SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Segunda)
de 12 de septiembre de 2007 (*)
«FEOGA – Sección “Garantía” – Gastos excluidos de la financiación comunitaria – Cultivos herbáceos – Aceite de oliva – Auditoría financiera – Plazo de 24 meses»
En el asunto T‑243/05,
República Helénica, representada por el Sr. G. Kanellopoulos y la Sra. E. Svolopoulou, en calidad de agentes,
parte demandante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por la Sra. H. Tserepa-Lacombe y el Sr. L. Visaggio, en calidad de agentes, asistidos por el Sr. N. Korogiannakis, abogado,
parte demandada,
que tiene por objeto la anulación de la Decisión 2005/354/CE de la Comisión, de 29 de abril de 2005, por la que se excluyen de la financiación comunitaria determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) (DO L 112, p. 14), en la medida en que excluye determinados gastos efectuados por la República Helénica en los sectores de los cultivos herbáceos, el aceite de oliva y la auditoría financiera,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (Sala Segunda),
integrado por los Sres. J. Pirrung, Presidente, N.J. Forwood y S. Papasavvas, Jueces;
Secretaria: Sra. C. Kantza, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 20 de marzo de 2007;
dicta la siguiente
Sentencia
Marco jurídico
1 El Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220), en su versión modificada en último lugar por el Reglamento (CE) nº 1287/95 del Consejo, de 22 de mayo de 1995 (DO L 125, p. 1), estableció las normas generales aplicables a la financiación de la política agrícola común. El Reglamento (CE) nº 1258/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 160, p. 103), sustituyó el Reglamento nº 729/70 y se aplica a los gastos efectuados a partir del 1 de enero de 2000.
2 En virtud de los artículos 1, apartado 2, letra b), y 3, apartado 1, del Reglamento nº 729/70, así como de los artículos 1, apartado 2, letra b), y 2, apartado 2, del Reglamento nº 1258/1999, la sección de «Garantía» del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) financia las intervenciones cuyo objetivo sea la regularización de los mercados agrícolas efectuadas según las normas comunitarias en el marco de la organización común de dichos mercados.
3 Según el artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70 y el artículo 7, apartado 4, del Reglamento nº 1258/1999, la Comisión decide los gastos que deben excluirse de la financiación comunitaria si comprueba que estos últimos no se han efectuado de conformidad con las normas comunitarias. Al evaluar los gastos que deben excluirse, la Comisión tiene en cuenta la naturaleza y la gravedad de la infracción, así como el perjuicio financiero causado a la Comunidad Europea.
4 El artículo 5, apartado 2, letra c), párrafo quinto, del Reglamento nº 729/70 establece que «no podrá denegarse la financiación de gastos efectuados con anterioridad a los veinticuatro meses que hayan precedido a la comunicación escrita de los resultados de tales verificaciones al Estado miembro correspondiente por parte de la Comisión». El artículo 7, apartado 4, párrafo quinto, del Reglamento nº 1258/1999 contiene una disposición idéntica.
5 Las modalidades del procedimiento de liquidación de cuentas del FEOGA están reguladas en el Reglamento (CE) nº 1663/95 de la Comisión, de 7 de julio de 1995, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo en lo que concierne al procedimiento de liquidación de cuentas de la sección de Garantía del FEOGA (DO L 158, p. 6), en su versión modificada, concretamente, por el Reglamento (CE) nº 2245/1999 de la Comisión, de 22 de octubre de 1999 (DO L 273, p. 5).
6 El artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1663/95 dispone:
«En caso de que, a raíz de una investigación, la Comisión considere que los gastos no se han realizado de conformidad con la normativa comunitaria, comunicará al Estado miembro de que se trate los resultados de sus comprobaciones e indicará las medidas correctoras que deban adoptarse para garantizar el cumplimiento de la normativa en el futuro.
La comunicación hará referencia al presente Reglamento. El Estado miembro deberá dar una respuesta en un plazo de dos meses y la Comisión podrá modificar su posición en consecuencia. En casos justificados, la Comisión podrá prorrogar dicho plazo.
Terminado el plazo fijado para la respuesta, la Comisión convocará a las partes a una reunión bilateral y éstas procurarán alcanzar un acuerdo sobre las medidas que deban tomarse, así como sobre la evaluación de la gravedad de la infracción y del perjuicio financiero causado a la Comunidad Europea. Tras la citada reunión y pasada cualquier otra fecha posterior a la reunión bilateral fijada por la Comisión, en concertación con el Estado miembro, para la comunicación de información suplementaria, o si el Estado miembro no acepta la convocatoria en un plazo fijado por la Comisión, pasado este plazo, la Comisión comunicará oficialmente sus conclusiones al Estado miembro, haciendo referencia a la Decisión 94/442/CE de la Comisión. Sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo cuarto del presente apartado, la referida comunicación evaluará los gastos que esté previsto excluir en virtud de la letra c) del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento [...] nº 729/70.
El Estado miembro notificará, sin demora, a la Comisión las medidas correctoras adoptadas para garantizar el cumplimiento de las normas comunitarias y la fecha efectiva de su aplicación. La Comisión adoptará, en su caso, una o varias decisiones en aplicación de la letra c) del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento [...] nº 729/70 para excluir, hasta la fecha efectiva de aplicación de las medidas correctoras, los gastos respecto de los cuales se han incumplido las normas comunitarias.»
7 Las orientaciones para la aplicación de las correcciones a tanto alzado se establecieron en el documento nº VI/5330/97 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1997, que lleva el encabezamiento «Directrices para el cálculo de las consecuencias financieras cuando se elabora la Decisión sobre la liquidación de las cuentas de la sección “Garantía” del FEOGA» (en lo sucesivo, «documento nº VI/5330/97»). Cuando la información obtenida en la investigación no permita evaluar las pérdidas sufridas por la Comunidad, podrá procederse a efectuar una corrección a tanto alzado a partir de la extrapolación de las pérdidas citadas, mediante instrumentos estadísticos o por referencia a otros datos comprobables. El porcentaje de corrección aplicado se eleva, en general, al 2 %, el 5 %, el 10 % o el 25 % de los gastos declarados, en función de la magnitud del riesgo de pérdida.
Antecedentes del litigio
8 Mediante la Decisión 2005/354/CE, de 29 de abril de 2005, por la que se excluyen de la financiación comunitaria determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (DO L 112, p. 14; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), en relación con la República Helénica, la Comisión excluyó de la financiación comunitaria la cantidad de 26.437.135,76 euros para los ejercicios financieros de 1996 a 1998, de 2001 y de 2002 en los sectores de los cultivos herbáceos y del aceite de oliva y en materia de auditoría financiera.
9 Los motivos de las correcciones financieras efectuadas por la Comisión se resumieron en el informe de síntesis AGRI‑64241-2004, de 31 de octubre de 2004, sobre los resultados de los controles de la liquidación de cuentas de la sección Garantía del FEOGA con arreglo al artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70 y al artículo 7, apartado 4, del Reglamento nº 1258/1999, en lo que atañe a las restituciones por exportación, las frutas y hortalizas, la leche, el almacenamiento público, las primas por animales, los cultivos herbáceos, el aceite de oliva y las materias grasas, el desarrollo rural y los retrasos en los pagos (en lo sucesivo, «informe de síntesis»).
10 El recurso contempla tres tipos de correcciones:
– Una corrección a tanto alzado de un 5 % relativa a los cultivos herbáceos, debido al nivel insuficiente de garantía de la regularidad de las solicitudes, es decir, 25.361.283 euros para el ejercicio 2002.
– Una corrección puntual de un importe total de 200.146,68 euros en relación con el aceite de oliva, debido a que se produjeron retrasos en las retiradas de autorización y a que no se impusieron sanciones de calidad durante los ejercicios 1996 a 1998.
– Una corrección puntual de 488.788,96 euros por incumplimiento de los plazos de pago (auditoría financiera) para el ejercicio 2001, que se divide en 455.070,44 euros de la ayuda a las vezas y 33.718,52 euros de la ayuda por hectárea al arroz.
Procedimiento y pretensiones de las partes
11 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 30 de junio de 2005, la República Helénica interpuso el presente recurso.
12 La República Helénica solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
– Anule o, con carácter subsidiario, modifique la Decisión impugnada.
– Condene en costas a la Comisión.
13 La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas a la República Helénica.
Sobre la procedencia del recurso
14 El recurso se refiere a tres intervenciones financiadas por el FEOGA, las relativas a los cultivos herbáceos, el aceite de oliva y la auditoría financiera. El Tribunal de Primera Instancia examinará la procedencia de los motivos presentados por la República Helénica en este orden, separando estas tres intervenciones.
