DOMSTOLENS DOM (stora avdelningen)
den 1 juli 2008 (*)
”Överklagande – Tillgång till institutionernas handlingar – Förordning (EG) nr 1049/2001– Juridisk rådgivning”
I de förenade målen C‑39/05 P och C‑52/05 P,
angående två överklaganden enligt artikel 56 i domstolens stadga, som ingavs den 31 januari respektive den 4 februari 2005,
Konungariket Sverige, företrätt av K. Wistrand och A. Falk, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
Maurizio Turco, Pulsano (Italien), företrädd av O. Brouwer och C. Schillemans, advocaten,
klagande,
med stöd av
Konungariket Nederländerna, företrätt av H.G. Sevenster, C.M. Wissels och M. de Grave, samtliga i egenskap av ombud,
intervenient i andra instans,
i vilket de andra parterna är:
Europeiska unionens råd, företrätt av J.‑C. Piris, M. Bauer och B. Driessen, samtliga i egenskap av ombud,
svarande i första instans,
Konungariket Danmark, företrätt av B. Weis Fogh, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
Republiken Finland, företrädd av A. Guimaraes‑Purokoski och J. Heliskoski, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, företrätt av V. Jackson, S. Nwaokolo och T. Harris, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av J. Stratford, barrister, med delgivningsadress i Luxemburg,
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av M. Petite, C. Docksey och P. Aalto, samtliga i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
intervenienter i första instans,
meddelar
DOMSTOLEN (stora avdelningen)
sammansatt av ordföranden V. Skouris, avdelningsordförandena P. Jann, C.W.A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts, A. Tizzano, G. Arestis och U. Lõhmus samt domarna K. Schiemann (referent), A. Borg Barthet, M. Ilešič, J. Malenovský och J. Klučka,
generaladvokat: M. Poiares Maduro,
justitiesekreterare: enhetschefen M.‑A. Gaudissart,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 26 september 2007,
och efter att den 29 november 2007 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Konungariket Sverige (mål C‑39/05 P) och Maurizio Turco (mål C‑52/05 P) har yrkat att domstolen ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt den 23 november 2004 i mål T‑84/03, Turco mot rådet (REG 2004, s. II‑4061) (nedan kallad den överklagade domen), i den del den innebar att förstainstansrätten ogillade Maurizio Turcos talan om ogiltigförklaring av beslutet att avslå hans ansökan om tillgång till ett yttrande från rådets rättstjänst rörande ett förslag till direktiv från rådet om minimistandarder för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna, som hade fattats av Europeiska unionens råd den 19 december 2002 (nedan kallat det omtvistade beslutet). Konungariket Sverige har dessutom yrkat att domstolen själv ska pröva sistnämnda talan och ogiltigförklara det omtvistade beslutet.
2 De grunder som klagandena har åberopat till stöd för sina respektive överklaganden innebär att domstolen ska pröva innebörden och tillämpligheten av det i artikel 4.2 andra strecksatsen i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, s. 43) föreskrivna undantaget från skyldigheten att lämna ut handlingar, vilket avser det fall då ett utlämnande skulle undergräva skyddet för juridisk rådgivning.
Tillämpliga bestämmelser
3 I artikel 255 EG tillerkänns bland annat varje unionsmedborgare rätt till tillgång till Europaparlamentets, rådets och Europeiska gemenskapernas kommissions handlingar enligt de principer och villkor som ska bestämmas av rådet under hänsynstagande till allmänna och enskilda intressen.
4 Förordning nr 1049/2001 har antagits av rådet med stöd av artikel 255.2 EG.
5 Skälen 1–4, 6 och 11 i förordning nr 1049/2001 har följande lydelse:
”1) I artikel 1 andra stycket i Fördraget om Europeiska unionen stadfästs principen om öppenhet genom att det anges att fördraget markerar en ny fas i processen för att skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten skall fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt.
2) Öppenhet ger medborgarna bättre möjligheter att delta i beslutsförfarandet och garanterar att förvaltningen åtnjuter större legitimitet och är effektivare och har ett större ansvar gentemot medborgarna i ett demokratiskt system. Öppenhet bidrar till att stärka de principer om demokrati och respekt för grundläggande rättigheter som avses i artikel 6 i EU-fördraget och i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.
3) I de slutsatser som antogs av Europeiska rådet vid dess möten i Birmingham, Edinburgh och Köpenhamn underströks nödvändigheten av att göra arbetet vid unionens institutioner öppnare. Denna förordning konsoliderar de initiativ som institutionerna redan tagit för att förbättra öppenheten i beslutsförfarandet.
4) Syftet med denna förordning är att ge allmänhetens rätt till tillgång till handlingar största möjliga effekt och att fastställa allmänna principer och gränser för denna rätt i enlighet med artikel 255.2 i EG‑fördraget.
…
6) Större tillgång till handlingar bör ges i de fall där institutionerna agerar i egenskap av lagstiftare, även när det rör sig om delegerade befogenheter, samtidigt som effektiviteten i institutionernas beslutsförfarande bevaras. Sådana handlingar bör göras direkt tillgängliga i så stor utsträckning som möjligt.
…
11) I princip bör institutionernas samtliga handlingar göras tillgängliga för allmänheten. Vissa allmänna och privata intressen bör emellertid skyddas genom undantagsbestämmelser. Institutionerna bör ges möjlighet att skydda sina interna samråd och överläggningar då detta krävs för att de skall kunna utföra sina uppgifter. Vid fastställandet av dessa undantag bör institutionerna, på unionens samtliga verksamhetsområden, beakta gemenskapslagstiftningens principer om skydd för personuppgifter. …”
6 Under rubriken ”Syfte” föreskrivs i artikel 1 a i förordning nr 1049/2001 följande: ”Att fastställa principer, villkor och gränser, under hänsynstagande till allmänna eller enskilda intressen, för rätten till tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens (nedan kallade institutionerna) handlingar i enlighet med artikel 255 i EG‑fördraget på ett sätt som garanterar största möjliga tillgång till handlingar.”
