ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Segunda Secção)
12 de Setembro de 2007 (*)
«FEOGA – Secção ‘Garantia’ – Despesas excluídas do financiamento comunitário – Culturas arvenses – Azeite – Auditoria financeira – Prazo de 24 meses»
No processo T‑243/05,
República Helénica, representada por G. Kanellopoulos e E. Svolopoulou, na qualidade de agentes,
recorrente,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por H. Tserepa‑Lacombe e L. Visaggio, na qualidade de agentes, assistidos por N. Korogiannakis, advogado,
recorrida,
que tem por objecto um pedido de anulação da Decisão 2005/354/CE da Comissão, de 29 de Abril de 2005, que exclui do financiamento comunitário determinadas despesas efectuadas pelos Estados‑Membros a título do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), secção «Garantia» (JO L 112, p. 14), na medida em que exclui determinadas despesas efectuadas pela República Helénica nos sectores das culturas arvenses e do azeite bem como em matéria de auditoria financeira,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIADAS COMUNIDADES EUROPEIAS (Segunda Secção),
composto por: J. Pirrung, presidente, N. J. Forwood e S. Papasavvas, juízes,
secretário: C. Kantza, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 20 de Março de 2007,
profere o presente
Acórdão
Quadro jurídico
1 O Regulamento (CEE) n.° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 94, p. 13), como alterado em último lugar pelo Regulamento (CE) n.° 1287/95 do Conselho, de 22 de Maio de 1995 (JO L 125, p. 1), definiu as regras gerais aplicáveis ao financiamento da política agrícola comum. O Regulamento (CE) n.° 1258/1999 do Conselho, de 17 de Maio de 1999, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 160, p. 103) substituiu o Regulamento n.° 729/79 e aplica‑se às despesas efectuadas a partir de 1 de Janeiro de 2000.
2 Por força do artigo 1.°, n.° 2, alínea b), e do artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 729/70, bem como do artigo 1.°, n.° 2, alínea b), e do artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1258/99, a Secção «Garantia» do Fundo de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA) financia, no quadro da organização comum dos mercados agrícolas, as intervenções destinadas à regularização desses mercados, que sejam empreendidas segundo as regras comunitárias.
3 Segundo o artigo 5.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70 e o artigo 7.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1258/99, a Comissão decidirá das despesas a excluir do financiamento comunitário, quando concluir que não foram efectuadas nos termos das regras comunitárias. Ao avaliar os montantes a excluir, a Comissão tomará em consideração o tipo e a gravidade da infracção, bem como os prejuízos financeiros resultantes para a Comunidade Europeia.
4 O artigo 5.°, n.° 2, alínea c), quinto parágrafo, do Regulamento n.° 729/70 prevê que «[n]ão pode ser decidida uma recusa de financiamento quanto às despesas efectuadas antes dos vinte e quatro meses anteriores à comunicação escrita da Comissão ao Estado‑Membro em causa dos resultados das […] verificações [da Comissão]». O artigo 7.°, n.° 4, quinto parágrafo do Regulamento n.° 1258/1999 contém uma disposição idêntica.
5 As modalidades do processo de apuramento de contas do FEOGA continuam a ser determinadas pelo Regulamento (CE) n.° 1663/95 da Comissão, de 7 de Julho de 1995, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CEE) n.° 729/70 no que respeita ao processo de apuramento das contas do FEOGA, secção «Garantia» (JO L 158, p. 6), na redacção dada, nomeadamente, pelo Regulamento (CE) n.° 2245/1999 da Comissão, de 22 de Outubro de 1999 (JO L 273, p. 5).
6 O artigo 8.°, n.° 1 do Regulamento n.° 1663/95 dispõe:
«Quando, na sequência de um inquérito, a Comissão considerar que uma despesa não foi efectuada de acordo com as regras comunitárias, comunicará ao Estado‑Membro em causa os resultados das suas verificações e indicará as medidas correctivas a tomar para garantir a futura observância dessas regras.
Essa comunicação fará referência ao presente regulamento. O Estado‑Membro deve responder num prazo de dois meses, podendo a Comissão alterar a sua posição em conformidade com a resposta. Em casos justificados, a Comissão pode conceder um prolongamento do prazo.
Terminado o prazo de resposta, a Comissão convocará uma discussão bilateral, devendo ambas as partes tentar alcançar um acordo quanto às medidas a tomar e à avaliação da gravidade da infracção, bem como do prejuízo financeiro causado à Comunidade Europeia. Após essa discussão e passada qualquer data fixada pela Comissão, em consulta com o Estado‑Membro, depois da discussão bilateral para a comunicação de informações suplementares, ou se o Estado‑Membro não aceitar a convocação num prazo fixado pela Comissão, esta, decorrido esse prazo, comunicará formalmente as suas conclusões ao Estado‑Membro, fazendo referência à Decisão 94/442/CE da Comissão. Sem prejuízo do disposto no quarto parágrafo do presente número, dessa comunicação constará uma avaliação das despesas que se prevêem excluir a título do n.° 2, alínea c), do artigo 5.° do Regulamento […] n.° 729/70.
O Estado‑Membro informará a Comissão, com a maior brevidade, das medidas de correcção que adoptar para assegurar o cumprimento das regras comunitárias, assim como da data efectiva da sua entrada em vigor. Se for caso disso, a Comissão adoptará uma ou mais decisões em aplicação do n.° 2, alínea c), do artigo 5.° do Regulamento […] n.° 29/70, no sentido de excluir, até à data de execução das medidas de correcção, as despesas implicadas pela não observância das regras comunitárias.»
7 As orientações para a aplicação das correcções forfetárias foram definidas no documento n.° VI/5330/97 da Comissão, de 23 de Dezembro de 1997, intitulado «Orientações relativas ao cálculo das consequências financeiras na preparação da decisão de apuramento de contas da Garantia FEOGA» (a seguir «documento n.° VI/5330/97»). Quando as informações fornecidas pelo inquérito não permitem avaliar as perdas sofridas pela Comunidade, a partir de uma extrapolação dessas perdas, por meios estatísticos ou por referência a outros dados verificáveis, é possível recorrer‑se à aplicação de uma correcção forfetária. A taxa de correcção aplicável eleva‑se, em geral, a 2%, a 5%, a 10% ou a 25% das despesas declaradas, em função do grau do risco de perda.
Antecedentes do litígio
8 Através da Decisão 2005/354/CE, de 29 de Abril de 2005, que exclui do financiamento comunitário determinadas despesas efectuadas pelos Estados‑Membros a título do FEOGA, secção «Garantia» (JO L 112, p. 14, a seguir «decisão impugnada»), a Comissão excluiu do financiamento comunitário, no que respeita à República Helénica, nos sectores das culturas arvenses e do azeite bem como em matéria de auditoria financeira, a soma de 26 437 135,76 euros para os exercícios financeiros de 1996 a 1998, de 2001 e de 2002.
9 Os motivos das correcções financeiras efectuadas pela Comissão foram resumidos no relatório de síntese AGRI‑64241‑2004, de 31 de Outubro de 2004, relativo ao resultado dos controlos no apuramento de contas do FEOGA, secção «Garantia», ao título do artigo 5.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento (CEE) n.° 729/70 e do artigo 7.°, n.° 4, do Regulamento (CE) n.° 1258/1999 no que respeita às restituições à exportação, às frutas e legumes, aos lacticínios, à armazenagem pública, aos prémios «aos animais», às culturas arvenses, ao azeite e às matérias gordas, ao desenvolvimento rural e aos atrasos de pagamentos (a seguir «relatório de síntese»).
10 O recurso visa três tipos de correcções:
– uma correcção forfetária de 5% relativa a culturas arvenses decorrente da garantia insuficiente da regularidade dos pedidos, ou seja, 25 361 283 euros para o exercício de 2002;
– uma correcção pontual de um montante total de 200 146,68 euros no que respeita ao azeite decorrente de atrasos na revogação de autorizações e da não aplicação de sanções relativas à qualidade para os exercícios de 1996 a 1998;
– uma correcção pontual de 488 788,96 euros pelo desrespeito dos prazos de pagamento (auditoria financeira) para o exercício de 2001, que se divide em 455 070,44 euros relativos à ajuda à ervilhaca e em 33 718,52 euros relativos à ajuda por hectare ao arroz.
Tramitação do processo e pedidos das partes
11 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal em 30 de Junho de 2005, a recorrente interpôs o presente recurso.
12 A República Helénica conclui pedindo que o Tribunal se digne:
– anular ou, a título subsidiário, revogar a decisão impugnada;
– condenar a Comissão nas despesas.