Sobre los cultivos herbáceos
Normativa comunitaria
15 El Reglamento (CEE) nº 3508/92 del Consejo, de 27 de noviembre de 1992, por el que se establece un sistema integrado de gestión y control de determinados regímenes de ayuda comunitarios (DO L 355, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 1593/2000 del Consejo, de 17 de julio de 2000 (DO L 182, p. 4), establece que cada Estado miembro debe crear un sistema de ese tipo (en lo sucesivo, «SIGC») que se aplica concretamente al régimen de ayuda a los productores de determinados cultivos herbáceos.
16 Según el artículo 1, apartado 1, letra a), del Reglamento nº 3508/92, el SIGC se aplica, entre otras, a las ayudas previstas por el Reglamento (CEE) nº 1765/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, por el que se establece un régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos (DO L 181, p. 12), sustituido a partir del 1 de julio de 2000 por el Reglamento (CE) nº 1251/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, por el que se establece un régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos (DO L 160, p. 1).
17 Según el artículo 2 del Reglamento nº 3508/92:
«El [SIGC] estará compuesto por los siguientes elementos:
a) una base de datos informática;
b) un sistema alfanumérico de identificación de las parcelas agrícolas;
c) un sistema alfanumérico de identificación y registro de las cabezas de ganado;
d) las solicitudes de ayudas;
e) un sistema integrado de control.»
18 El artículo 7 del Reglamento nº 3508/92 precisa que el SIGC «cubrirá todas las solicitudes de ayuda presentadas, y en particular los aspectos relacionados con los controles administrativos, las inspecciones sobre el terreno y, en su caso, las comprobaciones que se realicen mediante sistemas de detección aérea o espacial».
19 A tenor del artículo 8 del Reglamento nº 3508/92:
«1. Los Estados miembros llevarán a cabo controles administrativos de las solicitudes de ayuda.
2. Los controles administrativos se completarán con inspecciones sobre el terreno de una selección de explotaciones agrarias. Para la totalidad de estos controles, cada Estado miembro elaborará un plan de muestreo.
3. Cada Estado miembro nombrará una autoridad encargada de la coordinación de los controles que establece el presente Reglamento.
4. Las autoridades nacionales podrán utilizar sistemas de detección, en las condiciones que se fijen, para determinar la superficie de las parcelas agrícolas, identificar su uso y comprobar su estado.
[…]»
20 El artículo 13, apartado 1, del Reglamento nº 3508/92, en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 2466/96 del Consejo, de 17 de diciembre de 1996 (DO L 335, p. 1), dispone que el SIGC será aplicable a partir del 1 de febrero de 1993 en lo que se refiere a las solicitudes de ayuda, al sistema alfanumérico de identificación y registro de las especies bovinas y al sistema integrado de control contemplado en el artículo 7 y, en lo que se refiere a los demás elementos contemplados en el artículo 2, a más tardar a partir del 1 de enero de 1997.
21 Las normas de aplicación del SIGC para los ejercicios contemplados en la Decisión impugnada, aparecían fijadas en el Reglamento (CEE) nº 3887/92 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1992, por el que se establecen las normas de aplicación del sistema integrado de gestión y control relativo a determinados regímenes de ayudas comunitarias (DO L 391, p. 36), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 2801/1999 de la Comisión, de 21 de diciembre de 1999 (DO L 340, p. 29).
22 Los artículos 6 y 7 del Reglamento nº 3887/92 establecen las normas detalladas de los controles que deben efectuar las autoridades de los Estados miembros.
Informe de síntesis
23 Del 6 al 9 de agosto de 2001 y del 15 al 17 de abril de 2002, los servicios de la Comisión llevaron a cabo inspecciones sobre la aplicación de los instrumentos exigidos para garantizar la legalidad y la regularidad de los pagos en el sector de los cultivos herbáceos en Grecia.
24 Según el punto B.7.1.1 del informe de síntesis, para el año de cosecha 2001, Grecia no había puesto en práctica el SIGC ni el procedimiento de autorización mediante el que se había instado al Ministerio de Agricultura a encargarse de que, a partir del 16 de octubre de 1995, se llevaran a cabo todos los controles necesarios antes de efectuar los pagos a los beneficiarios. La Comisión indica que, no obstante, el organismo encargado de los pagos (la Gedidagep) continuó realizando esos pagos sin disponer de pruebas que demostraran que otros servicios, concretamente determinadas provincias, habían procedido a verificar previamente las solicitudes correspondientes.
25 Respecto a la puesta en práctica del SIGC, el mismo punto del informe de síntesis subraya que el sistema de identificación de las parcelas agrícolas (en lo sucesivo, «SIPA») (véase el apartado 17 anterior), que debería haberse aplicado desde el 1 de enero de 1997 (véase el apartado 20 anterior), aún no lo había sido en 2003 y que sólo un 67,5 % de la superficie de los cultivos herbáceos y de las superficies forrajeras habían sido identificados en el SIPA con parcelas de referencia sobre la base de las ortofotografías. Por tanto, según la Comisión, una parte importante de las tierras, equivalente al 28,2 % de las superficies en cuestión, fue identificada empleando materiales inapropiados, mientras que el 4,3 % de las superficies no habían sido identificadas en absoluto.
26 Según el informe de síntesis, la calidad de las inspecciones efectuadas sobre el terreno era insuficiente y, además, dichas inspecciones se realizaron sobre una muestra de solicitudes de ayuda escasa y, por consiguiente, no bastan para garantizar una verificación apropiada del carácter subvencionable en un 100 % de los casos o impedir una acumulación anormal de ayuda. Para ser eficaces, las inspecciones normales deben efectuarse antes o poco después de la cosecha. Como la cosecha de la mayor parte de los cultivos tiene lugar entre finales de mayo y principios de julio, la Comisión indica que las autoridades helénicas no pudieron garantizar el respeto de las condiciones en que se conceden las ayudas para el año 2001, puesto que el 28 % de las inspecciones normales se realizaron después del 31 de agosto. Según la Comisión, esta circunstancia tiene especial importancia para los cultivos de trigo duro, cereal que se cosecha en el mes de julio y representa del 40 al 50 % de las superficies de los cultivos herbáceos griegos. En el informe de síntesis, la Comisión señala igualmente deficiencias en lo que atañe a la calidad de los controles por teledetección (demora en la celebración de los contratos y en las visitas de seguimiento y en relación con la comunicación de los resultados a la Administración, antigüedad de las fotos, inobservancia de las recomendaciones relativas a las tolerancias técnicas).
27 En relación con el procedimiento de autorización, la Comisión denuncia una situación insatisfactoria en las provincias, particularmente en lo tocante a la organización del personal, a la realización de los controles y a las tareas asumidas por las organizaciones sindicales de los agricultores.
Sobre el primer motivo, basado en la incompetencia ratione temporis de la Comisión
– Alegaciones de las partes
28 El Gobierno griego señala en primer lugar la limitación impuesta por las disposiciones citadas anteriormente en el apartado 4. A continuación subraya que el Reglamento nº 1663/95, en su artículo 8, apartado 1, párrafo primero, precisa el contenido de la comunicación escrita mediante la cual la Comisión pone en conocimiento de los Estados miembros el resultado de sus comprobaciones. Debe observarse asimismo que esta disposición también establecía, antes de la modificación operada por el Reglamento nº 2245/1999, que la comunicación en cuestión debía incluir una evaluación de aquellos gastos que la Comisión previera excluir de conformidad con el artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70 y con el artículo 7, apartado 4, párrafo quinto, del Reglamento nº 1258/1999.
29 La finalidad de la limitación prevista por los artículos citados en el apartado 4 supra es proteger a los Estados miembros contra la falta de seguridad jurídica que existiría si la Comisión pudiera impugnar gastos efectuados varios años antes de la adopción de una decisión sobre su conformidad con las normas comunitarias. Además, el objetivo de dicha limitación es dotar al procedimiento de mayor transparencia, informando al Estado miembro en tiempo oportuno de la apreciación del perjuicio financiero, pero también de la corrección proyectada. El importante papel de los Estados miembros en el procedimiento de liquidación de cuentas del FEOGA justifica su derecho a ser plenamente informados en las distintas fases de dicho procedimiento y a presentar sus observaciones en cada ocasión.
30 Por consiguiente, el Gobierno griego estima que procede verificar si cada comunicación realizada con arreglo al artículo 8, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 1663/95 reúne los requisitos de esa disposición. En ese contexto, la expresión «evaluación de aquellos gastos que la Comisión prevea excluir» debería interpretarse en el sentido de que no es necesaria una indicación numérica del importe de los gastos en cuestión y que basta con que se indiquen los elementos que permitan calcular dicho importe, al menos de forma aproximada.
