SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
ELEANOR SHARPSTON,
predstavljeni 4. marca 20101(1)
Zadeva C‑31/09
Nawras Bolbol
proti
Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Fővárosi Bíróság (Madžarska))
„Minimalni pogoji, ki jih morajo izpolniti osebe iz tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da lahko zaprosijo za status begunca – Oseba brez državljanstva palestinskega porekla – Pogoji, pod katerimi se dodeli status begunca – Člen 12(1)(a) Direktive 2004/83/ES“
1. Humanitarni problem zagotavljanja pomoči osebam, ki so zaradi konflikta izgubile dom in sredstva za preživljanje, obstaja, odkar se je človek naučil izdelovati orožje in ga uporabil proti sosedom. V takih razmerah posamezniki in skupine posameznikov potrebujejo in si zaslužijo pomoč in zaščito. Žal pa nekatere oblike konflikta v tak položaj postavijo zelo veliko ljudi. Bogatejše ali stabilnejše države, kamor se ljudje napotijo, da bi zaprosili za azil, se ne morejo vselej na enostaven način spopasti s pritokom, zlasti takoj po izbruhu še enega konflikta, ne da bi s tem ogrozile lastno blaginjo in stabilnost. Prednostna obravnava katerekoli kategorije ali skupine beguncev iz kakršnegakoli razloga gre – če ni sorazmerna in uravnotežena – na škodo ustreznega obravnavanja drugih oseb, ki so s humanitarnega vidika prav tako potrebne pomoči.
2. Zato je mednarodna skupnost v Ženevski konvenciji z dne 28. julija 1951 o statusu beguncev(2) predpisala zavezujoča pravila mednarodnega humanitarnega prava, ki določajo, katere osebe in v kakšnih okoliščinah se obravnavajo kot begunci in kako je zanje treba poskrbeti. Vse države članice EU so podpisnice te konvencije. Na ravni EU so njihove obveznosti določene v Direktivi 2004/83.(3)
3. Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Fővárosi Bíróság (metropolitansko sodišče Budimpešte) v skladu s prejšnjim členom 68 ES, zadeva okoliščine, v katerih Direktiva 2004/83 državi članici omogoča ali nalaga, da Palestincu, ki je v tej državi članici zaprosil za azil, dodeli status begunca.
Mednarodno pravo
Konvencija iz leta 1951
4. V Preambuli Konvencije iz leta 1951 je opozorjeno, da je bilo v Listini Združenih narodov in Splošni deklaraciji o človekovih pravicah potrjeno načelo, da morajo ljudje brez razlikovanja uživati človekove pravice in temeljne svoboščine in poudarja, da so Združeni narodi ob različnih priložnostih pokazali globoko skrb za begunce in da so si prizadevali beguncem zagotoviti najširše možno uživanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin. V preambuli je tudi navedeno, da podelitev azila za nekatere države lahko predstavlja izjemno veliko breme in da problema, katerega mednarodno razsežnost in naravo so priznali Združeni narodi, ni mogoče rešiti brez mednarodnega sodelovanja. V Preambuli je izražena želja, da vse države, ki priznavajo socialno in humanitarno naravo problema beguncev, storijo vse, kar je v njihovi moči, da ta problem ne bi postal vzrok napetosti med državami.
5. Člen 1(A) Konvencije iz leta 1951 določa podrobna merila, po katerih se ocenjuje, ali je treba neki osebi dodeliti status begunca:
„Za namene te Konvencije se izraz ‚begunec‘ uporablja za vsako osebo:
[…]
(2) ki se zaradi utemeljenega strahu pred preganjanjem, osnovanem na rasi, veri, narodni pripadnosti, pripadnosti določeni družbeni skupini ali določenem političnem prepričanju, nahaja izven države, katere državljan je, in ne more, ali zaradi takšnega strahu noče uživati varstva te države, ali osebo, ki nima državljanstva, in se nahaja izven države, kjer je imela običajno prebivališče, pa se zaradi takšnih dogodkov ne more ali noče zaradi omenjenega strahu vrniti v to državo.
[…]“ (4)
6. Člen 1(C) predvideva različne okoliščine, v katerih se Konvencija preneha uporabljati za osebo, ki je izpolnila pogoje za status begunca v skladu s členom 1A – predvsem zato, ker njene zaščite ne potrebuje ali je ne bi smela več potrebovati.
7. Člen 1(D) (razlaga katerega je bistvena za ta predlog za sprejetje predhodne odločbe) določa:
„Ta Konvencija se ne uporablja za osebe, ki zdaj uživajo varstvo ali pomoč drugih organov ali agencij Združenih narodov, razen visokega komisarja Združenih narodov za begunce.
Kadar bi takšno varstvo ali pomoč iz kateregakoli razloga prenehala, položaj teh oseb pa ne bi bil dokončno urejen v skladu z ustreznimi resolucijami Generalne skupščine Združenih narodov, bodo te osebe ipso facto upravičene do ugodnosti te Konvencije.“
8. Člen 38 določa, da bo vsak spor med pogodbenicami te konvencije, ki se nanaša na razlago ali uporabo, na zahtevo katerekoli stranke v sporu predložen Meddržavnemu sodišču.(5)
Resolucije Generalne skupščine ZN v zvezi s „palestinskim vprašanjem“(6)
9. Po dogodkih v 2. svetovni vojni, zlasti holokavstu, so Združeni narodi potrdili načrt delitve Palestine, ki ga je predlagal Posebni odbor Združenih narodov za Palestino(7) (Resolucija 181 (II) z dne 29. novembra 1947). Država Izrael je bila razglašena 14. maja 1948. Nato je takoj sledil „konflikt iz leta 1948“, kot ga opisujejo kasnejše resolucije ZN. Z resolucijo 273 (III) z dne 11. maja 1949 je država Izrael postala članica Organizacije združenih narodov.
10. Zaradi konflikta iz leta 1948 so številni Palestinci postali razseljene osebe. Z resolucijo 212 (III) z dne 19. novembra 1948 je bil ustanovljen sklad Združenih narodov za palestinske begunce za takojšnjo začasno pomoč tem osebam. Z resolucijo Generalne skupščine 302 (IV) z dne 8. decembra 1949 so Združeni narodi ustanovili Agencijo Združenih narodov za pomoč in zaposlovanje palestinskih beguncev na Bližnjem vzhodu.(8)
11. Od njene ustanovitve leta 1949 se mandat agencije UNRWA podaljšuje vsaka tri leta. Njen sedanji mandat se izteče leta 2011. (9) Območje njenega delovanja obsega pet „območij“: Libanon, Sirsko arabsko republiko, Jordanijo, Zahodni breg (vključno z vzhodnim Jeruzalemom) in območje Gaze.(10)
Konsolidirana navodila o upravičenosti in registraciji (CERI)
12. Navodila CERI, ki jih je izdala agencija UNRWA, opredeljujejo „osebe, ki izpolnjujejo merila agencije UNRWA o palestinskih beguncih“ kot „osebe, katerih običajno prebivališče je v obdobju od 1. junija 1946 do 15. maja 1948 bila Palestina in ki so zaradi konflikta iz leta 1948 izgubile dom in sredstva za preživljanje“.(11) Nekatere druge osebe, čeprav ne izpolnjujejo meril agencije UNRWA o palestinskih beguncih, so prav tako upravičene do storitev agencije UNRWA.(12) Agencija UNRWA ti kategoriji opredeljuje kot osebe, „ki so upravičene do storitev agencije UNRWA po vpisu v Registracijski sistem agencije in prejemu kartice o registraciji agencije UNRWA kot dokazilu o vpisu“.(13)
13. Poleg tega obstajajo nekatere druge kategorije oseb, ki so upravičene do storitev agencije UNRWA, ne da bi bile vpisane v Registracijski sistem UNRWA.(14) Mednje sodijo „neregistrirane razseljene osebe zaradi sovražnosti v letu 1967 in pozneje“ (15) in „neregistrirane osebe, ki živijo v begunskih taboriščih in skupnostih“.(16)
Statut urada Visokega komisarja Združenih narodov za begunce (UNHCR)
14. Urad Visokega komisarja Združenih narodov za begunce(17) je bil ustanovljen 14. decembra 1950 z resolucijo 428 (V) Generalne skupščine Združenih narodov. UNHCR je pomožni organ Združenih narodov v skladu s členom 22 Ustanovne listine ZN. Naloge urada UNHCR so opredeljene v njegovem statutu.(18)
15. Člen 6 statuta določa področje pristojnosti UNHCR. V skladu s členom 7(c) pa ta pristojnost ne zajema oseb, ki še naprej uživajo varstvo ali pomoč od drugih organov ali agencij Združenih narodov.