13 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
– negar provimento ao recurso;
– condenar a República Helénica nas despesas.
Quanto ao mérito do recurso
14 O recurso diz respeito a três intervenções financiadas pelo FEOGA, a saber, relativas às culturas arvenses, ao azeite e à auditoria financeira. É nesta ordem, distinguindo em função destas três intervenções, que o Tribunal de Primeira Instância examinará o mérito dos fundamentos apresentados pela República Helénica.
Quanto às culturas arvenses
Regulamentação comunitária
15 O Regulamento (CEE) n.° 3508/92 do Conselho, de 27 de Novembro de 1992, que estabelece um sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitários (JO L 355, p. 1), na redacção dada pelo Regulamento (CE) n.° 1593/2000 do Conselho, de 17 de Julho de 2000 (JO L 182, p. 4), dispõe que cada Estado‑Membro criará um tal sistema (a seguir «SIGC») que se aplica, designadamente, ao regime de apoio aos produtores de determinadas culturas arvenses.
16 Em conformidade com o artigo 1, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 3508/92, o SIGC aplica‑se, entre outras, às ajudas previstas pelo Regulamento (CEE) n.° 1765/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, que institui um sistema de apoio aos produtores de determinadas culturas arvenses (JO L 181, p. 12), substituído, a partir de 1 de Julho de 2000 pelo Regulamento (CE) n.° 1251/1999 do Conselho, de 17 de Maio de 1999, que institui um sistema de apoio aos produtores de determinadas culturas arvenses (JO L 160, p. 1).
17 Nos termos do artigo 2.°, do Regulamento n.° 3508/92:
«O [SIGC] inclui os seguintes elementos:
a) Uma base de dados informatizada;
b) Um sistema alfanumérico de identificação das parcelas agrícolas;
c) Um sistema alfanumérico de identificação e registo dos animais;
d) Pedidos de ajuda;
e) Um sistema integrado de controlo.»
18 O artigo 7.°, do Regulamento n.° 3508/92 precisa que o SIGC «incidirá sobre a totalidade dos pedidos de ajuda apresentados, nomeadamente no que se refere aos controlos administrativos, aos controlos no local e, eventualmente, às verificações por teledetecção aérea ou espacial».
19 Nos termos do artigo 8.° do Regulamento n.° 3508/92:
«1. Os Estados‑Membros procederão a um controlo administrativo dos pedidos de ajudas.
2. Os controlos administrativos serão completados por controlos no local, que incidirão sobre uma amostra das explorações agrícolas. Os Estados‑Membros estabelecerão um plano de amostragem para o conjunto desses controlos.
3. Cada Estado‑Membro designará uma autoridade encarregada de garantir a coordenação dos controlos previstos no presente regulamento.
4. As autoridades nacionais podem, em condições a definir, utilizar a teledetecção para determinar a superfície das parcelas agrícolas, identificar a sua utilização e verificar o seu estado.
[…]»
20 O artigo 13.°, n.° 1 do Regulamento n.° 3508/92, na redacção dada pelo Regulamento (CE) n.° 2466/96 do Conselho, de 17 de Dezembro de 1996, dispõe que o SIGC é aplicável, a partir de 1 de Fevereiro de 1993, no que respeita pedidos de ajudas, a um sistema alfanumérico de identificação e registo dos animais da espécie bovina e ao sistema integrado de controlo referido no artigo 7.° e, o mais tardar a partir de 1 de Janeiro de 1997, no que respeita aos restantes elementos referidos no artigo 2.°
21 As normas de execução do SIGC estavam fixadas, para os exercícios abrangidos pela decisão impugnada, pelo Regulamento (CEE) n.° 3887/92 da Comissão, de 23 de Dezembro de 1992, que estabelece as normas de execução do SIGC relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias (JO L 391, p. 36), na redacção dada pelo Regulamento (CE) n.° 2801/1999 da Comissão, de 21 de Dezembro de 1999 (JO L 340, p. 29).
22 Os artigos 6.° e 7.° do Regulamento n.° 3887/92 prevêem as normas de execução detalhadas dos controlos a efectuar pelas autoridades dos Estados‑Membros.
Relatório de síntese
23 De 6 a 9 de Agosto de 2001 e de 15 a 17 de Abril de 2002, os serviços da Comissão efectuaram inspecções na Grécia tendo como alvo a aplicação dos instrumentos exigidos para assegurar a legalidade e a regularidade dos pagamentos no sector das culturas arvenses.
24 Segundo o ponto B.7.1.1 do relatório de síntese, a Grécia não tinha aplicado, no que respeita ao ano de agrícola de 2001, o SIGC nem o processo de autorização, pelo qual o Ministério da Agricultura tinha sido convidado, a partir de 16 de Outubro de 1995, a ordenar a realização de todos os controlos necessários antes de efectuar os pagamentos aos beneficiários. A Comissão indica que o organismo encarregado dos pagamentos (a Gedidagep) continuou, não obstante, a efectuar esses pagamentos sem dispor de provas que atestassem a verificação prévia dos respectivos pedidos feitos por outros serviços, nomeadamente, por determinadas circunscrições administrativas.
25 No que respeita à execução do SIGC, o mesmo ponto do relatório de síntese sublinha que o sistema de identificação de parcelas agrícolas (a seguir «SIPA») (v. n.° 17, supra), que devia ter ficado concluído em 1 de Janeiro de 1997 (v. n.° 20, supra), ainda não tinha sido concluído em 2003 e que apenas 67,5% das áreas de culturas arvenses e das áreas de plantas forrageiras tinham sido identificadas no SIPA com as parcelas de referência baseadas em ortofotografias. Portanto, segundo a Comissão, uma parte significativa dos terrenos, que chegou a 28,2% das áreas em causa, foi identificada mediante materiais inadequados, não tendo 4,3% das superfícies sido identificadas de nenhum modo.
26 Segundo o relatório de síntese, os controlos efectuados no local não tiveram qualidade suficiente e, além disso, incidiram numa amostra reduzida de pedidos de ajuda, não sendo, pois, suficientes para assegurar uma verificação adequada da elegibilidade em 100% dos casos ou para impedir um cúmulo anormal de ajuda. Para serem eficazes, as inspecções clássicas devem ser efectuadas antes ou pouco tempo depois da colheita. Ora, uma vez que a maior parte das culturas é colhida entre o fim de Maio e o início de Julho, a Comissão indica que as autoridades helénicas não puderam garantir, em relação a 2001, o respeito das condições em que as ajudas são concedidas, uma vez que 28% das inspecções clássicas foram realizadas depois de 31 de Agosto. Segundo a Comissão, esta circunstância tem uma importância particular no que respeita às culturas de trigo duro, que é colhido em Julho e representa 40 a 50% das áreas de culturas arvenses gregas. No relatório de síntese, a Comissão faz igualmente referência a deficiências no que respeita à qualidade dos controlos por teledetecção (atraso na celebração dos contratos bem como nas visitas de acompanhamento e relativas à comunicação dos resultados à administração, à antiguidade das fotografias, ao desrespeito das recomendações relativas às tolerâncias técnicas).
27 Quanto ao processo de autorização, a Comissão denuncia uma situação insatisfatória nas circunscrições administrativas, em particular ao nível da organização do pessoal, da realização de controlos bem como das tarefas assumidas pelas organizações sindicais de agricultores.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à incompetência ratione temporis da Comissão
– Argumentos das partes
28 Em primeiro lugar, o Governo grego menciona a limitação introduzida pelas disposições acima referidas no n.° 4, supra. Sublinha, de seguida, que o Regulamento n.° 1663/95 precisa, no seu artigo 8.°, n.° 1, primeiro parágrafo, o conteúdo da comunicação escrita mediante a qual a Comissão comunica o resultado das suas verificações aos Estados‑Membros. Cumpre igualmente observar que esta mesma disposição previa, antes da sua modificação pelo Regulamento n.° 2245/1999, que a comunicação em questão devia incluir um cálculo das despesas que a Comissão propunha excluir ao abrigo do artigo 5.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70 e do artigo 7.°, n.° 4, quinto parágrafo, do Regulamento n.° 1258/1999.
29 Ora, a limitação prevista pelos artigos acima referidos no n.° 4 tem por objectivo proteger os Estados‑Membros contra a insegurança jurídica que existiria se a Comissão pudesse pôr em causa as despesas efectuadas vários anos antes da adopção de uma decisão sobre a sua conformidade com as regras comunitárias. Além disso, essa limitação tem por objectivo reforçar a transparência do processo, informando o Estado‑Membro em tempo útil da apreciação do prejuízo financeiro, mas também da correcção em vista. O papel importante dos Estados‑Membros no processo de apuramento de contas do FEOGA justifica o seu direito a serem plenamente informados nas diversas fases do processo e a apresentarem as suas observações em cada momento.