7 I artikel 2.1 i förordning nr 1049/2001, vilken har rubriken ”Tillgångsberättigade och tillämpningsområde”, tillerkänns varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat rätt till tillgång till institutionernas handlingar, ”med beaktande av de principer, villkor och gränser som fastställs i denna förordning”.
8 I artikel 4 i förordning nr 1049/2001, vilken har rubriken ”Undantag”, föreskrivs följande:
”…
2. Institutionerna skall vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för
…
– rättsliga förfaranden och juridisk rådgivning,
…
om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.
3. Tillgång till en handling som upprättats av en institution för internt bruk eller mottagits av en institution, och som gäller en fråga där institutionen inte fattat något beslut, skall vägras om utlämnande av handlingen allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.
Tillgång till en handling som innehåller yttranden för internt bruk och som är en del av överläggningar och inledande samråd inom den berörda institutionen skall vägras även efter det att beslutet fattats, om utlämnande av handlingen allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.
…
6. Om enbart delar av den begärda handlingen omfattas av något av undantagen, skall övriga delar av handlingen lämnas ut.
7. De undantag som anges i punkterna 1–3 ovan skall enbart tillämpas under den period då skyddet är motiverat på grundval av handlingens innehåll. Undantagen får gälla i högst 30 år. … ”
9 I artikel 12.2 i förordning nr 1049/2001 föreskrivs att handlingar som upprättats eller mottagits i samband med ett förfarande för att anta rättsakter som är juridiskt bindande i eller för medlemsstaterna bör göras direkt tillgängliga, om inte annat följer av artiklarna 4 och 9 i förordningen.
Bakgrund till tvisten
10 Den 22 oktober 2002 ansökte Maurizio Turco hos rådet om tillgång till de handlingar som fanns upptagna på dagordningen för det rådsmöte (rättsliga och inrikes frågor) som hölls i Luxemburg den 14 och den 15 oktober 2002. Bland dessa handlingar fanns ett yttrande från rådets rättstjänst rörande ett förslag till direktiv från rådet om minimistandarder för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna (handling nr 9077/02).
11 Rådet avslog den 5 november 2002 med stöd av artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 ansökan om tillgång till yttrandet. Avslagsbeslutet hade följande lydelse:
”Handling [nr] 9077/02 är ett yttrande från rådets rättstjänst som gäller rådets förslag till direktiv om minimistandarder för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna.
Med hänsyn till handlingens innehåll skulle ett utlämnande undergräva skyddet för intern juridisk rådgivning inom rådet i enlighet med artikel 4.2 i förordningen. Det har inte framförts att det skulle föreligga något särskilt övervägande allmänintresse av att lämna ut handlingen. Efter en intresseavvägning kom generalsekretariatet fram till att skyddet för intern juridisk rådgivning har företräde framför allmänintresset och beslutade därför att vägra tillgång till denna handling i enlighet med artikel 4.2 i förordningen. Undantaget omfattar hela handlingens innehåll. Det är följaktligen inte möjligt att ge tillgång till en del av handlingen enligt artikel 4.6 i förordningen.”
12 Genom skrivelse av den 22 november 2002 gav Maurizio Turco in en bekräftande ansökan i syfte att rådet skulle ändra sin inställning. Han gjorde gällande att rådet på ett felaktigt sätt hade tillämpat de undantag från allmänhetens rätt till tillgång till institutionernas handlingar som föreskrivs i artikel 4.2 och 4.3 i förordning nr 1049/2001. Han hävdade att det övervägande allmänintresse som motiverar att handlingar, och särskilt det ifrågavarande juridiska yttrandet, lämnas ut utgörs av principen om demokrati och principen om medborgarnas möjlighet att ta del i lagstiftningsprocessen.
13 I det omtvistade beslutet fann rådet att det inledande stycket i yttrandet kunde lämnas ut. I detta stycke anges att handlingen innehåller rådets rättstjänsts utlåtande rörande gemenskapens behörighet i frågor som gäller tillträde till arbetsmarknaden för medborgare från tredjeland. Rådet fann inte anledning att ändra sin inställning i övrigt. Rådet motiverade i huvudsak sitt bekräftande beslut att inte lämna ut handlingen med att yttranden från dess rättstjänst förtjänar ett särskilt skydd, eftersom de utgör ett viktigt instrument för rådet att förvissa sig om att dess rättsakter är förenliga med gemenskapsrätten och för att underlätta diskussionen om de rättsliga frågor som aktualiseras. Ett utlämnande av yttranden från rådets rättstjänst skulle dessutom leda till osäkerhet i fråga om lagenligheten av de lagstiftningsakter som har antagits efter sådana yttranden och följaktligen äventyra rättssäkerheten och stabiliteten i gemenskapens rättsordning. Beträffande förekomsten av det övervägande allmänintresse som hade gjorts gällande av Maurizio Turco fann rådet följande:
”Dessa handlingar innehåller rättstjänstens yttrande över rättsliga frågor som framkommit under överläggningar avseende förslag till lagstiftning. Rådet anser att den omständigheten att utlämnandet av dessa handlingar ligger i allmänhetens intresse av en ökad öppenhet och insyn i institutionens beslutsprocess inte i sig utgör ett sådant övervägande allmänintresse. Detta kriterium kan tillämpas på samtliga skriftliga yttranden eller liknande handlingar från rättstjänsten, vilket skulle göra det praktiskt taget omöjligt för rådet att vägra tillgång till något som helst yttrande från rättstjänsten med stöd av förordning nr 1049/2001. Enligt rådets mening skulle ett sådant resultat stå i uppenbar strid med lagstiftarens vilja såsom denna kommer till uttryck i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001, då det skulle beröva bestämmelsen all ändamålsenlig verkan.”