Izjave UNHCR
16. UNHCR občasno objavlja izjave, ki so razlagalne, ne pa zavezujoče.(19) Njegov urad je objavil različne izjave, ki zadevajo razlago člena 1(D) Konvencije iz leta 1951: komentar v njegovem Priročniku o postopkih in merilih za določitev statusa begunca v skladu s Konvencijo iz leta 1951 in Protokolom iz leta 1967, izjava, objavljena leta 2002 (in spremenjena leta 2009) in izjava iz leta 2009 (kasneje prav tako spremenjena), ki se izrecno nanaša na zadevo gospe Bolbol. Slednjo nameravam obravnavati kot neformalna pojasnila v vlogi amicus curiae.
Priročnik UNHCR
17. V priročniku je člen 1(D) opredeljen kot določba, v skladu s katero osebam, ki sicer izpolnjujejo merila za begunca, status begunca ni dodeljen. Navaja, da so v skladu s tem členom izključene vse osebe, ki so deležne varstva ali pomoči agencije UNRWA, in dodaja, da UNRWA deluje le na nekaterih področjih Srednjega vzhoda in da se njeno varstvo ali pomoč dodeljuje samo tam.(20) Zato begunec iz Palestine, ki se znajde zunaj tega področja, ne uživa omenjene pomoči in je za določitev njegovega statusa begunca mogoče upoštevati merila iz Konvencije iz leta 1951. Priročnik nato navaja, da bi praviloma morala zadoščati ugotovitev, da okoliščine, v katerih je prvotno lahko zaprosil za varstvo ali pomoč agencije UNRWA, še naprej obstajajo in da zanj ne veljajo klavzule o prenehanju in izključevanju.(21)
Izjava iz leta 2002
18. V izjavi iz leta 2002(22) UNHCR razlaga stavka iz člena 1(D) alternativno in ne kumulativno. Po mnenju UNHCR zadeva člen 1(D) palestinske begunce v smislu resolucije 194 (III) z dne 11. decembra 1948 ali razseljene osebe v smislu resolucije 2252 (ES-V) z dne 4. julija 1967.(23) Osebe, ki živijo na območju agencije UNRWA in ki so registrirane ali upravičene do registracije pri agenciji(24), je treba upoštevati kot prejemnice varstva in pomoči agencije UNRWA, zaradi česar zanje velja prvi stavek člena 1(D) in so izključene iz ugodnosti Konvencije iz leta 1951.
19. UNHCR meni, da so z drugim stavkom člena 1(D) avtomatično upravičene do ugodnosti Ženevske konvencije osebe, ki so zunaj območja agencije UNRWA,(25) a so kljub temu palestinski begunci v smislu resolucije 194 (III) z dne 11. decembra 1948 ali razseljene osebe v smislu resolucije 2252 (ES-V) z dne 4. julija 1967. Mednje sodijo osebe, ki nikoli niso prebivale na območju UNRWA in zato sodijo pod pristojnost UNHCR.(26) Vendar pa se te osebe lahko vrnejo (ali jih je mogoče vrniti) na območje agencije UNRWA.(27) V tem primeru zanje velja prvi stavek člena 1(D).
Izjava iz leta 2009
20. Izjava iz leta 2009 prav tako za svoje izhodišče postavlja besedilo resolucij 194 (III) in 252 (ES-V). UNHCR besedo „uživajo“ v prvem stavku člena 1(D) razlaga, kot da vključuje „so upravičeni do uživanja“ varstva in pomoči agencije UNRWA in ugotavlja, da morajo za prejemanje te pomoči zadevne osebe biti na območju agencije UNRWA.(28) Kar zadeva drugi stavek člena 1(D), UNHCR dodaja k trditvam iz svoje izjave iz leta 2002 ugotovitev, da po njenem mnenju „iz kateregakoli razloga prenehala“ vključuje okoliščine, v katerih je neka oseba, pred tem registrirana pri agenciji UNRWA, potovala izven območja agencije UNRWA.(29)
Pravo Evropske unije
Pogodba ES
21. Člen 63 ES (30) določa, da:
„Svet […] sprejme […]:
1. ukrepe, ki se nanašajo na azil, v skladu z Ženevsko konvencijo z dne 28. julija 1951 in Protokolom z dne 31. januarja 1967 o statusu beguncev ter v skladu z drugimi ustreznimi mednarodnimi pogodbami …
[…]“
Skupno stališče 96/196/PNZ
22. Naslov člena 12 Skupnega stališča(31) je „Člen [1(D)] Ženevske konvencije“. Določa:
„Katerakoli oseba, ki se namerno odreče zaščiti in pomoči iz člena [1(D)] Ženevske konvencije, ni več samodejno zajeta v tej konvenciji. V takih primerih se status begunca načeloma opredeli v skladu s členom [1(A)].“
Direktiva 2004/83
23. Na zasedanju v Tampereju je Evropski svet določil temelje za program evropske zakonodaje, ki zadeva območje svobode, varnosti in pravice v EU, znanim pod imenom Haaški program. Direktiva 2004/83 je del tega programa. Določa minimalne standarde glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da se jim prizna status begunca ali osebe, upravičene do subsidiarne oblike zaščite (kot je odločba o nevračanju).
24. V uvodni izjavi 3 v preambuli Direktive 2004/83 je navedeno, da „Ženevska konvencija in Protokol predstavljata temelja mednarodne pravne ureditve za zaščito beguncev“. V uvodni izjavi 6 je navedeno, da je „glavni cilj te direktive po eni strani zagotoviti, da države članice uporabljajo skupna merila za ugotavljanje, katere osebe resnično potrebujejo mednarodno zaščito, po drugi strani pa zagotoviti, da je v vseh državah članicah tem osebam na voljo določena minimalna raven ugodnosti“.