30 Por conseguinte, o Governo grego considera que importa verificar se cada comunicação feita ao abrigo do artigo 8.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1663/95 cumpre os requisitos dessa disposição. Neste âmbito, a expressão «cálculo das despesas cuja exclusão a Comissão proponha» deve ser interpretada no sentido de que não é necessária uma indicação em números do montante das despesas em causa e de que é suficiente a indicação dos elementos que permitem calcular esse montante pelo menos aproximadamente.
31 Estas apreciações não podem ser postas em causa pela modificação do artigo 8.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1663/95 pelo Regulamento n.° 2245/1999. Com efeito, a deslocação da obrigação de avaliar a correcção financeira não serve para demonstrar uma vontade da parte do legislador de suprimir a protecção em favor dos Estados‑Membros acima visada no n.° 29. Pelo contrário, a sua intenção foi a de integrar no processo de apuramento de contas do FEOGA o parecer do Estado‑Membro em causa. Daqui resulta que uma comunicação que não inclua um cálculo das despesas que a Comissão propõe excluir não faz começar a correr o prazo de 24 meses previsto pelos Regulamentos n.os 729/70 e 1258/1999. Segundo o Governo grego, nos termos da jurisprudência, é a segunda comunicação prevista pelo artigo 8.°, n.° 1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.° 1663/95 que faz correr o prazo de 24 meses, uma vez que é nessa comunicação que a Comissão faz referência às despesas que propõe excluir.
32 No caso vertente, a primeira comunicação, na qual a Comissão calculou as despesas que se propunha excluir consistiu numa carta de 16 de Fevereiro de 2004. Resultava desta carta que a Comissão não era competente ratione temporis para impor uma correcção relativa às despesas efectuadas antes de 16 de Fevereiro de 2002. Portanto, a decisão impugnada deve ser anulada na medida em que aplica, no domínio das culturas arvenses, uma correcção financeira às despesas relativas ao ano agrícola de 2001.
33 Por seu turno, a Comissão nega ter comunicado o resultado das suas verificações pela primeira vez através da carta de 16 de Fevereiro de 2004. Precisa que já o tinha feito através de duas cartas de 1 de Março e 22 de Agosto de 2002, que satisfaziam às exigências do artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1663/95.
34 Além disso, o artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1663/95, como alterado pelo Regulamento n.° 2245/1999, já não exige que a Comissão calcule as despesas a excluir na sua comunicação aos Estados‑Membros. Esta comunicação preenche uma função de advertência. Além disso, há que operar uma distinção entre, por um lado, a «comunicação das verificações», visada no artigo 8.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1663/95 e, por outro, a «comunicação formal das conclusões», visada, inicialmente, no segundo parágrafo dessa mesma disposição e depois da sua alteração pelo Regulamento n.° 2245/1999, no terceiro parágrafo da mesma. A comunicação das verificações não tem de responder a condições de forma tão restritas como a comunicação formal de conclusões. Portanto, a Comissão considera que as cartas de 1 de Março e de 21 de Agosto de 2002 respondiam, contrariamente ao alegado pelo Governo grego, às exigências relativas à comunicação dos resultados das suas verificações.
35 A Comissão apoia‑se numa interpretação literal do artigo 7.°, n.° 4, quinto parágrafo, do Regulamento n.° 1258/1999 e do artigo 8.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1663/95, deduzindo que o ponto de partida do prazo de 24 meses é a carta mediante a qual comunica os resultados das suas verificações. Independentemente desta interpretação, o objecto desta última disposição consiste numa melhor protecção dos direitos processuais dos Estados‑Membros. Consequentemente, a argumentação do Governo grego baseada numa jurisprudência elaborada sob o império da antiga formulação do artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1663/95 não pode ser acolhida.
– Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
36 Resulta de jurisprudência assente que o artigo 5.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70 e o artigo 7.°, n.° 4, quinto parágrafo, do Regulamento n.° 1258/1999, por um lado, e o artigo 8.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1663/95, por outro, visam a mesma fase do processo de apuramento de contas do FEOGA, isto é, o envio da primeira comunicação pela Comissão ao Estado‑Membro na sequência dos controlos por ela efectuados. Portanto, o artigo 8.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1663/95 precisa o conteúdo da comunicação escrita a que se referem o artigo 5.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70 e o artigo 7.°, n.° 4, quinto parágrafo, do Regulamento n.° 1258/1999 (acórdãos do Tribunal de Justiça de 24 de Janeiro de 2002, Finlândia/Comissão, C‑170/00, Colect., p. I‑1007, n.os 26 e 27; de 13 de Junho de 2002, Luxemburgo/Comissão, C‑158/00, Colect., p. I‑5373, n.° 23, e de 24 de Fevereiro de 2005, Grécia/Comissão, C‑300/02, Colect., p. I‑1341, n.° 68).
37 Antes da sua modificação pelo Regulamento n.° 2245/1999, o artigo 8.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1663/95 previa que a comunicação em questão devia indicar as medidas correctivas a adoptar para garantir a futura observância dessas regras, bem como o cálculo das despesas cuja exclusão a Comissão eventualmente propusesse, e fazer referência ao Regulamento n.° 1663/95 (acórdãos Finlândia/Comissão, n.° 36, supra, n.° 26; Luxemburgo/Comissão, n.° 36, supra, n.° 23, e Grécia/Comissão, n.° 36, supra, n.° 69).
38 Todavia, a obrigação de a Comissão mencionar, na comunicação que envia ao Estado‑Membro em causa ao abrigo do artigo 8.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1663/95, um cálculo das despesas que propõe excluir foi revogada pelo Regulamento n.° 2245/1999. Este cálculo passou a ter de figurar na carta enviada após as discussões bilaterais, em conformidade com o artigo 8.°, n.° 1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.° 1663/95, na sua versão alterada.
39 O Governo grego não contesta que a Comissão já não seja obrigada a efectuar um cálculo das despesas a excluir na primeira carta que envia na sequência do seu inquérito. Alega, contudo, que, apesar de a Comissão dever agora efectuar esse cálculo na segunda carta que envia, depois das discussões bilaterais e antes do processo de conciliação, é o envio desta carta que deve doravante ser considerado como o ponto de partida do prazo de 24 meses. A fim de apoiar a sua alegação, o Governo grego baseia‑se na formulação dos acórdãos acima mencionados, segundo a qual, se a Comissão não respeitar as obrigações que se impôs mediante o Regulamento n.° 1663/95, este desrespeito pode, dependendo da importância, esvaziar da sua substância a garantia processual conferida aos Estados‑Membros pelas disposições dos Regulamentos n.os 729/70 e 1258/1999, que limitam no tempo as despesas sobre as quais pode incidir uma recusa de financiamento pelo FEOGA.
40 Por conseguinte, se a comunicação do cálculo das despesas a excluir faz parte da «garantia processual conferida aos Estados‑Membros pelo artigo 5.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70 e pelo artigo 7.°, n.° 4, quinto parágrafo, do Regulamento n.° 1258/1999», há que concluir, segundo o Governo grego, que o prazo de 24 meses deve ser calculado a partir do momento em que essa comunicação é efectuada.
41 A argumentação do Governo grego não pode ser acolhida. Importa recordar que tanto segundo o artigo 5.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70 como segundo o artigo 7.°, n.° 4, quinto parágrafo, do Regulamento n.° 1258/1999, o prazo de 24 meses deve ser calculado a partir do momento em que a Comissão comunica ao Estado‑Membro em causa os resultados das suas verificações, isto é, os resultados das investigações no local, nos Estados‑Membros, efectuadas pelos serviços da Comissão (acórdão Finlândia/Comissão, n.° 36, supra, n.° 27).
42 Não é, pois, de modo algum, exigido pelos Regulamentos n.os 729/70 e 1258/1999 que a Comissão apresente um cálculo das despesas que propõe excluir para que o prazo de 24 meses comece a correr. Essa exigência estava prevista apenas no Regulamento n.° 1663/99 antes da sua alteração pelo Regulamento n.° 2245/1999. Assim, a garantia processual conferida, sob a forma do prazo de 24 meses, pelas disposições acima mencionadas dos Regulamentos n.os 729/70 e 1258/1999 está relacionada apenas com a comunicação dos resultados das verificações da Comissão e não com um cálculo das despesas que esta última proponha eventualmente excluir. Com efeito, são esses resultados que constituem a base de qualquer correcção e que devem ser comunicados ao Estado‑Membro o mais cedo possível para que este possa remediar as deficiências verificadas no mais curto espaço de tempo possível e, por conseguinte, evitar novas correcções no futuro.