Förfarandet vid förstainstansrätten och den överklagade domen
14 Maurizio Turco väckte talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 28 februari 2003. Till stöd för sin talan om ogiltigförklaring av beslutet om avslag på hans ansökan om tillgång till det aktuella yttrandet åberopade han en grund avseende ett åsidosättande av artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001, vilken bestod av tre delar.
15 Maurizio Turco gjorde för det första, och i första hand, gällande att den rättsliga grunden för det omtvistade beslutet var felaktig. Juridiska yttranden som upprättas i anledning av granskningen av lagstiftningsförslag omfattas enligt denne av undantaget i artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001 och inte av undantaget i artikel 4.2. Sistnämnda undantag omfattar enligt Maurizio Turco endast sådana juridiska yttranden som avges under domstolsförfaranden.
16 Förstainstansrätten godtog inte denna tolkning, vilken enligt denna stod i strid med ordalydelsen i artikel 4.2, som inte innehåller någon sådan begränsning. Förstainstansrätten fann att en sådan tolkning skulle innebära att omnämnandet av juridisk rådgivning bland undantagen i förordning nr 1049/2001 fråntogs sin ändamålsenliga verkan. Gemenskapslagstiftaren har med den bestämmelsen velat införa ett undantag för juridisk rådgivning som är skilt från det undantag som gäller för rättsliga förfaranden. De yttranden som upprättas av rådets rättstjänst i samband med rättsliga förfaranden omfattas redan av undantaget till skydd för sådana förfaranden. Enligt förstainstansrätten kunde rådet därför grunda sig på undantaget till skydd för juridisk rådgivning i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 i syfte att avgöra huruvida sökanden skulle ges tillgång till det aktuella yttrandet.
17 Maurizio Turco gjorde för det andra, och i andra hand, gällande en felaktig tillämpning av artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001. Rådet hade den felaktiga uppfattningen att de yttranden som upprättas av dess rättstjänst är av sådan art att de förtjänar skydd enligt artikel 4.2. Enligt Maurizio Turco får rådet inte grunda sig på allmänna presumtionsregler, utan kan endast från fall till fall avgöra om den aktuella undantagsregeln är tillämplig, efter det att det gjorts en konkret prövning av varje juridiskt yttrande som har begärts utlämnat. Maurizio Turco ifrågasatte även huruvida det förelåg ett sådant skyddsbehov i fråga om det aktuella yttrandet som rådet hade påstått i det omtvistade beslutet.
18 Förstainstansrätten fann att ett utlämnande av sådana yttranden som det ifrågavarande yttrandet innebär att det kan uppstå tvivel om lagenligheten av de lagstiftningsakter som avses i dessa yttranden och leda till ett ifrågasättande av rådets rättstjänsts oberoende ställning när denna avger juridiska yttranden. Rådet gjorde därför inte någon oriktig bedömning när den fann att det förelåg ett allmänintresse av att skydda sådana juridiska yttranden som det aktuella yttrandet. Förstainstansrätten konstaterade dessutom att det genom motiveringen till beslutet att delvis avslå ansökan om tillgång till det ifrågavarande juridiska yttrandet och genom beslutet att lämna ut det inledande stycket var styrkt att rådet hade prövat innehållet i yttrandet. Den överklagade domen har följande lydelse i denna del (punkterna 69–80):
”69 Förstainstansrätten erinrar om att en institution är skyldig att i varje enskilt fall bedöma huruvida de handlingar till vilka tillgång begärs verkligen omfattas av undantagen i förordning nr 1049/2001 (se, analogt i fråga om beslut nr 94/90, domstolens dom av den 11 januari 2000 i de förenade målen C‑174/98 P och C‑189/98 P, Nederländerna och van der Wal mot kommissionen, REG 2000, s. I-1, punkt 24).
70 Förstainstansrätten konstaterar i förevarande mål att den aktuella handlingen utgörs av ett yttrande från rådets rättstjänst beträffande ett förslag till direktiv från rådet om minimistandarder för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna.
71 Det faktum att den aktuella handlingen innehåller juridisk rådgivning kan emellertid inte i sig motivera tillämpning av det åberopade undantaget. Såsom tidigare erinrats skall alla undantag från rätten till tillgång till institutionernas handlingar enligt förordning nr 1049/2001 tolkas och tillämpas restriktivt (se, för ett liknande resonemang, förstainstansrättens dom av den 13 september 2000 i mål T‑20/99, Denkavit Nederland mot kommissionen, REG 2000, s. II‑3011, punkt 45).
72 Det ankommer på förstainstansrätten att pröva om rådet i förevarande fall har gjort en felaktig bedömning då det, med tillämpning av artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001, fann att skyddet för den aktuella handlingen innehållande juridisk rådgivning skulle undergrävas om den lämnades ut.
73 För att motivera vägran att lämna ut hela den handling som innehåller den aktuella juridiska rådgivningen har rådet i det omtvistade beslutet gjort gällande att yttranden från dess rättstjänst utgör ett viktigt instrument för rådet för att säkerställa att dess rättsakter är förenliga med gemenskapsrätten och för att föra dialogen avseende aktuella juridiska aspekter framåt. Rådet har även anfört att resultatet av ett utlämnande skulle kunna bli osäkerhet om huruvida den lagstiftning som sedan antas är lagenlig. Rådet har även hänvisat till generaladvokaten Jacobs förslag till avgörande inför [domstolens dom av den 13 juli 1995 i mål C‑350/92,] Spanien mot rådet [(REG 1995, s. I‑1985)], till beslutet [som meddelats den 3 mars 1998 av förstainstansrättens ordförande i mål T‑610/97 R,] Carlsen m.fl. mot rådet [(REG 1998, s. II‑485)] och till [förstainstansrättens dom av den 8 november 2000 i mål T‑44/97,] Ghignone m.fl. mot rådet [(REGP 2000, s. I‑A-223 och II‑1023)].