25. Člen 2(c) Direktive ustreza prvemu odstavku člena 1(A)(2) Konvencije iz leta 1951. „Begunca“ opredeljuje kot „državljana tretje države, ki se zaradi utemeljenega strahu pred preganjanjem zaradi rasne, verske, nacionalne pripadnosti, političnega prepričanja ali pripadnosti določeni družbeni skupini nahaja izven države, katere državljan je, in ne more ali zaradi tega strahu noče izkoristiti zaščite te države, ali osebo brez državljanstva, ki se nahaja izven prejšnje države stalnega prebivališča zaradi enakih razlogov, kot so navedeni zgoraj, in se zaradi tega strahu noče vrniti vanjo, in za katero se ne uporablja člen 12.“
26. Poglavje III Direktive obravnava pogoje, ki jih morajo izpolnjevati begunci. Člen 12 iz tega poglavja ustreza členu 1(D) Konvencije iz leta 1951. Člen 12(1)(a) ustreza zlasti členu 1(D) Konvencije in določa:
„Državljan tretje države ali oseba brez državljanstva ne more biti begunec, če:
(a) sodi na področje uporabe člena [1 (D)] Ženevske konvencije glede zaščite ali pomoči organov ali uradov Združenih narodov, razen visokega komisarja Združenih narodov za begunce. Kadar je takšna zaščita ali pomoč prenehala iz kateregakoli razloga, ne da bi se položaj takšne osebe dokončno uredil skladno z ustreznimi resolucijami, ki jih je sprejela Generalna skupščina Združenih narodov, so takšne osebe avtomatično upravičene do ugodnosti iz te direktive“.
27. Člene 13 Direktive določa, da se status begunca prizna „državljanu tretje države ali osebi brez državljanstva, ki izpolnjuje pogoje za begunca v skladu s poglavjema II [obravnavanje prošenj za mednarodno zaščito] in III [pogoji, ki jih morajo izpolnjevati begunci]“.
28. Poglavji V in VI Direktive obravnavata pogoje, ki jih morajo izpolnjevati osebe za priznanje subsidiarne zaščite oziroma status subsidiarne zaščite. V členu 18 je posebej predvideno priznanje statusa subsidiarne zaščite državljanu tretje države ali osebi brez državljanstva, ki izpolnjuje pogoje za subsidiarno zaščito v skladu s poglavjema II in V.
29. Člen 38(1) določa, da se mora Direktiva prenesti v nacionalno zakonodajo najkasneje do 10. oktobra 2006. V času dejstev, zaradi katerih je prišlo do tega predloga za sprejetje predhodne odločbe, člen 12(1)(a) Direktive ni bil prenesen v madžarsko nacionalno zakonodajo, čeprav je rok za prenos potekel. Stranki v nacionalnem postopku menita, da je člen 12(1)(a) Direktive dovolj jasen, natančen in brezpogojen, da se lahko pritožnik nanj neposredno sklicuje pred pristojnim nacionalnim organom.
Dejstva, postopek in vprašanja za predhodno odločanje
30. Gospa Bolbol, Palestinka brez državljanstva, je 10. januarja 2007 skupaj s svojim možem prispela na Madžarsko z vizumom z območja Gaze. Ob prihodu je organ, odgovoren za tuje državljane, zaprosila za dovoljenje za prebivanje in ga tudi prejela. Dne 21. junija 2007 je Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal (Urad za priseljence in državljanstvo; v nadaljevanju: BAH) vložila prošnjo za azil, saj se v primeru, da ji organ ne bi podaljšal dovoljenja za prebivanje, ni želela vrniti na območje Gaze, za katerega je navedla, da je nevarno zaradi konflikta med Fatahom in Hamasom.
31. Gospa Bolbol je svojo vlogo vložila v skladu z drugim odstavkom člena 1(D) Konvencije iz leta 1951, z utemeljitvijo, da je Palestinka, stanujoča zunaj območja agencije UNRWA. Na območju Gaze je ostal le njen oče, ki je tam zaposlen kot univerzitetni profesor. Vsi njeni drugi družinski člani so se izselili.
32. Gospa Bolbol nesporno ni uveljavila varstva ali pomoči agencije UNRWA, ko je bila na območju Gaze. Njena zahteva temelji na njeni upravičenosti do takega varstva. V utemeljitev je predložila registracijsko karto agencije UNRWA, izdano družini bratranca njenega očeta. Toda BAH izpodbija obstoj take družinske povezave zaradi pomanjkanja neposrednih listinskih dokazov. UNRWA ni izrecno potrdila, ali je upravičena do registracije.(32)
33. Z odločbo z dne 14. septembra 2007 je BAH zavrnil vlogo gospe Bolbol za priznanje statusa begunke.(33) Hkrati je za gospo Bolbol določil zaščito v skladu z odločbo o nevračanju,(34) z utemeljitvijo, da je ponovni sprejem Palestincev v pristojnosti izraelskih organov in da bi zaradi stanja, ki vlada na območju Gaze, gospa Bolbol bila izpostavljena nevarnosti mučenja ali nečloveškega in ponižujočega ravnanja.
34. Gospa Bolbol je izpodbijala odločbo BAH o zavrnitvi njene vloge za priznanje statusa begunke pred Fővárosi Bíróság, ki je prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„Za namene člena 12(1)(a) Direktive Sveta 2004/83 ES:
1. Ali je treba šteti, da oseba uživa varstvo in pomoč agencije Združenih narodov zgolj zaradi dejstva, da ima pravico do pomoči ali varstva, ali mora to varstvo ali pomoč tudi dejansko uveljaviti?
2. Ali prenehanje varstva ali pomoči agencije pomeni prebivanje zunaj območja delovanja agencije, prenehanje agencije in prenehanje možnosti prejemanja varstva ali pomoči agencije ali morda objektivno oviro, zaradi katere oseba, ki ima pravico do varstva ali pomoči, tega ne more uveljaviti?
3. Ali ugodnosti te direktive pomenijo priznanje statusa begunca ali katerekoli od dveh oblik varstva, vključenih v področje uporabe te direktive (priznanje statusa begunca in pravice do subsidiarne zaščite), v skladu z izbiro države članice, ali morda nobene izmed njih samodejno, ampak le vključitev v področje uporabe ratione personae Direktive?“
35. Pisne ugotovitve so podali gospa Bolbol, belgijska, nemška, francoska in madžarska vlada ter vlada Združenega kraljestva in Komisija. Vsi razen vlade Združenega kraljestva so bili prisotni na zaslišanju in so 20. oktobra 2009 podali ustna pojasnila.
Analiza
Direktiva in Konvencija iz leta 195
36. Evropska unija sicer ni podpisnica Konvencije, vendar člen 63(1) ES izrecno navaja, da je treba sprejeti skupno politiko o azilu v skladu s Konvencijo iz leta 1951 in Protokolom iz leta 1967. Direktiva 2004/83, katere pravna podlaga je člen 63(1) ES, opisuje Konvencijo iz leta 1951 v svoji preambuli kot „temelj“ zaščite beguncev. Direktiva je očitno namenjena uveljavitvi mednarodnih obveznosti držav članic prek skupnih pravil Skupnosti. Zato je določbe Direktive treba razlagati na način, ki je skladen s Konvencijo iz leta 1951.(35)
37. Meddržavno sodišče še ni odločalo o razlagi člena 1(D) Konvencije iz leta 1951, čeprav je UNHCR o tem podal svoja stališča.(36) Analiza (neizčrpna) zadevnih odločb nacionalnih sodišč držav članic kaže na veliko odstopanje glede pristopa in rezultata (37) (kar se kaže v pojasnilih, ki so jih podale države članice, ki so posredovale v tem postopku). Za Sodišče seveda nobena od teh razlag ni zavezujoča.