43 Do exposto resulta que, mesmo que o cálculo das despesas a excluir se efectue doravante na segunda comunicação da Comissão enviada ao Estado‑Membro em causa após as discussões bilaterais, o prazo de 24 meses continua a contar, segundo os Regulamentos n.os 729/70 e 1258/1999, a partir da primeira comunicação, que expõe os resultados dessas verificações.
44 Esta posição não afecta os direitos processuais invocados pelo Governo grego. Com efeito, as decisões em matéria de apuramento das contas do FEOGA são tomadas na sequência de um processo contraditório no decurso do qual os Estados‑Membros interessados dispõem de todas as garantias necessárias para defender o seu ponto de vista (acórdão do Tribunal de Justiça de 29 de Janeiro de 1998, Grécia/Comissão, C‑61/95, Colect., p. I‑207, n.° 39). Em particular, depois da entrada em vigor do Regulamento n.° 2245/1999, os Estados‑Membros tiveram sempre a possibilidade de fazer valer a sua posição relativamente às declarações formuladas pela Comissão no final das suas investigações, na carta prevista para esse efeito pelo artigo 8.°, n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1663/1999, como alterado, bem como na discussão bilateral que se segue. Quanto às correcções propostas, que são comunicadas pela primeira vez na carta enviada após discussões bilaterais, os Estados‑Membros têm a possibilidade de apresentar a sua posição nas fases seguintes do processo, designadamente, recorrendo ao órgão de conciliação nessa matéria.
45 Nestas condições, não se pode considerar que os Estados‑Membros se encontram num estado de incerteza insuportável, como alegado pelo Governo grego, quando a Comissão não lhes dá a conhecer, logo na sua primeira comunicação, o seu cálculo das despesas que propõe excluir do financiamento comunitário. Com efeito, mesmo antes da alteração do Regulamento n.° 1663/95, o cálculo dessas despesas, que a Comissão efectuava na sua primeira comunicação, não era definitivo, sendo, pois, susceptível de ser revisto à luz das respostas fornecidas pelo Estado‑Membro no procedimento administrativo. Por conseguinte, enquanto a correcção final não for adoptada, a incerteza relativamente ao seu grau é inerente a qualquer processo que preveja contactos bilaterais prévios à adopção da decisão definitiva.
46 Consequentemente, é a carta enviada ao abrigo do artigo 8.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1663/95, como alterado, que marca o ponto de partida do prazo de 24 meses. No caso vertente, a Comissão comunicou às autoridades helénicas os resultados das suas verificações por meio das cartas de 1 de Março e de 22 de Agosto de 2002. Dado que a correcção forfetária aplicada apenas dizia respeito às despesas do exercício 2002, ela foi efectuada em conformidade com o prazo de 24 meses previsto no artigo 7.°, n.° 4, quinto parágrafo, do Regulamento n.° 1258/1999. O primeiro fundamento de anulação deve, pois, ser julgado improcedente.
Quanto ao segundo fundamento, relativo a erros de direito e de facto e a uma fundamentação insuficiente
– Argumentos das partes
47 Em primeiro lugar, o Governo grego alega que o SIPA não constitui um controlo, mas um meio de controlo.
48 Em segundo lugar, a percentagem de 67,5% de terra devidamente identificada como área de culturas arvenses e superfícies forrageiras corresponde, na realidade, a 70,5% das áreas que foram objecto de um pagamento. Com efeito, as autoridades helénicas não efectuaram qualquer pagamento relativamente aos 4,3% de terras que não foram identificadas (v. n.° 25, supra). Este elemento é importante, pois põe em causa um dos argumentos em que a Comissão baseou a correcção controvertida.
49 Em terceiro lugar, o Governo grego indica que o sistema alfanumérico em vigor antes da adopção do SIPA assentava em elementos (planos e documentos cadastrais, mapas, etc.) que correspondiam aos elementos com base nos quais foram identificadas 28,2% das superfícies declaradas (v. n.° 25, supra).
50 Em quarto lugar, antes da aplicação do sistema SIPA, as autoridades efectuaram todo o tipo de controlos (no local, cruzados, etc.) com base no sistema alfanumérico de identificação de parcelas sem questionarem a fiabilidade deste último, que foi simplesmente melhorado pelo SIPA.
51 Resulta do que precede que, no que respeita ao ano agrícola de 2001, o SIPA foi aplicado a 70% das áreas declaradas, ao passo que para as restantes áreas as autoridades helénicas aplicaram um sistema que, apesar de não ser compatível com o SIPA, era absolutamente fiável e operacional. Portanto, o conjunto dos pagamentos efectuados para o ano agrícola de 2001 foi coberto por um sistema de controlo fiável e operacional.
52 O Governo grego contesta a acusação de a Gedidagep ter continuado a efectuar pagamentos sem dispor de provas que atestassem a verificação dos pedidos respectivos por outros serviços, designadamente por determinadas circunscrições administrativas (v. n.° 24, supra). Sublinhando o carácter rigoroso do processo de apuramento de contas do FEOGA, o Governo grego sublinha que a Gedidagep foi substituída, enquanto serviço do Ministério da Agricultura e organismo responsável pelos pagamentos, pela Opekepe em 2001, elemento de facto do conhecimento da Comissão.
53 Segundo o Governo grego, há, pois, que anular a decisão controvertida na medida em que impõe a correcção forfetária em causa.
54 Segundo a Comissão, o Governo grego admite que o SIPA não estava operacional, mas alega que as autoridades helénicas aplicavam sistemas de controlo diferentes mas, segundo estas autoridades, adequados para atingir o mesmo resultado. Ora, segundo jurisprudência assente, mesmo que tenham sido organizados controlos alternativos, os Estados‑Membros são obrigados a aplicar as medidas específicas de controlo introduzidas por um regulamento, sem que seja necessário apreciar se seria mais eficaz um sistema de controlo diferente eventualmente aplicado.
55 Por conseguinte, mesmo admitindo que as autoridades helénicas não efectuaram pagamentos em relação aos 4,3% das áreas não identificadas, a identificação de 28,2% das áreas com base num sistema incompatível com o SIPA e, além disso, não fiável, justifica plenamente a correcção forfetária aplicada. O SIPA requer ainda uma aplicação sobre o conjunto das áreas de modo a garantir a exactidão dos resultados que apresenta.
56 No que respeita à referência ao nome exacto do organismo encarregado dos pagamentos, a Comissão sublinha a irrelevância desse elemento bem como o facto de o Opekepe ter substituído a Gedidagep a partir de 3 de Setembro de 2001, ao passo que o inquérito em questão teve lugar em Agosto de 2001.
– Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
57 Em conformidade com jurisprudência assente, a Comissão, para provar a existência de violação das regras da organização comum de mercados agrícolas, não tem que provar de modo exaustivo a insuficiência dos controlos efectuados pelas administrações nacionais ou a irregularidade dos dados por estas transmitidos, mas sim apresentar um elemento de prova da dúvida séria e razoável que tem quanto a esses controlos ou a esses dados. Esta facilitação do ónus da prova pela Comissão explica‑se pelo facto de o Estado‑Membro estar melhor colocado para recolher e verificar os dados necessários ao apuramento das contas do FEOGA, e que lhe incumbe, consequentemente, apresentar a prova mais detalhada e completa da veracidade dos seus controlos ou dos seus números e, se necessário for, da inexactidão das afirmações da Comissão (acórdão do Tribunal de Justiça de 11 de Janeiro de 2001, Grécia/Comissão, C‑247/98, Colect., p. I‑1, n.os 7 a 9; de 6 de Março de 2001, Países Baixos/Comissão, C‑278/98, Colect., p. I‑1501, n.os 39 a 41, e de 19 de Junho de 2003, Espanha/Comissão, C‑329/00, Colect., p. I‑6103, n.° 68).
58 Assim, no caso vertente, há que verificar se o Governo grego demonstrou a inexactidão das apreciações da Comissão ou a inexistência de risco de perda ou de irregularidade para o FEOGA (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 24 de Fevereiro de 2005, Países Baixos/Comissão, C‑318/02, ainda não publicado na colectânea, n.° 36) com base na aplicação de um sistema de controlo fiável e eficaz (v., neste sentido, acórdão de 24 de Fevereiro de 2005, Grécia/Comissão, n.° 36, supra, n.° 95).
