla sentenza della Corte nella causa Anstar, dette norme devono anche essere interpretate alla luce del mandato che ne è all’origine (15). Per quanto riguarda il contenuto del mandato, la Commissione può delegare solo compiti tecnici e deve astenersi da qualsiasi delega di discrezionalità politica alle OEN (16).
25. In secondo luogo, una volta completato il progetto di NTA, l’OEN deve presentarlo alla Commissione e, ancora una volta, è solo tale istituzione ad avere il potere di effettuare una valutazione di conformità di tale bozza di NTA, al fine di verificare se sia coerente con il mandato iniziale. Tale valutazione può assumere tre forme, in conformità al Vademecum. È importante sottolineare che è prerogativa esclusiva della Commissione stabilire se l’esito della valutazione del progetto di norma tecnica armonizzate sia soddisfacente o meno. Il Vademecum (pag. 9) prevede che «(...) le specifiche elaborate dalle OEN a sostegno della normativa dell’Unione non possono mai essere automaticamente considerate conformi alla richiesta iniziale, essendo tale valutazione una responsabilità politica. In quanto autorità richiedente, la Commissione dovrà sempre valutare, in collaborazione con le OEN (...), la conformità alla sua richiesta iniziale prima di decidere di pubblicare nella [Gazzetta ufficiale] i riferimenti di una norma elaborata (...)».
26. In terzo luogo, la norma elaborata dall’OEN sotto la stretta supervisione della Commissione diventa una NTA solo se e quando la Commissione pubblica un riferimento a tale norma nella Gazzetta ufficiale. Se la Commissione ritiene che il progetto di NTA non sia sufficientemente coerente con il mandato, essa chiede alla OEN pertinente di modificarlo oppure revoca la pubblicazione del riferimento al progetto di NTA, o parte di esso, dalla Gazzetta ufficiale. Inoltre, la discrezionalità delle OEN è ulteriormente limitata dal potere del Parlamento europeo e degli Stati membri di sollevare obiezioni contro la proposta di NTA.
27. Infine, la Commissione non solo supervisiona accuratamente la stesura delle NTA, ma fornisce anche un finanziamento significativo (fino al 35% del bilancio del CEN). La cooperazione con la Commissione è disciplinata da un accordo sotto forma di alcuni orientamenti generali che vengono periodicamente rinnovati e che sottolineano l’importanza della normazione per la politica europea e la libera circolazione di beni e servizi (17).
28. Il ciclo di vita della creazione e dell’adozione di una NTA inizia e finisce con la Commissione. Sebbene il progetto di norma sia stato preparato dall’OEN, resta il fatto che esso non diviene parte del diritto dell’Unione fino a quando la Commissione non ne pubblica il riferimento nella Gazzetta ufficiale. Conseguentemente, è la Commissione che trasforma tale documento preparatorio in un atto che entra a far parte del diritto dell’Unione.
29. Infatti, come è stato ampiamente riconosciuto in dottrina (18), «il “nuovo approccio” ai sensi del diritto dell’Unione comporta una tecnica più complessa. Secondo molti commentatori, nella sua versione attuale, sancita dal regolamento n. 1025/2012, esso stabilisce una “giuridificazione” più forte, per cui le istituzioni dell’Unione non possano smentire il loro controllo sul contenuto delle [NTA]» (19).
30. Come già sottolineato dall’avvocato generale Campos Sánchez-Bordona, «la possibilità di obiezione formale da parte degli Stati membri e del Parlamento europeo [e] l’azione della Commissione preliminare alla pubblicazione [di riferimenti alle NTA] evidenziano che si tratta di un’ipotesi di delega normativa, “controllata”, ad un organismo di normalizzazione privato» (paragrafo 55). Inoltre, che «[l]a natura privata emerge chiaramente quando il CEN elabora norme tecniche europee non armonizzate, ma il medesimo CEN adotta modalità operative differenti quando la sua attività è diretta all’adempimento dei mandati [conferitigli] dalla Commissione per l’elaborazione di norme [tecniche] armonizzate» (paragrafo 56 delle conclusioni) (20).
31. Inoltre, analogamente agli atti delegati e agli atti di esecuzione, anche i mandati di normazione della Commissione sono disciplinati dal regolamento sulla comitatologia (21), al fine di garantire un livello analogo di controllo da parte degli Stati membri e del Parlamento europeo.
32. Occorre ora esaminare gli effetti giuridici delle NTA.
iii) Gli effetti delle NTA
33. In primo luogo, è importante operare una distinzione fra le norme ordinarie o non armonizzate, che sono volontarie e, di per sé, non producono effetti giuridici, e le NTA. Le prime sono una forma specifica di norme tecniche in quanto: a) fanno parte del diritto dell’Unione; b) sono citate nella normativa vincolante dell’Unione o, in ogni caso, costituiscono misure di attuazione necessarie di tale normativa, come discusso supra, e c) producono importanti effetti giuridici ad esse attribuiti dal diritto dell’Unione, come verrà mostrato infra. Secondo il Vademecum (pag. 8), le NTA sono «a sostegno dell’attuazione della legislazione dell’Unione», ma in realtà sono molto di più di un semplice «ausilio». Sono effettivamente indispensabili per la corretta attuazione del diritto derivato pertinente dell’Unione.
34. Tali effetti sono i seguenti. Le NTA sono adottate in base alla procedura stabilita dal legislatore dell’Unione nel regolamento n. 1025/2012 e ad esse è associata la fondamentale presunzione di conformità, vale a dire, la conformità a una determinata NTA implica il rispetto dei requisiti essenziali del corrispondente diritto derivato dell’Unione e quindi garantisce la libera circolazione dei beni o servizi in questione all’interno dell’Unione.
35. Alla luce di quanto sopra e dato il riferimento contenuto in ciascuna NTA al corrispondente diritto derivato, come sottolineato in dottrina (22), si può concludere che, sebbene le NTA siano state originariamente concepite come un meccanismo volontario di conformità ai requisiti essenziali sanciti dal diritto derivato dell’Unione, esse sono state di fatto riconosciute dalla Corte come aventi effetti giuridici potenzialmente obbligatori (23).
36. In senso stretto, il regolamento n. 1025/2012 prevede che le NTA siano volontarie, nella misura in cui gli operatori economici hanno (almeno in teoria) strumenti alternativi per dimostrare la conformità ai requisiti essenziali del pertinente diritto derivato. Tuttavia, come spiegato supra, una delle caratteristiche più importanti delle NTA è l’effetto giuridico della presunzione di conformità. Ciò trasforma le NTA in uno strumento fondamentale, in particolare per gli operatori economici, per poter beneficiare del diritto alla libera circolazione, poiché, una volta soddisfatti i requisiti di una NTA, essi beneficiano di tale effetto giuridico e i pertinenti beni e servizi possono circolare liberamente nel mercato dell’Unione.