38. Da bi lahko odgovorila na vprašanja nacionalnega sodišča, menim, da je logično in koristno, če naprej analiziram člen 1(D) Konvencije in nato to analizo uporabim v okviru prava EU.(38)
39. Poleg tega je pomembno poznati točen obseg te zadeve. Člen 12(1)(a) Direktive 2004/83 in člen 1(D) Konvencije iz leta 1951 se na splošno sklicujeta na „varstvo ali pomoč“ „organov ali uradov“ ZN. Toda tožba gospe Bolbol pred nacionalnim sodiščem temelji na njeni upravičenosti do prejemanja pomoči agencije UNRWA; vse stranke, ki so na Sodišče podale pisna pojasnila, so analizirale vprašanja zgolj s sklicevanjem na vlogo agencije UNRWA (in ne na splošno). Zato bom pri teh sklepnih predlogih upoštevala ta pristop.
40. V okviru analize člena 1(D) Konvencije iz leta 1951 bom naprej preučila zgodovinsko ozadje priprave člena 1(D) (skupaj s travaux préparatoires).(39) Nato bom navedla glavna načela, za katere menim, da ustrezajo, preden bom preučila posamezne točke razlage, ki jih je treba obravnavati. Na koncu se bom vrnila k Direktivi 2004/83, preden bom zaporedoma odgovorila na vprašanja za predhodno odločanje.
Zgodovinsko ozadje in travaux préparatoires
41. Konvencija iz leta 1951 je bila zasnovana v okoliščinah, ki jih je zaznamoval nedavni konflikt, opustošenje in razseljenost ljudi. Zaradi druge svetovne vojne je v Evropi bilo razseljenih ogromno ljudi. Posebna, vendar povezana veriga dogodkov pa je s sodelovanjem mednarodne skupnosti privedla do delitve Palestine, čemur je sledila razglasitev Države Izrael. V regionalnem konfliktu, ki je bil pred tem dogodkom in za njim, je bilo razseljenih veliko ljudi.
42. Glede na to, da je člen 1(D) zapisan na splošno, se lahko potencialno uporabi za katerokoli situacijo, v kateri „drugi organi ali agencije“ ZN zagotavljajo „varstvo ali pomoč“ osebam, ki bi v nasprotnem primeru sodile na področje uporabe ratione personae Konvencije iz leta 1951. Združeni narodi so dejansko začeli zagotavljati posebno pomoč v zvezi s konfliktom v Koreji.(40) Po drugi strani pa iz travaux préparatoires izhaja, da so na Konferenci pooblaščencev o statusu beguncev in oseb brez državljanstva(41) pri pisanju člena 1(D) močno imeli v mislih palestinsko vprašanje.
43. Zdi se, da zapisnik Konference pooblaščencev poudarja tri glavna vprašanja: (42) prvič, nujnost preprečitve množičnega bega z zemljepisnega območja, kjer je nekoč bila Palestina;(43) drugič, željo nekaterih držav po ohranitvi politične vidljivosti oseb, razseljenih zaradi dogodkov leta 1948;(44) in tretjič, nujnost preprečitve podvajanja pristojnosti med UNHCR in UNRWA.(45) Pri vseh teh vidikih je poudarek (iz zgodovinskih razlogov) na posledicah situacije v Palestini v smislu pomoči razseljenim osebam. Zato bom pri preučevanju člena 1(D) za namene tega postopka to upoštevala kot zgodovinsko izhodišče.
44. Prav tako se zdi, da travaux préparatoires pravzaprav obravnavajo razselitev Palestincev kot vprašanje, ki prizadene skupino oseb.(46) Čeprav je zgodovinsko kategorija razseljenih Palestincev predstavljala vsebino člena 1(D), je določbo treba razlagati tako, da je razumljiva in da se nanaša na posameznika. Ta pristop odraža dejstvo, da mednarodno pravo v celoti pripisuje velik pomen pravici do samoodločbe (kolektivna pravica skupin ljudi),(47) medtem ko istočasno mednarodno humanitarno pravo temelji na načelih spoštovanja osebe in posameznikov znotraj skupine.(48)
45. Doseženi kompromis, ki je postal vsebina člena 1(D), dodeljuje zlasti razseljenim Palestincem posebno obravnavo in v nekaterih pogledih posebno zaščito v celotnem okviru mednarodnega begunskega prava.
46. Člen 1(D) kljub zgoščenosti pušča odprta številna vprašanja. Obstajajo najmanj štiri široka področja nejasnosti – dvoje v zvezi s prvim in dvoje v zvezi z drugim stavkom – ki jih je treba rešiti, da bi odgovorili na vprašanja, posredovana Sodišču v tem postopku.(49)
47. Prvič, kako je mogoče v zemljepisnem in/ali časovnem smislu razumeti „osebe“, ki zdaj uživajo […] varstvo ali pomoč“? Drugič, ali morajo te osebe dejansko biti deležne varstva ali pomoči ali pa zadošča, da bi bile do njega upravičene? (Kot podvprašanje, ki zadeva zlasti razlago Direktive in postopek pred nacionalnim sodiščem: kakšen je učinek uradne registracije pri UNRWA: ali je vsebinski ali zgolj dokazni?) Tretjič, v kakšnih okoliščinah bi bilo treba upoštevati, da sta „takšna varstvo ali pomoč iz kateregakoli razloga prenehala“? Četrtič, kako naj se razlaga stavek „bodo te osebe ipso facto upravičene do ugodnosti te Konvencije“?
Glavna načela
48. Iz pisnih in ustnih pojasnil Sodišču izhaja, da je besedilo člena 1(D) mogoče razlagati na mnogo različnih načinov. Zato se mi zdi nujno potrebno jasno in nedvoumno navesti načela, ki sem jih upoštevala pri svoji analizi.
49. Prvič, vsi resnični begunci si zaslužijo varstvo in pomoč. Zato je razlago, ki bi vodila do vrzeli v varstvu take osebe, treba a priori zavrniti.
50. Drugič, z zgodovinskega vidika ima člen 1(D) jasen namen razseljenim Palestincem zagotoviti neko obliko posebnega obravnavanja in pozornosti. (50)
51. Tretjič, kljub začetnim željam Generalne skupščine (ki so jih leta 1951 izražali avtorji Konvencije), da bi se UNRWA morala ukvarjati le z začasnim zagotavljanjem pomoči, se je v naslednjih desetletjih izkazalo, da je „palestinsko vprašanje“ neobvladljivo, kot so pokazali zaporedni obnovljeni mandati agencije UNRWA. Protokol iz leta 1967 tudi odraža obžalovanja vredno resničnost o tem, da problemi beguncev, ki bi jih bilo treba reševati v okviru Konvencije iz leta 1951, ne zajemajo zgolj tistih, ki so jih povzročili dogodki pred 1. januarjem 1951. Zato je prvotni namen avtorjev Konvencije treba analizirati v luči kasnejših zgodovinskih dogodkov.