59 No que toca ao argumento relativo à percentagem exacta das áreas cobertas pelo SIPA, este deve ser examinado em conjunto com o argumento relativo à utilização de um sistema alfanumérico fiável e operacional diferente do SIPA, para a identificação de 28,2% das terras declaradas. A este respeito, importa sublinhar que, quando um regulamento institui medidas específicas de controlo, os Estados‑Membros são obrigados a aplicá‑las, sem que seja necessário apreciar o fundamento da sua tese segundo a qual um sistema de controlo diferente eventualmente aplicado seria mais eficaz (acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de Março de 2002, Espanha/Comissão, C‑130/99, Colect., p. I‑3005, n.° 87, e de 9 de Setembro de 2004, Grécia/Comissão, C‑332/01, Colect., p. I‑7699, n.° 62).
60 Por conseguinte, mesmo que tenham sido organizados controlos alternativos, tal facto não pode alterar a apreciação da Comissão baseada na não aplicação do SIPA, circunstância que, de resto, não é contestada pelo Governo grego. Consequentemente, a questão de saber se a percentagem de terras cobertas pela aplicação do SIPA é de 67,5 ou de 70,5% não tem uma importância determinante, visto que uma parte significativa das superfícies em questão não era abrangida pelo SIPA.
61 Além disso, importa recordar a importância que reveste a implementação do SIGC. Com efeito, por si só, a identificação das parcelas agrícolas, que ainda não está integralmente concluída na Grécia, constitui um elemento‑chave da aplicação correcta de um regime ligado à área superfície. A falta de um regime fiável de identificação das parcelas gera um risco elevado de prejuízo para o orçamento comunitário (acórdãos de 24 de Fevereiro de 2005, Grécia/Comissão, n.° 36, supra, n.° 97, e de 17 de Março de 2005, Grécia/Comissão, C‑285/03, ainda não publicado na Colectânea, n.° 62).
62 Quanto à substituição da Gedidagep pelo Opekepe, cumpre assinalar que o Governo grego não demonstrou de que modo um alegado erro relativo ao nome do organismo pagador podia afectar a fundamentação das acusações formuladas pela Comissão.
63 Dado que o Governo grego não conseguiu demonstrar a inexactidão das apreciações da Comissão, nem a não incidência das irregularidades verificadas sobre o orçamento comunitário, o segundo fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo a uma violação do documento n.° VI/5330/97 e do princípio da proporcionalidade, a um erro de facto e a uma fundamentação insuficiente da taxa de correcção forfetária em questão
– Argumentos das partes
64 O Governo grego faz referência às apreciações que figuram nos n.os 48 a 50, supra, acrescentando que se devia ter igualmente em conta as dificuldades resultantes do desmembramento significativo das parcelas agrícolas bem como o progresso realizado após 2001. Com efeito, segundo este Governo, o SIPA abrange hoje em dia 90% do país.
65 No que respeita às inspecções clássicas (v. n.° 26, supra), o Governo grego sublinha que foram realizadas em relação a mais de 10% dos pedidos de ajuda e que, portanto, se trata de uma percentagem superior à exigida pela regulamentação comunitária. Além disso, mais de 200 000 ha desses terrenos constituem culturas de primavera (milho) que são colhidas até meio do Outono, o que explica a possibilidade de efectuar inspecções após 31 de Agosto. O clima xerotérmico dominante no país favorece, além disso, a manutenção de resíduos da cultura num estado relativamente identificável durante um período bastante longo, o que permite a identificação da cultura de trigo duro. No caso de o controlo se efectuar após a colheita, as autoridades competentes solicitam aos produtores que não destruam os resíduos de modo a concluírem as inspecções. Assim, a acusação da Comissão relativa às inspecções clássicas não pode justificar ou apoiar utilmente a correcção forfetária aplicada.
66 No que respeita aos controlos por teledetecção (v. n.° 26, supra), o Governo grego alega que os atrasos devidos aos processos de adjudicação não são susceptíveis de falsear os resultados dos controlos e, como tal, constituir um verdadeiro risco para o FEOGA. Com efeito, a teledetecção é efectuada com base em imagens satélite recolhidas antes da colheita e em diferentes fases do crescimento.
67 No que toca à tolerância técnica admitida (v. n.° 26, supra), o Governo grego chama a atenção para o facto de ter sido fixada em mais ou menos 3 m na sequência de um inquérito e em conformidade com as especificações técnicas estabelecidas em colaboração com o Centro Comum de Investigação de Ispra (documento de 24 de Novembro de 2000). Além disso, essa tolerância, que foi aplicada às ortofotografias de 1996 a 1998, é preferível à fixada em mais ou menos 5 m que seria aplicada se as autoridades tivessem utilizado imagens satélites.
68 Quanto à antiguidade das ortofotografias com datas de 1996 a 1998, a própria Comissão admitiu, na sua carta de 21 de Agosto de 2002, que a antiguidade de cinco anos é considerada satisfatória. Portanto, as acusações relativas aos controlos por teledetecção não podem justificar ou apoiar utilmente a correcção forfetária aplicada, que, de qualquer modo, estava ferida de fundamentação insuficiente.
69 A título subsidiário, o Governo grego alega que uma correcção que não ultrapasse os 2% das despesas declaradas é conforme ao princípio da proporcionalidade.
70 Por seu turno, a Comissão reitera a sua apreciação constante do n.° 55 supra. O SIPA constitui um elemento‑chave no sistema de controlos, cujo número, frequência ou rigor preconizados pela regulamentação comunitária não foram respeitados pela República Helénica.
71 A Comissão não nega o progresso realizado até à data (v. n.° 64, supra), mas sublinha que este respeita a períodos posteriores ao período em questão.
72 No que respeita aos argumentos relativos à possibilidade de efectuar controlos após a colheita (v. n.° 65, supra), a Comissão defende que uma vez efectuada a colheita a parcela não oferece informações suficientemente precisas sobre a produção. Sublinha que as medidas de apoio em questão se baseiam na produção e não na superfície cultivada. O trigo duro, cuja colheita tem lugar entre o fim de Julho e o início de Agosto, constitui, além disso, a maior parte das culturas.
73 A Comissão confirma que aceita a tolerância de mais ou menos 3 m, precisando, contudo, não ter formulado, no caso vertente, uma acusação a esse respeito. Em contrapartida, a sua acusação diz respeito à tolerância de 5 m para pelo menos 50% da superfície controlada. Esse controlo está revisto no documento de trabalho n.° VI/8388/94 que contém recomendações para as medidas no local das superfícies e que é mencionado no documento de 24 de Novembro de 2000 do Centro Comum de Investigação (v. n.° 67, supra).
74 Quanto à antiguidade das ortografias, a Comissão precisa que aceita uma antiguidade até cinco anos para feitos da constituição do SIPA, mas os controlos no local necessitam de fotografias do mesmo ano. Com efeito, segundo a Comissão, as ortografias arquivadas podem ser úteis às medições no âmbito do SIPA. Todavia, é evidentemente impossível utilizar ortografias antigas para registar a colheita relativa a um exercício financeiro posterior. Dado que as ajudas previstas pelos Regulamentos n.os 1765/92 e 1251/1999 são calculadas com base na produção, a Comissão considera que a constatação de que uma parcela específica foi cultivada durante uma ano agrícola preciso com uma cultura específica tem uma importância central. Ora, essa constatação só pode assentar em fotos do mesmo ano de colheita.
– Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
75 No que respeita ao argumento reiterado relativo à percentagem exacta de superfícies cobertas pelo SIPA bem como à aplicação de outros métodos de controlo, importa remeter para a análise acima efectuada nos n.os 59 e 60.
76 Além disso, nos seus acórdãos de 24 de Fevereiro de 2005, Grécia/Comissão, n.° 36, supra (n.os 97 e 100), e de 17 de Março de 2005, Grécia/Comissão, n.° 61, supra (n.os 62 a 64), o Tribunal de Justiça considerou que a não implementação do SIGC justificava, por si só, a aplicação de uma correcção forfetária de 5%, sem ser necessário examinar em detalhe a questão da qualidade dos controlos por teledetecção ou das percentagens de controlos efectuados no local.
77 O argumento invocado pelo Governo grego na audiência, segundo o qual o Tribunal de Primeira Instância se devia afastar dessas conclusões tendo em conta o progresso realizado na implementação do SIGC, não pode ser aceite. Com efeito, mesmo que se parta do princípio de que foram demonstradas melhorias do SIGC, o Governo grego não pode sustentar que, em virtude dessa constatação, a percentagem das correcções a efectuar deva ser reduzida. Com efeito, não obstante se terem verificado essas melhorias, o risco de prejuízo para o FEOGA, decorrente da não implementação de uma parte importante do SIGC, continuou muito elevado, e isso a partir do momento em que expirou o prazo imposto para a instituição do SIGC, a saber, 1 de Janeiro de 1997 (acórdãos de 24 de Fevereiro de 2005, Grécia/Comissão, n.° 36, supra, n.° 99, e de 17 de Março de 2005, Grécia/Comissão, n.° 61, supra, n.° 63).