37. In altri termini, il rispetto delle NTA conferisce al produttore o al prestatore di servizi il beneficio della presunzione di conformità e, in termini di responsabilità – in caso di problemi, incidenti o contenziosi connessi – il produttore o il prestatore di servizi può avvalersi di tale presunzione: infatti, in un siffatto scenario, l’onere della prova per il produttore o il prestatore di servizi consisterà nel dimostrare la mera conformità alla pertinente NTA e la controparte (consumatore o soggetto concorrente) sarà tenuto a confutare detta presunzione.
38. Siffatti importanti effetti giuridici comportano difficoltà pratiche e uno squilibrio fra le parti. Sebbene la conformità alle NTA fornisca la cruciale presunzione di conformità, non vi è libero accesso alle stesse. Questo fatto rende difficoltoso per il grande pubblico consultare le NTA e, sia per gli operatori economici sia per il grande pubblico, valutare ed utilizzare realmente le potenziali alternative a tali norme tecniche al fine di soddisfare i requisiti essenziali del diritto derivato.
39. La presente fattispecie è simile a quella che ha dato origine alla sentenza Stichting. In tale causa il giudice del rinvio ha chiesto alla Corte di pronunciarsi sulla validità di una direttiva alla luce del principio di trasparenza, laddove tale direttiva incorporava – mediante un rinvio – una norma ISO non liberamente accessibile. Nella medesima causa la Corte ha stabilito che il principio della certezza del diritto richiede la pubblicazione del diritto dell’Unione prima che esso possa essere efficace nei confronti delle persone fisiche e giuridiche. Tuttavia, tale sentenza si basa sulla premessa che la direttiva non prevedeva alcuna restrizione in relazione all’accesso ai documenti ai sensi del regolamento n. 1049/2001. La Corte ha osservato che l’incorporazione delle norme ISO nella direttiva imponeva obblighi alle persone giuridiche, poiché esse potevano accedere a tali norme tramite gli organismi nazionali di normazione. Tuttavia, per quanto riguarda le persone fisiche, la Corte ha stabilito al punto 48 della sentenza che il principio della certezza del diritto richiede che le norme tecniche stabilite da un organismo di normazione, quale l’ISO, e rese obbligatorie da un atto legislativo dell’Unione sono opponibili ai singoli in generale solo se sono state a loro volta oggetto di pubblicazione nella Gazzetta ufficiale (a differenza di un semplice rinvio). Infatti, in un siffatto caso, il grande pubblico non può conoscere i metodi necessari per la misurazione delle emissioni dei prodotti del tabacco, a meno che non abbia accesso a tali norme.
40. Ad esempio, nel caso di specie, i requisiti essenziali per la sicurezza dei giocattoli di cui all’allegato II della direttiva sulla sicurezza dei giocattoli («Requisiti particolari di sicurezza»), parte II («Infiammabilità»), punto 3, si limitano ad affermare che «[i] giocattoli diversi dalle capsule a percussione per giocattoli non debbono essere esplosivi né contenere elementi o sostanze che possano esplodere qualora l’utilizzo avvenga conformemente a quanto prevede l’articolo 10, paragrafo 2, primo comma». Tuttavia, come sottolineato dalle ricorrenti, l’elenco delle sostanze e la loro quantità massima consentita nei set chimici, che danno luogo alla presunzione di conformità alle prescrizioni fondamentali, possono essere appresi solo consultando la relativa NTA.
41. In altri termini, la direttiva e le prescrizioni fondamentali enunciano semplicemente il risultato da conseguire, ma non i mezzi per raggiungerlo. Ciò dimostra che, in pratica, è impossibile per una persona fisica o giuridica indagare sulla conformità di un prodotto alle prescrizioni fondamentali senza avere accesso alla NTA pertinente.
42. Quando un produttore (o un prestatore di servizi) si assume il rischio e immette sul mercato un prodotto (o un servizio) non conforme alle NTA, la conseguenza è che il prodotto e il produttore (o il servizio e il prestatore) non beneficiano della presunzione di conformità alle prescrizioni fondamentali del diritto derivato dell’Unione. Ciò significa che, in caso di contenzioso, è il produttore o il prestatore di servizi ad avere l’onere di dimostrare che il prodotto era effettivamente conforme al diritto derivato dell’Unione applicabile. A mio avviso, ciò si traduce chiaramente in una situazione in cui de facto tutti i produttori o i prestatori di servizi cercheranno di conformarsi sempre alle NTA, perché nessun produttore o prestatore di servizi razionale sarebbe disposto ad assumersi un elevato rischio commerciale e a sostenere un siffatto onere.
43. In altre parole, il rispetto delle NTA dà luogo alla presunzione di conformità alle prescrizioni fondamentali del diritto derivato dell’Unione, il che, a sua volta, significa che una NTA ha lo stesso effetto di una norma vincolante per qualsiasi persona fisica o giuridica che cerchi di contestare tale presunzione in relazione a un determinato prodotto o servizio. Ciò significa che il ricorso alle NTA si ripercuote direttamente sull’onere della prova.
44. Pertanto, esistono effetti giuridici, sia per i produttori e prestatori di servizi sia per chi contesta la presunzione, legati alla conformità alle NTA – anche laddove queste ultime (per le tre NTA della direttiva sulla sicurezza dei giocattoli di cui trattasi nel caso di specie) non siano formalmente e teoricamente obbligatorie.
45. Il fatto che le NTA siano obbligatorie de facto, in quanto sono generalmente l’unico metodo accettato dal mercato per assicurare conformità al rispettivo diritto derivato dell’Unione, è confermato da uno studio commissionato dalla Commissione: «in concreto, le NTA sono pressoché obbligatorie per la maggior parte degli operatori economici». Inoltre, lo stesso studio sottolinea che il costo delle NTA rappresenta uno dei principali ostacoli al loro uso efficace (24).
46. I requisiti essenziali del diritto derivato dell’Unione conferiscono infatti diritti ai singoli, che possono essere applicati e fatti valere in base al diritto dell’Unione (25). Tuttavia, i requisiti essenziali del diritto derivato dell’Unione non possono essere considerati in modo isolato, atteso che, in pratica, è impossibile attestare la conformità di un prodotto o di un servizio senza fare riferimento alla corrispondente NTA. In tal modo, i singoli non possono esercitare i propri diritti nei confronti del produttore o del prestare di servizi ai sensi di tale diritto derivato se non possono fare ricorso alla NTA pertinente.
