FÖRSTAINSTANSRÄTTENS DOM (andra avdelningen)
den 12 september 2007 (*)
”EUGFJ – Garantisektionen – Utgifter som har undantagits från gemenskapsfinansiering – Jordbruksgrödor – Olivolja – Revision – Tidsfrist på 24 månader ”
I mål T‑243/05,
Republiken Grekland, företrädd av G. Kanellopoulos och E. Svolopoulou, båda i egenskap av ombud,
sökande,
mot
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av H. Tserepa-Lacombe och L. Visaggio, båda i egenskap av ombud, biträdda av advokaten N. Korogiannakis,
svarande,
angående en talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut 2005/354/EG av den 29 april 2005 om undantagande från gemenskapsfinansiering av vissa utgifter som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) (EUT L 112, s. 14), i den del vissa utgifter som Republiken Grekland har verkställt inom sektorerna jordbruksgrödor, olivolja och revision undantas från finansiering,
meddelar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN (andra avdelningen)
sammansatt av ordföranden J. Pirrung samt domarna N.J. Forwood och S. Papasavvas,
justitiesekreterare: handläggaren C. Kantza,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 20 mars 2007,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
1 I rådets förordning (EEG) nr 729/70 av den 21 april 1970 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT L 94, s. 13; svensk specialutgåva, område 3, volym 3, s. 23), i dess senaste lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 1287/95 av den 22 maj 1995 (EGT L 125, s. 1), fastställs de allmänna regler som är tillämpliga i fråga om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken. Rådets förordning (EG) nr 1258/1999 av den 17 maj 1999 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT L 160, s. 103) har ersatt förordning nr 729/70 och skall tillämpas på utgifter som betalas från och med den 1 januari 2000.
2 Enligt artiklarna 1.2 b och 3.1 i förordning nr 729/70 och artiklarna 1.2 b och 2.2 i förordning nr 1258/99 finansieras sådana interventioner i syfte att stabilisera jordbruksmarknaderna som företas i enlighet med gemenskapsbestämmelserna inom ramen för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaden av garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ).
3 Enligt artikel 5.2 c i förordning nr 729/70 och artikel 7.4 i förordning nr 1258/1999 skall kommissionen besluta om vilka utgifter som inte skall omfattas av gemenskapsfinansiering om den finner att dessa utgifter inte har verkställts i överensstämmelse med gemenskapsbestämmelserna. Vid bedömningen av de belopp som skall undantas skall kommissionen beakta överträdelsens art och betydelse samt den ekonomiska förlust som gemenskapen lidit.
4 I artikel 5.2 c femte stycket föreskrivs att ”[e]n vägran att finansiera [inte får] inbegripa utgifter som betalats före de tjugofyra månader som föregick kommissionens skriftliga meddelande till den berörda medlemsstaten om resultaten av [kommissionens undersökningar]”. Artikel 7.4 femte stycket i förordning nr 1258/1999 innehåller en identisk bestämmelse.
5 Tillämpningsföreskrifterna för förfarandet vid avslutande av räkenskaperna vid EUGFJ föreskrivs fortfarande i kommissionens förordning (EG) nr 1663/95 av den 7 juli 1995 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning nr 729/70 i fråga om förfarandet vid avslutande av räkenskaperna för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) (EGT L 158, s. 6), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 2245/1999 av den 22 oktober 1999 (EGT L 273, s. 5).
6 I artikel 8.1 i förordning nr 1663/95 föreskrivs följande:
”Om kommissionen efter en undersökning anser att utgifterna har verkställts på ett sätt som strider mot gemenskapsreglerna skall den meddela den berörda medlemsstaten sina iakttagelser och ange vilka korrigeringsåtgärder som skall vidtas för att säkerställa att reglerna följs i framtiden.
Meddelandet skall innehålla en hänvisning till den här förordningen. Medlemsstaten skall besvara meddelandet inom två månader, och kommissionen får ändra sin ståndpunkt på grundval av svaret. Kommissionen får i berättigade fall bevilja en förlängning av denna svarsperiod.
Efter utgången av den tillåtna svarstiden skall kommissionen kalla till en bilateral diskussion och de båda parterna försöka nå en överenskommelse om vilka åtgärder som skall vidtas samt om hur allvarlig överträdelsen skall anses vara och hur stor ekonomisk skada den kan anses ha orsakat Europeiska gemenskapen. Efter denna diskussion och efter ett eventuellt senaste datum för inlämning av kompletterande uppgifter som kommissionen har fastställt i samråd med medlemsstaten, eller, om medlemsstaten inte godtar kallelsen till diskussion inom en tidsfrist som skall fastställas av kommissionen, efter den tidsfristens utgång, skall kommissionen formellt meddela medlemsstaten sina slutsatser med hänvisning till kommissionens beslut 94/442/EG. Utan att detta påverkar bestämmelserna i denna punkt fjärde stycket skall meddelandet innehålla en uppskattning av de utgifter kommissionen planerar att utesluta enligt artikel 5.2 c i förordning ... nr 729/70.
Medlemsstaten skall snarast underrätta kommissionen om vilka åtgärder som har vidtagits för att säkra att gemenskapsreglerna följs och från vilket datum de tillämpas. Kommissionen skall i förekommande fall fatta ett eller flera beslut enligt artikel 5.2 c i förordning (EEG) nr 729/70 för att till och med det datum då korrigeringsåtgärderna började tillämpas utesluta de utgifter som berörs av överträdelsen av gemenskapsreglerna.”
7 Riktlinjerna för schablonmässiga korrigeringar har fastlagts i kommissionens dokument nr VI/5330/97 av den 23 december 1997, Riktlinjer för utvärdering av budgetkonsekvenserna i samband med granskningen av och beslutet att godkänna räkenskaperna för garantisektionen vid EUGFJ (nedan kallat dokument nr VI/5330/97). När det med hänsyn till de uppgifter som framkommit under undersökningen inte går att uppskatta den ekonomiska förlust som gemenskapen lidit genom att extrapolera den ekonomiska förlusten med statistik eller andra verifierbara uppgifter kan en schablonmässig korrigering tillämpas. Korrigeringssatsen uppgår i regel till 2 procent, 5 procent, 10 procent eller 25 procent av de deklarerade utgifterna beroende på hur stor förlustrisken är.
Bakgrund till tvisten
8 Kommissionen har i beslut 2005/354/EG av den 29 april 2005 om undantagande från gemenskapsfinansiering av vissa utgifter som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för garantisektionen vid EUGFJ (EUT L 112, s. 14) (nedan kallat det angripna beslutet), med avseende på Republiken Grekland, från gemenskapsfinansiering för budgetåren 1996–1998, 2001 och 2002 undantagit ett belopp på 26 437 135,76 euro inom sektorerna jordbruksgrödor, olivolja och revision.
9 Skälen för de finansiella korrigeringar som kommissionen verkställt summeras i den sammanfattande rapporten AGRI‑64241-2004 av den 31 oktober 2004 om kontrollresultat vid avslutande av räkenskaperna för garantisektionen vid EUGFJ enligt artikel 5.2 c i förordning (EEG) nr 729/70 och artikel 7.4 i förordning (EG) nr 1258/1999, beträffande exportbidrag, frukt och grönsaker, mjölkprodukter, offentlig lagring, djurbidrag, jordbruksgrödor, olivolja och fetter, landsbygdsutveckling och överskridanden av betalningsfrister (nedan kallad den sammanfattande rapporten).
10 Förevarande talan avser tre slags korrigeringar:
– En schablonmässig korrigering på 5 procent för jordbruksgrödor på grund av otillräckliga garantier för att ansökningarna är korrekta, eller ett belopp på 25 361 283 euro för budgetåret 2002.
– En punktkorrigering på totalt 200 146,68 euro för olivolja på grund av dröjsmål med indragning av godkännanden och underlåtenhet att vidta sanktionsåtgärder med avseende på kvalitet för budgetåren 1996–1998.
– En punktkorrigering på 488 788,96 euro för dröjsmål med betalning (revision) för budgetåret 2001, nämligen 455 070,44 euro avseende stöd för vicker och 33 718,52 euro avseende stöd för ris per hektar.
Förfarandet och parternas yrkanden
11 Republiken Grekland väckte förevarande talan genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 30 juni 2005.
12 Republiken Grekland har yrkat att förstainstansrätten skall
– ogiltigförklara, alternativt ändra, det angripna beslutet, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
13 Kommissionen har yrkat att förstainstansrätten skall
– ogilla talan, och
– förplikta Republiken Grekland att ersätta rättegångskostnaderna.