31 Según el Gobierno griego, la modificación del artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1663/95 realizada por el Reglamento nº 2245/1999 no invalida estas apreciaciones. En efecto, el desplazamiento de la obligación de evaluar la corrección financiera no demuestra que el legislador tuviera la intención de suprimir la protección en favor de los Estados miembros mencionada en el apartado 29 supra. Por el contrario, su propósito era que pudiera contarse con la opinión del Estado miembro de que se trate en el procedimiento de liquidación de cuentas del FEOGA. De ello se deriva que una comunicación que no incluya una evaluación de los gastos que la Comisión prevea excluir no puede dar inicio al cómputo del plazo de los 24 meses previsto por los Reglamentos nos 729/70 y 1258/1999. Según el Gobierno griego, la jurisprudencia ha declarado que es la segunda comunicación prevista por el artículo 8, apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento nº 1663/95 la que abre el cómputo del plazo de 24 meses, ya que la Comisión hace referencia en ésta a los gastos que prevé excluir.
32 El Gobierno griego estima que, en el caso de autos, la primera comunicación en la que la Comisión efectuó una evaluación de los gastos que se proponía excluir es un escrito de 16 de febrero de 2004. En su opinión, de ello se sigue que la Comisión no era competente ratione temporis para imponer una corrección sobre gastos efectuados antes del 16 de febrero de 2002. Por tanto, la Decisión impugnada debería anularse en la medida en que aplica una corrección financiera a los gastos correspondientes al año de cosecha 2001 en el sector de los cultivos herbáceos.
33 Por su parte, la Comisión niega haber comunicado los resultados de sus comprobaciones por primera vez en el escrito de 16 de febrero de 2004. Precisa que ya lo había hecho mediante dos escritos de 1 de marzo y 21 de agosto de 2002, que cumplían los requisitos del artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1663/95.
34 Por otro lado, el artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1663/95, en su versión modificada por el Reglamento nº 2245/1999, ya no exige que la Comisión haga una evaluación de los gastos que prevé excluir en su comunicación a los Estados miembros. Dicha comunicación cumple una función de advertencia. A mayor abundamiento, ha de distinguirse entre, por una parte, la «comunicación de las comprobaciones», contemplada en el artículo 8, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 1663/95, y, por otra, la «comunicación formal de las conclusiones», prevista, inicialmente, en el segundo párrafo de esa disposición y posteriormente en su tercer párrafo, tras la modificación operada por el Reglamento nº 2245/1999. Según la Comisión, la comunicación de las comprobaciones no debería responder a requisitos de forma tan rigurosos como la comunicación formal de las conclusiones. Por tanto, en contra de lo que sostiene el Gobierno griego, la Comisión considera que los escritos de 1 de marzo y 21 de agosto de 2002 cumplían los requisitos relativos a la comunicación de los resultados de sus comprobaciones.
35 La Comisión se basa en una interpretación literal del artículo 7, apartado 4, párrafo quinto, del Reglamento nº 1258/1999 y del artículo 8, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 1663/95 para deducir que el inicio del cómputo del plazo de 24 meses es el escrito mediante el que comunica los resultados de sus comprobaciones. Dejando de lado esta interpretación, el objeto de esta última disposición es una mejor protección de los derechos procesales de los Estados miembros. En consecuencia, no puede prosperar el argumento del Gobierno griego basado en una jurisprudencia elaborada en consonancia con la antigua formulación del artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1663/95.
– Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
36 De una jurisprudencia consolidada se desprende que el artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70 y el artículo 7, apartado 4, párrafo quinto, del Reglamento nº 1258/1999, por una parte, y el artículo 8, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 1663/95, por otra, se refieren a la misma fase del procedimiento de liquidación de cuentas del FEOGA, es decir, al envío de la primera comunicación de la Comisión al Estado miembro a raíz de los controles que ha efectuado. Por tanto, el artículo 8, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 1663/95 precisa el contenido de la comunicación escrita a la que aluden el artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70 y el artículo 7, apartado 4, párrafo quinto, del Reglamento nº 1258/1999 (sentencias del Tribunal de Justicia de 24 de enero de 2002, Finlandia/Comisión, C‑170/00, Rec. p. I‑1007, apartados 26 y 27; de 13 de junio de 2002, Luxemburgo/Comisión, C‑158/00, Rec. p. I‑5373, apartado 23, y de 24 de febrero de 2005, Grecia/Comisión, C‑300/02, Rec. p. I‑1341, apartado 68).
37 Antes de su modificación por el Reglamento nº 2245/1999, el artículo 8, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 1663/95 disponía que la comunicación en cuestión debía indicar las medidas correctivas que deban adoptarse para garantizar el cumplimiento de la normativa en cuestión en el futuro, así como una evaluación de aquellos gastos que previera excluir, y hacer referencia al Reglamento nº 1663/95 (sentencias Finlandia/Comisión, citada en el apartado 36 supra, apartado 26 ; Luxemburgo/Comisión, citada en el apartado 36 supra, apartado 23, y Grecia/Comisión, citada en el apartado 36 supra, apartado 69).
38 Sin embargo, la obligación de la Comisión de introducir una evaluación de los gastos que prevé excluir en la comunicación que envía al Estado miembro de que se trata, con arreglo al artículo 8, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 1663/95, fue derogada por el Reglamento nº 2245/1999. Desde entonces, esa evaluación debe figurar en el escrito enviado tras las conversaciones bilaterales, según el artículo 8, apartado 1, párrafo tercero del Reglamento nº 1663/95, en su versión modificada.
39 El Gobierno griego no niega que la Comisión ya no esté obligada a efectuar una evaluación de los gastos que prevé excluir en el primer escrito que envía a raíz de su control. Pero alega que, si actualmente la Comisión debe efectuar esta evaluación en el segundo escrito que envía tras la celebración de las conversaciones bilaterales y antes del procedimiento de conciliación, debe considerarse entonces que el punto de partida para el cómputo del plazo de 24 meses es el envío de este escrito. En apoyo de su alegación, el Gobierno griego invoca la formulación de las sentencias mencionadas anteriormente, según la cual, si la Comisión no cumple las obligaciones que se impuso mediante el Reglamento nº 1663/95, tal incumplimiento puede, en función de su importancia, vaciar de contenido la garantía procesal concedida a los Estados miembros por las disposiciones de los Reglamentos nos 729/70 y 1258/1999, que imponen un límite temporal sobre los gastos cuya financiación puede ser rechazada por el FEOGA.
40 Por consiguiente, según el Gobierno griego, si la comunicación de la evaluación de los gastos que se prevé excluir forma parte de la «garantía procesal concedida a los Estados miembros por el artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70 y por el artículo 7, apartado 4, párrafo quinto, del Reglamento nº 1258/1999», procede concluir que el plazo de 24 meses debe contarse a partir del momento en que se efectúa dicha comunicación.
41 No puede admitirse el argumento del Gobierno griego. Recuérdese que, según los artículos 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70 y 7, apartado 4, párrafo quinto, del Reglamento nº 1258/1999, el plazo de 24 meses debe contarse a partir del momento en que la Comisión comunica al Estado miembro de que se trata los resultados de sus comprobaciones, es decir, los resultados de las inspecciones sobre el terreno efectuadas por sus servicios en los Estados miembros (sentencia Finlandia/Comisión, citada en el apartado 36 supra, apartado 27).
42 Por consiguiente, los Reglamentos nos 729/70 y 1258/1999 no exigen en modo alguno que la Comisión presente una evaluación de los gastos que prevea excluir para que empiece a correr el plazo de 24 meses. Esta exigencia sólo estaba prevista en el Reglamento nº 1663/95 antes de que fuera modificado por el Reglamento nº 2245/1999. Por lo tanto, la garantía procesal concedida –en forma de un plazo de 24 meses– por las mencionadas disposiciones de los Reglamentos nos 729/70 y 1258/1999 sólo está ligada a la comunicación de los resultados de las comprobaciones de la Comisión y no a una evaluación de los gastos que ésta prevea excluir. En efecto, dichos resultados son los que constituyen la base de cualquier corrección y deben comunicarse inmediatamente al Estado miembro para que éste pueda subsanar las deficiencias detectadas lo antes posible y, por consiguiente, evitar nuevas correcciones en el futuro.
43 De ello se deriva que, aunque actualmente la evaluación de los gastos que se prevé excluir se efectúe en la segunda comunicación de la Comisión enviada al Estado miembro de que se trata tras las conversaciones bilaterales, según lo dispuesto en los Reglamentos nos 729/70 y 1258/1999, el plazo de 24 meses debe seguir contándose a partir de la primera comunicación, en la que se exponen los resultados de las comprobaciones.