47. Ne discende che le NTA sono indispensabili ai fini dell’attuazione della corrispondente normativa derivata dell’Unione. Il fatto che le NTA siano de facto obbligatorie è stato altresì riconosciuto dal Tribunale nella causa «Global Garden» (sentenza del 26 gennaio 2017, GGP Italia / Commissione, T‑474/15, EU:T:2017:36, punto 67) e dalla Corte di giustizia nella sentenza Fra.bo. Quest’ultima sentenza ha statuito che «in pratica la quasi totalità dei consumatori tedeschi acquistano unicamente raccordature in rame certificate da [un organismo di certificazione tedesco]» (punto 30). Come la Corte ha spiegato anche nella suddetta sentenza, è in genere difficoltoso, se non del tutto impossibile, per gli operatori economici scegliere una strada diversa dalla norma tecnica, in considerazione dei tempi e dei costi necessari a tal fine. Ciò è confermato inoltre dal fatto che le aziende pagano per le NTA. Non vedo perché le imprese che operano in un panorama competitivo dovrebbero pagare per le NTA se queste non fossero de facto obbligatorie. L’intero assetto del sistema di normazione dell’Unione presuppone infatti che, in linea di principio, tutti gli attori utilizzino le NTA.
48. A mio avviso, il carattere de facto obbligatorio delle NTA non deriva solo dall’esistenza delle norme stesse, ma anche dalla mancanza di alternative realistiche. Lo sviluppo continuo di NTA è fortemente promosso e incentivato. Come risultato di questo processo, gli organismi nazionali di normazione sono limitati nella loro capacità di fornire alternative alle NTA (soprattutto dal momento che essi sono obbligati a recepire le NTA senza alcuna modifica), e non sembra esservi alcun incentivo economico per altri attori privati a competere su tale mercato. Anche secondo la giurisprudenza nazionale e la dottrina è irrealistico sostenere che l’uso delle NTA sia volontario (26).
49. Dalle considerazioni che precedono si evince che le NTA sono de facto obbligatorie nella misura in cui sono, come minimo, inevitabili a causa del valore probatorio che viene loro attribuito.
50. Ciò detto, anche se la Corte dovesse giungere alla conclusione che le NTA non sono de facto obbligatorie (quod non), ritengo che ciò non modificherebbe la mia analisi, in quanto sarebbe probabilmente sufficiente sostenere che – obbligatorie in senso stretto o meno – le NTA hanno chiari effetti giuridici attribuiti loro dal diritto dell’Unione.
51. Da ultimo, una volta che le NTA sono state finalizzate e il riferimento ad esse viene pubblicato nella Gazzetta ufficiale, ogni Stato membro deve adottare ciascuna di esse – senza modifiche – come norma nazionale e revocare entro sei mesi le norme in conflitto. Ai sensi dell’articolo 17 TUE, la Commissione, in quanto custode dei Trattati dell’Unione, «[v]igila sull’applicazione dei trattati e delle misure adottate dalle istituzioni in virtù dei trattati [e v]igila sull’applicazione del diritto dell’Unione». Pertanto, la Commissione assicura anche che le NTA siano pienamente efficaci e, se necessario, propone un ricorso per inadempimento ai sensi dell’articolo 258 TFUE. Invero, la Corte ha chiarito che imporre requisiti aggiuntivi ai prodotti cui si applicano le NTA viola l’obbligo del rispettivo Stato membro di attuare correttamente il diritto dell’Unione (27). La Corte si è pronunciata con riferimento alle NTA stesse e non ai requisiti fondamentali contenuti nel diritto derivato. Ne consegue che la Commissione è tenuta a garantire la piena efficacia delle NTA, il che implica che queste siano vincolanti (28).
3) Incidenza dei requisiti del principio dello Stato di diritto sulle NTA
i) Osservazioni generali
52. In primo luogo, dall’articolo 2 TUE si evince che il principio dello Stato di diritto richiede il libero accesso al diritto dell’Unione per tutte le persone fisiche e giuridiche dell’Unione. Esso si basa sul principio fondamentale che tutti devono avere la possibilità di conoscere la legge e tutti sono tenuti a rispettarla (29). Infatti, questo è il motivo per cui l’articolo 297 TFUE stabilisce che le norme dell’Unione devono essere pubblicate nella Gazzetta ufficiale.
53. In secondo luogo, la Corte fa riferimento a questo proposito al principio di legalità (30) nonché al principio di certezza del diritto (31), l’ultimo dei quali parimenti richiede la conoscenza della legge da parte delle persone fisiche e giuridiche. Al riguardo, la Corte ha già affermato che le norme non producono effetti giuridici nei confronti di tali persone ove dette norme non siano state comunicate a terzi mediante pubblicazione (32).
54. In terzo luogo, la nozione di libero accesso alla legge è riconosciuta anche mediante il principio di trasparenza (33). È assiomatico che il diritto dell’Unione possa dispiegare i suoi effetti solo se è opponibile. Come rilevato in precedenza è la pubblicazione della legge che garantisce la sua opponibilità. Ne consegue che se le NTA non sono pubblicate non possono essere pienamente opponibili. Come delineato supra, ai paragrafi da 33 a 51 delle presenti conclusioni, le NTA fanno parte del diritto dell’Unione e hanno effetti giuridici chiaramente definiti. Pertanto, l’attuale modalità di pubblicazione del solo rinvio alle NTA, ma non del testo delle stesse, priva il grande pubblico di un elemento essenziale del diritto dell’Unione efficace e opponibile.
55. Pertanto, l’affermazione di cui al punto 107 della sentenza impugnata, secondo cui le ricorrenti non avrebbero dimostrato «la fonte esatta di un “principio costituzionale” che postulerebbe un accesso libero e gratuito alle [NTA]», non può essere accolta.
56. Inoltre, nella sentenza Skoma‑Lux, la Corte ha affermato che il diritto dell’Unione deve essere accessibile ai cittadini dell’Unione: «conformemente al principio della certezza del diritto, una normativa [dell’Unione] deve consentire agli interessati di identificare con esattezza la portata degli obblighi ai quali sono soggetti, il che può essere garantito solo mediante regolare pubblicazione di tali norme nella lingua ufficiale del destinatario». Su questa base, la Corte ha concluso che i regolamenti o le direttive dell’Unione non producono effetti giuridici nei confronti dei singoli se non sono adeguatamente pubblicati nella Gazzetta Ufficiale nella lingua di uno Stato membro, «anche se tali persone avrebbero potuto venire a conoscenza di tale normativa con altri mezzi» (34). Pertanto, come spiegherò infra, l’accesso a pagamento alle NTA o l’accesso tramite alcune biblioteche selezionate o qualche «info‑point» (35) – contrariamente a quanto ritenuto dal Tribunale (punti 103 e 107 della sentenza impugnata) – risulta ovviamente inadeguato e insufficiente a garantire il rispetto del principio dello Stato di diritto.