Huruvida talan är välgrundad
14 Talan avser tre interventioner som finansierats av EUGFJ, närmare bestämt dem som rör jordbruksgrödor, olivolja och revision. Förstainstansrätten skall i nämnd ordning, genom att skilja mellan dessa tre interventioner, pröva Republiken Greklands grunder.
Jordbruksgrödor
Gemenskapslagstiftning
15 I rådets förordning (EEG) nr 3508/92 av den 27 november 1992 om ett integrerat system för administration och kontroll av vissa stödsystem inom gemenskapen (EGT L 355, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 46, s. 78), i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 1593/2000 av den 17 juli 2000 (EGT L 182, p. 4), föreskrivs att varje medlemsstat skall inrätta ett sådant system (nedan kallat ISAK) som skall tillämpas bland annat inom ramen för stödsystemet för producenter av vissa jordbruksgrödor.
16 Enligt artikel 1.1 a i förordning nr 3508/92 är ISAK tillämpligt bland annat på stöd som fastställts genom rådets förordning (EEG) nr 1765/92 av den 30 juni 1992 om upprättande av ett stödsystem för producenter av vissa jordbruksgrödor (EGT L 181, s. 12), som har ersatts från och med den 1 juli 2000 av rådets förordning (EG) nr 1251/1999 av den 17 maj 1999 om upprättande av ett stödsystem för producenter av vissa jordbruksgrödor (EGT L 160, s. 1).
17 I artikel 2 i förordning nr 3508/92 föreskrivs följande:
”[ISAK] skall inbegripa
a) en datoriserad databas,
b) ett alfanumeriskt system för identifiering av jordbruksskiftena,
c) ett alfanumeriskt system för identifiering och registrering av djuren
d) stödansökningar,
e) ett integrerat kontrollsystem.”
18 I artikel 7 i förordning nr 3508/92 anges att ISAK ”skall omfatta samtliga inlämnade stödansökningar, särskilt vad avser administrativa kontroller, kontroller på plats och vid behov, kontroll genom fjärranalys med hjälp av flyg- eller satellitbilder”.
19 I artikel 8 i förordning nr 3508/92 föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna skall genomföra administrativa kontroller av stödansökningarna.
2. Administrativa kontroller skall kompletteras med kontroller på plats, som skall omfatta ett urval av jordbruksföretagen. För samtliga dessa kontroller skall medlemsstaterna upprätta en urvalsplan.
3. Varje medlemsstat skall utse en myndighet som ansvarar för samordningen av de kontroller som föreskrivs i denna förordning.
4. De nationella myndigheterna får på vissa villkor som skall fastställas, använda fjärranalys för att bestämma jordbruksskiftenas areal, identifiera grödor och kontrollera grödornas status.
…”
20 I artikel 13.1 i förordning nr 3508/92, i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 2466/96 av den 17 december 1996 (EGT L 335, s. 1), anges att ISAK skall tillämpas från den 1 februari 1993 vad avser stödansökningar, ett alfanumeriskt system för identifiering och registrering av nötkreatur och det integrerade kontrollsystemet som anges i artikel 7, och senast från den 1 januari 1997 vad avser de övriga delar som anges i artikel 2.
21 Tillämpningsföreskrifterna för ISAK fastställdes, för de budgetår som avses i det angripna beslutet, i kommissionens förordning (EEG) nr 3887/92 av den 23 december 1992 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för det integrerade administrations- och kontrollsystemet för vissa av gemenskapens stödsystem (EGT L 391, s. 36), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 2801/1999 av den 21 december 1999 (EGT L 340, s. 29).
22 Artiklarna 6 och 7 i förordning nr 3887/92 innehåller detaljerade föreskrifter för de kontroller som de nationella myndigheterna skall utföra.
Sammanfattande rapport
23 Den 6−9 augusti 2001 och den 15−17 april 2002 utförde kommissionen inspektioner i Grekland. Bland annat kontrollerades om de instrument som krävs för att säkerställa att betalningar inom sektorn för jordbruksgrödor sker på ett lagenligt och korrekt sätt hade införts.
24 Enligt punkt B.7.1.1 i den sammanfattande rapporten hade Grekland, under skördeåret 2001, inte inrättat vare sig ISAK eller det godkännandeförfarande med stöd av vilket jordbruksministeriet från och med den 16 oktober 1995 skulle utföra alla nödvändiga kontroller innan mottagarna betalades. Enligt kommissionen fortsatte dock det organ som ansvarade för utbetalningarna (Gedidagep) att verkställa dessa betalningar utan tillgång till handlingar som kunde styrka den förhandsgranskning av ansökningar som gjorts av andra myndigheter, bland andra vissa prefekturer.
25 Beträffande genomförandet av ISAK påpekas i samma punkt i den sammanfattande rapporten att systemet för identifiering av jordbruksskiften (nedan kallat SIJ) (se ovan punkt 17), som skulle ha varit färdigställt den 1 januari 1997 (se ovan punkt 20), ännu inte hade färdigställts år 2003 och att endast 67,5 procent av jordbruksgröde- och foderarealerna hade identifierats i SIJ med referensskiften stödda av ortofotografier. Kommissionen anser därför att betydande jordarealer, närmare bestämt 28,2 procent, har identifierats med olämpliga metoder, medan 4,3 procent av arealerna inte har identifierats över huvud taget.
26 Enligt den sammanfattande rapporten var de kontroller som utfördes på plats av undermålig kvalitet och berörde dessutom ett litet urval ansökningar som var otillräckliga för att säkerställa en vederbörlig kontroll av huruvida stöd var berättigat i varje enskilt fall eller för att förhindra en onormal kumulering av stöd. Om vanliga inspektioner skall vara verkningsfulla måste de göras före eller kort efter skörden. Eftersom det stora flertalet odlingar hade skördats mellan slutet av maj och början av juli anser kommissionen att de grekiska myndigheterna, år 2001, inte kunde säkerställa att de villkor enligt vilka stöd skall beviljas verkligen var uppfyllda, då 28 procent av de vanliga inspektionerna utfördes efter den 31 augusti. Detta gäller enligt kommissionen särskilt för odlingar av durumvete, som skördas i juli och täcker 40−50 procent av Greklands jordbruksarealer. Kommissionen har i den sammanfattande rapporten även påpekat brister i kvaliteten på kontrollerna med hjälp av fjärranalys (dröjsmål med att sluta avtal och genomföra övervakningsbesök och med avseende på inrapportering av resultat till administrationen, åldern på fotografier och underlåtenhet att följa rekommendationer avseende tekniska toleranser).
27 Kommissionen har beträffande godkännandeförfarandet uppgett att situationen i prefekturerna är otillfredsställande, i synnerhet med avseende på personalorganisation, utförande av kontroller och vilka uppgifter som jordbruksorganisationer skall utföra.
Den första grunden: Kommissionens bristande behörighet av tidsmässiga skäl (ratione temporis)
– Parternas argument
28 Den grekiska regeringen har inledningsvis nämnt den begränsning som införts genom de bestämmelser som det hänvisas till ovan i punkt 4. Vidare anges att innehållet i det skriftliga meddelande genom vilket kommissionen delger medlemsstaterna resultatet av sina granskningar framgår av artikel 8.1 första stycket i förordning nr 1663/95. Regeringen påpekar även att det i denna bestämmelse, före dess ändrade lydelse enligt förordning nr 2245/1999, föreskrevs att meddelandet i fråga skulle innehålla en utvärdering av de utgifter som kommissionen föreslog skulle uteslutas enligt artikel 5.2 c i förordning nr 729/70 och artikel 7.4 femte stycket i förordning nr 1258/1999.
29 Begränsningen i de ovan i punkt 4 nämnda artiklarna skall skydda medlemsstaterna mot den avsaknad av rättssäkerhet som skulle råda om kommissionen kunde ifrågasätta utgifter som bestritts flera år innan det fattas ett beslut angående deras förenlighet med gemenskapsbestämmelserna. Nämnda begränsning syftar dessutom till att öka insynen i förfarandet genom att i tid informera om den uppskattade ekonomiska skadan och om den planerade korrigeringen. Eftersom medlemsstaterna spelar en viktig roll i förfarandet vid avslutande av räkenskaperna vid EUGFJ skall de informeras fullt ut i förfarandets olika skeden och alltid beredas tillfälle att yttra sig.
30 Den grekiska regeringen anser således att det bör undersökas om varje meddelande som sänts med stöd av artikel 8.1 första stycket i förordning nr 1663/95 uppfyller kraven i denna bestämmelse. I det sammanhanget måste uttrycket ”en utvärdering av de utgifter som [kommissionen] föreslår skall uteslutas” tolkas så, att det inte krävs en sifferuppgift på det aktuella utgiftsbeloppet och att det räcker att ange det underlag på vilket detta belopp, åtminstone uppskattningsvis, kan beräknas.