52. Četrtič, namen avtorja Konvencije je bil razseljenim Palestincem, ki so bili deležni posebnega obravnavanja in pozornosti (pomoč agencije UNRWA) onemogočiti vložitev vloge za priznanje statusa begunca v skladu s Konvencijo, kot ga nadzira UNHCR (kar pojasnjuje prvi stavek člena 1(D)). Dokler zanje skrbi UNRWA, so te osebe izključene s področja uporabe ratione personae Konvencije.
53. Petič, kot posledica te izključitve (ali morda kot odškodnina zanjo) so razseljeni Palestinci, navedeni v drugem stavku člena 1(D), v nekaterih okoliščinah ipso facto upravičeni do ugodnosti Konvencije (in ne le, da niso izključeni z njenega področja uporabe ob prenehanju pomoči in varstva agencije UNRWA). Prav prisotnost drugega stavka prinaša večje posledice od tistih, ki se pripisujejo pripadnosti krogu oseb, upravičenih do priznavanja statusa begunca skladu s členom 1(A), v primeru izpolnjevanja njegovih posebnih pogojev.
54. Šestič, pojma „prenehanje varstva ali pomoči“ organa ali agencije ZN, razen UNHCR (tu UNRWA) ni mogoče razlagati na način, ki bi pomenil, da te osebe, če bi dejansko bile ujete na območju UNRWA, ne bi mogle oditi (čeprav prisilno ne bi prejemale pomoči UNRWA) in za status begunca zaprositi drugje, dokler ne bi bilo rešeno celotno „palestinsko vprašanje“ in bi agencija UNRWA prenehala delovati. Tak izid bi bil popolnoma nesprejemljiv.
55. Sedmič, glede na to, da bi vsi resnični begunci morali imeti možnost dobiti varstvo, vendar pa zmožnost držav, da sprejmejo begunce, ni neomejena, člena 1(D) ni mogoče razlagati, kakor da ima vsak razseljeni Palestinec, ne glede na to, ali je dejansko deležen ali je bil deležen pomoči UNRWA, pravico prostovoljno zapustiti območje UNRWA in avtomatično zahtevati priznanje statusa begunca drugje. Taka razlaga bi zagotovila nesorazmerno ugodno obravnavanje za razseljene Palestince na račun drugih resničnih prosilcev za status begunca, razseljenih zaradi drugih konfliktov po svetu.
56. Nazadnje, stavka, ki tvorita člen 1(D), sta v celoti namenjena temu, da se osebam, izseljenim zaradi situacije v Palestini, omogočita posebno obravnavanje in pozornost. Prvi stavek je sam štel za nezadostnega, zato je bil dodan drugi stavek. Zaradi tega se zdi, da je stavka (in s tem njune sestavne dele) bolje brati skupaj in ne ločeno(51) in poskušati določbo razlagati kot celoto ter tako doseči razumno ravnovesje med skrbjo za razseljene Palestince (v skladu s členom 1(D)) in skrbjo za druge potencialne begunce (v skladu s Konvencijo iz leta 1951 v celoti).
57. Sedaj bom podrobno obravnavala štiri točke razlage (52) v zvezi z vprašanji predložitvenega sodišča.
(i) Pomen izraza „osebe, ki zdaj uživajo […] varstvo ali pomoč“
58. Besede „zdaj uživajo“ so omejevalne z dveh vidikov. Prvič, praktične okoliščine uživanja varstva ali pomoči agencije UNRWA kažejo na krajevno omejitev.(53) Drugič, beseda „zdaj“ in uporaba sedanjega časa kažeta na časovno omejitev.(54)
Krajevna omejitev
59. Oseba, ki želi prejemati varstvo ali pomoč organa ali agencije ZN, razen UNHCR, mora biti v kraju, kjer sta to varstvo in pomoč fizično na voljo. Pomoč agencije UNRWA je mogoče uživati le na območju UNRWA. Kot je ustrezno navedel UNHCR v svoji izjavi, za neko osebo velja prvi stavek člena 1(D) le, če biva na območju agencije UNRWA.
60. Belgijska vlada meni, da mora zaradi tega celoten člen 1(D) veljati le za osebe, ki se znajdejo na območju agencije UNRWA. Zdi se mi, da s pravnega vidika nobeden od stavkov, ki skupaj tvorita člen 1(D), na nikakršen način ni zemljepisno omejen. Zemljepisno omejitev, ki naj bi izhajala iz prvega stavka, povzročajo le praktični razlogi prejemanja pomoči UNRWA. Iz tega izhaja, da bi oseba, ki zapusti območje UNRWA, v določenih primerih, ne glede na kraj, kjer je, morala imeti možnost uveljavljanja posebnih pravic, ki jih zagotavlja drugi stavek člena 1(D).
61. Prav tako poudarjam, da je stavka iz člena 1(D) treba obravnavati zaporedoma. Kadar neka oseba želi uveljaviti pravice v skladu z drugim stavkom člena 1(D), je treba najprej ugotoviti, ali je zanjo prvotno veljal prvi stavek tega člena. Če je odgovor nikalen, predhodno ni bila izključena s področja uporabe ratione personae Konvencije. Ta oseba – tako kot katerikoli drug potencialni begunec – lahko zaprosi za posamično presojo v skladu s členom 1(A).(55)
Časovna omejitev
62. Združeno kraljestvo trdi, da se uporaba besede „zdaj“ nanaša na leto 1951, v katerem je Konvencija bila napisana. Trdi, da so pisci imeli v mislih le skupino oseb, opredeljenih kot osebe, ki ob začetku veljavnosti Konvencije že uživajo pomoč in varstvo agencije UNRWA.
63. Gospa Bolbol meni, da za vsako osebo, ki je kadarkoli prejela(56) pomoč agencije UNRWA, velja izključitvena klavzula iz prvega stavka člena 1(D).(57)
64. Komisija in Madžarska razlagata besedi „zdaj uživajo“, kot da pomenita uživajo v času neposredno pred vlogo za priznanje statusa begunca v skladu s členom 1(D).
65. Po mojem mnenju je razlaga, ki jo predlaga Združeno kraljestvo, strožja od tega, kar dovoljuje besedilo, zlasti kar zadeva Protokol iz leta 1967 in ponovna podaljšanja mandata agenciji UNRWA.
66. Strinjam se, da so leta 1951 avtorji morda razmišljali predvsem o osebah, ki so takrat že uživale varstvo ali pomoč „drugih organov in agencij“ Združenih narodov (kot je UNRWA). Od takrat pa je ta organizacija pomagala in varovala mnogo drugih oseb (potomcev prvotno razseljenih in novih razseljenih oseb). Spremembe Konvencije s Protokolom iz leta 1967 jasno izražajo spoznanje mednarodne skupnosti, da situacije, ki povzročajo vloge za priznanje statusa begunca, na žalost v določenem trenutku v zgodovini niso prenehale obstajati.