57. Infatti, come è stato sottolineato, ad esempio, dal Consiglio d’Europa, «il principio della certezza del diritto è essenziale per la fiducia nel sistema giudiziario e nello Stato di diritto (...) È inoltre essenziale per accordi commerciali produttivi, tali da generare sviluppo e progresso economico. (...) Per ottenere questa fiducia, lo Stato deve rendere il testo della legge facilmente accessibile» (36).
58. Pertanto, occorre valutare se il principio della certezza del diritto richieda che le NTA siano liberamente accessibili gratuitamente o se possano essere imposte talune condizioni a tale accesso.
ii) Portata dell’accesso alle NTA adeguata al caso di specie
59. Inizierei col rilevare che, sebbene nel caso di specie la Commissione si adoperi per mantenere lo status quo, nel contempo tale istituzione ha di recente chiaramente raccomandato, nella sua strategia di normazione dell’Unione del 2022, che «le [OEN] dovrebbero prendere in considerazione il libero accesso alle norme e ad altri documenti. La Commissione è pronta ad avviare un dialogo costruttivo con le [OEN] attraverso le sedi esistenti per aiutarle a raggiungere tale obiettivo» (v. paragrafo 21 delle presenti conclusioni).
60. Dalle tradizioni giuridiche degli Stati membri risulta che «il principio dello Stato di diritto richiede generalmente la promulgazione di norme giuridiche emanate nel rispetto di formalità. L’obiettivo è metterle a disposizione del pubblico in modo tale che gli interessati possano avere una conoscenza affidabile del loro contenuto. Tale possibilità non deve essere resa irragionevolmente difficoltosa» (37).
61. Concordo con la tesi delle ricorrenti, quando sostengono che i cittadini devono poter beneficiare di un atto che abbia effetti giuridici, che fa parte del diritto dell’Unione – come le NTA – e che, quindi, deve poter essere applicato. È sufficiente, infatti, fare riferimento ai fatti alla base della controversia che ha dato origine alla sentenza James Elliott, in cui la questione dell’interpretazione delle NTA è emersa nell’ambito di un’azione privata relativa a materiali da costruzione difettosi. Atteso che le NTA hanno effetti giuridici reali sulle persone fisiche e giuridiche, il principio dello Stato di diritto richiede che tali persone abbiano accesso alle NTA. Infatti, atteso che le NTA rappresentano l’interesse pubblico e svolgono un ruolo funzionalmente equivalente a quello delle norme giuridiche, la loro giustiziabilità (e, quindi, la loro accessibilità) deve essere adattata di conseguenza (38).
62. Sembra che la maggior parte degli Stati membri (ad eccezione dell’Irlanda e dell’ex Stato membro, il Regno Unito) tenda a escludere i testi ufficiali dalla protezione del diritto d’autore. La situazione è diversa per quanto riguarda la protezione del diritto d’autore delle norme nazionali. Tuttavia, come ho spiegato al paragrafo 33 delle presenti conclusioni, dato il loro ruolo speciale nell’ambito del diritto dell’Unione, le NTA sono completamente differenti dalle norme nazionali.
63. Le sentenze James Elliott e Stichting insistono fortemente sulla necessità di pubblicare le NTA (necessità peraltro evidenziata anche in dottrina); in caso contrario vi sarebbe infatti una grave limitazione dell’efficacia dei rinvii legislativi a tali norme, atteso che esse non sono opponibili ai singoli in generale, così come alle imprese che non hanno avuto accesso effettivo a dette norme. Infatti, la pubblicazione a pagamento su pagine web di NTA non può mai sostituire l’obbligo di pubblicarle ufficialmente nella Gazzetta ufficiale. Ciò è vero anche per le grandi aziende, poiché tali norme riguardano sempre, in definitiva, i loro clienti, che rappresentano, in realtà, i veri destinatari: in che modo un cittadino potrebbe sapere con certezza se un’azienda ha fabbricato un prodotto o fornito un servizio conformemente alle NTA, se tale cittadino non è in grado di conoscere il contenuto di dette norme? Un cittadino non può essere privato della possibilità di conoscere «ufficialmente» il contenuto della NTA che, direttamente o indirettamente, può riguardarlo (39).
64. Il collegamento tra le NTA e il diritto derivato fa necessariamente rientrare le prime nell’ambito delle funzioni pubbliche, in quanto sono un complemento indispensabile (o «necessario») per l’effettiva attuazione del diritto derivato dell’Unione (e, quindi, per promuovere l’effettiva creazione del mercato interno dell’Unione). Atteso che le OEN svolgono funzioni pubbliche (cioè, lo sviluppo delle NTA che integrano la legislazione dell’Unione), dette organizzazioni di normazione potrebbero, se del caso, essere remunerate con fondi pubblici per lo svolgimento di tali compiti pubblici (come già avviene, in parte, visto il finanziamento della Commissione a tutte e tre le OEN) (40).
65. Ne consegue che il principio dello Stato di diritto richiede un accesso alle NTA liberamente disponibile e gratuito. Le NTA, in quanto atti di normazione che fanno parte del diritto dell’Unione, attuano il diritto derivato dell’Unione e producono effetti giuridici, dovrebbero essere pubblicate nella Gazzetta ufficiale al fine di garantirne l’applicabilità e l’accessibilità.
4) Le NTA, in quanto parte del diritto dell’Unione, non possono essere protette dal diritto d’autore
66. Alla luce di quanto sopra, resta da chiedersi come conciliare questa conclusione con il fatto che, in base agli accordi contrattuali della Commissione e delle OEN, le NTA sono tutelate da diritto d’autore.
67. Infatti, l’argomento del CEN e della Commissione secondo cui l’accesso alle NTA richieste è impossibile a causa di tale protezione, dipende dall’accettazione o meno della possibilità di proteggere le NTA mediante diritto d’autore ai sensi del diritto dell’Unione.