31 Dessa bedömningar påverkas inte av att artikel 8.1 i förordning nr 1663/95 har ändrats genom förordning nr 2245/1999. Förskjutningen av skyldigheten att uppskatta den finansiella korrigeringen betyder inte att lagstiftaren har velat avskaffa det skydd för medlemsstaterna som avses ovan i punkt 29. Avsikten har i stället varit att beakta medlemsstatens åsikter i förfarandet vid avslutande av räkenskaperna vid EUGFJ. Ett meddelande som saknar en utvärdering av de utgifter som kommissionen har för avsikt att utesluta kan således inte utlösa den tidsfrist på 24 månader som avses i förordningarna nr 729/70 och 1258/1999. Det har i rättspraxis bekräftats att det är det andra meddelandet som avses i artikel 8.1 tredje stycket i förordning nr 1663/95 som utlöser denna 24-månadersfrist, eftersom det är i detta meddelande som kommissionen anger vilka utgifter som den har för avsikt att utesluta.
32 I förevarande fall utgjordes det första meddelande i vilket kommissionen uppskattade de utgifter som den planerade att utesluta av en skrivelse av den 16 februari 2004. Av skrivelsen framgår att kommissionen av tidsmässiga skäl saknade behörighet att ålägga en korrigering för utgifter som bestritts före den 16 februari 2002. Det angripna beslutet skall därför ogiltigförklaras i den mån det, inom sektorn för jordbruksgrödor, görs en finansiell korrigering för utgifter som bestritts under skördeåret 2001.
33 Kommissionen å sin sida nekar till att den skulle ha delgett resultatet av sina undersökningar först genom skrivelsen av den 16 februari 2004. Det anges att detta gjordes genom två skrivelser av den 1 mars och den 21 augusti 2002, skrivelser som uppfyller kraven i artikel 8.1 i förordning nr 1663/95.
34 I artikel 8.1 i förordning nr 1663/95, i dess lydelse enligt förordning nr 2245/1999, föreskrivs inte längre att kommissionen skall göra en uppskattning av de utgifter som den har för avsikt att undanta i sitt meddelande till medlemsstaterna. Meddelandet fungerar som en varning. Det skall dessutom göras åtskillnad mellan å ena sidan det ”meddelande om iakttagelser” som avses i artikel 8.1 första stycket i förordning nr 1663/95 och å andra sidan det ”formella meddelande om slutsatser” som avses i artikel 8.1 andra stycket och därefter, i dess ändrade lydelse enligt förordning nr 2245/1999, i tredje stycket. Meddelandet om iakttagelser är inte underkastat lika stränga formkrav som det formella meddelandet om slutsatser. Kommissionen anser därför, i motsats till vad den grekiska regeringen har påstått, att skrivelserna av den 1 mars och den 21 augusti 2002 uppfyllde de krav som ställs på de meddelanden genom vilka kommissionen delger resultatet av sina undersökningar.
35 Kommissionen har efter en bokstavstolkning av artikel 7.4 femte stycket i förordning nr 1258/1999 och artikel 8.1 första stycket i förordning nr 1663/95 bedömt att startpunkten för 24-månadersfristen utgörs av den skrivelse genom vilken kommissionen meddelar resultatet av sina undersökningar. Oberoende av denna tolkning är syftet med sistnämnda bestämmelse att öka skyddet för medlemsstaternas processuella rättigheter. Den grekiska regeringen kan i konsekvens härmed inte vinna framgång med ett resonemang som grundar sig på en rättspraxis som utvecklats enligt den tidigare lydelsen av artikel 8.1 i förordning nr 1663/95.
– Förstainstansrättens bedömning
36 Det framgår av fast rättspraxis att artikel 5.2 c i förordning nr 729/70 och artikel 7.4 femte stycket i förordning nr 1258/1999, å ena sidan, och artikel 8.1 första stycket i förordning nr 1663/95, å den andra, avser samma skede i förfarandet vid avslutande av räkenskaperna vid EUGFJ, det vill säga den tidpunkt då kommissionen, efter slutförda kontroller, skickar sitt första meddelande till medlemsstaten. I artikel 8.1 första stycket i förordning nr 1663/95 anges därför vad det skriftliga meddelande som avses i artikel 5.2 c i förordning nr 729/70 och artikel 7.4 femte stycket i förordning nr 1258/1999 skall innehålla (domstolens dom av den 24 januari 2002 i mål C‑170/00, Finland mot kommissionen, REG 2002, s. I‑1007, punkterna 26 och 27, av den 13 juni 2002 i mål C‑158/00, Luxemburg mot kommissionen, REG 2002, s. I‑5373, punkt 23, och av den 24 februari 2005 i mål C‑300/02, Grekland mot kommissionen, REG 2005, s. I‑1341, punkt 68).
37 Före ändringen av artikel 8.1 första stycket i förordning nr 1663/95 enligt förordning nr 2245/1999 föreskrevs att meddelandet i fråga skall innehålla uppgifter om de korrigerande åtgärder som skall vidtas för att säkerställa framtida uppfyllande av de berörda reglerna, liksom en utvärdering av de utgifter som kommissionen föreslår skall uteslutas, samt en hänvisning till förordning nr 1663/95 (domarna i de i punkt 36 ovan nämnda målen Finland mot kommissionen, punkt 26 , Luxemburg mot kommissionen, punkt 23, och Grekland mot kommissionen, punkt 69).
38 Kommissionens skyldighet att i det meddelande som sänds till berörd medlemsstat med stöd av artikel 8.1 första stycket i förordning nr 1663/95 utvärdera de utgifter som den föreslår skall uteslutas upphävdes emellertid genom förordning nr 2245/1999. Enligt artikel 8.1 tredje stycket i förordning nr 1663/95, i dess ändrade lydelse, skall denna uppskattning numera finnas med i den skrivelse som skickas efter de bilaterala diskussionerna.
39 Den grekiska regeringen ifrågasätter inte att kommissionen inte längre är skyldig att i sin första skrivelse efter avslutad undersökning göra en uppskattning av de utgifter som den avser att utesluta. Emellertid görs det gällande att, om kommissionen hädanefter skall göra denna uppskattning i sin andra skrivelse, som skickas sedan de bilaterala diskussionerna hade avslutats och före förlikningsförfarandet, är det avsändandet av denna skrivelse som från och med nu måste anses utgöra startpunkten på 24-månadersfristen. Den grekiska regeringen har till stöd för sitt påstående hänvisat till formuleringen i ovannämnda rättsfall. I dessa anges att kommissionens underlåtenhet att fullgöra sina skyldigheter enligt förordning nr 1663/95 kan, beroende på hur allvarlig den är, innebära att det processrättsliga skydd som medlemsstaterna har getts genom bestämmelserna i förordning nr 729/70 och förordning nr 1258/1999, enligt vilka de utgifter som EUGFJ kan avstå från att finansiera begränsas i tiden, förlorar sin mening.
40 Om meddelandet med uppskattningen av de utgifter som skall uteslutas ingår i det ”processrättsliga skydd som medlemsstaterna har getts genom artikel 5.2 c i förordning nr 729/70 och genom artikel 7.4 femte stycket i förordnig nr 1258/1999” innebär detta enligt den grekiska regeringen att 24-månadersfristen skall börja löpa den dag då detta meddelande skickas.
41 Den grekiska regeringen kan inte vinna framgång med sitt resonemang. Det framgår av såväl artikel 5.2 c i förordning nr 729/70 som artikel 7.4 femte stycket i förordning nr 1258/1999 att 24‑månadersfristen skall räknas från den dag då kommissionen meddelade medlemsstaten resultatet av sina undersökningar, det vill säga resultatet från de undersökningar som kommissionen företagit på plats i medlemsstaterna (domen i det ovan i punkt 36 nämnda målet Finland mot kommissionen, punkt 27).
42 Det krävs alltså inte enligt förordningarna nr 729/70 och 1258/1999 att kommissionen gör en uppskattning av de utgifter som den planerar att utesluta för att 24-månadersfristen skall börja löpa. Detta krav uppställdes endast i förordning nr 1663/95, före ändringen enligt förordning nr 2245/1999. Den processrättsliga garantin i form av 24-månadersfristen i ovannämnda bestämmelser i förordningarna nr 729/70 och 1258/1999 är endast knuten till meddelandet av resultatet från kommissionens undersökningar och inte till en uppskattning av de utgifter som kommissionen planerar att utesluta. Det är nämligen dessa resultat som utgör underlag för alla korrigeringar och som måste meddelas medlemsstaterna så snart som möjligt för att medlemsstaterna skall kunna avhjälpa de brister som konstaterats utan dröjsmål och på så sätt undvika nya korrigeringar i framtiden.