67. Z uporabo enake logike v tem primeru je mogoče ugotoviti, da restriktivna razlaga prvega stavka člena 1(D), ki jo je podalo Združeno kraljestvo, ne more biti pravilna. Restriktivno razlago je prav tako težko uskladiti z navodili (CERI) agencije UNRWA, ki zagotavljajo pomoč ne le osebam, razseljenim zaradi dogodkov leta 1948, ampak (na primer) tudi „neregistriranim osebam, razseljenim zaradi sovražnosti leta 1967 in kasnejših sovražnosti“.(58)
68. V členu 7 Statuta UNHCR so poleg tega iz pristojnosti UNHCR izključene „osebe, […] ki še naprej uživajo varstvo ali pomoč drugih organov ali agencij Združenih narodov […]“. Z opiranjem na (ne nerazumno) dvojno hipotezo, da (a) UNRWA zagotavlja pomoč večjemu številu ljudi kot leta 1951 in (b) da so številni od tistih, ki so pomoč agencije UNRWA prejeli leta 1951, umrli, se mi zdi, da lahko restriktivna razlaga prvega stavka člena 1(D) privede do nižje ravni posebnega obravnavanja in pozornosti razseljenim Palestincem, kot so nameravali Združeni narodi.
69. Menim pa, da ima po drugi strani pristop gospe Bolbol pretiran časovni okvir. Potencialni upravičenci posebnega obravnavanja, ki ga predvideva drugi stavek te določbe, so zgolj tiste osebe, ki so prvotno s prvim stavkom člena 1(D) izključene s področja uporabe Konvencije.(59) Zato uravnotežen pristop k razlagi celotnega člena 1(D) zahteva, da se velikost izključene skupine, ki jo opredeljuje prvi stavek, ne napihuje umetno (izven tistih, ki „zdaj uživajo varstvo ali pomoč“ organizacij, razen UNHCR) in da se preširoko ne razlagajo okoliščine, v katerih so člani omenjene skupine upravičeni do ugodnosti, ki jih omogoča drugi stavek.
70. Iz tega izhaja, da je potrebna določena časovna omejitev. Zato razlagam „zdaj uživajo“ varstvo ali pomoč v prvem stavku člena 1(D) kot da pomeni kadarkoli, „osebe, ki zdaj uživajo varstvo ali pomoč organov ali agencij ZN, razen UNHCR. Te osebe so izvzete iz Konvencije, ker njenega varstva ne potrebujejo.
(ii) Dejansko ali potencialno uživanje?
71. Druga točka razlage je vprašanje, ali je zadevna oseba dejansko morala biti deležna pomoči ali varstva ali zadostuje, da je potencialno upravičena do ugodnosti.
72. Po mojem mnenju prvi stavek člena 1(D) vključuje le osebe, ki so dejansko uveljavile varstvo ali pomoč organa ali agencije, razen UNHCR.
73. Prvič, v besedilu prvega stavka je uporabljen izraz „uživajo“ in ne „upravičene do uživanja“.(60) V zvezi s tem se strinjam z analizo Združenega kraljestva, ki trdi, da bi razumevanje besede „uživajo“ v smislu „upravičene do uživanja“ pomenilo v besedilu brati nekaj, česar tam očitno ni.
74. Drugič, prvi stavek člena 1(D) predstavlja odstopanje od splošnega načela, da je varstvo ratione personae, ki ga zagotavlja Konvencija, univerzalno,(61) če izključuje določeno kategorijo oseb s področja uporabe Konvencije. Zaradi tega bi ga nedvomno bilo treba razlagati ožje in ne širše. (62)
75. Tretjič, ožja razlaga se prav tako ujema z idejo, da osebe (ki bodo kasneje, po potrebi, lahko uveljavljale posebne pravice, navedene v členu 1(D), drugi stavek) ne ravnajo po svoji volji, ampak nanje vplivajo dogodki, ki so izven njihovega nadzora, (63) saj je odločitev o tem, ali zagotoviti pomoč nekemu posamezniku, neposredno ali posredno odvisna od agencije UNRWA.(64)
76. V zvezi s tem se glede razlage, ki jo je podal urad UNHCR, ne strinjam predvsem zaradi jasnega besedila določbe, ki ni bila spremenjena že več kot 50 let. Nasprotno se mi zdi, da se je razlaga UNHCR sčasoma spremenila, (65) kar odraža trdovratnost palestinskega vprašanja. Prednost razlage UNHCR sicer je, da s tem odpade večina problemov z dokazi, povezanih s prvim stavkom, vendar le na račun izključitve mnogo večjega števila potencialnih beguncev s področja uporabe Konvencije iz leta 1951.
(iii) „kadar bi takšno varstvo ali pomoč iz kateregakoli razloga prenehala“
77. Pisne ugotovitve, posredovane Sodišču, vsebujejo večino odtenkov pomena tega stavka, od popolnega prenehanja dejavnosti agencije UNRWA (66) do prenehanja varstva v zvezi z določeno osebo.(67) Gospa Bolbol gre celo korak naprej in trdi, da drugi stavek člena 1(D) velja, kadar preneha bodisi varstvo ali pomoč. Poudarja, da je Komisija Združenih narodov za spravo za Palestino(68) dejansko prenehala delovati (69) in sklepa, da člen 1(D), drugi stavek, odslej velja za vse tiste, prej s prvim stavkom izključene iz varstva.
78. S to trditvijo se ne strinjam. Stavka iz člena 1(D) je treba razlagati zaporedoma. Izraz „varstvo ali pomoč“ – ki se uporablja v obeh stavkih – je zato treba razumeti, kot pomoč ali varstvo, ki jo zagotavlja kateri izmed „organov ali agencij Združenih narodov“, razen UNHCR. Če oseba „zdaj uživa varstvo ali pomoč“ katerekoli od teh agencij, je izključena s področja uporabe Konvencije (prvi stavek). Glagol „preneha“ razumem, kot da pomeni, da člen 1(D), drugi stavek velja, kadar ta oseba ne more več biti upravičena do varstva ali pomoči katerekoli zadevne agencije.
79. Po drugi strani bi razlaga glagola „preneha“ v smislu, da zahteva popolno prenehanje dejavnosti agencije UNRWA na celotnem območju agencije UNRWA pomenila, da do takrat za nobeno osebo, ki ni več prejemala pomoči od organov, kot je UNRWA, ne bi veljal drugi stavek člena 1(D) ali morda celotna Konvencija. Taka razlaga „popolnega prenehanja“ se prav tako ne ujema s prisotnostjo besed „iz kateregakoli razloga“ pred stavkom, ki omenja rešitev osnovnega problema (razseljenih Palestincev), saj bi očiten razlog za popolno prenehanje dejavnosti agencije UNRWA bil, da je „položaj teh oseb“ bil dokončno urejen.
80. Na osnovi tega sklepam, da je pomembno vedeti, ali zadevna oseba ne uživa več varstva ali pomoči.
81. Nazadnje moram obravnavati vprašanje o tem, ali je pomemben razlog za prenehanje pomoči agencije UNRWA. Natančneje, ali velja drugi stavek člena 1(D), kadar oseba prostovoljno zapusti zemljepisno območje, na katerem deluje agencija UNRWA, kar ji omogoči, da še naprej prejema pomoč agencije UNRWA? Ali pa „prenehanje iz kateregakoli razloga“ enostavno pomeni „ne glede na razlog, zaradi katerega je UNRWA prenehala zagotavljati pomoč neki osebi“? Kot bom razložila, se strinjam bolj z drugo razlago.