68. Le mie considerazioni in merito alla tesi principale, enunciate al paragrafo 20 (secondo cui le NTA sono in realtà da considerarsi adottate dalla Commissione), sono applicabili, mutatis mutandis, anche se la Corte dovesse giungere alla conclusione che le NTA non devono essere considerate «documenti delle istituzioni, degli organi o degli organismi dell’Unione». Ciò perché, ai fini del diritto dell’Unione in generale e dell’accesso al diritto dell’Unione in particolare, resta il fatto che le NTA fanno parte del diritto dell’Unione e, considerato l’indispensabile ruolo che esse svolgono nell’attuazione del diritto derivato vincolante dell’Unione e dati i loro effetti giuridici, esse non dovrebbero, in linea di principio, beneficiare della protezione del diritto d’autore.
69. Pertanto, il Tribunale è incorso in un errore di diritto quando non ha affrontato la suddetta questione e non ha valutato se la legge (e la NTA in quanto atto facente parte del diritto dell’Unione) potesse beneficiare di una qualche protezione del diritto d’autore. Esso si è limitato a rinviare alla sentenza James Elliott, sostenendo che la Corte non aveva dichiarato invalido l’attuale regime di pubblicazione delle NTA (benché tale aspetto non fosse in discussione in quella causa). Ciò non ha risolto la questione decisiva se un atto che fa parte del diritto dell’Unione possa essere protetto dal diritto d’autore.
70. Occorre sottolineare che, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione e dagli intervenienti, il regolamento n. 1025/2012 non può essere considerato la base per la protezione delle NTA mediante diritto d’autore. Il suddetto regolamento non contiene alcuna disposizione che stabilisca la possibilità di proteggere le NTA mediante diritto d’autore. Se il legislatore dell’Unione avesse ritenuto che le NTA possono beneficiare di una siffatta protezione, avrebbe inserito una disposizione in tal senso nel regolamento, o quanto meno avrebbe menzionato questo aspetto in un considerando.
71. Ne consegue che l’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001 – sulla quale il Tribunale ha basato la sentenza impugnata e, conseguentemente, ha negato l’accesso alle NTA richieste – non è applicabile nel contesto della presente causa. Di conseguenza, la sentenza è viziata da un errore di diritto e deve essere annullata.
b) Seconda censura del primo capo del primo motivo d’impugnazione: quand’anche le NTA potessero essere protette dal diritto d’autore, il libero accesso alla legge sarebbe prioritario rispetto alla tutela del diritto d’autore
72. In subordine, le ricorrenti sostengono, in sostanza che, quand’anche le NTA richieste fossero tutelate dal diritto d’autore, il libero accesso alla legge deve avere la priorità sulla protezione del diritto d’autore.
73. In primo luogo, osservo che lo stesso regolamento n. 1049/2001 riconosce la nozione di libero accesso alla legge e, al considerando 6, afferma che «nei casi in cui le istituzioni agiscono in veste di legislatore, anche in base a competenze delegate, (...) [n]ella più ampia misura possibile [i] documenti dovrebbero essere resi direttamente accessibili» (il corsivo è mio).
74. Inoltre, la sentenza impugnata collide con il principio di trasparenza e con la giurisprudenza consolidata della Corte. La Corte, riunita in seduta plenaria, ha confermato l’importanza del suddetto principio, ad esempio, nel processo legislativo, secondo il quale i documenti che fanno parte di tale processo dovrebbero, in linea di principio, essere resi pubblici. La Corte ha ricordato che la divulgazione dei documenti utilizzati in tale processo accresce la trasparenza e l’apertura del processo legislativo e rafforza il diritto dei cittadini europei di controllare le informazioni che hanno costituito il fondamento di un atto legislativo. Infatti, nemmeno i pareri dei servizi giuridici delle istituzioni dell’Unione relativi a un processo legislativo rientrano nell’esigenza generale di riservatezza e la Corte ha osservato che il regolamento n. 1049/2001 impone, in linea di principio, l’obbligo di divulgarli (41). L’importanza del principio di trasparenza dovrebbe guidare la Corte anche con riferimento alle NTA.
75. Inoltre, nella sentenza Stichting (punti da 40 a 42 e 73), la Corte ha riconosciuto che la legge deve essere resa pubblica e ha osservato che le norme non pubblicate nella Gazzetta ufficiale non sono opponibili ai singoli.
1) Nessuna protezione del diritto d’autore delle quattro NTA richieste (per assenza di «originalità»)
76. Pur non essendo firmataria della Convenzione di Berna (42), l’Unione europea ha accettato di essere vincolata dagli articoli da 1 a 21 della stessa (43). Dall’articolo 2, paragrafo 4, della Convenzione discende che i «testi ufficiali di ordine legislativo, amministrativo o giudiziario» non beneficiano automaticamente della protezione del diritto d’autore. Piuttosto, «è riservato alle legislazioni dei Paesi dell’Unione [di Berna] di determinare la protezione da accordare a [tali] testi ufficiali, come anche alle traduzioni ufficiali di questi testi».
77. Il diritto dell’Unione non stabilisce esplicitamente se i testi giuridici o paragiuridici promananti dalle istituzioni dell’Unione possano essere protetti dal diritto d’autore. Tuttavia, si può sostenere che secondo l’articolo 297 TFUE, in linea di principio, il diritto dell’Unione non può beneficiare di tale protezione in quanto opera che conferisce al titolare un diritto legale esclusivo di riprodurre, pubblicare, vendere o distribuire tale opera.
78. Come ho spiegato supra, ritengo che le NTA non dovrebbero poter beneficiare della protezione del diritto d’autore, ma qualora la Corte dovesse pervenire a una conclusione di segno diverso (quod non), spiegherò che la sentenza impugnata non dimostra che le quattro NTA richieste dovrebbero, in ogni caso, beneficiare della protezione del diritto d’autore.
i) Competenza a esaminare il diritto d’autore
79. Le ricorrenti sostengono che il Tribunale è incorso in errore in quanto ha ritenuto che la Commissione non fosse autorizzata a esaminare se le quattro NTA richieste potessero essere protette dal diritto d’autore. Va sottolineato che, in realtà, il Tribunale ha ritenuto che tale esame eccedesse la portata del controllo di cui la Commissione è investita nel contesto di un procedimento di accesso ai documenti (punto 57 della sentenza impugnata).
80. Questo ragionamento è fallace. In primo luogo, come sostengono correttamente le ricorrenti, esso è in diretta contraddizione con i punti 48 e 49 della sentenza impugnata, in cui è statuito che la Commissione era legittimata a ritenere che la soglia di originalità fosse stata soddisfatta e che aveva correttamente deciso che le NTA richieste potessero essere protette dal diritto d’autore. Non è chiaro come si possa determinare l’esistenza di un diritto d’autore se la Commissione non è investita di tale valutazione. Pertanto, il Tribunale è incorso in un errore di diritto nel ritenere che la Commissione non fosse autorizzata ad esaminare se le NTA richieste potessero essere protette dal diritto d’autore.