43 Härav följer att även om uppskattningen av de utgifter som skall uteslutas numera görs i det andra meddelande som kommissionen skickar till den berörda medlemsstaten sedan de bilaterala diskussionerna avslutats, skall 24‑timmarsfristen enligt förordningarna nr 729/70 och 1258/1999 fortfarande räknas från det första meddelandet, i vilket undersökningsresultaten anges.
44 Detta ställningstagande påverkar inte det processrättsliga skydd som den grekiska regeringen har åberopat. Beslut om avslutande av räkenskaperna vid EUGFJ fattas efter ett kontradiktoriskt förfarande, under vilket de berörda medlemsstaterna har alla garantier för att få framföra sina synpunkter (domstolens dom av den 29 januari 1998 i mål C‑61/95, Grekland mot kommissionen, REG 1998, s. I‑207, punkt 39). Medlemsstaterna har, i synnerhet sedan förordning nr 2245/1999 trädde i kraft, alltid möjlighet att yttra sig över de konstateranden som kommissionens undersökningar har lett till. Det kan de göra i den skrivelse som är särskilt avsedd för detta i artikel 8.1 andra stycket i förordning nr 1663/95, i dess ändrade lydelse, och under de bilaterala diskussioner som följer. Medlemsstaterna kan, beträffande de planerade korrigeringarna, som meddelas för första gången genom den skrivelse som sänds sedan de bilaterala diskussionerna har avslutats, lämna sina synpunkter under nästa skede i förfarandet, bland annat genom att vända sig till förlikningsorganet.
45 Under dessa förhållanden kan medlemsstaterna inte anses leva i outhärdlig ovisshet såsom den grekiska regeringen har påstått när kommissionen underlåter att, redan i sitt första meddelande, tillkännage sin uppskattning av de utgifter som den planerar att utesluta från gemenskapsfinansiering. Den uppskattning av utgifterna som kommissionen gjorde i sitt första meddelande var nämligen inte slutgiltig ens före ändringen av förordning nr 1663/95. Uppskattningen kunde således ändras på grundval av de svar som medlemsstaterna inkom med under det administrativa förfarandet. Så länge den slutgiltiga korrigeringen inte har gjorts råder i alla förfaranden i vilka bilaterala kontakter skall ske före det slutgiltiga beslutet alltid osäkerhet kring korrigeringens storlek.
46 Det är således den skrivelse som skickas med stöd av artikel 8.1 första stycket i förordning nr 1663/95, i dess ändrade lydelse, som utgör startpunkten för 24‑månadersfristen. Kommissionen har i förevarande fall meddelat de grekiska myndigheterna resultatet från sina undersökningar genom skrivelser av den 1 mars och den 21 augusti 2002. Den schablonmässiga korrigeringen, som endast avser utgifter bestridda under budgetåret 2002, har gjorts med iakttagande av 24‑månadersfristen i artikel 7.4 femte stycket i förordning nr 1258/1999. Talan om ogiltigförklaring kan således inte vinna bifall på den första grunden.
Den andra grunden: Felaktig rättstillämpning, sakfel och bristande motivering
– Parternas argument
47 Den grekiska regeringen har gjort gällande att SIJ inte utgör en kontroll utan ett kontrollmedel.
48 Vidare motsvarar 67,5 procent av de korrekt identifierande arealerna för jordbruksgrödor och foder 70,5 procent av de arealer som var föremål för utbetalning. De grekiska myndigheterna har inte gjort någon utbetalning för de 4,3 procent jordarealer som inte har identifierats (se ovan punkt 25). Denna uppgift är viktig därför att den vederlägger ett av de argument som legat till grund för kommissionens omtvistade korrigering.
49 Den grekiska regering har även anfört att det alfanumeriska system som användes innan SIJ infördes byggde på uppgifter (ritningar och utdrag ur fastighetsregister, kartor etc) motsvarande dem utifrån vilka 28,2 procent av de deklarerade arealerna hade identifierats (se ovan punkt 25).
50 Myndigheterna genomförde slutligen, innan SIJ infördes, alla möjliga typer av kontroller (på plats, extrakontroller etc) med hjälp av det alfanumeriska systemet för identifiering av jordbruksskiften utan att det ledde till tveksamheter beträffande tillförlitligheten av systemet, som helt enkelt hade förbättrats genom SIJ.
51 SIJ hade således för skördeåret 2001 tillämpats på 70 procent av de deklarerade arealerna. För resterande arealer hade de grekiska myndigheterna infört ett system som, även om det inte var kompatibelt med SIJ, var fullt pålitligt och funktionsdugligt. Samtliga utbetalningar under skördeåret 2001 omgärdades således av ett pålitligt och funktionsdugligt kontrollsystem.
52 Den grekiska regeringen förnekar att Gedidagep skulle ha fortsatt att verkställa dessa betalningar utan tillgång till handlingar som kunde styrka den förhandsgranskning av ansökningar som gjorts av andra myndigheter, bland annat vissa prefekturer (se ovan punkt 24). Den grekiska regeringen har understrukit att förfarandet vid avslutande av räkenskaperna vid EUGFJ är rigoröst men samtidigt framhållit att Gedidagep, i egenskap av avdelning på jordbruksdepartementet och utbetalande myndighet under år 2001 ersattes av Opekepe, en faktisk omständighet som kommissionen kände till.
53 Det angripna beslutet skall således ogiltigförklaras i den del som avser denna schablonmässiga korrigering.
54 Den grekiska regeringen har enligt kommissionen medgett att SIJ inte fungerade men gjort gällande att de grekiska myndigheterna tillämpade kontrollsystem som var annorlunda men som, enligt dessa myndigheter, var ägnade att ge samma resultat. Enligt fast rättspraxis är medlemsstaterna, även om alternativa kontroller har ordnats, skyldiga att vidta särskilda kontrollåtgärder som föreskrivs i en förordning utan att det behöver undersökas huruvida det finns andra kontrollsystem som är mer effektiva.
55 Även om de grekiska myndigheterna inte verkställde några utbetalningar för 4,3 procent av de oidentifierade arealerna, motiverar identifieringen av 28,2 procent av arealerna med stöd av ett system som inte är kompatibelt med SIJ, och dessutom opålitligt, fullt ut den schablonmässiga korrigering som tillämpats. SIJ måste dessutom tillämpas på samtliga arealer för att kunna ge exakta resultat.
56 Beträffande hänvisningen till det exakta namnet på den utbetalande myndigheten påpekar kommissionen att denna omständighet saknar betydelse och att Opekepe ersatte Gedidagep från och med den 3 september 2001, medan undersökningen i fråga ägde rum i augusti 2001.
– Förstainstansrättens bedömning
57 Enligt fast rättspraxis ankommer det på kommissionen att styrka att reglerna om den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna har åsidosatts inte genom att på ett uttömmande sätt visa att de kontroller som de nationella myndigheterna har utfört var otillräckliga eller att de sifferuppgifter som dessa har inkommit med inte är korrekta, utan genom att förete bevisning för att det föreligger skäl för allvarligt och rimligt tvivel beträffande dessa kontroller eller sifferuppgifter. Att kommissionen har ålagts en lättare bevisbörda beror på att det är medlemsstaten som har lättast att samla in och kontrollera de uppgifter som är nödvändiga för avslut av EUGFJ:s räkenskaper och att det följaktligen ankommer på medlemsstaten att inkomma med så detaljerad och fullständig bevisning som möjligt avseende dessa kontroller eller sifferuppgifter samt, i förekommande fall, bevisning för att kommissionens påståenden inte är korrekta (domstolens dom av den 11 januari 2001 i mål C‑247/98, Grekland mot kommissionen, REG 2001, s. I‑1, punkterna 7−9, av den 6 mars 2001 i mål C‑278/98, Nederländerna mot kommissionen, REG 2001, s. I‑1501, punkterna 39−41, och av den 19 juni 2003 i mål C‑329/00, Spanien mot kommissionen, REG 2003, s. I‑6103, punkt 68).
58 Det skall således i förevarande fall prövas huruvida den grekiska regeringen har visat att kommissionens bedömningar är inkorrekta eller att det inte föreligger någon risk för EUGFJ att drabbas av förluster eller oegentligheter (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 24 februari 2005 i mål C‑318/02, Nederländerna mot kommissionen, ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 36) med tillämpning av ett tillförlitligt och funktionsdugligt kontrollsystem (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 februari 2005 i det ovan i punkt 36 nämnda målet Grekland mot kommissionen, punkt 95).