82. Da bi presekala ta gordijski vozel, mislim, da je treba upoštevati tako posledice določene razlage kot cilje določbe. Zato je moj odgovor povezan z rešitvijo, ki jo predlagam glede zadnjega vprašanja razlage (glede pravnih posledic uporabe drugega stavka člena 1(D),(70) kjer je moja razlaga bolj širokogrudna, kot so predlagale nekatere države članice. Razlikovala bi med osebami, ki so prostovoljno zapustile območje UNRWA in se odpovedale pomoči agencije UNRWA in tistimi, ki se zaradi zunanjih dogodkov, ki jih ne obvladujejo, znajdejo v situaciji, v kateri jim agencija UNRWA preneha zagotavljati pomoč. (71)
83. Osebe iz prve kategorije niso več izključene s področja uporabe ratione personae Konvencije, ker „zdaj ne uživajo […] varstva ali pomoči“, in lahko zaprosijo za posamično presojo, da bi jim bil priznan status begunca v skladu s členom 1(A). Vendar pa ne morejo zahtevati, da bi bile ipso facto upravičene do ugodnosti v skladu s Konvencijo. Same so se postavile v situacijo, v kateri pomoč agencije UNRWA zanje ni več na voljo, vendar pa ni prenehala pripravljenost agencije UNRWA, da jim tako pomoč zagotavlja.
84. Osebe, ki sodijo v drugo kategorijo, se proti svoji volji znajdejo v situaciji, ki je drugačna od prejšnje (v kateri, čeprav so bili izključeni s področja uporabe Konvencije s členom 1(D), drugi stavek, je zanje skrbela agencija UNRWA). Agencija UNRWA jim je prenehala zagotavljati to pomoč. Da bi posebna obravnava, predvidena v členu 1(D), drugi stavek, sploh bila smiselna, mora po mojem mnenju v takem primeru veljati za izpolnitev potreb teh oseb.
(iv) „ipso facto … upravičene do ugodnosti te konvencije“
85. Vladi Belgije in Združenega kraljestva trdita, da upravičenost do ugodnosti Konvencije iz leta 1951 ne pomeni nič drugega kot upravičenost presoje v skladu z merili iz člena 1(A). Po mojem mnenju pa je besedilo drugega stavka člena 1(D) več kot jasno, da ima oseba, ki je pred tem s prvim stavkom člena bila izključena s področja uporabe Konvencije, vendar pa je njeno uživanje varstva ali zaščite drugega organa ZN prenehalo v smislu prvega dela drugega stavka, upravičena do veliko več, namreč do avtomatičnega priznanja statusa begunca.
86. Prvič, tej razlagi v prid govorita tako angleško kot francosko besedilo. Tako se v angleščini glasi „shall ipso facto be entitled to the benefits of this Convention“, v francoščini pa „bénéficieront de plein droit du régime de cette convention“. Težko razumem, kako je mogoče trditi, da zgolj upravičenost do zahtevka za presojo v skladu s členom 1(A) lahko ustreza eni ali drugi različici.
87. Drugič, člen 1 sam po sebi ni „ugodnost“ Konvencije. Ugodnosti pravzaprav vsebujejo šele členi, ki sledijo. Člen 1 opredeljuje, kdo je in kdo ni upravičen do teh ugodnosti.(72) Iz tega sledi, da je nekdo, ki je upravičen ipso facto do ugodnosti, že moral premostiti oviro v členu 1.
88. Tretjič, temeljni razlog člena 1(D) je, da bi razseljeni Palestinci morali uživati posebno obravnavo in pozornost. Zgolj dovoljenje priključiti se vrsti za posamično presojo upravičenosti do statusa begunca bi težko ocenila kot posebno obravnavo in pozornost. Zdi se mi, da gre le za preprosto odstranitev prejšnje ovire (biti izključen s področja uporabe Konvencije).
89. Zato sklepam, da ipso facto upravičenost pomeni avtomatično dodelitev statusa begunca brez nadaljnje individualne presoje.
Rezultati te razlage člena 1(D)
90. Razlaga, ki jo predlagam pri obravnavi vsake od štirih točk razlage, vključuje branje stavkov, ki skupaj tvorita člen 1(D), tako da se zagotovijo naslednji rezultati:
(a) razseljeni Palestinec, ki ne uživa varstva ali pomoči agencije UNRWA, ni izključen s področja uporabe ratione personae Konvencije: zato ga je treba obravnavati kot vsakega drugega prosilca za priznanje statusa begunca in oceniti v skladu s členom 1A (preprečitev prekrivanja pristojnosti med agencijo UNRWA in UNHCR; uporaba načela univerzalnega varstva);
(b) razseljeni Palestinec, ki uživa varstvo ali pomoč agencije UNRWA, je izključen s področja uporabe ratione personae Konvencije, dokler uživa to varstvo ali pomoč (preprečitev prekrivanja pristojnosti med agencijo UNRWA in UNHCR);
(c) razseljeni Palestinec, ki je užival varstvo ali pomoč agencije UNRWA, vendar pa iz kakršnegakoli razloga varstva ali pomoči agencije UNRWA ne more več uživati, ni več izključen s področja uporabe ratione personae Konvencije (uporaba načela univerzalnega varstva); vendar pa je to, ali je on nato ipso facto upravičen do ugodnosti Konvencije ali ne, odvisno od tega, zakaj tega varstva ali pomoči ne more več prejemati;
(d) v primeru, da razseljeni Palestinec varstva ali pomoči agencije UNRWA ne more več prejemati zaradi zunanjih okoliščin, na katere ni imel vpliva, ima samodejno pravico do statusa begunca (uporaba načela posebne obravnave in pozornosti);
(e) v primeru, da razseljeni Palestinec ne more več prejemati varstva ali pomoči agencije UNRWA zaradi svojega lastnega ravnanja, ne more avtomatično zaprositi za status begunca; vendar pa ima (seveda) pravico, da se vloga za priznanje statusa begunca posamično presoja glede na merila iz člena 1(A) (uporaba načela univerzalnega varstva in poštene obravnave vseh resničnih beguncev; opredelitev v skladu z načelom sorazmernosti obsega posebne obravnave in pozornosti, namenjene razseljenim Palestincem).
Prenos mutatis mutandis na Direktivo
91. Glede na to, da besedilo člena 12(1)(a) Direktive neposredno ustreza besedilu Konvencije iz leta 1951, je sedaj mogoče razmeroma kmalu obravnavati dejanska vprašanja za predhodno odločanje. Ko Sodišče poda razlago člena 12(1)(a), menim, da ima lahko ta določba neposreden učinek.
Prvo vprašanje
92. Člen 12(1)(a) dobesedno ne določa izključitvene klavzule „zdaj uživajo … varstvo ali pomoč“, ampak se zadovolji s sklicevanjem neposredno nazaj na člen 1(D) Konvencije iz leta 1951. Nobenega dokazila ni o tem, da naj bi se izključitvena klavzula v Direktivi razlagala drugače kot člen 1(D). Nasprotno, vse kaže, da bi morala imeti natančno enak pomen.
93. Na podlagi uporabe zgoraj navedene razlage člena 1(D) Konvencije iz leta 1951 zato sklepam, da za neko osebo velja prvi stavek člena 12(1)(a) Direktive le v primeru, da je dejansko uveljavila varstvo ali pomoč organa ali agencije Združenih narodov, razen UNHCR. Zgolj dejstvo, da je upravičena do tega varstva ali pomoči, ne izključuje statusa begunca te osebe v skladu s pomenom člena 2(2) Direktive.