74 Det är riktigt att motiveringen avseende det åberopade skyddsbehovet avser all rådets juridiska rådgivning i fråga om lagstiftning och inte enbart den aktuella juridiska rådgivningen. Rådets allmänt hållna motivering är emellertid befogad av det skälet att det åberopade undantaget skulle berövas sitt syfte om ytterligare uppgifter lämnades, som hänvisar just till innehållet i den juridiska rådgivningen.
75 Även om rådet inledningsvis vägrade att ge sökanden tillgång till handlingen innehållande den aktuella juridiska rådgivningen framgår det av det omtvistade beslutet att rådet slutligen accepterade att lämna ut inledningen till nämnda handling. I inledningen anges att handlingen innehåller råd från rådets rättstjänst beträffande gemenskapens behörighet i frågor som gäller tillträde till arbetsmarknaden för medborgare från tredjeland.
76 Härav följer att det saknas grund för anmärkningen att rådet inte har undersökt innehållet i den aktuella juridiska rådgivningen för att avgöra den omstridda begäran om tillgång.
77 Vad gäller frågan om relevansen av det skyddsbehov som rådet funnit föreligga för yttrandet i det omtvistade beslutet anser förstainstansrätten att ett utlämnande av den aktuella handlingen innehållande juridisk rådgivning skulle medföra att rådets interna diskussioner beträffande gemenskapens behörighet i frågor som gäller tillträde till arbetsmarknaden för medborgare från tredjeland skulle offentliggöras liksom, mera allmänt, dess interna diskussioner i fråga om lagenligheten hos den lagstiftning som avses.
78 Med hänsyn till handlingarnas särskilda art skulle utlämnande av ett sådant yttrande kunna medföra att tvivel uppstod beträffande huruvida den avsedda lagstiftningen är lagenlig.
79 Förstainstansrätten finner vidare att rådet har fog för att anse att oavhängigheten hos yttranden som dess rättstjänst upprättat på begäran av andra avdelningar inom institutionen, eller som är avsedda för dessa avdelningar, kan utgöra ett skyddsvärt intresse. Sökanden har härvid inte förklarat på vilket sätt ett utlämnande av den aktuella handlingen innehållande juridisk rådgivning, under omständigheterna i målet, skulle bidra till att skydda rådets rättstjänst från obehörig yttre påverkan.
80 Mot bakgrund av vad som anförts ovan gjorde rådet inte någon felaktig bedömning genom att anse att det förelåg intresse av att skydda den aktuella handlingen innehållande juridisk rådgivning.”
19 Maurizio Turco hävdade för det tredje, och i andra hand, att principen om öppenhet utgör ett ”övervägande allmänintresse” i den mening som avses i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001. Det ifrågavarande juridiska yttrandet ska därför i vart fall lämnas ut med hänvisning till den principen.
20 Beträffande denna del av grunden slog förstainstansrätten, i punkterna 82–85 i den överklagade domen, fast att rådet med rätta hade ansett att det övervägande allmänintresse som kan motivera att en handling lämnas ut som huvudregel ska skiljas från de principer som Maurizio Turco hade åberopat och vilka ligger till grund för förordning nr 1049/2001 i dess helhet. Den överklagade domen har följande lydelse i denna del:
”82 … dessa principer genomförs genom samtliga bestämmelser i förordning nr 1049/2001, vilket bekräftas i skälen 1 och 2 i denna förordning. I dessa skäl hänvisas uttryckligen till principen om öppenhet, demokrati och ett bättre deltagande för medborgarna i beslutsprocessen …
83 Ett övervägande allmänintresse av att lämna ut en handling i den mening som avses i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001, där utlämnandet kan undergräva skyddet för juridisk rådgivning, skiljer sig i princip således från ovannämnda principer som ligger till grund för förordningen. I annat fall ankommer det i vart fall på sökanden att styrka att det, med hänsyn till de särskilda omständigheterna i målet, är så motiverat att åberopa dessa principer att behovet av att skydda den aktuella handlingen får ge vika. Detta är inte fallet i förevarande fall.
84 Även om det är möjligt att den aktuella institutionen själv identifierar ett övervägande allmänintresse av att lämna ut en sådan handling, ankommer det på den sökande som avser att göra gällande ett sådant intresse att åberopa det i sin ansökan och anmoda institutionen att uttala sig i frågan.
85 Rådet gjorde i förevarande fall inte någon felaktig bedömning då det fann att de övervägande allmänintressen som sökanden åberopat inte motiverade ett utlämnande av den aktuella handlingen innehållande juridisk rådgivning. Det är därför obefogat att kritisera rådet för att inte ha identifierat andra övervägande allmänintressen.”
21 Följaktligen ogillade förstainstansrätten talan i den del som avsåg beslutet om avslag på ansökan om tillgång till det ifrågavarande juridiska yttrandet.
Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden
22 Konungariket Sverige och Maurizio Turco har yrkat att den överklagade domen ska upphävas i den del som den innebär att Maurizio Turco nekas tillgång till det ifrågavarande juridiska yttrandet. Konungariket Sverige har även yrkat att domstolen själv ska pröva den i första instans förda talan och ogiltigförklara det omtvistade beslutet. Maurizio Turco har däremot yrkat att målet ska återförvisas till förstainstansrätten för ny prövning, för det fall detta skulle bli nödvändigt.
23 Genom beslut av domstolens ordförande den 19 april 2005 förenades målen avseende det muntliga förfarandet och domen.
24 Genom beslut av domstolens ordförande den 5 oktober 2005 tilläts Konungariket Nederländerna att intervenera till stöd för klagandenas yrkanden.
25 Konungariket Danmark, Konungariket Nederländerna och Republiken Finland har yrkat att överklagandena ska bifallas.
26 Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, rådet och kommissionen har yrkat att överklagandena ska ogillas.
Prövning av överklagandena
27 Klagandena har åberopat fem grunder till stöd för sina överklaganden, varav de tre första grunderna motsvarar de tre delar som ingick i den grund som åberopades av Maurizio Turco i första instans.