78 Por conseguinte, a correcção forfetária em questão revela‑se conforme às orientações estabelecidas pela Comissão no documento n.° VI/5330/97. O terceiro fundamento deve, pois, ser julgado improcedente na íntegra sem que seja necessário decidir quanto ao mérito do argumento relativo aos controlos por teledetecção baseados em imagens satélite recolhidas antes da colheita e à antiguidade aceitável das ortofotografias.
Quanto ao azeite
Regulamentação comunitária
79 As regras gerais relativas à ajuda no domínio do azeite constavam, para os exercícios em causa, do Regulamento (CEE) n.° 3089/78 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1978, que adopta as regras gerais relativas à ajuda ao consumo para o azeite (JO L 369, p. 12), como alterado pelo Regulamento (CE) n.° 1582/96 do Conselho, de 30 de Julho de 1996 (JO L 206, p. 13).
80 As modalidades de aplicação do regime de ajuda ao em relação ao azeite eram determinadas, para os exercícios em causa, pelo Regulamento (CEE) n.° 2677/85 da Comissão, de 24 de Setembro de 1985, que estabelece modalidades de aplicação do regime de ajuda ao consumo em relação ao azeite (JO L 254, p. 5), na redacção dada pelos Regulamentos (CE) n.° 643/93 da Comissão, de 19 de Março de 1993 (JO L 69, p. 19) e (CE) n.° 887/96 da Comissão, de 15 de Maio de 1996 (JO L 119, p. 16).
Relatório de síntese
81 Relativamente às inspecções já efectuadas pela Comissão em Julho de 1996 (relativas aos exercícios 1994 e 1995), o controlo no sector do azeite limitou‑se, no caso vertente, a uma análise documental incluindo uma troca abundante de correspondência entre 1999 e 2001 (ponto B.8.4.1 do relatório de síntese). Esta análise confirmou que muitos problemas detectados relativos aos exercícios 1994 e 1995 persistiam, ainda que tivessem sido introduzidas melhorias notórias.
82 Foi assim que foi aplicada uma correcção pontual de um montante de total de 200 146,68 euros para os exercícios 1996 a 1998 (ponto B.8.4.3 do relatório de síntese).
Argumentos das partes
83 O Governo grego avança um único fundamento de anulação relativo à incompetência ratione temporis da Comissão. Com efeito, referindo‑se à análise efectuada no âmbito do primeiro fundamento de anulação relativo ao sector das culturas arvenses, o Governo grego alega que a primeira carta pela qual a Comissão deu a conhecer a correcção em questão tem data de 14 de Abril de 2004. Consequentemente, considera que a Comissão não podia excluir as despesas efectuadas antes de 14 de Abril de 2004, salvo se as autoridades helénicas tivessem comunicado à Comissão os elementos necessários para o cálculo dessa correcção após essa data. Ora, os elementos pertinentes foram comunicados à Comissão muito antes.
84 Por conseguinte, a decisão impugnada deve ser anulada na medida em que impõe uma correcção forfetária no sector do azeite.
85 A Comissão contesta estas alegações. Com efeito, através da sua carta de 3 de Julho de 1998, já tinha exprimido a necessidade de impor as correcções aplicadas para os exercícios 1994 e 1995 aos exercícios seguintes. As falhas do sistema de ajudas no sector em questão foram constatadas após 1990, tendo dado lugar às correcções impostas para os exercícios financeiros de 1992 a 1995. A correcção em causa assenta nos mesmos elementos de facto, dado que a Grécia melhorou apenas parcialmente o seu sistema de ajudas. A República Helénica tinha conhecimento das irregularidades em causa desde 1992, sem nunca as ter contestado. A Comissão reiterou as suas acusações por carta de 3 de Julho de 1998 e, por carta de 8 de Fevereiro de 1999, solicitou às autoridades helénicas que lhe comunicassem as medidas adoptadas a esse respeito para os exercícios 1996 e 1997. O pedido de informações foi reiterado no convite de 3 de Agosto de 2001 para uma reunião bilateral.
86 De qualquer modo, as correcções para os anos de 1996 a 1998 inscrevem‑se no prolongamento das aplicadas a partir de 1992. A República Helénica estava, pois, plenamente informada da correcção em causa cujo fundamento indirectamente admite.
Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
87 Para efeitos da análise do presente fundamento, há, desde logo, que ter em consideração as afirmações constantes dos n.os 36 a 46, supra. De seguida, importa sublinhar que, independentemente da questão de saber se é correcta a data que o Governo grego considera ser o ponto de partida do prazo de 24 meses, esse governo chamou, pelo presente fundamento, o Tribunal de Primeira Instância a conhecer da questão relativa à competência ratione temporis da Comissão para impor a correcção em questão.
88 A este respeito, importa observar que a matéria de facto do processo que deu lugar a essa correcção e invocada pelas partes demonstra que, mesmo sob o domínio do Regulamento n.° 2245/1999, a Comissão actuou fora do âmbito da sua competência ratione temporis.
89 Com efeito, por carta de 3 de Julho de 1998, a Comissão informou as autoridades helénicas da sua posição final na sequência do controlo relativo aos exercícios 1994 e 1995. Como resulta do ponto B.8.4.1 do relatório de síntese e da carta de 3 de Julho 1998, esse controlo tinha posto em evidência uma falta de acompanhamento por parte do Ministério da Agricultura das constatações e das propostas de sanções emitidas pelo organismo de controlo das ajudas ao azeite incluídas nos relatórios de controlo enviados a este ministério até ao final de Outubro de 1994. Por carta de 12 de Janeiro de 1999, a Comissão informou as autoridades helénicas, no âmbito do mesmo processo, do montante final da correcção pontual a ser proposta [3 068 123 875 dracmas gregos (GRD), ou seja, 9 004 031,91 euros]. Esta correcção acabou por ser efectuada, como atestado no ponto B.8.4.1 do relatório de síntese.
90 No que respeita ao presente processo de apuramento de contas do FEOGA relativo aos exercícios de 1996 a 1998, a Comissão, por carta de 8 de Fevereiro de 1999, solicitou às autoridades helénicas que lhe fornecessem certas informações relativas às medidas correctivas tomadas em relação às empresas incluídas na terceira das cinco categorias mencionas na carta de 3 de Julho de 1998, em relação às quais os controlos tinham revelado algumas irregularidades.
91 Por carta de 2 de Maio de 2001, enviada em conformidade com o artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1663/95, a Comissão comunicou ao Estado‑Membro os resultados das suas verificações no âmbito do inquérito 2000/11 sobre as despesas efectuadas a título de ajuda ao consumo de azeite para os exercícios de 1996 a 1998. A este respeito, a Comissão refere a carta de 8 de Fevereiro de 1999. Por carta de 3 de Agosto de 2001, a Comissão convocou o Estado‑Membro para uma reunião bilateral em conformidade com o artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1663/95, relativa, designadamente, à ajuda ao consumo de azeite. Por último, por carta de 14 de Abril de 2004, a Comissão comunicou formalmente as suas conclusões às autoridades helénicas e calculou as despesas que se propunha excluir.
92 Importa observar que, no caso vertente, a carta de 8 de Fevereiro de 1999 constitui o início de um novo controlo da Comissão e não uma carta a título do artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1663/95.
93 A este respeito, importa salientar que a correcção em questão efectuada a título dos exercícios 1996 a 1998 assentou em constatações relativas a factos posteriores aos que deram lugar à correcção relativa aos exercícios 1994 e 1995.
94 Com efeito, resulta do ponto B.8.4.3 do relatório de síntese, lido em conjugação com a carta da Comissão de 14 de Abril de 2004, que a correcção financeira em questão foi aplicada por duas razões. Em primeiro lugar, devido aos atrasos nas revogações das autorizações de determinadas empresas, que deviam ter sido efectuadas para os exercícios 1996 e 1997 em virtude do artigo 12.°, n.° 6, do Regulamento n.° 2677/85, como alterado pelo artigo 1.° do Regulamento n.° 643/93, e, em segundo lugar, à não imposição de sanções em razão de irregularidades relativas à qualidade do azeite em conformidade com o artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2677/85, como alterado pelo artigo 1.° do Regulamento n.° 887/96.