44 Tal circunstancia no afecta a los derechos procesales invocados por el Gobierno griego. En efecto, las decisiones en materia de liquidación de cuentas del FEOGA se adoptan al término de un procedimiento contradictorio en el que los Estados miembros afectados disponen de todas las garantías necesarias para exponer su punto de vista (sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de enero de 1998, Grecia/Comisión, C‑61/95, Rec. p. I‑207, apartado 39). En particular, desde la entrada en vigor del Reglamento no 2245/1999, los Estados miembros siempre han tenido la posibilidad de exponer su posición sobre las conclusiones que la Comisión formula a raíz de sus inspecciones, tanto en el escrito previsto a tal efecto por el artículo 8, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento nº 1663/95, en su versión modificada, como en la ulterior conversación bilateral. En lo que atañe a las correcciones proyectadas, que se comunican por primera vez en el escrito enviado al término de las conversaciones bilaterales, los Estados miembros tienen la posibilidad de expresar su punto de vista en las fases posteriores del procedimiento, concretamente, consultando al respecto al órgano de conciliación.
45 En estas circunstancias, no puede considerarse que los Estados miembros se encuentren en una situación de incertidumbre insoportable, como alega el Gobierno griego, cuando la Comisión no les pone al corriente de la evaluación sobre los gastos que prevé excluir de la financiación comunitaria en su primera comunicación. En efecto, incluso antes de la modificación del Reglamento no 1663/95, la evaluación de esos gastos que la Comisión efectuaba en su primera comunicación no era definitiva y, por lo tanto, podía ser revisada a la luz de las respuestas proporcionadas por el Estado miembro en el procedimiento administrativo. Por consiguiente, mientras no se adopte la corrección final, la incertidumbre sobre el nivel de ésta es inherente a cualquier procedimiento que establezca contactos bilaterales previos a la adopción de la decisión definitiva.
46 Por tanto, el punto de partida para el cómputo del plazo de 24 meses lo marca el escrito enviado con arreglo al artículo 8, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 1663/95, en su versión modificada. En el presente asunto, la Comisión comunicó a las autoridades helénicas los resultados de sus comprobaciones mediante escritos de 1 de marzo y 21 de agosto de 2002. La corrección a tanto alzado aplicada sólo se refería a los gastos del ejercicio 2002, de modo que se efectuó conforme al plazo de 24 meses previsto en el artículo 7, apartado 4, párrafo quinto, del Reglamento nº 1258/1999. Por consiguiente, debe desestimarse el primer motivo de anulación.
Sobre el segundo motivo, basado en errores de derecho y de hecho unidos a una motivación insuficiente
– Alegaciones de las partes
47 En primer lugar, el Gobierno griego alega que el SIPA no constituye un control, sino un medio de control.
48 En segundo lugar, el porcentaje del 67,5 % de las tierras debidamente identificadas como cultivos herbáceos y superficies forrajeras correspondería, en realidad, al 70,5 % de las superficies que fueron objeto de un pago. Las autoridades helénicas aseguran no haber efectuado ningún pago por el 4,3 % de las tierras que no habían sido identificadas (véase el apartado 25 supra). Este extremo reviste importancia porque refuta uno de los argumentos en los que la Comisión basó la corrección litigiosa.
49 En tercer lugar, el Gobierno griego indica que el sistema alfanumérico en vigor antes de la adopción del SIPA se apoyaba en dos elementos (planes y documentos catastrales, mapas, etc.) correspondientes a aquéllos sobre cuya base se identificó el 28,2 % de las superficies declaradas (véase el apartado 25 supra).
50 En cuarto lugar, las autoridades alegan que antes de que se aplicara el SIPA habían efectuado toda clase de controles (sobre el terreno, cruzados, etc.) sobre la base de un sistema alfanumérico de identificación de las parcelas sin que se suscitaran dudas respecto a su fiabilidad; dicho sistema fue simplemente mejorado por el SIPA.
51 De cuanto precede resulta que, según el Gobierno griego, en el año de cosecha 2001, el SIPA se aplicó al 70 % de las superficies declaradas, mientras que para el resto las autoridades helénicas habían puesto en práctica un sistema que, a pesar de no ser compatible con el SIPA, era totalmente fiable y operativo. Por tanto, dicho Gobierno considera que el conjunto de los pagos efectuados para el año de cosecha 2001 estaba cubierto por un sistema de control fiable y operativo.
52 El Gobierno griego impugna la imputación de que la Gedidagep había seguido efectuando sus pagos sin disponer de pruebas que demostraran la verificación de las solicitudes respectivas por otros servicios, concretamente determinadas provincias (véase el apartado 24 supra). Al tiempo que señala el riguroso carácter del procedimiento de liquidación de cuentas del FEOGA, el Gobierno griego subraya que la Gedidagep fue sustituida por la Opekepe como servicio del Ministerio de Agricultura y organismo encargado de los pagos en el año 2001, hecho del que la Comisión estaba al corriente.
53 Por consiguiente, el Gobierno griego considera que procede anular la Decisión impugnada en la medida en que impone la corrección a tanto alzado controvertida.
54 Según la Comisión, el Gobierno griego admite que el SIPA no era operativo, pero alega que las autoridades helénicas aplicaban sistemas de control diferentes pero apropiados, en su opinión, para conseguir el mismo resultado. Ahora bien, según jurisprudencia consolidada, aun suponiendo que se hubieran organizado controles alternativos, los Estados miembros están obligados a aplicar las medidas específicas de control establecidas por un Reglamento, sin que sea preciso apreciar si la eventual aplicación de un sistema de control diferente sería más eficaz.
55 Por tanto, aun admitiendo que las autoridades helénicas no hubieran efectuado pagos por el 4,3 % de las superficies que no habían sido identificadas, el hecho de que el 28,2 % de las superficies fueran identificadas sobre la base de un sistema no compatible con el SIPA, y, por añadidura, no fiable, justifica plenamente, según la Comisión, la corrección a tanto alzado aplicada. Además, para garantizar la exactitud de los resultados obtenidos, el SIPA debe aplicarse sobre el conjunto de las superficies.
56 En cuanto a la referencia al nombre exacto del organismo encargado de los pagos, la Comisión subraya la falta de pertinencia de este extremo y del hecho de que la Opekepe hubiera sustituido a la Gedidagep a partir del 3 de septiembre de 2001, ya que el control en cuestión fue efectuado en agosto de 2001.
– Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
57 Según reiterada jurisprudencia, para probar la existencia de una infracción de las normas de la organización común de los mercados agrícolas, a la Comisión no le corresponde demostrar de forma exhaustiva la insuficiencia de los controles efectuados por las administraciones nacionales o la irregularidad de las cifras transmitidas por éstas, sino aportar un elemento de prueba de la duda seria y razonable que alberga con respecto a dichos controles o dichas cifras. Esta atenuación de la carga de la prueba en favor de la Comisión se explica por el hecho de que el Estado miembro se encuentra en mejor situación para recoger y comprobar los datos necesarios para la liquidación de cuentas del FEOGA y, en consecuencia, le incumbe probar de manera detallada y completa la realidad de sus controles o de sus cifras y, en su caso, la inexactitud de las afirmaciones de la Comisión (sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de enero de 2001, Grecia/Comisión, C‑247/98, Rec. p. I‑1, apartados 7 a 9; de 6 de marzo de 2001, Países Bajos/Comisión, C‑278/98, Rec. p. I‑1501, apartados 39 a 41, y de 19 de junio de 2003, España/Comisión, C‑329/00, Rec. p. I‑6103, apartado 68).
58 Así pues, en el caso de autos procede verificar si el Gobierno griego ha demostrado la inexactitud de las apreciaciones de la Comisión o la inexistencia de riesgo de pérdida o de irregularidad para el FEOGA (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de febrero de 2005, Países Bajos/Comisión, C‑318/02, no publicada en la Recopilación, apartado 36) aplicando un sistema de control fiable y eficaz (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de febrero de 2005, Grecia/Comisión, citada en el apartado 36 supra, apartado 95).
59 En lo que atañe al argumento basado en el porcentaje concreto de la superficie cubierta por el SIPA, éste debe examinarse junto con el argumento sobre la utilización de un sistema alfanumérico fiable y eficaz distinto del SIPA para la identificación del 28,2 % de las tierras declaradas. A este respecto, procede señalar que, cuando un reglamento instaura medidas específicas de control, los Estados miembros están obligados a aplicarlas, no siendo necesario apreciar si su tesis, según la cual un sistema de control diferente aplicado eventualmente sería más eficaz, está o no bien fundada (sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de marzo de 2002, España/Comisión, C‑130/99, Rec. p. I‑3005, apartado 87, y de 9 de septiembre de 2004, Grecia/Comisión, C‑332/01, Rec. p. I‑7699, apartado 62).