59 Beträffande argumentet avseende den exakta storleken i procent av de arealer som ingick i SIJ, skall detta prövas tillsammans med argumentet avseende användningen av ett annat pålitligt och funktionsdugligt alfanumeriskt system än SIJ för att identifiera 28,2 procent av de deklarerade arealerna. Det skall i det sammanhanget erinras om att medlemsstaterna, när det i en förordning föreskrivs att de skall genomföra en viss kontrollåtgärd, skall genomföra denna åtgärd utan att det är nödvändigt att undersöka om det finns andra system som är mer effektiva (domstolens dom av den 21 mars 2002 i mål C‑130/99, Spanien mot kommissionen, REG 2002, s. I‑3005, punkt 87, och av den 9 september 2004 i mål C‑332/01, Grekland mot kommissionen, REG 2004, s. I‑7699, punkt 62).
60 Även om alternativa kontroller har ordnats påverkas inte kommissionens bedömning som grundar sig på att SIJ inte har tillämpats, en omständighet som den grekiska regeringen inte har bestritt. Frågan huruvida SIJ har tillämpats på 67,5 eller 70,5 procent av jordarealerna har ingen avgörande betydelse, eftersom SIJ inte har tillämpats på en stor del av arealerna i fråga.
61 Det skall dessutom erinras om betydelsen av att ISAK genomförs. Redan identifieringen av jordbruksskiftena i sig, som ännu inte till fullo slutförts i Grekland, utgör ett nyckelelement för att på ett korrekt sätt kunna tillämpa ett system som bygger på arealen. Att det inte finns något tillförlitligt system för identifiering av jordbruksskiften innebär i sig en ökad risk för att det uppkommer förluster för gemenskapsbudgeten (domstolens dom av den 24 februari 2005 i domen i det ovan i punkt 36 nämnda målet Grekland mot kommissionen, punkt 97, och av den 17 mars 2005 i mål C‑285/03, Grekland mot kommissionen, ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 62).
62 Beträffande det faktum att Gedidagep har ersatts av Opekepe konstateras att den grekiska regeringen inte har visat på vilket sätt det påstådda felet i fråga om namnet på den utbetalande myndigheten har påverkat giltigheten av kommissionens anmärkningar.
63 Då den grekiska regeringen inte har lyckats visa att kommissionens bedömningar är inkorrekta eller att de oegentligheter som konstaterats inte skulle ha någon inverkan på gemenskapens budget, kan talan inte vinna bifall på den andra grunden.
Den tredje grunden: Åsidosättande av dokument nr VI/5330/97 och av proportionalitetsprincipen, sakfel och bristande motivering beträffande nivån på den schablonmässiga korrigeringen
– Parternas argument
64 Den grekiska regeringen har med hänvisning till bedömningarna ovan i punkterna 48−50 tillagt att de svårigheter som föreligger på grund av den stora splittringen av jordbruksskiftena och de framsteg som gjorts sedan år 2001 också skall tas i beaktande. SIJ täcker i dag 90 procent av landets arealer.
65 Beträffande de vanliga kontrollerna (se ovan punkt 26) har den grekiska regeringen understrukit att sådana har utförts avseende mer än 10 procent av stödansökningarna och att det således rör sig om en procentandel som överstiger vad som krävs enligt gemenskapslagstiftningen. Dessutom utgörs mer än 200 000 hektar av nämnda arealer vårodlingar (majs) som skördas fram till midhöst, vilket förklarar möjligheten att utföra kontroller efter den 31 augusti. Landets xerotermiska klimat ökar möjligheten att bevara odlingsrester i ett relativt identifierbart tillstånd under en ganska lång period, vilket gör det möjligt att identifiera odlingar av durumvete. Om kontrollen utförs efter skörden ber de behöriga myndigheterna producenterna att inte förstöra resterna innan inspektionerna har avslutats. Kommissionens anmärkning beträffande de vanliga inspektionerna kan inte motivera eller användas till stöd för den schablonmässiga korrigering som tillämpats.
66 Beträffande kontrollerna med hjälp av fjärranalys (se ovan punkt 26) har den grekiska regeringen gjort gällande att dröjsmålen till följd av anbudsförfarandena inte var ägnade att försämra kontrollresultaten och därmed utgöra en verklig risk för EUGFJ. Fjärranalyserna gjordes nämligen med stöd av satellitbilder tagna före skörd och vid olika tillväxtstadier.
67 Beträffande den godkända tekniska toleransen (se ovan punkt 26) har den grekiska regeringen påpekat att den hade fastställts till plus minus 3 m med anledning av en enkät och i enlighet med de tekniska specifikationer som fastställts i samarbete med Gemensamma forskningscentret i Ispra (dokument av den 24 november 2000). Denna tolerans, som tillämpades på ortofotografier från åren 1996–1998, var dessutom att föredra framför den som hade fastställts till plus minus 5 m och som skulle ha tillämpats om myndigheterna hade använt sig av satellitbilder.
68 Vad avser åldern på ortofotografierna, som är tagna under åren 1996−1998, har kommissionen själv medgett att en ålder på fem år är rimlig. Anmärkningarna avseende fjärrkontrollerna kan inte motivera eller användas till stöd för den schablonmässiga korrigering som har tillämpats och som under alla omständigheter är bristfälligt motiverad.
69 Den grekiska regeringen har tillagt att en korrigering som inte överstiger 2 procent av deklarerade utgifter är förenlig med proportionalitetsprincipen.
70 Kommissionen å sin sida har vidhållit sin bedömning ovan i punkt 55. SIJ utgör ett nyckelelement i kontrollsystemet. Republiken Grekland har inte utfört dessa kontroller i enlighet med vad som föreskrivs i gemenskapslagstiftningen i fråga om antal, frekvens och skärpa.
71 Kommissionen har inte förnekat de framsteg som gjorts fram till i dag (se ovan punkt 64) men understryker att dessa avser perioder efter den nu aktuella.
72 Kommissionen har beträffande de argument som avser möjligheten att utföra kontroller efter skörd (se ovan punkt 65) vidhållit att ett skifte som skördats inte längre besitter tillräckligt precisa uppgifter angående produktionen. Det påpekas att stödåtgärderna i fråga grundar sig på produktionen och inte på den odlade ytan. Den största delen av produktionen utgörs för övrigt av durumvete, som skördas i slutet av juli och i början av augusti.
73 Kommissionen har bekräftat att den accepterar en tolerans på plus minus 3 m, samtidigt som den preciserar att den emellertid inte anmärkt på detta i förevarande fall. Kommissionens anmärkning avsåg i stället toleransen på 5 procent för minst 50 procent av de kontrollerade arealerna. Denna tolerans föreskrevs i arbetsdokument nr VI/8388/94 om rekommendationer för mätningar på plats av arealer och som nämns i dokumentet av den 24 november 2000 från Gemensamma forskningscentret (se ovan punkt 67).
74 Beträffande åldern på ortofotografierna anger kommissionen att den accepterar en ålder på upp till fem år för att utarbeta SIJ men att kontrollerna på plats kräver fotografier tagna samma år. Kommissionen anser nämligen att arkiverade ortofotografier kan användas vid mätning inom ramen för SIJ. Det är emellertid omöjligt att använda gamla ortofotografier för att registrera en skörd som beräknas på ett senare budgetår. Med hänsyn till att de stöd som föreskrivs i förordningarna nr 1765/92 och 1251/1999 beräknas på grundval av produktionen anser kommissionen att det är av avgörande betydelse att fastställa att ett specifikt skifte har odlats upp under ett visst skördeår med en viss typ av gröda. Ett sådant fastställande kan endast ske på grundval av fotografier tagna samma skördeår.
– Förstainstansrättens bedömning
75 Beträffande det återkommande argumentet avseende den exakta procentandelen arealer som ingår i SIJ och tillämpningen av andra kontrollmetoder hänvisas till bedömningen ovan i punkterna 59 och 60.
76 Domstolen har dessutom i sina domar av den 24 februari 2005 i det ovan i punkt 36 nämnda målet Grekland mot kommissionen (punkterna 97 och 100) och av den 17 mars 2005 i det ovan i punkt 61 nämnda målet Grekland mot kommissionen (punkterna 62−64) ansett att det faktum att SIJ var ofullständigt räckte för att tillämpa en schablonmässig korrigering på 5 procent utan att i detalj behöva pröva frågorna angående kvaliteten på kontrollerna med hjälp av fjärranalys eller antalet kontroller på plats.