81. In secondo luogo, come giustamente sottolineato dalle ricorrenti, la causa di cui trattasi riguarda una richiesta di accesso a documenti che fanno parte del diritto dell’Unione (cioè le quattro NTA richieste), e detta richiesta è basata su un regolamento dell’Unione (ossia, il regolamento n. 1049/2001). La Corte ha statuito al riguardo che l’articolo 4 di detto regolamento non contiene alcun riferimento al diritto nazionale degli Stati membri (44). L’accesso ai documenti ai sensi del regolamento n. 1049/2001, e in particolare l’accesso ad atti che fanno parte del diritto dell’Unione, deve quindi essere valutato dalle istituzioni dell’Unione ed essere soggetto a un sindacato di legittimità ai sensi del diritto dell’Unione dinanzi ai giudici dell’Unione. Il Tribunale ha palesemente omesso di riconoscerlo. Inoltre, se l’opinione del Tribunale fosse corretta, ciò pregiudicherebbe il diritto fondamentale delle ricorrenti a un ricorso effettivo, compreso il diritto al contraddittorio. Questa contraddizione è stata evidenziata anche da numerosi autori in dottrina (45). Pertanto, spetta alle istituzioni dell’Unione decidere, attraverso la legislazione dell’Unione stessa, il livello di protezione del diritto d’autore da attribuire ad atti che rappresentano misure attuative del diritto derivato dell’Unione e decidere quindi se le NTA possano essere protette dal diritto d’autore.
82. In terzo luogo, il Tribunale ha basato le proprie constatazioni riguardanti l’incompetenza della Commissione a valutare il diritto d’autore sulla giurisprudenza relativa ai brevetti. Quest’ultima, tuttavia, non trova applicazione al caso di specie. Nel suo parere 1/09 (46), la Corte in seduta plenaria ha osservato che «la Corte non [è] investita di una competenza a pronunciarsi su controversie tra privati in materia di brevetti, dato che questa competenza spetta ai giudici degli Stati membri».
83. Nella misura in cui il Tribunale ha inteso basarsi sulle conclusioni presentate dall’avvocato generale Jääskinen nella causa Donner (C‑5/11, EU:C:2012:195) (punto 40 della sentenza impugnata), secondo cui il diritto d’autore, nonostante un’armonizzazione sempre più estesa, rimane largamente disciplinato dal diritto nazionale, la sentenza impugnata è eccessivamente teorica al riguardo. Questo argomento è già stato sollevato in dottrina. È dal 2012, infatti, che la Corte dimostra quanto sia progredita l’armonizzazione nel settore del diritto d’autore. In ogni caso, il rinvio sembra estrapolato dal contesto, in quanto l’attenzione nella causa Donner era rivolta ai rimedi per la violazione del diritto d’autore. Non si trattava del fondamento per l’esistenza di una protezione offerta dal diritto d’autore, come nel caso di specie (47).
84. Tuttavia, osservo che la presente impugnazione non riguarda né un’azione diretta tra singoli in relazione a una violazione di un brevetto (o del diritto d’autore) né esula dalla competenza conferita ai giudici dell’Unione conformemente ai Trattati. Piuttosto, in primo grado il ricorso era volto all’annullamento di una decisione della Commissione indirizzata alle ricorrenti, che respingeva la loro richiesta di accesso a documenti dell’Unione. Si tratta di un tipo di ricorso per il quale la competenza è attribuita ai giudici dell’Unione. In particolare, l’articolo 263 TFUE non limita i motivi che possono essere sollevati in un ricorso di annullamento, come stabilito dal Tribunale al punto 57 della sentenza impugnata. Pertanto, il Tribunale è incorso in un errore nel cercare di stabilire un’analogia tra le controversie private in materia di violazione di brevetti, da un lato, e un diniego di concedere l’accesso ai documenti dell’Unione comportante l’applicazione controversa dell’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001, dall’altro.
85. Ne consegue che il Tribunale ha erroneamente ritenuto che la Commissione non fosse autorizzata a esaminare il requisito dell’originalità, ritenendo che tale esame esulerebbe dalla portata del controllo che essa è autorizzata a effettuare nell’ambito del procedimento per l’accesso ai documenti. Spetta infatti alla Commissione e ai giudici dell’Unione stabilire se le NTA richieste possano essere tutelate dal diritto d’autore e se soddisfino il requisito dell’originalità.
86. Pertanto, la sentenza impugnata è viziata da un errore di diritto.
ii) Insussistenza del diritto d’autore nelle NTA richieste
87. Il Tribunale ha ritenuto, in sostanza, che la Commissione non abbia commesso alcun errore nell’affermare che le NTA sono state redatte dai loro autori in maniera sufficientemente creativa da meritare la tutela del diritto d’autore e che la lunghezza del testo implica che gli autori hanno dovuto compiere una serie di scelte (tra cui la strutturazione del documento), il che comporta che il documento è protetto dal diritto d’autore (punti da 47 a 49 della sentenza impugnata).
88. L’approccio del Tribunale è errato in diritto.
89. Secondo una giurisprudenza consolidata, sebbene il diritto d’autore non sia completamente armonizzato nell’Unione, «la nozione di “opera” (...) costituisce (...) una nozione autonoma del diritto dell’Unione che deve essere interpretata e applicata in modo uniforme e che presuppone il ricorrere di due elementi cumulativi. In primo luogo, tale nozione implica che esista un oggetto originale, nel senso che detto oggetto rappresenta una creazione intellettuale propria del suo autore. In secondo luogo, la qualifica di opera è riservata agli elementi che sono espressione di tale creazione» (48). Affinché esista la protezione del diritto d’autore, l’autore deve poter esprimere le sue capacità creative nella realizzazione dell’opera effettuando scelte libere e creative (49).
90. La giurisprudenza della Corte conferma tale esito. Ad esempio, la Corte ha affermato che il fatto che la costituzione di una banca dati abbia richiesto un dispiego di attività e know-how significativi da parte del suo autore non può, di per sé, giustificare la sua tutela in base al diritto d’autore qualora tale attività e tale know-how non esprimano alcuna originalità (50). Tale criterio è di fondamentale importanza nel presente contesto.