28 Maurizio Turco har för det första, med stöd av Konungariket Nederländerna, gjort gällande att förstainstansrätten gjorde en felaktig tolkning av artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Förstainstansrätten ansåg felaktigt att juridiska yttranden rörande lagstiftningsförslag kan omfattas av den bestämmelsen. Det är emellertid endast artikel 4.3 i förordning 1049/2001 som kan vara tillämplig på sådana yttranden.
29 Konungariket Sverige och Maurizio Turco har för det andra, med stöd av Konungariket Nederländerna och Republiken Finland, gjort gällande att förstainstansrätten gjorde en felaktig tillämpning av artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 när den fann att yttranden från rådets rättstjänst rörande lagstiftningsförslag på grund av sin art omfattas av undantaget i den bestämmelsen.
30 Maurizio Turco har för det tredje, med stöd av Konungariket Nederländerna och Republiken Finland, gjort gällande att förstainstansrätten gjorde en felaktig tolkning och tillämpning av begreppet övervägande allmänintresse, vilket begrepp enligt artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 kan motivera att en handling som är konfidentiell på grund av det i den bestämmelsen föreskrivna undantaget till skydd för juridisk rådgivning ändå ska utlämnas.
31 De två övriga grunder som har åberopats av Maurizio Turco avser dels en princip enligt vilken gemenskapens rättsordning grundar sig på en rättsstatsprincip, dels otillräcklig motivering.
Inledande anmärkningar
32 Innan domstolen prövar de grunder som har åberopats till stöd för överklagandena finns det anledning att erinra om innehållet i de relevanta bestämmelserna rörande dels den prövning som rådet ska göra när det har gjorts en ansökan om att ett yttrande från dess rättstjänst rörande ett lagstiftningsförfarande ska lämnas ut, dels den motivering som rådet är skyldigt att lämna till ett beslut om avslag på en ansökan om utlämnande.
Den prövning som ska göras av institutionen
33 I enlighet med vad som anges i skäl 4 i förordning nr 1049/2001 är syftet med förordningen att ge allmänheten så stor tillgång som möjligt till institutionernas handlingar.
34 I enlighet med vad som anges i skäl 1 i förordning nr 1049/2001 utgör förordningen ett uttryck för den i artikel 1 andra stycket i EU-fördraget (införd genom Amsterdamfördraget) tillkännagivna viljan att markera en ny fas i processen för att skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten ska fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt. I skäl 2 i förordning nr 1049/2001 anges att allmänhetens rätt till tillgång till institutionernas handlingar hänger samman med institutionernas demokratiska natur.
35 När det görs en ansökan hos rådet om att en handling ska lämnas ut, är rådet skyldigt att, i varje enskilt fall, bedöma huruvida den ifrågavarande handlingen omfattas av de undantag från allmänhetens rätt till tillgång till institutionernas handlingar som räknas upp i artikel 4 i förordning nr 1049/2001.
36 Med hänsyn till de syften som eftersträvas med förordning nr 1049/2001 ska dessa undantag tolkas och tillämpas restriktivt (se dom av den 18 december 2007 i mål C‑64/05 P, Sverige mot kommissionen m.fl., REG 2007, s. I‑0000, punkt 66).
37 Rådet ska, när det gäller undantaget till skydd för juridisk rådgivning i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001, göra en prövning i tre steg när det tar emot en ansökan om tillgång till en handling. En sådan prövning motsvarar de tre rekvisit som anges i den bestämmelsen.
38 Rådet ska för det första försäkra sig om att den handling som begärs utlämnad verkligen avser juridisk rådgivning. Om detta är fallet ska rådet avgöra vilka delar av handlingen som faktiskt avser juridisk rådgivning och som således kan omfattas av undantaget.
39 Omständigheten att en handling har rubriken ”juridiskt yttrande/juridisk rådgivning” innebär inte att handlingen i fråga automatiskt omfattas av skyddet för juridisk rådgivning i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Institutionen är skyldig att gå utöver den beteckning som handlingen har och försäkra sig om att den verkligen avser juridisk rådgivning.
40 Rådet ska för det andra pröva huruvida utlämnandet av de delar av handlingen som avser juridisk rådgivning skulle ”undergräva skyddet” för sådan rådgivning.
41 Varken förordning nr 1049/2001 eller förarbetena till densamma innehåller några förtydliganden av innebörden av begreppet ”skydd” för juridisk rådgivning. Det begreppet ska därför tolkas mot bakgrund av den allmänna systematiken i och syftet med de föreskrifter i vilka det ingår.
42 Undantaget till skydd för juridisk rådgivning i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 ska följaktligen tolkas så, att det avser att skydda institutionens intresse av att begära in juridiska yttranden och av att få uppriktiga, objektiva och fullständiga yttranden.
43 För att kunna åberopa att det föreligger en risk för att detta intresse skadas måste denna risk rimligen kunna förutses och inte endast vara hypotetisk.
44 Om rådet anser att utlämnandet av en handling skulle innebära att skyddet för juridisk rådgivning undergrävdes, i den mening som har definierats ovan, är rådet, för det tredje, skyldigt att kontrollera huruvida något övervägande allmänintresse är för handen, vilket motiverar att handlingen lämnas ut trots den skada som skulle bli följden härav för rådets möjligheter att begära in juridiska yttranden och att få uppriktiga, objektiva och fullständiga yttranden.
45 Rådet är härvid skyldigt att göra en avvägning mellan det särskilda intresse som skyddas av att den ifrågavarande handlingen inte lämnas ut och bland annat allmänintresset av att handlingen görs tillgänglig med hänsyn till de fördelar som, i enlighet med vad som anges i skäl 2 i förordning nr 1049/2001, följer av en ökad öppenhet, nämligen att medborgarna ges bättre möjligheter att delta i beslutsfattandet, att förvaltningen åtnjuter större legitimitet och att den blir effektivare och får ett större ansvar gentemot medborgarna i ett demokratiskt system.