77 Den grekiska regeringen kan inte vinna framgång med det argument som den framförde under förhandlingen, nämligen att förstainstansrätten bör frångå sin bedömning med hänsyn till de förbättringar som gjorts med avseende på SIJ:s funktion. Även om det kan konstateras att förbättringar har gjorts kan den grekiska regeringen inte begära att korrigeringsnivån skall minskas till följd av detta konstaterande. Trots förbättringarna löpte EUGFJ nämligen en mycket stor risk att lida skada från och med utgången av den frist inom vilken SIJ skall ha genomförts, det vill säga den 1 januari 1997 (dom av den 24 februari 2005 i det ovan i punkt 36 nämnda målet Grekland mot kommissionen, punkt 99, och av den 17 mars 2005 i det ovan i punkt 61 nämnda målet Grekland mot kommissionen, punkt 63).
78 Den schablonmässiga korrigeringen följer således riktlinjerna i kommissionens dokument nr VI/5330/97. Talan kan således inte vinna bifall på den tredje grunden, och resonemanget avseende kontroller med hjälp av fjärranalys av satellitbilder tagna före skörd och acceptabel ålder på ortofotografier behöver inte prövas.
Olivolja
Gemenskapslagstiftning
79 De allmänna bestämmelserna om stöd för olivolja hade, för de aktuella budgetåren, fastställts i rådets förordning (EEG) nr 3089/78 av den 19 december 1978 om allmänna bestämmelser för konsumtionsstöd för olivolja (EGT L 369, s. 12; svensk specialutgåva, område 3, volym 10, s. 152), i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 1582/96 av den 30 juli 1996 (EGT L 206, s. 13).
80 Genomförandebestämmelserna för systemet för konsumtionsstöd för olivolja hade, för de aktuella budgetåren, fastställts i kommissionens förordning (EEG) nr 2677/85 av den 24 september 1985 om genomförandebestämmelser för systemet för konsumtionsstöd för olivolja (EGT L 254, s. 5; svensk specialutgåva, område 3, volym 19, s. 165), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 643/93 av den 19 mars 1993 (EGT L 69, s. 19; svensk specialutgåva, område 3, volym 48, s. 242), och kommissionens förordning (EG) nr 887/96 av den 15 maj 1996 (EGT L 119, s. 16).
Sammanfattande rapport
81 Med beaktande av de inspektioner som kommissionen redan hade utfört i juli 1996 (avseende budgetåren 1994 och 1995), begränsades kontrollen inom olivoljesektorn i förevarande fall till en dokumentanalys som inbegrep en omfattade skriftväxling från åren 1999 och 2001 (punkt B.8.4.1 i den sammanfattande rapporten). Analysen bekräftar att flera problem som uppdagats beträffande budgetåren 1994 och 1995 kvarstod även om märkbara förbättringar hade gjorts.
82 Därför tillämpades en punktkorrigering på totalt 200 146,68 euro för budgetåren 1996−1998 (punkt B.8.4.3 i den sammanfattande rapporten).
Parternas argument
83 Den grekiska regeringen har som enda grund för ogiltigförklaring anfört att kommissionen saknade behörighet av tidsmässiga skäl. Den grekiska regeringen har med hänvisning till bedömningen av den första grunden för ogiltigförklaring avseende jordbruksgrödor gjort gällande att den första skrivelse genom vilken kommissionen delgav den aktuella korrigeringen var skrivelsen av den 14 april 2004. Regeringen anser därför att kommissionen inte kunde utesluta utgifter bestridda före den 14 april 2002, såvida inte de grekiska myndigheterna hade meddelat kommissionen nödvändiga uppgifter för att beräkna nämnda korrigering efter detta datum. De relevanta uppgifterna hade dock kommunicerats med kommissionen långt tidigare.
84 Det angripna beslutet skall således ogiltigförklaras i den del en schablonmässig korrigering har tillämpats inom sektorn för olivolja.
85 Kommissionen har bestritt dessa påståenden. Kommissionen påtalade nämligen redan i sin skrivelse av den 3 juli 1998 nödvändigheten av att för påföljande budgetår tillämpa de korrigeringar som hade tillämpats för budgetåren 1994 och 1995. Att stödsystemet inom den aktuella sektorn var bristfälligt hade konstaterats sedan år 1990 och gett upphov till korrigeringar för budgetåren 1992−1995. Den aktuella korrigeringen grundade sig på samma faktiska omständigheter med hänsyn till att Grekland endast hade förbättrat stödsystemet till viss del. Republiken Grekland har haft kännedom om de aktuella oegentligheterna sedan år 1992 utan att någonsin ifrågasätta dem i sak. Kommissionen har upprepat sina anmärkningar i skrivelse av den 3 juli 1998 och har, i skrivelse av den 8 februari 1999, bett de grekiska myndigheterna att meddela den de åtgärder som vidtagits för budgetåren 1996 och 1997. Ytterligare en begäran om upplysningar gjordes i en inbjudan till ett bilateralt möte av den 3 augusti 2001.
86 De korrigeringar som tillämpades för åren 1996−1998 utgjorde en förlängning av de korrigeringar som hade tillämpats sedan år 1992. Republiken Grekland har således informerats fullt ut om den aktuella korrigeringen och indirekt medgett att den är befogad.
Förstainstansrättens bedömning
87 Vid prövningen av denna grund hänvisas till konstaterandena ovan i punkterna 36−46. Den grekiska regeringen har genom denna grund, oberoende av huruvida det datum som enligt denna skall utgöra startpunkten på 24-månadersfristen är korrekt, ställt en fråga till förstainstansrätten som avser huruvida kommissionen är behörig av tidsmässiga skäl att tillämpa korrigeringen i fråga.
88 De faktiska omständigheterna i det förfarande som gett upphov till denna korrigering och som åberopas av parterna visar att kommissionen, även med tillämpning av förordning nr 2245/1999, saknade behörighet av tidsmässiga skäl.
89 Det var nämligen genom skrivelsen av den 3 juli 1998 som kommissionen informerade de grekiska myndigheterna om sitt slutliga ställningstagande till följd av kontrollen för budgetåren 1994 och 1995. Såsom framgår av punkt B.8.4.1 i den sammanfattande rapporten hade denna kontroll indikerat bristande uppföljning från jordbruksministeriets sida vad gäller konstateranden och förslag till sanktionsåtgärder som kontrollorganet för stöd till olivolja lämnat i de kontrollrapporter som skickats till ministeriet fram till slutet av oktober 1994. Genom skrivelse av den 12 januari 1999 och i samma förfarande informerade kommissionen de grekiska myndigheterna om den slutgiltiga storleken på den punktkorrigering som den avsåg att tillämpa (3 068 123 875 grekiska drakmer (GRD), eller 9 004 031,91 euro). Denna korrigering verkställdes slutligen, vilket framgår av punkt B.8.4.1 i den sammanfattande rapporten.
90 Kommissionen har i förevarande förfarande för avslutande av räkenskaperna vid EUGFJ avseende budgetåren 1996−1998, genom skrivelse av den 8 februari 1999 anmodat de grekiska myndigheterna att inkomma med vissa uppgifter angående de korrigeringsåtgärder som vidtagits mot företag i den tredje av de fem kategorier som omnämns i skrivelsen av den 3 juli 1998 och för vilka kontrollerna hade påvisat vissa oegentligheter.
91 Genom skrivelse av den 2 maj 2001, som sänts i enlighet med artikel 8.1 i förordning nr 1663/95, meddelade kommissionen medlemsstaten resultaten från sina undersökningar inom ramen för undersökning 2000/11 av utgifter som verkställts i form av konsumtionsstöd för olivolja under budgetåren 1996−1998. Kommissionen har i det avseendet hänvisat till skrivelsen av den 8 februari 1999. Genom skrivelse av den 3 augusti 2001 inbjöd kommissionen medlemsstaten till ett bilateralt möte i enlighet med artikel 8.1 i förordning nr 1663/95 angående bland annat konsumtionsstödet för olivolja. Genom skrivelse av den 14 april 2004 meddelade kommissionen slutligen formellt sina slutsatser till de grekiska myndigheterna med en uppskattning om de utgifter som den planerade att utesluta.
92 Det finns i förevarande fall anledning att anse att kommissionen inledde en ny kontroll genom skrivelsen av den 8 februari 1999, som således inte utgör en sådan skrivelse som avses i artikel 8.1 i förordning nr 1663/95.
93 Den aktuella korrigeringen för budgetåren 1996−1998 grundade sig på omständigheter som inträffat efter dem som gav upphov till korrigeringen för budgetåren 1994 och 1995.
94 Det framgår nämligen av punkt B.8.4.3 i den sammanfattande rapporten och kommissionens skrivelse av den 14 april 2004 att den finansiella korrigeringen i fråga tillämpades av två skäl. För det första på grund av dröjsmål med indragning av godkännanden av vissa företag, som enligt artikel 12.6 i förordning nr 2677/85, i dess lydelse enligt artikel 1 i förordning nr 643/93, skulle ha upphävts för budgetåren 1996 och 1997, och för det andra underlåtenhet att med stöd av artikel 5.2 i förordning nr 2677/85, i dess lydelse enligt artikel 1 i förordning nr 887/96, vidta sanktionsåtgärder på grund av oegentligheter med avseende på kvaliteten på olivolja.