60 Por tanto, aun suponiendo que se hubieran organizado controles alternativos, ello no modifica la apreciación de la Comisión basada en el hecho de que no se aplicara el SIPA, circunstancia que –por otra parte– no niega el Gobierno griego. Por consiguiente, la cuestión de si el porcentaje de las tierras cubiertas por la aplicación del SIPA se eleva al 67,5 o al 70,5 % no tiene una importancia determinante, dado que una parte significativa de la superficie en cuestión no estaba cubierta por el SIPA.
61 Recuérdese, a mayor abundamiento, la importancia que reviste la creación del SIGC. En efecto, la identificación de las parcelas agrícolas por sí sola, aún no culminada enteramente en Grecia, constituye un elemento clave para la aplicación correcta de un régimen vinculado a la superficie. La inexistencia de un sistema fiable de identificación de las parcelas implica en sí mismo un elevado riesgo de perjuicio para el presupuesto comunitario (sentencias del Tribunal de Justicia de 24 de febrero de 2005, Grecia/Comisión, citada en el apartado 36 supra, apartado 97, y de 17 de marzo de 2005, Grecia/Comisión, C‑285/03, no publicada en la Recopilación, apartado 62).
62 En lo que respecta a la sustitución de la Gedidagep por la Opekepe, debe indicarse que el Gobierno griego no ha demostrado por qué razón un supuesto error sobre el nombre del organismo pagador puede afectar al carácter fundado de los motivos formulados por la Comisión.
63 Puesto que el Gobierno griego no ha logrado demostrar la inexactitud de las apreciaciones de la Comisión ni la ausencia de efectos de las irregularidades señaladas sobre el presupuesto comunitario, procede desestimar el segundo motivo.
Sobre el tercer motivo, basado en la infracción del documento nº VI/5330/97 y del principio de proporcionalidad, en un error de hecho y en una motivación insuficiente en lo que respecta al porcentaje de la corrección a tanto alzado en cuestión
– Alegaciones de las partes
64 El Gobierno griego se refiere a las apreciaciones que figuran en los apartados 48 a 50 de esta sentencia, añadiendo que deberían tenerse en cuenta asimismo las dificultades derivadas de la elevada fragmentación de las parcelas agrícolas, así como los progresos realizados desde 2001. En efecto, según dicho Gobierno, el SIPA cubre actualmente el 90 % del país.
65 El Gobierno griego subraya que las inspecciones normales (véase el apartado 26 supra) se realizaron sobre más del 10 % de las solicitudes de ayuda, un porcentaje superior, por tanto, al exigido por la normativa comunitaria. Por añadidura, más de 200.000 hectáreas de dicha superficie son cultivos de primavera (maíz) que se cosechan hasta mediado el otoño, lo que explica que sea posible efectuar inspecciones después del 31 de agosto. El clima xerotérmico del país favorece asimismo el mantenimiento de los restos del cultivo en un estado relativamente identificable durante un período de tiempo bastante largo, lo que permite la identificación del cultivo de trigo duro. Si el control se efectúa tras la cosecha, las autoridades competentes piden a los productores que no destruyan los restos para realizar las inspecciones. De este modo, según el Gobierno griego, el motivo de la Comisión relativo a las inspecciones normales no puede justificar ni apoyar eficazmente la corrección a tanto alzado aplicada.
66 En lo que respecta a los controles por teledetección (véase el apartado 26 supra), el Gobierno griego alega que los retrasos debidos a los procedimientos de adjudicación no falsean los resultados de los controles y, por tanto, no constituyen un verdadero riesgo para el FEOGA. En efecto, la teledetección se efectúa sobre la base de imágenes por satélite tomadas antes de la cosecha y en diferentes fases de desarrollo.
67 En lo que atañe a la tolerancia técnica admitida (véase el apartado 26 supra), el Gobierno griego observa que ésta fue fijada en 3 m aproximadamente a raíz de un control y conforme a las especificaciones técnicas establecidas en colaboración con el Centro Común de Investigación de Ispra (documento de 24 de noviembre de 2000). Además, esta tolerancia, que según el Gobierno griego fue aplicada a las ortofotografías de 1996 a 1998, es preferible a la fijada en 5 m aproximadamente, que habría sido aplicada si las autoridades hubieran empleado imágenes por satélite.
68 En cuanto a la antigüedad de las ortofotografías que datan de los años 1996 a 1998, según el Gobierno griego la propia Comisión admitió, en su escrito de 21 de agosto de 2002, que una antigüedad de cinco años se considera satisfactoria. Por tanto, dicho Gobierno sostiene que los motivos relativos a los controles por teledetección no justifican ni apoyan eficazmente la corrección a tanto alzado aplicada, que, en cualquier caso, adolece de falta de motivación.
69 Con carácter subsidiario, el Gobierno griego alega que una corrección que no supere el 2 % de los gastos declarados es conforme con el principio de proporcionalidad.
70 Por su parte, la Comisión reitera la apreciación que figura en el apartado 55 de esta sentencia. Según ella, el SIPA constituye un elemento clave en el sistema de los controles, cuyo número, frecuencia o rigor preconizados por la normativa comunitaria no han sido respetados por la República Helénica.
71 La Comisión no niega el progreso realizado hasta ahora (véase el apartado 64 supra), pero destaca que éste se refiere a períodos posteriores al momento en cuestión.
72 En lo que respecta a los argumentos sobre la posibilidad de efectuar controles tras la cosecha (véase el apartado 65 supra), la Comisión mantiene que, una vez efectuada ésta, una parcela no ofrece información suficientemente precisa sobre la producción. Subraya que las medidas de apoyo en cuestión se basan en la producción y no en la superficie cultivada. Por otro lado, la mayor parte de los cultivos es de trigo duro, cereal cuya cosecha se realiza hacia finales de julio o a principios de agosto.
73 La Comisión confirma que acepta la tolerancia de 3 m aproximadamente, precisando, no obstante, que en el caso de autos no ha invocado ningún motivo relativo a ella. Su imputación se refiere, en cambio, a la tolerancia del 5 % para al menos el 50 % de la superficie controlada. Según la Comisión, esta tolerancia está prevista en el documento de trabajo nº VI/8388/94 por el que se establecen recomendaciones para las mediciones de superficies sobre el terreno, y se menciona en el documento de 24 de noviembre de 2000 elaborado por el Centro Común de Investigación (véase el apartado 67 supra).
74 En lo que atañe a la antigüedad de las ortofotografías, la Comisión precisa que acepta una antigüedad que se remonte a cinco años para la constitución del SIPA, pero que para las inspecciones sobre el terreno son necesarias fotos del año en curso. En efecto, según la Comisión, las ortofotografías archivadas pueden servir para las mediciones realizadas en el marco del SIPA. Sin embargo, es evidente que resulta imposible utilizar ortofotografías antiguas para registrar la cosecha relativa a un ejercicio financiero posterior. Dado que las ayudas previstas por los Reglamentos nos 1765/92 y 1251/1999 se calculan sobre la base de la producción, la Comisión considera que la comprobación de que una parcela específica ha sido cultivada durante un año de cosecha concreto con un cultivo determinado tiene una importancia capital. Esa comprobación sólo puede basarse en fotos del mismo año que la cosecha.
– Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
75 En lo referente al argumento sobre el porcentaje exacto de la superficie cubierta por el SIPA y a la aplicación de otros métodos de control, procede remitir al análisis realizado en los apartados 59 y 60 de esta sentencia.
76 Por lo demás, en las sentencias de 24 de febrero de 2005, Grecia/Comisión, citada en el apartado 36 supra (apartados 97 y 100), y de 17 de marzo de 2005, Grecia/Comisión, citada en el apartado 61 supra (apartados 62 a 64), el Tribunal de Justicia consideró que el hecho de que no se hubiera puesto en práctica el SIGC justificaba por sí mismo la aplicación de una corrección a tanto alzado del 5 %, sin que fuera preciso examinar en detalle las cuestiones de la calidad de los controles por teledetección o del porcentaje de inspecciones realizadas sobre el terreno.
77 No puede admitirse el argumento, invocado por el Gobierno griego en la vista, de que el Tribunal de Primera Instancia debería dejar de lado esas conclusiones habida cuenta del progreso realizado en la ejecución del SIGC. Aun suponiendo que se hubieran acreditado las mejoras en el funcionamiento del SIGC, el Gobierno griego no puede sostener que el porcentaje de las correcciones procedentes debe reducirse en virtud de esa comprobación. Efectivamente, a pesar de las citadas mejoras, el riesgo de perjuicio para el FEOGA derivado de la inaplicación de una parte importante del SIGC ha sido muy elevado, y ello desde la expiración del plazo señalado para su puesta en práctica, a saber, el 1 de enero de 1997 (sentencias de 24 de febrero de 2005, Grecia/Comisión, citada en el apartado 36 supra, apartado 99, y de 17 de marzo de 2005, Grecia/Comisión, citada en el apartado 61 supra, apartado 63).