91. A mio avviso, questo criterio deve trovare applicazione nel contesto delle NTA. Poiché, segnatamente nella sentenza James Elliott, la Corte ha riconosciuto la propria competenza a interpretare le NTA, ne consegue chiaramente che spetta agli organi giurisdizionali dell’Unione valutare se le NTA possano essere protette dal diritto d’autore e se le OEN debbano beneficiare di detta protezione. Non è infatti possibile consentire l’insorgere di una situazione nel diritto dell’Unione in cui gli Stati membri possano decidere se il diritto d’autore sia applicabile a un testo giuridico che fa parte del diritto dell’Unione e ha effetti giuridici determinanti ai sensi del diritto dell’Unione. Tale conclusione non è in alcun modo in contrasto con la Convenzione di Berna per la protezione delle opere letterarie e artistiche, in quanto spetta alle parti di tale convenzione decidere se i testi giuridici possano o meno essere protetti dal diritto d’autore nel loro ordinamento giuridico.
92. Concordo con le ricorrenti sul fatto che né la Commissione, nella decisione impugnata, né il Tribunale, nella sentenza impugnata, abbiano esaminato adeguatamente l’originalità delle NTA richieste e la questione se esse possano, in effetti, «riflettere la personalità dell’autore». Ciò vale anche per l’esistenza di scelte libere e creative. Alla luce della nozione e della finalità delle NTA, che tipicamente sono il risultato di test scientifici seguiti da un accordo da parte di un comitato, concludo che il criterio dell’originalità non può essere dato per scontato (51)– come ha fatto il Tribunale nel caso di specie. Tale conclusione è corroborata solo se si tiene conto della natura specifica delle NTA (paragrafi 16 e seguenti delle presenti conclusioni) e della procedura per la loro adozione (paragrafi 23 e seguenti delle presenti conclusioni).
93. Sebbene spetti alla Commissione e al Tribunale stabilire l’applicabilità dell’esenzione di cui all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, essi si sono basati solo su affermazioni e ipotesi molto generiche, considerando che le NTA richieste erano protette dal diritto d’autore perché dalla lunghezza dei testi si poteva dedurre che gli autori avessero dovuto operare una serie di scelte. Tuttavia, questi elementi non determinano se un dato documento sia o meno originale e, quindi, protetto dal diritto d’autore. La sentenza impugnata è pertanto affetta da errori.
94. Contrariamente a quanto affermato dal Tribunale al punto 59 della sentenza impugnata, le ricorrenti hanno dimostrato – nella misura in cui era possibile in mancanza di accesso effettivo alle NTA richieste – che le scelte a disposizione del CEN erano limitate sotto diversi aspetti. Di conseguenza, per quanto riguarda il contenuto e la presentazione delle NTA, questi sono limitati dalla disposizione pertinente del diritto derivato da cui le NTA sono tratte e dal mandato della Commissione. In linea di principio, questi elementi limitano fortemente ogni spazio di creatività e originalità. Quindi, un vago ricorso alla lunghezza di un documento non è sufficiente a dimostrare che le NTA siano il risultato di autentiche scelte creative da parte del CEN (52).
95. Pertanto, il Tribunale è incorso in errore nel ritenere che la Commissione fosse legittimata a concludere che le NTA richieste fossero protette dal diritto d’autore e, di conseguenza, la sentenza impugnata dovrebbe essere annullata.
2. Sul secondo capo del primo motivo d’impugnazione, secondo il quale il Tribunale avrebbe commesso un errore di diritto nella valutazione dell’incidenza sugli interessi commerciali del CEN
96. Le ricorrenti sostengono, in sostanza, che il Tribunale è incorso in un errore di diritto nella valutazione dell’incidenza sugli interessi commerciali del CEN dall’erronea applicazione di una presunzione secondo cui la divulgazione delle NTA richieste pregiudicherebbe l’interesse protetto dall’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001 e omettendo di valutare gli effetti specifici su detti interessi commerciali.
a) Il ricorso a una presunzione generale era illegittimo
97. Contrariamente a quanto affermato dal Tribunale al punto 97 della sentenza impugnata, la Commissione non sembra essersi fondata su una presunzione generale di riservatezza in base alla quale la concessione dell’accesso alle NTA pregiudicherebbe automaticamente l’interesse protetto dall’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
98. Detta presunzione generale non è prevista né dal regolamento n. 1049/2001 né dal regolamento n. 1025/2012, né tanto meno dalla giurisprudenza della Corte. Affinché detta presunzione sia riconosciuta si dovrebbe infatti dimostrare chiaramente che la divulgazione dei documenti in questione comprometterebbe in modo specifico, effettivo e non ipotetico (53) il regime di normazione dell’Unione.
99. In primo luogo, le NTA costituiscono solo una minoranza delle norme stabilite dalle OEN e la Commissione finanzia in modo significativo queste ultime. Secondo quanto dichiarato dal CEN in udienza, il 4,6% del budget per la normazione proviene dalla vendita delle NTA, pari a circa EUR 2 milioni all’anno, mentre, secondo quanto affermato dal CEN stesso, il finanziamento della Commissione equivale a «circa il 20% del bilancio totale del CEN» (il corsivo è mio) (54). In secondo luogo, è emerso chiaramente in udienza che, per poter funzionare, il sistema di normazione dell’Unione non richiede effettivamente un accesso a pagamento alle NTA (contrariamente alle affermazioni di cui ai punti 102 e 103 della sentenza impugnata); l’obbligo di pagamento deriva in realtà dal rapporto contrattuale e dagli accordi di finanziamento tra le OEN e la Commissione. Ad esempio, l’ETSI (che parimenti riceve finanziamenti dalla Commissione per le NTA) consente già di consultare, stampare e scaricare gratuitamente le NTA dal suo sito Internet (55). Inoltre, dalla dottrina si evince che vi sono notevoli differenze di prezzo tra i diversi Stati membri per la stessa NTA, il che è indicativo dei problemi derivanti dagli attuali accordi di accesso alle NTA (56).
100. Inoltre, poiché una presunzione generale di riservatezza costituisce un’eccezione alla regola secondo cui l’istituzione dell’Unione interessata è tenuta a effettuare un esame specifico e individuale di ogni documento, essa deve essere oggetto di un’interpretazione e di un’applicazione in senso restrittivo. La Corte ha riconosciuto l’esistenza di presunzioni generali di riservatezza a beneficio di cinque categorie di documenti: i) i documenti del fascicolo amministrativo sugli aiuti di Stato; ii) le memorie depositate dinanzi ai giudici dell’Unione; iii) i documenti scambiati nell’ambito del controllo delle concentrazioni; iv) i documenti nei procedimenti per inadempimento; e v) i documenti relativi a un procedimento ai sensi dell’articolo 101 TFUE (57).