95 Det framgår av punkt B.8.4.3 i den sammanfattande rapporten och kommissionens skrivelse av den 31 oktober 2001 att den korrigering som verkställts på grund av dröjsmål med indragningar av godkännanden motsvarar det felaktigt utbetalade stöd som under budgetåren 1996 och 1997 tilldelats fyra företag som under dessa perioder borde ha fått sina godkännanden indragna.
96 Vidare framgår av kommissionens meddelande av den 14 april 2004 att den korrigering som verkställts på grund av underlåtenheten att vidta sanktionsåtgärder till följd av oegentligheter avseende kvaliteten på olivolja motsvarar de penningsanktioner som borde ha påförts i 38 fall under budgetåren 1996−1998 och som skulle ha minskat EUGFJ:s utgifter enligt artikel 5.2 tredje stycket i förordning nr 2677/85, i dess senaste lydelse enligt artikel 1 i förordning nr 887/96. Dessutom framgår av meddelandet av den 14 april 2004 att samtliga provtagningar som de nationella myndigheterna gjorde i syfte att kontrollera kvaliteten ägde rum efter utgången av budgetåret 1995 (15 oktober 1995), medan det i den passage i skrivelsen av den 3 juli 1998 som rör företagen i den tredje kategorin (se ovan punkt 90) hänvisas till kontrollrapporter som grekiska myndigheter upprättade fram till oktober månad år 1994.
97 De brister som gett upphov till ifrågavarande korrigering (underlåtenhet att dra in godkännanden och vidta sanktionsåtgärder) avser en tidsperiod efter budgetåret 1995, som är det sista budgetår som omfattas av kommissionens första kontroll. Kommissionen kan därför inte vinna framgång med sitt påstående under förhandlingen att kontrollen i fråga inte kan skiljas från den första kontroll som avsåg budgetåren 1994 och 1995 (se ovan punkt 89). Kommissionen gjorde nämligen en ny kontroll, som skiljer sig från den första, genom att undersöka huruvida de grekiska myndigheterna hade dragit in godkännanden och vidtagit sanktionsåtgärder under budgetåren 1996−1998. Den processrättsliga garantin i form av den 24-månadersfrist som infördes genom förordningarna nr 729/70 och 1258/1999 kan inte åsidosättas enbart på den grunden att de konstateranden som gjorts vid en kontroll överensstämmer med dem som gjorts vid en tidigare kontroll.
98 Kommissionen kan slutligen inte vinna framgång med sitt resonemang enligt vilket de grekiska myndigheterna skulle ha gått med på en eventuell korrigering under det administrativa förfarandet. Den omständigheten räcker nämligen inte för att ge kommissionen befogenhet att av tidsmässiga skäl vidta finansiella korrigeringar inom ramen för EUGFJ enligt förordningarna nr 729/70 och 1258/1999.
99 Den skrivelse av den 2 maj 2001 som sänts med stöd av artikel 8.1 i förordning nr 1663/95, i dess lydelse enligt förordning nr 2245/1999, är i förevarande fall den första skrivelse som innehåller samtliga uppgifter som krävs enligt första stycket i denna bestämmelse. Det är således denna skrivelse som utgör startpunkten för beräkningen av 24-månadersfristen.
100 Av det anförda följer att kommissionen saknade behörighet att av tidsmässiga skäl utesluta utgifter bestridda före den 2 maj 1999. Det angripna beslutet skall således ogiltigförklaras till den del utgifter avseende konsumtionsstöd för olivolja utesluts från gemenskapsfinansiering.
Revision
Gemenskapslagstiftning
101 Enligt artikel 8.1 i förordning nr 1251/1999 skall ”[u]tbetalning … göras mellan den 16 november och den 31 januari efter skörden”.
102 I kommissionens förordning (EG) nr 296/96 av den 16 februari 1996 om de uppgifter som medlemsstaterna skall sända in för månatlig bokföring av de utgifter som finansieras genom garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) och upphävande av förordning (EEG) nr 2776/88 (EGT L 39, s. 5) anges på vilka villkor medlemsstaterna kan få sina utgifter täckta av garantisektionen vid EUGFJ.
103 I artikel 4.2 i förordning nr 296/96, i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 1577/2001 av den 1 augusti 2001 (EGT L 209, s. 12), föreskrivs följande:
”Alla utbetalningar som verkställts utöver föreskrivna villkor eller tidsfrister kommer att bli föremål för en minskning i bokföringen inom ramen för förskott enligt följande regler:
a) Om allt utom 4 [procent] av utbetalningarna är verkställda enligt föreskrivna villkor och tidsfrister skall ingen minskning göras oavsett hur många månader förseningen gäller.
b) Utöver marginalen på 4 [procent], skall alla utbetalningar som verkställts med en försening på upp till
– en månad minskas med 10 [procent],
– två månader minskas med 25 [procent],
– tre månader minskas med 45 [procent],
– fyra månader minskas med 70 [procent],
– fem månader eller mer minskas med 100 [procent].
Om särskilda omständigheter rörande förvaltningen ändå har uppstått för vissa åtgärder eller om medlemsstaterna kan påvisa goda skäl, kan kommissionen tillämpa avvikande stegring och/eller mindre procentsatser eller procentsatsen noll.
De minskningar som anges i den här artikeln skall genomföras enligt tillämpningsföreskrifterna i artikel 14 i förordning (EG) nr 2040/2000.”
Sammanfattande rapport
104 Enligt punkt C.1.1.1 i den sammanfattande rapporten har kommissionen med stöd av artikel 4 i förordning nr 296/96 undersökt dröjsmål med betalningar som konstaterats under perioden den 16 oktober 2000–15 oktober 2001. Med anledning av denna kontroll och efter bilaterala diskussioner verkställde kommissionen korrigeringar beträffande åtta budgetposter.
Parternas argument
105 Bland de budgetposter som berörs av korrigeringar rörande finansiell revision, har den grekiska regeringen ifrågasatt korrigeringarna på 455 070,44 euro avseende stöd för vicker och på 33 718,52 euro avseende stöd för ris per hektar.
106 Den grekiska regeringen har som enda grund för ogiltigförklaring anfört åsidosättande av artikel 4.2 i förordning nr 296/96, artiklarna 7.4 och 8.1 i förordning nr 1258/1999 och dokument nr VI/5330/97 samt bristande motivering och felaktig bedömning av de faktiska omständigheterna.
107 Det framgår av ovannämnda bestämmelser att medlemsstaterna är skyldiga att utbetala stödet inom vissa frister för att inte drabbas av reducerande finansiella korrigeringar med upp till 100 procent av utgifterna. Kommissionen skall dock för det första beakta den ekonomiska skada som gemenskapen drabbats av till följd av att dessa frister inte har iakttagits och för det andra iaktta proportionalitetsprincipen. Om särskilda omständigheter rörande förvaltningen har uppstått för vissa åtgärder eller om medlemsstaterna kan påvisa goda skäl, skall kommissionen dock tillämpa lägre procentsatser eller procentsatsen noll. Ett överskridande av betalningsfristen på grund av extra kontroller i omtvistade fall eller med anledning av kompletterande betalningar efter invändningar som grundar sig på felaktig registrering av uppgifter i databasen utgör en särskild omständighet och ett gott skäl.
108 De grekiska myndigheterna hade informerat kommissionen om att dröjsmålet med betalningen berodde på extra kontroller som var nödvändiga, bland annat i prefekturen i Heraklion, den största prefekturen i landet i fråga om vickerproduktion. De grekiska myndigheterna begärde genom skrivelse av den 26 januari 2001 en förlängning av betalningsfristen för att kunna iaktta kraven i arbetsdokument nr VI/7105/98 på att öka antalet kontroller när allvarliga avvikelser konstaterats. Kommissionen avslog begäran genom skrivelse av den 1 februari 2001, samtidigt som den nämnde att skälen till förseningen skulle beaktas i förfarandet för avslutande av räkenskaperna vid EUGFJ för att undvika korrigering. Marginalen på 4 procent i artikel 4.2 i förordning nr 296/96 (se ovan punkt 103) har överskridits enbart på grund av att prefekturen i Heraklion kraftigt ökade antalet kontroller.
109 Kommissionen ansåg dock i en skrivelse av den 6 november 2003 att utförandet av kontrollerna i fråga omfattades av artikel 4.2 a i förordning nr 296/96. Kommissionen borde således inte ha tillämpat någon korrigering, eller åtminstone tillämpat en lägre korrigeringsnivå.