46 Dessa överväganden är särskilt relevanta när rådet handlar i egenskap av lagstiftare. Detta framgår av skäl 6 i förordning nr 1049/2001 enligt vilket det bör ges större tillgång till handlingar i dessa fall. Öppenhet i detta sammanhang bidrar till att förstärka demokratin genom att göra det möjligt för medborgarna att kontrollera alla uppgifter som har legat till grund för en lagstiftningsakt. Medborgarnas möjlighet att få kännedom om vad som ligger till grund för lagstiftningsåtgärderna utgör ett villkor för att dessa konkret ska kunna utöva sina demokratiska rättigheter.
47 Rådet är dessutom enligt artikel 207.3 andra stycket EG skyldigt att fastställa de fall då det ska anses handla i egenskap av lagstiftare, i syfte att medge större tillgång till handlingar i dessa fall. Lagstiftningsförfarandets särställning framgår på samma sätt av artikel 12.2 i förordning nr 1049/2001, i vilken det föreskrivs att handlingar som har upprättats eller mottagits i samband med ett förfarande för att anta rättsakter som är juridiskt bindande i eller för medlemsstaterna bör göras direkt tillgängliga.
Den motivering som krävs
48 Varje beslut som rådet fattar med stöd av de undantag som räknas upp i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 ska vara motiverat.
49 Om rådet beslutar att avslå en ansökan om att en handling ska lämnas ut är det skyldigt att, för det första, förklara hur tillgången till handlingen konkret och faktiskt skulle skada det intresse som skyddas av det åberopade undantaget i artikel 4 i förordning nr 1049/2001. Rådet är för det andra skyldigt att, i fall som omfattas av artikel 4.2 och 4.3, redogöra för att det inte föreligger något övervägande allmänintresse av att den ifrågavarande handlingen lämnas ut.
50 Det står härvidlag rådet i princip fritt att grunda sig på allmänna presumtionsregler, som är tillämpliga på vissa kategorier av handlingar, eftersom allmänna överväganden av liknande slag kan tillämpas på ansökningar om utlämnande av handlingar av samma art. Rådet är emellertid skyldigt att i varje enskilt fall kontrollera huruvida de allmänna överväganden som normalt sett är tillämpliga på handlingar av ett visst slag, faktiskt är tillämpliga på den handling som begärs utlämnad.
51 Det är mot bakgrund av dessa rättsregler som de grunder som klagandena har åberopat till stöd för sina överklaganden ska prövas.
52 Det finns anledning att först pröva den andra grunden.
Den andra grunden
53 Den andra grunden består av tre delar, vilka samtliga avser förstainstansrättens felaktiga tolkning av artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001. I den första delen av denna grund har klagandena gjort gällande att förstainstansrätten åsidosatte den bestämmelsen genom att inte på ett riktigt sätt kontrollera huruvida rådet hade gjort en tillräckligt utförlig prövning av den ifrågavarande handlingen, innan det beslutade att avslå ansökan om utlämnande. I den andra delen av denna grund har klagandena klandrat förstainstansrätten för att den godtog en motivering av avslagsbeslutet som var utformad i allmänna ordalag, vilken avsåg samtliga yttranden från rådets rättstjänst rörande lagstiftningsakter och inte särskilt det ifrågavarande juridiska yttrandet. I den tredje delen av denna grund har klagandena hävdat att förstainstansrätten åsidosatte artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 genom att slå fast att det föreligger ett allmänt behov av sekretess för juridiska yttranden i lagstiftningsfrågor.
54 Rådet anser att klagandena i den första och den andra delen av den förevarande grunden har missförstått principen enligt vilken bedömningen av varje handling ska ske med utgångspunkt i dess innehåll och möjligheten att åberopa skäl som är allmänna. Beträffande den tredje delen av den förevarande grunden vidhåller rådet den inställning som det hade vid förstainstansrätten. Det föreligger ett allmänt behov av sekretess för juridiska yttranden i lagstiftningsfrågor, eftersom ett utlämnande av sådana yttranden skulle kunna leda till tvivel om lagenligheten av den aktuella lagstiftningsakten. Ett systematiskt utlämnande av sådana yttranden skulle dessutom äventyra rådets rättstjänsts oberoende ställning.
55 Beträffande den första delen av denna grund delar domstolen förstainstansrättens bedömning att rådet ska anses ha gjort en konkret prövning av ansökan om utlämnande av det ifrågavarande juridiska yttrandet med utgångspunkt i dess innehåll, och att det således i vart fall har genomfört det första steget i den prövning som beskrivits i punkterna 37–47 i förevarande dom. Denna bedömning grundar sig på omständigheten att rådet har godtagit att lämna ut det inledande stycket i det ifrågavarande juridiska yttrandet och nekat tillgång till övriga delar av yttrandet med hänvisning till skyddet för juridisk rådgivning. Överklagandet kan således inte vinna bifall såvitt avser den första delen av den andra grunden.
56 Beträffande den andra delen av denna grund är den omständigheten att förstainstansrätten godtog att rådet kunde anföra allmänna skäl för att motivera sitt beslut att delvis avslå ansökan om tillgång till det ifrågavarande juridiska yttrandet inte i sig sådan att den innebär att förstainstansrättens prövning är oriktig i denna del, i enlighet med vad som framgår av punkt 50 i förevarande dom.
57 Förstainstansrätten krävde emellertid inte att rådet skulle kontrollera att de allmänna skäl som det åberopade faktiskt var tillämpliga på det juridiska yttrande som begärdes utlämnat. Det framgår vidare av de skäl som anförs nedan i samband med prövningen av den tredje delen av den förevarande grunden, att förstainstansrättens uppfattning att det föreligger ett allmänt behov av sekretess för yttranden från rådets rättstjänst i lagstiftningsfrågor, är felaktig.