95 Como resulta do ponto B.8.4.3 do relatório de síntese, lido em conjugação com uma carta da Comissão com data de 31 de Outubro de 2001, a correcção efectuada em razão de atrasos nas revogações de autorizações é igual aos montantes de ajuda indevidamente recebidos ao longo dos exercícios 1996 e 1997 por quatro empresas cujas autorizações deviam ter sido revogadas para esses períodos.
96 Além disso, resulta da comunicação da Comissão de 14 de Abril de 2004 que a correcção efectuada devido à não imposição de sanções em razão de irregularidades relativas à qualidade do azeite é igual às sanções pecuniárias que deviam ter sido impostas a 38 casos ao longo dos exercícios de 1996 a 1998 e que deviam ter sido diminuídas das despesas do FEOGA, em conformidade com o artigo 5.°, n.° 2, terceiro parágrafo, do Regulamento n.° 2677/85, como alterado, em último lugar, pelo artigo 1.° do Regulamento n.° 887/96. Além disso, resulta da comunicação de 14 de Abril de 2004 que o conjunto das recolhas de amostras efectuadas pelas autoridades nacionais para efeitos de controlos de qualidade teve lugar após o fim do exercício 1995 (15 de Outubro de 1995), ao passo que o trecho da carta de 3 de Julho de 1998 relativo às empresas da terceira categoria (v. n.° 90, supra) se refere a relatórios de controlo elaborados pelas autoridades helénicas até ao mês de Outubro de 1994.
97 Nestas condições, cumpre observar que as falhas que deram lugar à correcção em causa (não revogação de autorizações e não aplicação de sanções pecuniárias) são posteriores ao exercício 1995, que é o último exercício abrangido pelo primeiro controlo da Comissão. Portanto, a tese que a Comissão defendeu na audiência, segundo a qual o controlo em questão não podia ser distinguido do primeiro controlo relativo aos exercícios 1994 e 1995 (v. n.° 89, supra) não pode ser acolhida. Com efeito, há que considerar, no caso vertente, que ao verificar se as autoridades helénicas tinham revogado as autorizações e imposto sanções durante os exercícios 1996 a 1998, a Comissão fez um novo controlo, distinto do primeiro. Do mesmo modo, a garantia processual decorrente do prazo de 24 meses introduzido pelos Regulamentos n.os 729/70 e 1258/1999 não pode ser desconsiderada pelo simples motivo de as constatações de um controlo serem em parte análogas às de um controlo anterior.
98 Por último, o argumento da Comissão de que as autoridades helénicas aceitaram, durante o processo administrativo, a possibilidade de a correcção ser aplicada não pode ser acolhido. Com efeito, esta circunstância não é suficiente para conferir à Comissão a competência ratione temporis requerida pelos Regulamentos n.os 729/70 e 1258/1999 para impor correcções financeiras no âmbito do FEOGA.
99 No caso vertente, a carta de 2 de Maio de 2001 enviada ao abrigo do artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2245/1999, é a primeira a incluir todos os elementos exigidos pelo primeiro parágrafo desta disposição. É, pois, esta carta que constitui o ponto de partida a partir do qual deve ser calculado o prazo de 24 meses.
100 Daqui resulta que a Comissão não tinha competência ratione temporis para excluir as despesas efectuadas antes de 2 de Maio de 1999. Assim, há que anular a decisão impugnada na medida em que exclui do financiamento comunitário as despesas relativas à ajuda ao consumo de azeite.
Quanto à auditoria financeira
Regulamentação comunitária
101 Em virtude do artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1251/1999, «[o]s pagamentos [aos produtores] serão efectuados a seguir à colheita, entre 16 de Novembro e 31 de Janeiro».
102 O Regulamento (CE) n.° 296/96 da Comissão, de 16 de Fevereiro de 1996, relativo aos dados a transmitir pelos Estados‑Membros e à contabilização mensal das despesas financiadas a título da secção «Garantia» do FEOGA e que revoga o Regulamento (CEE) n.° 2776/88 (JO L 39, p. 5), precisa as condições nas quais os Estados‑Membros podem beneficiar da cobertura pelo FEOGA, secção «Garantia», das despesas por eles efectuadas.
103 Nos termos do artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento n.° 296/96, na redacção dada pelo Regulamento (CE) n.° 1577/2001 da Comissão, de 1 de Agosto de 2001 (JO L 209, p. 12):
«Qualquer despesa paga para além dos termos ou prazos estatuídos será objecto de uma contabilização reduzida no quadro dos adiantamentos, de acordo com as seguintes regras:
a) Até 4% das despesas pagas no respeito dos termos e prazos, não será efectuada qualquer redução, não tendo o número de meses de atraso qualquer influência;
b) Após utilização da margem de 4%, qualquer despesa suplementar efectuada com um atraso até:
– um mês, será reduzida de 10%,
– dois meses, será reduzida de 25%,
– três meses, será reduzida de 45%,
– quatro meses, será reduzida de 70%,
– cinco meses ou mais, será reduzida de 100%.
Todavia, em caso de aplicação de condições especiais de gestão a certas medidas, ou se os Estados‑Membros apresentarem justificativos fundamentados, a Comissão aplicará um escalonamento diferente e/ou taxas de redução inferiores ou nulas.
As reduções referidas no presente artigo serão efectuadas no respeito das normas previstas no artigo 14.° do Regulamento (CE) n.° 2040/2000.»
Relatório de síntese
104 Segundo o ponto C.1.1.1 do relatório de síntese, os serviços da Comissão examinaram os atrasos de pagamento constatados no decurso do período de 16 de Outubro de 2000 a 15 de Outubro de 2001 em conformidade com o artigo 4.° do Regulamento n.° 296/96. Na sequência desse controlo e das discussões bilaterais, a Comissão aplicou correcções relativamente a oito rubricas orçamentais.
Argumentos das partes
105 Entre as rubricas orçamentais afectadas pelas correcções em matéria de auditoria financeira, o Governo grego contesta as correcções de 455 070,44 euros relativas à ajuda à ervilhaca e de 33 718,52 euros relativas à ajuda por hectare ao arroz.
106 O Governo grego apresenta um único fundamento de anulação relativo a uma violação do artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento n.° 296/96, do artigo 7.°, n.° 4, e do artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1258/1999, bem como do documento n.° VI/5330/97, a que acrescenta uma fundamentação insuficiente e um erro de facto.
107 Resulta das disposições acima mencionadas que os Estados‑Membros são obrigados a respeitar os prazos de pagamentos das ajudas, caso contrário estão sujeitos a correcções financeiras degressivas que podem chegar a 100% das despesas. Ora, para esse efeito, a Comissão deve, em primeiro lugar, ter em conta o prejuízo financeiro sofrido pela Comissão em virtude da inobservância desses prazos e, em segundo lugar, respeitar o princípio da proporcionalidade. Além disso, a Comissão é obrigada a aplicar taxas de redução inferiores ou nulas em caso de aplicação de condições especiais de gestão a certas medidas, ou se os Estados‑Membros apresentarem justificativos fundamentados. Deste modo, o facto de um prazo de pagamento não ter sido respeitado devido a controlos suplementares em casos que tenham sido objecto de contestação ou devido a pagamentos complementares realizados na sequência da análise das objecções baseadas em erros de registo nas bases de dados constitui uma condição especial acompanhada de justificativos fundamentados.
108 As autoridades helénicas informaram a Comissão de que o atraso no pagamento se devia a controlos suplementares indispensáveis, designadamente na circunscrição administrativa de Héraklion, que tem a maior produção de ervilhaca do país. Por carta de 26 de Janeiro de 2001, as autoridades helénicas pediram a prorrogação do prazo de pagamento das ajudas de modo a respeitar as exigências do documento de trabalho n.° VI/7105/98 relativo ao aumento da taxa de controlo em caso de constatação de irregularidades significativas. Por carta de 1 de Fevereiro de 2001, a Comissão indeferiu esse pedido, mencionando que os justificativos com ele relacionados seriam tomados em conta no processo de apuramento de contas do FEOGA de modo a que a correcção não fosse imposta. O limite de 4% previsto no artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento n.° 296/96 (v. n.° 103, supra) só foi ultrapassado em razão do aumento considerável dos controlos efectuados pelas autoridades da circunscrição administrativa de Héraklion.
109 Ora, por carta de 6 de Novembro de 2003, a Comissão considerou que a realização dos controlos em questão fazia parte do âmbito do artigo 4.°, n.° 2, alínea a), do Regulamento n.° 296/96. A Comissão, não devia, pois, ter aplicado qualquer correcção ou, pelo menos, devia ter aplicado uma correcção inferior.