101. È chiaro che le NTA non rientrano in nessuna di queste categorie. Infatti, tutte le categorie di cui sopra sono legate alla specifica natura processuale di tali documenti. Ciò non si applica alle NTA richieste, che peraltro sono già disponibili per la consultazione in biblioteche e info-point, oppure per l’acquisto. Pertanto, le NTA richieste non sono riservate e, a differenza delle categorie di cui sopra, non fanno riferimento ad alcun procedimento amministrativo o giudiziario in corso.
102. Di conseguenza, il Tribunale è incorso in un errore ammettendo che la Commissione avesse il diritto di fondarsi su tale presunzione generale per rifiutare l’accesso alle NTA richieste.
b) Mancata valutazione degli effetti specifici sugli interessi commerciali
103. La sentenza impugnata (punto 64) si limita a recepire come apodittiche le affermazioni della Commissione circa la protezione del diritto d’autore e conclude che ciò si ripercuoteva sugli interessi commerciali a causa di una «riduzione molto consistente dei diritti d’autore percepiti dal CEN». Ciò è errato.
104. In primo luogo, le considerazioni del Tribunale significano che la presunta protezione del diritto d’autore per le NTA prevarrà sempre su un presunto diritto di diritto di accesso ai sensi del regolamento n. 1049/2001. Ciò è contrario allo spirito e alla lettera di detto regolamento, in base al quale qualsiasi esenzione deve essere interpretata in senso restrittivo per conferire al pubblico un diritto di accesso il più ampio possibile (58).
105. In secondo luogo, il Tribunale non ha preso in considerazione i fatti specifici del caso di specie. La presunta incidenza sull’interesse commerciale appare infondata (v. paragrafo 99 delle presenti conclusioni).
106. Di conseguenza, il Tribunale è incorso in un errore di diritto, poiché non è riuscito a giustificare il diniego di accesso alle NTA richieste semplicemente adducendo una presunta incidenza negativa su tali interessi commerciali ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
B. Sul secondo motivo d’impugnazione vertente su un errore di diritto nel mancato riconoscimento di un interesse pubblico prevalente
107. In primo luogo, le ricorrenti sostengono, in sostanza, che il Tribunale è incorso in un errore di diritto ai punti da 98 a 101 della sentenza impugnata. Come risulta dalla mia analisi del primo motivo, concordo con le ricorrenti sul fatto che la loro richiesta di accesso alle NTA era giustificata sulla base del principio dello Stato di diritto. Il Tribunale, statuendo che le ricorrenti non avevano dimostrato ragioni specifiche per giustificare la loro richiesta, ha omesso di riconoscere il valore dell’argomento delle ricorrenti e ha basato la sentenza impugnata su considerazioni errate.
108. In primo grado le ricorrenti hanno ritenuto che un interesse pubblico prevalente derivasse dal fatto che le NTA richieste fanno parte del diritto dell’Unione, che dovrebbe essere liberamente disponibile. Esse hanno inoltre affermato che le NTA richieste riguardano settori del diritto in cui è essenziale un livello elevato di protezione dei consumatori, come garantisce l’articolo 169 TFUE, vale a dire la sicurezza dei giocattoli e il tasso massimo di nickel come principale allergene da contatto e sostanza di cui si sospetta la natura cancerogena. È ragionevole sostenere che i consumatori dovrebbero conoscere il contenuto di tali NTA per garantire la massima sicurezza dei giocattoli e per prevenire ulteriormente i tumori. A tal fine, la conformità alle NTA svolge un ruolo importante nel proteggere i cittadini dell’Unione europea (in particolare i bambini con riferimento alle NTA richieste) da prodotti potenzialmente non sicuri e dannosi. A mio avviso, le ricorrenti hanno peraltro comprovato in misura sufficiente che le NTA richieste rivestono un’importanza significativa anche per i produttori, i prestatori di servizi e gli altri soggetti della filiera commerciale.
109. Pertanto, le considerazioni di cui sopra erano sufficienti per qualificare un interesse pubblico prevalente nel caso di specie. Il Tribunale è incorso in un errore di diritto al riguardo.
110. In secondo luogo, le ricorrenti censurano, in sostanza, la constatazione di cui ai punti 102 e 104 della sentenza impugnata, secondo cui l’interesse pubblico prevalente a garantire il funzionamento del sistema di normazione dell’Unione prevale sul libero accesso alle NTA.
111. Il funzionamento del regime di normazione dell’Unione è un fattore scollegato dall’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001, che riguarda la protezione degli interessi commerciali di persone fisiche o giuridiche, compresa la proprietà intellettuale. Pertanto, il Tribunale ha di fatto creato una nuova eccezione ai sensi dell’articolo 4 del suddetto regolamento, il che non è consentito (59). Dalle considerazioni di cui sopra si evince infatti che il funzionamento del regime di normazione dell’Unione non è minacciato dalla concessione di un accesso libero e incondizionato alle NTA.
112. Inoltre, l’articolo 12 del Regolamento n. 1049/2001 prevede che le istituzioni dell’Unione – per quanto possibile – rendano direttamente accessibili al pubblico i documenti. In particolare, fatti salvi gli articoli 4 e 9 di tale regolamento, i documenti legislativi – vale a dire i documenti redatti o ricevuti nel corso delle procedure per l’adozione di atti giuridicamente vincolanti negli o per gli Stati membri – dovrebbero essere resi direttamente accessibili. Come spiegato nell’ambito del primo motivo, in questo contesto, le NTA sono documenti facenti parte del diritto dell’Unione che dovrebbero poter essere fatti valere da qualsiasi soggetto interessato e, pertanto, il requisito dell’accessibilità deve applicarsi anche alle NTA.
113. Da tutte le considerazioni che precedono deriva che la sentenza impugnata e la decisione impugnata devono essere entrambe annullate e la Commissione deve essere condannata a concedere alle ricorrenti l’accesso alle quattro NTA richieste.
IV. Conclusione
Alla luce delle precedenti considerazioni, propongo alla Corte di giustizia di: i) annullare la sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 14 luglio 2021, Public.Resource.Org e Right to Know / Commissione (T‑185/19, EU:T:2021:445); ii) annullare la decisione C(2019) 639 final della Commissione europea del 22 gennaio 2019, che nega l’accesso alle norme tecniche armonizzate richieste; iii) ordinare alla Commissione di concedere alle ricorrenti l’accesso a tali norme; iv) condannare la Commissione alle spese del procedimento di primo grado e dell’impugnazione; e v) condannare le intervenienti a sopportare le proprie spese.