58 Inget av de båda argument som rådet anförde i detta hänseende, vilka upprepades av förstainstansrätten i punkterna 78 och 79 i den överklagade domen, utgör stöd för detta påstående.
59 Beträffande farhågorna om att ett utlämnande av ett yttrande från rådets rättstjänst rörande ett lagstiftningsförslag kan leda till tvivel om den aktuella lagstiftningsaktens lagenlighet, som rådet har gett uttryck för, konstaterar domstolen att öppenhet i just detta hänseende, vilket gör det möjligt att öppet diskutera skillnaderna mellan olika ståndpunkter, bidrar till att öka institutionernas legitimitet i de europeiska medborgarnas ögon och till att öka deras förtroende. Det är snarare avsaknaden av information och debatt som kan ge upphov till tvivel hos medborgarna inte endast om lagenligheten av en viss rättsakt, utan även om legitimiteten hos beslutsprocessen i dess helhet.
60 Dessutom kan risken för att det uppstår tvivel hos de europeiska medborgarna om lagenligheten av en rättsakt som har antagits av gemenskapslagstiftaren, på grund av att rådets rättstjänst i sitt yttrande har avstyrkt rättsakten, i allmänhet undvikas om rättsaktens motivering förstärks på så sätt att skälen till varför det negativa yttrandet inte har följts tydligt framgår.
61 Det är således, för att styrka att skyddet för juridisk rådgivning skulle undergrävas i den mening som avses i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001, inte tillräckligt att på ett allmänt och abstrakt sätt åberopa att det finns en risk att ett utlämnande av juridiska yttranden rörande lagstiftningsförfaranden kan ge upphov till tvivel om lagstiftningsakternas lagenlighet. Detta resonemang kan följaktligen inte heller ligga till grund för ett beslut att avslå en ansökan om utlämnande av sådana yttranden.
62 Beträffande rådets argument att dess rättstjänsts oberoende ställning skulle äventyras om det var möjligt att få tillgång till de yttranden som rättstjänsten upprättar i lagstiftningsförfaranden, konstaterar domstolen att detta är en central del av de intressen som skyddas av undantaget i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Såsom framgår av punkt 42 i förevarande dom syftar detta undantag just till att skydda institutionens intresse av att begära in juridiska yttranden och av att få uppriktiga, objektiva och fullständiga yttranden.
63 Rådet har emellertid i detta hänseende, såväl vid förstainstansrätten som vid domstolen, åberopat påståenden, vilka inte stöds av någon utförlig argumentation. Mot bakgrund av de överväganden som anges nedan föreligger det inte någon verklig risk för att detta intresse skulle kunna skadas, vilken rimligen kan förutses och inte endast är hypotetisk.
64 Beträffande de eventuella påtryckningar som skulle kunna utövas för att söka påverka lydelsen i yttrandena från rådets rättstjänst är det tillräckligt att konstatera att det, även om det antas att personalen vid rättstjänsten skulle bli föremål för sådana otillbörliga påtryckningar, skulle vara dessa påtryckningar och inte möjligheten att juridiska yttranden kan lämnas ut som skulle kunna skada rådets intresse av att få uppriktiga, objektiva och fullständiga yttranden. Det är självklart att rådet skulle vara skyldigt att vidta nödvändiga åtgärder för att komma till rätta med sådana påtryckningar.
65 Kommissionen har anfört att det skulle innebära svårigheter för en institutions rättstjänst att försvara lagenligheten av en rättsakt, när den först har avstyrkt rättsakten under förfarandet för att anta rättsakten och när yttrandet i vilket rättsakten avstyrks har offentliggjorts. Domstolen konstaterar att ett sådant allmänt hållet argument inte kan motivera ett undantag från den öppenhet som föreskrivs i förordning nr 1049/2001.
66 Mot bakgrund av dessa skäl föreligger det inte någon verklig risk, vilken rimligen kan förutses och inte endast är hypotetisk, att utlämnandet av juridiska yttranden från rådets rättstjänst rörande lagstiftningsförfaranden skulle innebära att skyddet för juridisk rådgivning, i den mening som avses i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001, undergrävdes.
67 I den utsträckning som ett utlämnande skulle kunna skada intresset av att skydda rådets rättstjänsts oberoende ställning ska denna risk i vart fall vägas mot de övervägande allmänintressen som ligger till grund för förordning nr 1049/2001. I enlighet med vad domstolen har funnit i punkterna 45–47 i förevarande dom utgör den ökning av öppenheten och insynen i lagstiftningsprocessen och den förstärkning av de europeiska medborgarnas demokratiska rätt att kontrollera de uppgifter som har legat till grund för en lagstiftningsakt, vilken åsyftas i skälen 2 och 6 i förordningen – som följer av utlämnandet av handlingar som innehåller en institutions juridiska yttrande i rättsliga frågor som uppkommer i samband med debatten om lagstiftningsinitiativ – ett sådant överordnat allmänintresse.
68 Av ovan anförda skäl framgår att förordning nr 1049/2001 i princip innebär en skyldighet att lämna ut yttranden från rådets rättstjänst rörande ett lagstiftningsförfarande.
69 Denna slutsats hindrar emellertid inte att ett bestämt juridiskt yttrande, vilket har avgetts i ett lagstiftningsförfarande, inte lämnas ut med hänvisning till skyddet för juridisk rådgivning, när yttrandet är av särskilt känslig art eller har en särskilt stor räckvidd som går längre än det aktuella lagstiftningsförfarandet. Den berörda institutionen är i ett sådant fall skyldig att lämna en utförlig motivering till beslutet att inte lämna ut yttrandet i fråga.
70 Domstolen erinrar om att enligt artikel 4.7 i förordning nr 1049/2001 kan ett undantag endast tillämpas under den tid som skyddet är motiverat med hänsyn till handlingens innehåll.