94. Podredno vprašanje (ki se zastavlja v okviru uporabe Direktive) je, kakšne dokaze mora prosilec predložiti, da se ugotovi, ali je zanj veljal prvi stavek člena 12(1)(a) Direktive, kot osnova za uveljavljanje posebnih pravic v skladu z drugim členom? Na osnovi razlage, ki sem jo navedla zgoraj, se mi zdi, da mora prosilec navesti dokaze o tem, da je dejansko užival varstvo ali pomoč.
95. V zvezi s tem je bistvenega pomena priznati tako legitimen interes države, da preveri, ali je neka oseba upravičena do tega, kar zahteva, kakor tudi zelo resnične, praktične probleme, s katerimi se lahko spopada katerakoli razseljena oseba, da dokaže upravičenost do priznanja statusa begunca. Nekateri prosilci nimajo pristnega zahtevka za priznanje statusa begunca in država ima pravico njihovo situacijo preveriti. Hkrati pa država ne sme postavljati nerealnih pogojev glede potrebnih dokazov.(73)
96. Pri tem se zastavlja vprašanje, kakšno vlogo ima ali bi jo morala imeti dejanska registracija pri agenciji UNRWA.
97. Po mojem mnenju pri registraciji ne gre za materialno-pravno, ampak dokazno-pravno vprašanje.
98. Agencija UNRWA včasih zagotavlja pomoč brez registracije osebe. (74) Včasih uradne evidence niso ažurirane ali med sovražnostmi celo uničene. Zato zavračam trditev francoske vlade, da zadošča le dejanski dokaz o registraciji pri agenciji UNRWA.
99. Vendar pa bi dokaz o dejanski registraciji pri agenciji UNRWA obravnavala kot neovrgljivo domnevo o tem, da je prosilec dejansko užival pomoč.
Drugo vprašanje
100. Drugi stavek člena 12(1)(a) Direktive neposredno ustreza tistemu iz Konvencije iz leta 1951 in ga je a fortiori treba razlagati na enak način.
101. Moj odgovor na drugo vprašanje za predhodno odločanje je torej, da „prenehanje varstva ali pomoči agencije“ pomeni, da zadevna oseba ni več deležna varstva ali pomoči, ki jo je uživala neposredno pred tem, iz razlogov, ki so neodvisni od njene volje.
102. Ne podcenjujem problemov z dokazi, ki se bodo pojavili v zvezi z ugotavljanjem, ali je neka oseba območje agencije UNRWA zapustila prostovoljno ali neprostovoljno. Problemi segajo od nepopolnih dokazov (ki nekaterih pomembnih vidikov ne navajajo) do možnosti lažnih dokazov (ali pravih dokazov, pridobljenih s podkupovanjem pristojnega uradnika). Podobno kot pri dokazovanju dejanskega uživanja pomoči mora tudi v tem primeru država imeti pravico, da vztraja pri nekaterih dokazih, vendar ne pri najboljših dokazih, ki jih je mogoče predložiti v idealnem svetu.
Tretje vprašanje
103. Na tretje vprašanje za predhodno odločanje ni mogoče odgovoriti z neposrednim prenosom prejšnje analize. Tu je treba upoštevati sistematiko Direktive.
104. Člen 2(c) Direktive begunca opredeljuje kot državljana tretje države, ki izpolnjuje posebna merila (po vzoru člena 1(A) Konvencije) „in za katerega se ne uporablja člen 12“. Člen 12 (z naslovom „Izključitev“) nato navaja kategorije, v katerih določena oseba (v utemeljitev člena 1 Konvencije iz leta 1951) (75) „ne more biti begunec“.
105. Ali to pomeni, da oseba, za katero velja katerikoli del člena 12(1)(a) (tj. prvi in/ali drugi stavek) nikoli ne more biti begunec? Mislim, da ne.
106. Prvič, drugi stavek člena 12(1)(a) jasno določa, da se ugodnosti iz te direktive razširjajo na osebe, ki so sodile na področje uporabe prvega člena, vendar so kasneje izpolnile merila, navedena v drugem stavku. Za uskladitev tega besedila s splošno opredelitvijo „begunca“ iz člena 2(c) je drugi stavek člena 12(1)(a) treba razlagati kot izjemo izključitvene klavzule iz prvega stavka te določbe, kar prinaša posebne posledice.
107. Drugič, člen 12 je del poglavja III Direktive („Pogoji, ki jih morajo izpolnjevati begunci“). Uvedba tega člena kaže, kot so gospa Bolbol, madžarska vlada in Komisija pravilno trdili, da gre za drug postopek, kot je tisti iz poglavja II („Obravnavanje prošenj za mednarodno zaščito“), v skladu s katerim oseba izpolnjuje pogoje kot begunec in se ji s tem prizna status begunca v skladu s členom 13.(76)
108. Nazadnje, pri določanju koga šteti za begunca, členi 2(c), 11 in 12 odražajo ne le besedilo ampak tudi sistematiko celotnega člena 1 Konvencije iz leta 1951. Če oseba kljub izpolnjevanju pogojev iz obeh delov člena 12(1)(a) ni opredeljena kot begunec, vsebuje Direktiva pravno praznino in ne omogoča pravilnega prenosa obveznosti mednarodnega prava držav članic v skladu s Konvencijo v pravo Evropske unije. Taka razlaga Direktive je zato napačna.
109. Z uporabo analize člena 1(D) Konvencije, ki sem jo prej navedla, zato v odgovoru na tretje vprašanje za predhodno odločanje sklepam, da besede „ugodnosti te direktive“ pomenijo izpolnjevanje pogojev za status begunca in avtomatično upravičenost do statusa begunca v skladu s členom 13 Direktive.(77)
110. Zaradi celovitosti dodajam, da razpoložljivost subsidiarne zaščite(78) kot nadaljnje možnosti ne vpliva na razlago člena 12(1)(a). Ta možnost velja le za osebe, ki jim status begunca ni dodeljen avtomatično v skladu s členom 12(1)(a), ampak se njihova vloga oceni v skladu s poglavjem II in ki izpolnjujejo pogoje za subsidiarno zaščito v skladu s poglavjem V. V skladu s Konvencijo iz leta 1951 mora oseba izpolniti merila iz člena 1(A), da je lahko upravičena do kakršnekoli zaščite. V skladu z Direktivo se osebi, ki ne izpolnjuje ustreznih meril (določenih v členu 2(c) in podrobneje opisanih v poglavju II, lahko kljub temu ponudi (nižja) raven zaščite.
Predlog
111. Ob upoštevanju zgoraj navedenega predlagam, da Sodišče na vprašanja, ki jih je posredovalo Fővárosi Bíróság, odgovori:
1. Za osebo velja prvi stavek člena 12(1)(a) Direktive Sveta 2004/83/ES z dne 29. aprila 2004 le v primeru, da je dejansko uveljavila varstvo ali pomoč agencije Združenih narodov, razen UNHCR. Zgolj pravica do takega varstva ali pomoči ne zadošča za uporabo te določbe.
2. Besede „prenehanje varstva ali pomoči agencije“ pomeni, da zadevna oseba ni več na zadevnem zemljepisnem območju in da ne uživa več varstva ali pomoči, kot ga je uživala neposredno pred odhodom s tega zemljepisnega območja iz razlogov, na katere ni imela vpliva.
3. Besede „ugodnosti te direktive“ pomenijo priznanje statusa begunca in avtomatično dodelitev statusa begunca.