110 No que respeita à correcção relativa à ajuda por hectare ao arroz, o Governo grego sublinha que os atrasos registados se ficaram a dever à análise das objecções baseadas em erros no registo de elementos na base de dados. No caso de uma das três circunscrições administrativas em causa, o atraso ficou a dever‑se a uma greve numa associação de cooperativas agrícolas, circunstância que constitui um caso de força maior. Assim, os atrasos em questão ficaram a dever‑se a circunstâncias excepcionais relacionadas com a protecção dos interesses financeiros da Comunidade. Tendo em conta essas circunstâncias, o Governo grego pede a anulação da decisão impugnada na medida em que impõe a correcção em causa ou, a título subsidiário, a limitação desta última 2% dos pagamentos efectuados foram do prazo.
111 A Comissão responde que o artigo 4.°, n.° 2, alínea b), último parágrafo, do Regulamento n.° 296/96 deve, na qualidade de norma excepcional, ser objecto de interpretação estrita, recaindo o ónus da prova sobre a parte que pretende beneficiar dessa excepção.
112 No que respeita às ajudas à ervilhaca, os atrasos de pagamento acima da margem de 4% (v. n.° 103, supra) são justificados, uma vez que esta margem é concedida para facilitar o aprofundamento dos controlos bem como a realização de controlos suplementares. O pedido de prorrogação do prazo foi, de resto, apresentado três dias antes de expirar o prazo suplementar e não pode, portanto, ser aceite. Resulta do documento n.° VI/5330/97 que, quando os Estados‑Membros pretendem obter uma derrogação em razão da realização de controlos suplementares, devem provar que as somas objecto de contestação ultrapassam o limiar de 4% das despesas pagas. A Comissão considera que as autoridades helénicas não justificaram devidamente o desrespeito dos prazos e que, de qualquer modo, o pedido de prorrogação foi apresentado tardiamente.
113 O mesmo se aplica no que respeita à ajuda por hectare ao arroz. O Governo grego não pode invocar circunstâncias que fazem parte da sua própria esfera de responsabilidade, como a apreciação dos recursos e das objecções devidos a erros na base de dados, para justificar o desrespeito dos prazos.
Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
114 Importa observar, em primeiro lugar, como resulta da tabela que figura no ponto C.1.1.4 do relatório de síntese, que a Comissão aplicou, no que respeita à ajuda à ervilhaca e à ajuda por hectare ao arroz, correcções iguais às deduções já efectuadas no âmbito dos adiantamentos mensais ao abrigo do artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento n.° 296/96.
115 Cumpre igualmente sublinhar, à semelhança da Comissão, que o artigo 4.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 296/96 constitui uma disposição que introduz uma excepção devendo, como tal, ser interpretado restritivamente.
116 Além disso, as despesas de financiamento a cargo do FEOGA devem ser calculadas partindo do princípio de que os prazos previstos pela regulamentação agrícola aplicável são respeitados. Consequentemente, quando as autoridades nacionais pagam após o termo do prazo, imputam ao FEOGA, como atesta o quarto considerando do Regulamento n.° 296/96, despesas irregulares e, como tal, não elegíveis (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 28 de Outubro de 1999, Itália/Comissão, C‑253/97, Colect., p. I‑7529 n.° 126). Por conseguinte, o Estado‑Membro deve organizar o seu sistema de controlos tendo em conta o prazo para os pagamentos das ajudas previsto no artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1251/1999 (v., por analogia, acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 20 de Junho de 2000, Grécia/Comissão, T‑251/04, ainda não publicado na Colectânea, n.° 76). Além disso, a margem de 4% prevista pelo artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento n.° 296/96 serve precisamente para dar aos Estados‑Membros a possibilidade de efectuarem controlos suplementares precisando que o número de meses de atraso não tem qualquer influência nos pagamentos que não ultrapassem esse limiar.
117 Como resulta dos autos, as autoridades da circunscrição administrativa de Héraklion só informaram o Ministério da Agricultura dos primeiros resultados dos controlos em 19 de Janeiro de 2001, tendo este último chamado à atenção, por carta de 22 de Janeiro de 2001, para a obrigação de efectuar novos controlos em conformidade com o documento VI/7105/98 (v. n.° 108, supra). Por carta de 26 de Janeiro de 2001 (sexta‑feira), este ministério solicitou uma prorrogação do prazo de pagamento que expirava no dia 31 do mesmo mês, sem, contudo, indicar a cultura em causa nem fornecer documentos justificativos a esse respeito. Esse pedido foi correctamente rejeitado pela Comissão por telecópia de 1 de Fevereiro de 2001 por ser impreciso e, sobretudo, tardio.
118 Nestas condições, a Comissão manteve acertadamente a sua posição na sua carta de 6 de Novembro de 2003, segundo a qual a necessidade de efectuar controlos suplementares invocada pelas autoridades helénicas não devia passar a margem de 4% (v. n.° 103, supra).
119 Portanto, o Governo grego não demonstrou que as condições de aplicação do artigo 4.°, n.° 2, último parágrafo, do Regulamento n.° 296/96 estavam reunidas no que respeita aos atrasos de pagamentos relativos à ajuda à ervilhaca.
120 O mesmo se aplica no que respeita à ajuda por hectare ao arroz. Com efeito, a Comissão sublinha com razão que o Estado‑Membro não pode justificar pagamentos tardios invocando as deficiências nos processos nacionais e os recursos daí resultantes. O argumento baseado na greve invocada pelas autoridades helénicas como caso de força maior não pode ser acolhido. O único documento que lhe faz referência é uma carta de 25 de Outubro de 2001 da circunscrição administrativa de Imathia dirigida ao Ministério da Agricultura que explica que a greve em questão teve como consequência o envio tardio, em 30 de Abril de 2001, dos resultados da apreciação dos recursos. Ora, essa greve provocou um atraso na apreciação dos recursos interpostos devido a erros nos pagamentos da ajuda, complicação imputável ao Estado‑Membro. O Governo grego não apresenta, de resto, qualquer elemento sobre a duração da greve em questão nem sobre o seu carácter inopinado ou não. O presente fundamento de anulação deve, por conseguinte, ser julgado improcedente.
121 Resulta do conjunto das considerações que precedem que a decisão impugnada deve ser anulada na parte em que impõe à República Helénica uma correcção pontual de 200 146,68 euros para os exercícios financeiros de 1996 a 1998 (ajuda ao consumo de azeite), devendo ser negado provimento ao recurso quanto ao mais.
Quanto às despesas
122 Nos termos do artigo 87.°, n.° 3, do Regulamento de Processo, se cada parte obtiver vencimento parcial, o Tribunal pode determinar que as despesas sejam repartidas entre as partes ou que cada uma das partes suporte as suas próprias despesas. Tendo a República Helénica sido vencida na maior parte dos pedidos, há que decidir que suportará, para além das suas próprias despesas, 70% das despesas efectuadas pela Comissão, suportando esta última 30% das suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Segunda Secção)
decide:
1) A Decisão 2005/354/CE da Comissão, de 29 de Abril de 2005, que exclui do financiamento comunitário determinadas despesas efectuadas pelos Estados‑Membros a título do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), secção «Garantia», é anulada na parte em que impõe à República Helénica uma correcção pontual de 200 146,68 euros para os exercícios financeiros de 1996 a 1998 (ajuda ao consumo de azeite).
2) É negado provimento ao recurso quanto ao mais.
3) A república Helénica suportará, para além das suas próprias despesas, 70% das despesas efectuadas pela Comissão, suportando esta última 30% das suas próprias despesas.
Pirrung | Forwood | Papasavvas |
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 12 de Setembro de 2007.
O secretário | | O presidente |
Índice
Quadro jurídico
Antecedentes do litígio
Tramitação do processo e pedidos das partes
Quanto ao mérito do recurso
Quanto às culturas arvenses
Regulamentação comunitária
Relatório de síntese
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à incompetência ratione temporis da Comissão
– Argumentos das partes
– Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
Quanto ao segundo fundamento, relativo a erros de direito e de facto e a uma fundamentação insuficiente
– Argumentos das partes
– Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
Quanto ao terceiro fundamento, relativo a uma violação do documento n.° VI/5330/97 e do princípio da proporcionalidade, a um erro de facto e a uma fundamentação insuficiente da taxa de correcção forfetária em questão
– Argumentos das partes
– Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
Quanto ao azeite
Regulamentação comunitária
Relatório de síntese
Argumentos das partes
Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
Quanto à auditoria financeira
Regulamentação comunitária
Relatório de síntese
Argumentos das partes
Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
Quanto às despesas