78 Por consiguiente, la corrección a tanto alzado en cuestión parece ajustarse a las orientaciones establecidas por la Comisión en el documento nº VI/5330/97. En consecuencia, el tercer motivo debe desestimarse en su conjunto, sin que sea preciso pronunciarse sobre el carácter fundado del argumento relativo a los controles por teledetección basados en las imágenes por satélite tomadas antes de la cosecha y a la antigüedad aceptable de las ortofotografías.
Sobre el aceite de oliva
Normativa comunitaria
79 En los ejercicios de que se trata, las normas generales relativas a la ayuda en el sector del aceite de oliva estaban fijadas en el Reglamento (CEE) nº 3089/78 del Consejo, de 19 de diciembre de 1978, por el que se establecen las normas generales relativas a la ayuda al consumo para el aceite de oliva (DO L 369, p. 12; EE 03/15, p. 100), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 1582/96 del Consejo, de 30 de julio de 1996 (DO L 206, p. 13).
80 En los ejercicios de que se trata, las modalidades de aplicación del régimen de ayuda al consumo del aceite de oliva estaban fijadas en el Reglamento (CEE) nº 2677/85 de la Comisión, de 24 de septiembre de 1985, por el que se establecen las modalidades de aplicación del régimen de ayuda al consumo de aceite de oliva (DO L 254, p. 5; EE 03/38, p. 10), en su versión modificada por los Reglamentos (CE) no 643/93 de la Comisión, de 19 de marzo de 1993 (DO L 69, p. 19), y (CE) nº 887/96 de la Comisión, de 15 de mayo de 1996 (DO L 119, p. 16).
Informe de síntesis
81 A la vista de las inspecciones efectuadas previamente por la Comisión en julio de 1996 (en relación con los ejercicios 1994 y 1995), en el caso de autos el control en el sector del aceite de oliva se limitó a un análisis documental que incluyó numerosos intercambios de mensajes de correo electrónico entre 1999 y 2001 (punto B.8.4.1 del informe de síntesis). Dicho análisis confirmó que, a pesar de que se habían introducido notables mejoras, persistían varios problemas detectados en los ejercicios 1994 y 1995.
82 Por este motivo se aplicó una corrección puntual de un importe total de 200.146,68 euros en los ejercicios 1996 a 1998 (punto B.8.4.3 del informe de síntesis).
Alegaciones de las partes
83 El Gobierno griego invoca un motivo de anulación único, basado en la incompetencia ratione temporis de la Comisión. En efecto, remitiéndose al análisis efectuado en el marco del primer motivo de anulación relativo al sector de los cultivos herbáceos, el Gobierno griego alega que el primer escrito en el que la Comisión menciona la corrección en cuestión fue el de 14 de abril 2004. Por consiguiente, dicho Gobierno considera que la Comisión no podía excluir gastos realizados antes del 14 de abril de 2002, salvo que las autoridades helénicas hubieran comunicado a la Comisión los elementos necesarios para el cálculo de dicha corrección con posterioridad a esa fecha. El Gobierno griego sostiene, sin embargo, que los elementos pertinentes se comunicaron a la Comisión mucho antes.
84 El Gobierno griego afirma, por tanto, que la Decisión impugnada debe anularse, en la medida en que impone una corrección a tanto alzado en el sector del aceite de oliva.
85 La Comisión rebate estas alegaciones. En efecto, mantiene que ya había señalado la necesidad de imponer las correcciones aplicadas en los ejercicios 1994 y 1995 a los ejercicios siguientes en su escrito de 3 de julio de 1998. La Comisión sostiene que el carácter irregular del sistema de ayudas en el sector en cuestión había sido detectado desde 1990 y había dado lugar a las correcciones impuestas en los ejercicios financieros de 1992 a 1995. Afirma que la corrección controvertida se basa en los mismos elementos de hecho, puesto que Grecia sólo había mejorado parcialmente su sistema de ayudas. Según la Comisión, la República Helénica estaba al tanto de las mencionadas irregularidades desde 1992, y nunca cuestionó su fondo. La Comisión mantiene haber reiterado estas imputaciones en su escrito de 3 de julio de 1998 y haber solicitado a las autoridades helénicas, mediante escrito de 8 de febrero de 1999, que le comunicaran las medidas adoptadas al respecto para los ejercicios 1996 y 1997. Alega que la solicitud de información fue reiterada en la invitación a la celebración de una reunión bilateral de 3 de agosto de 2001.
86 En cualquier caso, según la Comisión, las correcciones para los años 1996 a 1998 constituyen la prolongación de las aplicadas desde 1992. Por tanto, la República helénica estaba plenamente informada de la corrección controvertida, cuyo carácter fundado admitía indirectamente.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
87 Para analizar el presente motivo, hay que tener en cuenta, en primer lugar, las consideraciones expuestas en los anteriores apartados 36 a 46. En segundo lugar, ha de subrayarse que, independientemente de que la fecha que el Gobierno griego considera como punto de partida para el cómputo del plazo de 24 meses sea correcta, mediante este motivo dicho Gobierno plantea al Tribunal de Primera Instancia la cuestión de la competencia ratione temporis de la Comisión para imponer la corrección controvertida.
88 A este respecto conviene destacar que los elementos de hecho del procedimiento que dieron lugar a esta corrección e invocados por las partes demuestran que, incluso con sujeción al Reglamento nº 2245/1999, la Comisión actuó al margen de su competencia ratione temporis.
89 En efecto, mediante escrito de 3 de julio de 1998, la Comisión informó a las autoridades helénicas de su posición final a raíz de un control relativo a los ejercicios 1994 y 1995. Como resulta del punto B.8.4.1 del informe de síntesis y del mencionado escrito de 3 de julio de 1998, dicho control puso de relieve que el Ministerio de Agricultura había hecho caso omiso de las conclusiones y las propuestas de sanciones emitidas por el organismo de control de ayudas al aceite de oliva incluidas en los informes de control enviados a dicho Ministerio hasta finales de octubre de 1994. En el marco del mismo procedimiento, mediante escrito de 12 de enero de 1999 la Comisión informó a las autoridades helénicas del importe formal de la corrección puntual que tenía intención de proponer [3.068.123.875 dracmas griegos (GRD), es decir, 9.004.031,91 euros]. Esta corrección fue efectuada finalmente, como se afirma en el punto B.8.4.1 del informe de síntesis.
90 En lo que atañe al presente procedimiento de liquidación de cuentas del FEOGA relativo a los ejercicios 1996 a 1998, mediante escrito de 8 de febrero de 1999 la Comisión solicitó a las autoridades helénicas que le proporcionaran determinada información sobre las medidas correctoras adoptadas frente a las empresas comprendidas en la tercera de las cinco categorías mencionadas en el escrito de 3 de julio de 1998, respecto de las cuales se habían descubierto algunas irregularidades al realizar los controles.
91 Mediante escrito de 2 de mayo de 2001, enviado con arreglo al artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1663/95, la Comisión comunicó al Estado miembro los resultados de sus comprobaciones en el marco de la investigación 2000/11 sobre los gastos efectuados con cargo a la ayuda al consumo de aceite de oliva en los ejercicios 1996 a 1998. A este respecto, la Comisión alude al escrito de 8 de febrero de 1999. Mediante escrito de 3 de agosto de 2001, la Comisión convocó al Estado miembro a una reunión bilateral conforme al artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1663/95, para tratar, en particular, de la ayuda al consumo de aceite de oliva. Por último, mediante escrito de 14 de abril de 2004, la Comisión comunicó formalmente sus conclusiones a las autoridades helénicas y evaluó los gastos que tenía intención de excluir.
92 Debe considerarse que, en el caso de autos, el escrito de 8 de febrero de 1999 constituye el inicio de un nuevo control de la Comisión y no un escrito en el sentido del artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1663/95.
93 Ha de señalarse, a este respecto, que la corrección controvertida, efectuada en relación con los ejercicios 1996 a 1998, se basó en consideraciones relativas a hechos posteriores a los que dieron lugar a la corrección realizada sobre los ejercicios 1994 y 1995.
94 Efectivamente, del punto B.8.4.3 del informe de síntesis, en relación con el escrito de la Comisión de 14 de abril de 2004, resulta que la corrección financiera en cuestión se aplicó por dos razones. En primer lugar, se trata de retrasos en la retirada de autorizaciones a determinadas empresas, que deberían haber sido efectuadas para los ejercicios 1996 y 1997 en virtud del artículo 12, apartado 6, del Reglamento no 2677/85, en su versión modificada por el artículo 1 del Reglamento no 643/93, y, en segundo lugar, de la no imposición de sanciones derivadas de irregularidades relacionadas con la calidad del aceite de oliva, conforme al artículo 5, apartado 2, del Reglamento no 2677/85, en su versión modificada por el artículo 1 del Reglamento no 887/96.