71 Mot bakgrund av vad som ovan anförts var det fel av förstainstansrätten att, i punkterna 77–80 i den överklagade domen, anse att det omtvistade beslutet lagligen kunde motiveras och rättfärdigas av ett allmänt behov av sekretess för juridiska yttranden i lagstiftningsfrågor.
72 Av detta följer att överklagandet ska bifallas såvitt avser den andra och den tredje delen av den andra grunden. Den överklagade domen ska upphävas i den del den avser avslaget på ansökan om tillgång till det ifrågavarande yttrandet och i den del den innebär att Maurizio Turco respektive rådet förpliktas att vardera bära hälften av rättegångskostnaderna.
Den tredje grunden
73 Det framgår av vad som anförts beträffande den andra grunden att överklagandet även ska bifallas såvitt avser den tredje grunden. Den överklagade domen ska därför upphävas i den del den avser avslaget på ansökan om tillgång till det ifrågavarande yttrandet och i den del som Maurizio Turco respektive rådet förpliktas att vardera bära hälften av rättegångskostnaderna.
74 I enlighet med vad domstolen har funnit i punkterna 44–47 och 67 i förevarande dom, gjorde förstainstansrätten en felaktig tolkning av artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 när den slog fast att det övervägande allmänintresse som kan motivera att en handling lämnas ut som huvudregel inte kan bestå av de principer som ligger till grund för den förordningen.
75 Det är nämligen uppenbart att bestämmelserna i en lagstiftningsakt ska tillämpas mot bakgrund av de principer som ligger till grund för den.
Den första, den fjärde och den femte grunden
76 Eftersom överklagandet ska bifallas såvitt avser den andra och den tredje delen av den andra grunden samt såvitt avser den tredje grunden och eftersom den överklagade domen ska upphävas i den del den avser avslaget på ansökan om tillgång till det ifrågavarande juridiska yttrandet och besluten om Maurizio Turcos och rådets rättegångskostnader, saknas det anledning att pröva den första, den fjärde och den femte grunden, vilka har åberopats av Maurizio Turco till stöd för dennes överklagande, eftersom dessa grunder inte kan leda till att den överklagade domen upphävs i ytterligare delar.
Följderna av att den överklagade domen delvis upphävs
77 Enligt artikel 61 första stycket i domstolens stadga kan domstolen, om den upphäver förstainstansrättens avgörande, själv slutligt avgöra målet, om detta är färdigt för avgörande. Detta är fallet i förevarande mål.
78 Två fel har legat till grund för antagandet av det omtvistade beslutet. Det första felet avser uppfattningen att det finns ett allmänt behov av sekretess för juridiska yttranden rörande lagstiftningsförfaranden och att detta skyddas av artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Det andra felet avser uppfattningen att de principer som utgör grunden för förordning nr 1049/2001 inte ska anses utgöra ett övervägande allmänintresse i den mening som avses i artikel 4.2 i den förordningen.
79 Det framgår av punkterna 40–47, 56–68, 74 och 75 i förevarande dom att de grunder som Maurizio Turco åberopade i första instans ska leda till bifall för talan. Maurizio Turco gjorde i första instans gällande dels att rådet felaktigt hade ansett att det finns ett allmänt behov av sekretess för yttranden från dess rättstjänst rörande lagstiftningsförfaranden, vilket skyddas av artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001, dels att rådet inte lagligen hade kontrollerat huruvida det förelåg ett övervägande allmänintresse i det föreliggande fallet.
80 Härav följer att det omtvistade beslutet ska ogiltigförklaras.
Rättegångskostnader
81 I artikel 122 första stycket i rättegångsreglerna föreskrivs att domstolen, när överklagandet bifalls och domstolen avgör målet slutligt, ska besluta om rättegångskostnaderna. Enligt artikel 69.2 i samma rättegångsregler, som enligt artikel 118 i samma regelverk ska tillämpas i mål om överklagande, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. I artikel 69.4 första stycket föreskrivs att medlemsstater och institutioner som har intervenerat ska bära sina rättegångskostnader.
82 Eftersom överklagandet har bifallits ska rådet förpliktas att ersätta de rättegångskostnader hänförliga till överklagandet som Konungariket Sverige och Maurizio Turco har haft, i enlighet med vad som har yrkats.
83 Rådet och övriga parter i målet om överklagande ska bära sina rättegångskostnader hänförliga till detta.
84 Domstolen har dessutom bifallit den talan som Maurizio Turco har väckt vid förstainstansrätten. Rådet ska därför förpliktas att även ersätta Maurizio Turcos rättegångskostnad i första instans, i enlighet med vad som yrkats.
85 Rådet ska bära sin rättegångskostnad i första instans.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:
1) Den dom som meddelades av Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt den 23 november 2004 i mål T‑84/03, Turco mot rådet, upphävs i den del den avser det beslut som fattades av Europeiska unionens råd den 19 december 2002 om avslag på Maurizio Turcos ansökan om tillgång till yttrande nr 9077/02 från rådets rättstjänst rörande ett förslag till direktiv från rådet om minimistandarder för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna och i den del den innebär att Maurizio Turco respektive rådet förpliktas att vardera bära hälften av rättegångskostnaderna.
2) Det beslut som fattades av Europeiska unionens råd den 19 december 2002 om avslag på Maurizio Turcos ansökan om tillgång till yttrande nr 9077/02 från rådets rättstjänst ogiltigförklaras.
3) Europeiska unionens råd ska ersätta Konungariket Sveriges rättegångskostnad i målet om överklagande samt Maurizio Turcos rättegångskostnad i målet om överklagande och dennes rättegångskostnad i det mål i första instans i vilket Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt meddelade ovannämnda dom.
4) Konungariket Danmark, Konungariket Nederländerna, Republiken Finland, Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, Europeiska unionens råd och Europeiska gemenskapernas kommission ska bära sina rättegångskostnader för överklagandet.
5) Europeiska unionens råd ska bära sin rättegångskostnad i första instans.
Underskrifter