110 Den grekiska regeringen har beträffande korrigeringen i fråga om stödet för ris per hektar påpekat att de dröjsmål som konstaterats berodde på att invändningar mot felaktigheter i registreringen av uppgifter i databasen var föremål för prövning. Beträffande en av de tre berörda prefekturerna berodde dröjsmålet på en strejk i en kooperativ jordbruksförening, en omständighet som utgör ett fall av force majeure. Dröjsmålen i fråga berodde således på extraordinära omständigheter som syftade till att skydda gemenskapens ekonomiska intressen. Med hänsyn till dessa omständigheter yrkar den grekiska regeringen att det angripna beslutet skall ogiltigförklaras i den del som avser den aktuella korrigeringen alternativt att korrigeringen begränsas till 2 procent av de betalningar som verkställts efter fristen.
111 Kommissionen har genmält att artikel 4.2 b sista stycket i förordning nr 296/96 utgör en undantagsbestämmelse som skall tolkas restriktivt, och att bevisbördan ligger på den som vill åberopa den bestämmelsen.
112 Beträffande stödet för vicker var de dröjsmål med betalning som överskred marginalen på 4 procent (se ovan punkt 103) omotiverade då denna marginal har tilldelats i syfte att göra det lättare att utföra noggranna kontroller och extra kontroller. Ansökan om en förlängning av fristen ingavs för övrigt tre dagar före utgången av extrafristen och kunde därför inte beviljas. Det framgår av dokument nr VI/5330/97 att medlemsstaterna skall inge bevis på att de summor som har ifrågasatts överskrider marginalen på 4 procent av de betalda utgifterna när de ansöker om undantag med anledning av extra kontroller. Kommissionen anser att de grekiska myndigheterna inte har angett tillräckliga skäl för att överskrida fristerna och att ansökan under alla förhållanden lämnades in för sent.
113 Detta gäller även stödet för ris per hektar. Den grekiska regeringen kan inte åberopa omständigheter som ligger inom dess eget ansvarsområde, såsom prövning av tvister och invändningar på grund av att databasen innehåller felaktiga uppgifter, som skäl för att överskrida fristerna.
Förstainstansrättens bedömning
114 Vad beträffar stöd för vicker och för ris per hektar framgår det av tabellen i punkt C.1.1.4 i den sammanfattande rapporten att kommissionen verkställde korrigeringar som motsvarade de avdrag som redan hade gjorts inom ramen för de månatliga förskotten enligt artikel 4.2 i förordning nr 296/96.
115 Bestämmelsen i artikel 4.2 andra stycket i förordning nr 296/96 innebär ett undantag och den skall därför tolkas restriktivt i likhet med vad kommissionen har hävdat.
116 De utgifter för finansiering som skall bäras av EUGFJ skall dessutom beräknas med utgångspunkt i att de frister som föreskrivs i tillämpliga jordbruksförordningar har följts. När de nationella myndigheterna verkställer en betalning efter det att fristen har löpt ut, påför den följaktligen, såsom framgår av fjärde skälet i förordning nr 296/96, EUGFJ icke berättigade utgifter som inte kan godtas (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 28 oktober 1999 i mål C‑253/97, Italien mot kommissionen, REG 1999, s. I‑7529, punkt 126). Medlemsstaten är således skyldig att anpassa sitt kontrollsystem genom att beakta den frist som föreskrivs för utbetalningar av stöd enligt artikel 8.1 i förordning nr 1251/1999 (se analogt förstainstansrättens dom av den 20 juni 2006 i mål T‑251/04, Grekland mot kommissionen, ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 76). Syftet med marginalen på 4 procent i artikel 4.2 i förordning nr 296/96 är dessutom att ge medlemsstaterna möjlighet att utföra extra kontroller samtidigt som det anges att de utbetalningar som inte överskrider denna marginal inte påverkas oavsett hur många månader förseningen gäller.
117 Såsom framgår av handlingarna i målet informerade inte prefekturen i Heraklion jordbruksministern om de första kontrollresultaten förrän den 19 januari 2001, sedan ministern i en skrivelse av den 22 januari 2001 påmint om skyldigheten att utföra nya kontroller i enlighet med dokument nr VI/7105/98 (se ovan punkt 108). Genom skrivelse av den 26 januari 2001 (fredag) begärde ministern en förlängning av betalningsfristen som löpte ut den 31 i samma månad, dock utan att vare sig ange vilken odling det gällde eller inge bestyrkande handlingar. Det var med rätta som kommissionen i telefax av den 1 februari 2001 avslog denna begäran som var ofullständig och framför allt för sent inkommen.
118 Under dessa omständigheter är det med rätta som kommissionen har vidhållit sitt ställningstagande i sin skrivelse av den 6 november 2003, nämligen att det behov av att utföra nya kontroller som de grekiska myndigheterna har åberopat inte bör överstiga marginalen på 4 procent (se ovan punkt 103).
119 Den grekiska regeringen har således inte visat att villkoren för att tillämpa artikel 4.2 sista stycket i förordning nr 296/96 var uppfyllda i fråga om dröjsmålet med utbetalningen av stöd för vicker.
120 Detsamma gäller stödet för ris per hektar. Kommissionen har nämligen med rätta påpekat att medlemsstaten inte kan motivera sena utbetalningar under åberopande av brister i nationella förfaranden och de tvister som uppstår på grund av det. Argumentet beträffande den strejk som de grekiska myndigheterna har hänvisat till såsom ett fall av force majeure kan inte godtas. Den enda handling som avser denna strejk är en skrivelse av den 25 oktober 2001 från prefekturen i Imathia ställd till jordbruksministeriet, i vilken det förklaras att den aktuella strejken fått till följd att resultaten från prövningen av invändningarna skickats sent, den 30 april 2001. Strejken i fråga uppkom dock på grund av förseningar med att pröva invändningar på grund av felaktigheter i samband med utbetalningar av stöd, en komplikation som kan tillskrivas medlemsstaten. Den grekiska regeringen har inte heller uppgett hur länge strejken varade eller huruvida den var oväntad eller inte. Talan om ogiltigförklaring kan således inte vinna bifall på denna grund.
121 Av det ovan anförda följer att det angripna beslutet skall ogiltigförklaras i den del Republiken Grekland påförs en punktkorrigering på 200 146,68 euro för budgetåren 1996−1998 (stöd för olivolja). Talan ogillas i övrigt.
Rättegångskostnader
122 Enligt artikel 87.3 i rättegångsreglerna kan förstainstansrätten besluta att kostnaderna skall delas eller att vardera parten skall bära sin rättegångskostnad om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter. I föreliggande mål skall Republiken Grekland, som har tappat målet på flertalet punkter, förutom sina egna rättegångskostnader bära 70 procent av kommissionens kostnader och kommissionen skall bära 30 procent av sina kostnader.
Mot denna bakgrund beslutar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN (andra avdelningen)
följande:
1) Kommissionens beslut 2005/354/EG av den 29 april 2005 om undantagande från gemenskapsfinansiering av vissa utgifter som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) ogiltigförklaras till den del Republiken Grekland påförs en punktkorrigering på 200 146,68 euro för budgetåren 1996−1998 (konsumtionsstöd för olivolja).
2) Talan ogillas i övrigt.
3) Republiken Grekland skall förutom sin rättegångskostnad bära 70 procent av kommissionens rättegångskostnader. Kommissionen skall bära 30 procent av sin rättegångskostnad.
Pirrung | Forwood | Papasavvas |
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 12 september 2007.
Justitiesekreterare | | Ordförande |
Innehållsförteckning
Tillämpliga bestämmelser
Bakgrund till tvisten
Förfarandet och parternas yrkanden
Huruvida talan är välgrundad
Jordbruksgrödor
Gemenskapslagstiftning
Sammanfattande rapport
Den första grunden: Kommissionens bristande behörighet av tidsmässiga skäl (ratione temporis)
– Parternas argument
– Förstainstansrättens bedömning
Den andra grunden: Felaktig rättstillämpning, sakfel och bristande motivering
– Parternas argument
– Förstainstansrättens bedömning
Den tredje grunden: Åsidosättande av dokument nr VI/5330/97 och av proportionalitetsprincipen, sakfel och bristande motivering beträffande nivån på den schablonmässiga korrigeringen i fråga
– Parternas argument
– Förstainstansrättens bedömning
Olivolja
Gemenskapslagstiftning
Sammanfattande rapport
Parternas argument
Förstainstansrättens bedömning
Revision
Gemenskapslagstiftning
Sammanfattande rapport
Parternas argument
Förstainstansrättens bedömning
Rättegångskostnader