95 Como se desprende del punto B.8.4.3 del informe de síntesis, en relación con un escrito de la Comisión de 31 de octubre de 2001, la corrección efectuada a raíz de los retrasos en la retirada de autorizaciones es igual al importe de las ayudas indebidamente percibidas durante los ejercicios 1996 y 1997 por cuatro empresas cuya autorización debería haber sido retirada durante esos períodos.
96 Además, de la comunicación de la Comisión de 14 de abril de 2004 resulta que la corrección efectuada a raíz de la no imposición de sanciones por irregularidades relacionadas con la calidad del aceite de oliva es igual a las sanciones pecuniarias que deberían haberse impuesto en 38 casos durante los ejercicios 1996 a 1998 y que deberían consignarse como disminución de los gastos del FEOGA, con arreglo al artículo 5, apartado 2, párrafo tercero, del Reglamento no 2677/85, en su versión modificada, en último lugar, por el artículo 1 del Reglamento no 887/96. Por otra parte, de la comunicación de 14 de abril de 2004 se desprende que el conjunto de los muestreos efectuados por las autoridades nacionales a efectos de los controles de calidad se realizó cuando ya había finalizado el ejercicio 1995 (15 de octubre de 1995), mientras que el pasaje del escrito de 3 de julio de 1998 sobre las empresas de la tercera categoría (véase el apartado 90 supra) se refiere a informes de control elaborados por las autoridades helénicas hasta el mes de octubre de 1994.
97 En estas circunstancias, ha de señalarse que las deficiencias que dieran lugar a la corrección en cuestión (el hecho de que no se hubieran retirado las autorizaciones y de que no se hubieran impuesto sanciones pecuniarias) son posteriores al ejercicio 1995, último ejercicio incluido en el primer control de la Comisión. Por tanto, no cabe admitir la tesis, mantenida por la Comisión en la vista, de que el control en cuestión no puede distinguirse del primer control, realizado sobre los ejercicios 1994 y 1995 (véase el apartado 89 supra). En efecto, en el caso de autos procede considerar que, al verificar si las autoridades helénicas habían procedido a retirar las autorizaciones y a imponer sanciones durante los ejercicios 1996 a 1998, la Comisión llevó a cabo un nuevo control, distinto del primero. Asimismo, no puede vulnerarse la garantía procesal representada por el plazo de 24 meses establecido en los Reglamentos nos 729/70 y 1258/1999 únicamente porque los resultados de un control sean parcialmente análogos a los de un control anterior.
98 Por último, no puede prosperar el argumento de la Comisión de que las autoridades helénicas aceptaron la posibilidad de la corrección en cuestión durante el procedimiento administrativo. En efecto, esta circunstancia no basta para dotar a la Comisión de la competencia ratione temporis exigida por los Reglamentos nos 729/70 y 1258/1999 para imponer correcciones financieras en el marco del FEOGA.
99 En el caso de autos, el escrito de 2 de mayo de 2001 enviado con arreglo al artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1663/95, en su versión modificada por el Reglamento nº 2245/1999, es el primero que contiene todos los elementos exigidos por el primer párrafo de dicha disposición. Por consiguiente, es este escrito el que constituye el punto de partida para el cómputo del plazo de 24 meses.
100 De ello se deriva que la Comisión carecía de competencia ratione temporis para excluir los gastos efectuados antes del 2 de mayo de 1999. Por tanto, procede anular la Decisión impugnada en la medida en que excluye de la financiación comunitaria gastos relativos a la ayuda al consumo de aceite de oliva.
Sobre la auditoría financiera
Normativa comunitaria
101 En virtud del artículo 8, apartado 1, del Reglamento no 1251/1999, «los pagos [a los productores] se efectuarán en el período comprendido entre el 16 de noviembre y el 31 de enero siguiente a la cosecha».
102 El Reglamento (CE) nº 296/96 de la Comisión, de 16 de febrero de 1996, relativo a los datos que deberán transmitir los Estados miembros a los efectos de contabilización de los gastos financiados con cargo a la sección «Garantía» del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria (FEOGA) y que deroga el Reglamento (CEE) nº 2776/88 (DO L 39, p. 5), precisa las condiciones en las que los Estados miembros pueden beneficiarse de la cobertura de los gastos en que incurran por la sección «Garantía» del FEOGA.
103 Con arreglo al artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 296/96, en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 1577/2001 de la Comisión, de 1 de agosto de 2001 (DO L 209, p. 12):
«Todo gasto que se abone una vez transcurridos los términos o plazos reglamentarios será objeto, en el momento de la asunción del pago de los anticipos, de una reducción con arreglo a las reglas siguientes:
a) hasta un 4 % de los gastos pagados en los términos y plazos establecidos: no se efectuará ninguna reducción y el número de meses de retraso no tendrá consecuencia alguna;
b) una vez superado este margen del 4 %, todo gasto suplementario efectuado con un retraso de hasta:
– un mes, se reducirá en un 10 %,
– dos meses, se reducirá en un 25 %,
– tres meses, se reducirá en un 45 %,
– cuatro meses, se reducirá en un 70 %,
– cinco meses o más, se reducirá en un 100 %.
No obstante, la Comisión aplicará un escalonamiento diferente y/o tipos de reducción inferiores o nulos si se dan las condiciones específicas de gestión para determinadas medidas, o si los justificantes fundados son aportados por los Estados miembros.
Las reducciones contempladas en el presente artículo se efectuarán aplicando lo dispuesto en el artículo 14 del Reglamento (CE) nº 2040/2000.»
Informe de síntesis
104 Según el punto C.1.1.1 del informe de síntesis, los servicios de la Comisión examinaron los retrasos en los pagos detectados durante el período comprendido entre el 16 de octubre de 2000 y el 15 de octubre de 2001 con arreglo al artículo 4 del Reglamento nº 296/96. A raíz de este control y de las conversaciones bilaterales, la Comisión aplicó correcciones a ocho partidas presupuestarias.
Alegaciones de las partes
105 Entre las partidas presupuestarias afectadas por las correcciones en materia de auditoría financiera, el Gobierno griego impugna las correcciones de 455.070,44 euros sobre las ayuda a las vezas y de 33.718,52 euros relativa a la ayuda por hectárea al arroz.
106 El Gobierno griego invoca un motivo de anulación único basado en la infracción del artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 296/96, y de los artículos 7, apartado 4, y 8, apartado 1, del Reglamento nº 1258/1999, así como del documento nº VI/5330/97, unida a una motivación insuficiente y a un error de hecho.
107 De las disposiciones mencionadas resulta que los Estados miembros están obligados a observar los plazos de pago de las ayudas, pudiendo sufrir, si no lo hacen, correcciones financieras decrecientes que pueden llegar hasta al 100 % de los gastos. Ahora bien, según el Gobierno griego, para ello la Comisión debería, en primer lugar, tener en cuenta el perjuicio financiero causado a la Comunidad como consecuencia de esos retrasos y, en segundo lugar, respetar el principio de proporcionalidad. Es más, la Comisión está obligada a aplicar porcentajes de reducción inferiores o nulos si se dan las condiciones específicas de gestión para determinadas medidas o si los Estados miembros aportan justificantes fundados. Por tanto, según el Gobierno griego, el incumplimiento de un plazo de pago como consecuencia de controles adicionales en casos que han sido objeto de impugnación o de pagos adicionales realizados a raíz del examen de las objeciones basadas en errores de registro en bases de datos constituye una condición específica que cuenta con justificantes fundados.
108 Las autoridades helénicas afirman haber informado a la Comisión de que el retraso en el pago se debía a controles adicionales indispensables, en particular en la provincia de Heraclion, que es la mayor productora de vezas del país. Mediante escrito de 26 de enero de 2001, las autoridades helénicas solicitaron que se prorrogara el plazo de pago de las ayudas para poder cumplir las exigencias del documento de trabajo nº VI/7105/98, relativo al aumento del porcentaje de control en caso de que se detecten irregularidades significativas. Mediante escrito de 1 de febrero de 2001, la Comisión rechazó esa solicitud, mencionando al mismo tiempo que los justificantes aportados al efecto serían tenidos en cuenta en el procedimiento de liquidación de cuentas del FEOGA para que no se impusieran correcciones. El único motivo por el que se superó el umbral del 4 % previsto en el artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 296/96 (véase el apartado 103 supra) fue el aumento considerable de los controles efectuados por las autoridades provinciales de Heraclion.
109 Según el Gobierno griego, en su escrito de 6 de noviembre de 2003 la Comisión consideró que la realización de los controles en cuestión estaba comprendida en el artículo 4, apartado 2, letra a), del Reglamento nº 296/96. Por tanto, dicho Gobierno estima que la Comisión no debería haber impuesto ninguna corrección o, que, a lo sumo, debería haber impuesto una corrección inferior.
110 En lo que respecta a la corrección relativa a la ayuda por hectárea al arroz, el Gobierno griego señala que los retrasos observados se debían al examen de las objeciones basadas en errores de registro de los elementos en la base de datos. En una de las tres provincias de que se trata, el retraso se debió a una huelga en el seno de una asociación de cooperativas agrícolas, circunstancia que constituye un caso de fuerza mayor. Según el Gobierno griego, de ello se sigue que dichos retrasos se debieron a circunstancias excepcionales relacionadas con la protección de los intereses financieros de la Comunidad. A la vista de esas circunstancias, el Gobierno griego solicita la anulación de la Decisión impugnada en la medida en que impone la corrección en cuestión o, con carácter subsidiario, que ésta se limite al 2 % de los pagos efectuados fuera de plazo.
111 La Comisión alega que, al establecer una excepción, el artículo 4, apartado 2, letra b), párrafo primero, del Reglamento nº 296/96 debe ser objeto de una interpretación estricta, incumbiendo la carga de la prueba a la parte que pretende esgrimir dicha disposición.
112 En lo que respecta a las ayudas a las vezas, la Comisión sostiene que los retrasos en los pagos que superan el margen del 4 % (véase el apartado 103 supra) son injustificados, ya que este margen se concede para facilitar un mayor rigor de los controles y la realización de controles adicionales. Por otra parte, la solicitud de prórroga del plazo se presentó tres días antes de que expirara el plazo adicional y, por tanto, no puede aceptarse. La Comisión afirma que del documento nº VI/5330/97 se desprende que, cuando los Estados miembros desean obtener una excepción debido a la realización de controles adicionales, deben aportar pruebas de que las cantidades objeto de impugnación superan el umbral del 4 % de los gastos pagados. La Comisión considera que las autoridades helénicas no justificaron debidamente el incumplimiento de los plazos y que, en cualquier caso, la solicitud de prórroga no se presentó en tiempo oportuno.
113 Según la Comisión, lo mismo ocurre con la ayuda por hectárea al arroz. El Gobierno griego no puede invocar circunstancias pertenecientes a su propia esfera de responsabilidad –como el examen de los recursos y de las objeciones como consecuencia de errores en la base de datos– para justificar el incumplimiento de los plazos.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
114 Procede señalar que, como se desprende del cuadro que aparece en el punto C.1.1.4 del informe de síntesis, en lo concerniente a la ayuda a las vezas y a la ayuda por hectárea al arroz, la Comisión aplicó correcciones iguales a las deducciones ya realizadas en el marco de los adelantos mensuales con arreglo al artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 296/96.
115 Debe destacarse, asimismo, como hace la Comisión, que el artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento nº 296/96 es una disposición que introduce una excepción y que, por ello, debe interpretarse restrictivamente.
116 Por otra parte, los gastos de financiación con cargo al FEOGA deben calcularse supuesto que se respetan los plazos previstos por la normativa agrícola aplicable. En consecuencia, como indica el cuarto considerando del Reglamento nº 296/96, cuando las autoridades nacionales proceden al pago de las ayudas con posterioridad a la expiración del plazo, están imputando al FEOGA gastos irregulares y, por tanto, no subvencionables (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 28 de octubre de 1999, Italia/Comisión, C‑253/97, Rec. p. I‑7529, apartado 126). Por consiguiente, el Estado miembro debe establecer su sistema de controles teniendo en cuenta el plazo fijado para los pagos de las ayudas por el artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1251/1999 (véase, por analogía, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 20 de junio de 2006, Grecia/Comisión, T‑251/04, no publicada en la Recopilación, apartado 76). Además, el margen del 4 % previsto en el artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 296/96 sirve precisamente para dar a los Estados miembros la posibilidad de efectuar controles adicionales, precisándose al mismo tiempo que el número de meses de retraso no influye en absoluto en los pagos que no superen ese umbral.
117 Como se desprende de los autos, las autoridades provinciales de Heraclion no informaron al Ministerio de Agricultura de los primeros resultados de los controles hasta el 19 de enero de 2001, y éste, en su escrito de 22 de enero de 2001, recordó la obligación de efectuar nuevos controles con arreglo al documento VI/7105/98 (véase el apartado 108 supra). Mediante escrito de 26 de enero de 2001 (viernes), dicho Ministerio solicitó que se prorrogara el plazo del pago que expiraba el 31 de ese mes, sin precisar, no obstante, el cultivo del que se trataba ni aportar documentos justificativos al efecto. La mencionada solicitud fue rechazada acertadamente por la Comisión mediante fax de 1 de febrero de 2001 por ser imprecisa y, principalmente, por haber sido presentada demasiado tarde.
118 En estas circunstancias, la Comisión actuó correctamente al mantener la posición expresada en su escrito de 6 de noviembre de 2003, de que la necesidad de efectuar controles adicionales –invocada por las autoridades helénicas– no debía superar el umbral del 4 % (véase el apartado 103 supra).
119 Por tanto, el Gobierno griego no ha demostrado que concurran los requisitos para la aplicación del artículo 4, apartado 2, último párrafo, del Reglamento nº 296/96 en relación con los retrasos en los pagos en lo que respecta a la ayuda a las vezas.
120 Lo mismo ocurre con la ayuda por hectárea al arroz. En efecto, la Comisión subraya legítimamente que el Estado miembro no puede justificar pagos atrasados invocando las carencias de los procedimientos nacionales y los recursos derivados de éstas. El argumento basado en la huelga, esgrimido por las autoridades helénicas como caso de fuerza mayor, no puede admitirse. El único documento que se refiere a él es un escrito de la provincia de Imathia de 25 de octubre de 2001 dirigido al Ministerio de Agricultura en el que explica que la mencionada huelga tuvo como consecuencia que los resultados del examen de los recursos se enviaran con retraso, el 30 de abril de 2001. Aquella huelga provocó un retraso en el examen de los recursos presentados a raíz de errores en los pagos de la ayuda, complicación de la que es responsable el Estado miembro. Por otra parte, el Gobierno griego no aporta ningún dato sobre la duración de la huelga en cuestión ni sobre si tuvo o no un carácter imprevisto. Por consiguiente, debe desestimarse este motivo de anulación.
121 Del conjunto de las consideraciones que preceden resulta que la Decisión impugnada debe anularse en la medida en que impone a la República Helénica una corrección puntual de 200.146,68 euros en los ejercicios financieros 1996 a 1998 (ayuda al consumo de aceite de oliva), mientras que procede desestimar el recurso en todo lo demás.
Costas
122 A tenor del artículo 87, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, el Tribunal de Primera Instancia podrá repartir las costas, o decidir que cada parte abone sus propias costas. Por haber sido desestimada la mayor parte de sus motivos de recurso, procede condenar a la República Helénica a cargar, además de con sus propias costas, con el 70 % de las costas en que haya incurrido la Comisión. Esta última cargará con el 30 % de sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Segunda)
decide:
1) Anular la Decisión 2005/354/CE de la Comisión, de 29 de abril de 2005, por la que se excluyen de la financiación comunitaria determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA), en la medida en que impone a la República Helénica una corrección puntual de 200.146,68 euros en los ejercicios financieros 1996 a 1998 (ayuda al consumo de aceite de oliva).
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) La República Helénica soportará sus propias costas y el 70 % de las costas en que haya incurrido la Comisión. Esta última cargará con el 30 % de sus propias costas.
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 12 septiembre 2007.
El Secretario | | El Presidente |
Índice
Marco jurídico
Antecedentes del litigio
Procedimiento y pretensiones de las partes
Sobre la procedencia del recurso
Sobre los cultivos herbáceos
Normativa comunitaria
Informe de síntesis
Sobre el primer motivo, basado en la incompetencia ratione temporis de la Comisión
– Alegaciones de las partes
– Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Sobre el segundo motivo, basado en errores de derecho y de hecho unidos a una motivación insuficiente
– Alegaciones de las partes
– Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Sobre el tercer motivo, basado en la infracción del documento nº VI/5330/97 y del principio de proporcionalidad, en un error de hecho y en una motivación insuficiente en lo que respecta al porcentaje de la corrección a tanto alzado en cuestión
– Alegaciones de las partes
– Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Sobre el aceite de oliva
Normativa comunitaria
Informe de síntesis
Alegaciones de las partes
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Sobre la auditoría financiera
Normativa comunitaria
Informe de síntesis
Alegaciones de las partes
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Costas