A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (hetedik tanács)
2023. március 2.(*)
„Előzetes döntéshozatal – Szolgáltatásnyújtás szabadsága – EUMSZ 56. cikk – A szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozásai – Szerencsejátékok – A szerencsejáték‑létesítmények reklámozásának általános tilalmát előíró tagállami szabályozás – E tilalomtól való, az e tagállam hatóságai által kiadott működési engedéllyel rendelkező létesítményeket a törvény erejénél fogva megillető eltérés – Más tagállamban található létesítmények javára fennálló eltérési lehetőség hiánya”
A C‑695/21. sz. ügyben,
az EUMSZ 267. cikk alapján benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában, amelyet a Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (brüsszeli holland nyelvű elsőfokú bíróság, Belgium) a Bírósághoz 2021. november 19‑én érkezett, 2021. november 8‑i határozatával terjesztett elő
a Recreatieprojecten Zeeland BV,
a Casino Admiral Zeeland BV,
a Supergame BV
és
a Belgische Staat
között folyamatban lévő eljárásban,
A BÍRÓSÁG (hetedik tanács),
tagjai: F. Biltgen, tanácselnökként eljárva (előadó), N. Wahl és J. Passer bírák,
főtanácsnok: N. Emiliou,
hivatalvezető: A. Calot Escobar,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2022. november 16‑i tárgyalásra,
figyelembe véve a következők által előterjesztett észrevételeket:
– a Recreatieprojecten Zeeland BV, a Casino Admiral Zeeland BV és a Supergame BV képviseletében T. Bauwens és J. Bocken advocaten,
– a belga kormány képviseletében M. Jacobs, C. Pochet és L. Van den Broeck, meghatalmazotti minőségben, segítőik: J. De fauw, G. Ryelandt, M. Ryś, R. Verbeke és P. Vlaemminck advocaten,
– a cseh kormány képviseletében O. Serdula, M. Smolek és J. Vláčil, meghatalmazotti minőségben,
– a portugál kormány képviseletében P. Barros da Costa, C. Chambel Alves, P. de Sousa Inês és S. Veiga, meghatalmazotti minőségben,
– a finn kormány képviseletében H. Leppo, meghatalmazotti minőségben,
– a norvég kormány képviseletében K. Hallsjø Aarvik, F. Bergsjø, S. Hammersvik és K. Moe Winther, meghatalmazotti minőségben,
– az Európai Bizottság képviseletében L. Armati, P.‑J. Loewenthal és M. Mataija, meghatalmazotti minőségben,
tekintettel a főtanácsnok meghallgatását követően hozott határozatra, miszerint az ügy elbírálására a főtanácsnok indítványa nélkül kerül sor,
meghozta a következő
Ítéletet
1 Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem az EUMSZ 56. cikk értelmezésére vonatkozik.
2 E kérelmet a Recreatieprojecten Zeeland BV, a Casino Admiral Zeeland BV és a Supergame BV – három, Hollandiában letelepedett szerencsejátéklétesítmény‑üzemeltető –, valamint a Belgische Staat (belga állam) között a létesítményeik belgiumi reklámozása miatt a Kansspelcommissie (szerencsejáték‑bizottság, Belgium) által kiszabott bírságok tárgyában folyamatban lévő jogvita keretében terjesztették elő.
A belga jogi háttér
3 A 2010. január 10‑i Wet tot wijziging van de wetgeving inzake kansspelen (a szerencsejátékokra vonatkozó jogszabályok módosításáról szóló törvény) (Belgisch Staatsblad, 2010. február 1., 4309. o.) által módosított, 1999. május 7‑i Wet op de kansspelen, de weddenschappen, de kansspelinrichtingen en de bescherming van de spelers (a szerencsejátékokról, a fogadásokról, a szerencsejáték‑létesítményekről és a játékosok védelméről szóló törvény) (Belgisch Staatsblad, 1999. december 30., 50040. o.; a továbbiakban: a szerencsejátékokról szóló törvény) 4. cikkének 1. és 2. §‑a a következőképpen rendelkezik:
„1. § A törvényben meghatározott kivételekre is figyelemmel, a szerencsejáték‑bizottság által e törvénynek megfelelően kiadott előzetes engedély nélkül mindenki számára tilos szerencsejáték‑létesítményt – bármely formában, bárhol és bármely közvetlen vagy közvetett módon – […] működtetni.
2. §. Mindenki számára […] tilos szerencsejáték‑létesítményt […] reklámozni, ha […] tudomása van arról, hogy az […] olyan szerencsejáték‑létesítményként üzemel, amely nem rendelkezik az e törvény szerinti engedéllyel.”
4 A 2010. január 10‑i, a szerencsejátékokra vonatkozó jogszabályok módosításáról szóló törvény tervezetének indokolása a következő szöveget tartalmazta:
„A belga szerencsejáték‑politika célkitűzései a játékos védelmére, a pénzügyi átláthatóságra és a pénzmozgások ellenőrzésére, a játék felügyeletére, valamint a szervezők azonosítására és ellenőrzésére irányulnak.
A szerencsejátékok szabályozása »az ellenőrzött mederbe terelés eszméjén« alapul. A magánszemélyek nyilvánvaló szerencsejáték‑szükségletének kielégítése érdekében az illegális kínálat ellen a játékok »korlátozott« legális kínálatának engedélyezésével kell fellépni.
[…] A legális kínálat korlátozása alkotja e politika egyik pillérét, nevezetesen a játékosok szerencsejáték‑függőség elleni védelmét.”
5 A szerencsejátékokról szóló törvény 15/3. cikke 1. §‑ának a 2019. május 7‑i Wet tot wijziging van de wet van 7 mei 1999 op de kansspelen, de weddenschappen, de kansspelinrichtingen en de bescherming van de spelers, en tot invoeging van artikel 37/1 in de wet van 19 april 2002 tot rationalisering van de werking en het beheer van de Nationale Loterij (a szerencsejátékokról, a fogadásokról, a szerencsejáték‑létesítményekről és a játékosok védelméről szóló 1999. május 7‑i törvény módosításáról, valamint a Nationale Loterij működésének és igazgatásának észszerűsítéséről szóló 2002. április 19‑i törvény 37/1. cikkel történő kiegészítéséről szóló törvény) (Belgisch Staatsblad, 2019. május 15., 46589. o.) által megállapított szövege a következőket írja elő:
„A [szerencsejáték‑bizottság] a 4. [cikk] megsértése […] esetén – a 15/2. cikkben előírt intézkedések sérelme nélkül – közigazgatási bírságot szab ki az elkövetőkre.”
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés
6 A Recreatieprojecten Zeeland 2018. december 3. és 2019. június 25. között, a Casino Admiral Zeeland és a Supergame pedig 2019. március 20. és 2019. április 2. között, Belgiumban, fizikai adathordozón történő közzététel útján reklámozta a Hollandiában, a belga határ közelében található létesítményeit.
7 2020. december 11‑én a szerencsejáték‑bizottság a szerencsejátékokról szóló törvény 2019. május 7‑i törvénnyel megállapított szövegének 15/3. cikke alapján közigazgatási bírságot szabott ki az alapeljárás valamennyi felperesével szemben e törvény 4. cikke 2. §‑ának megsértése miatt, amely tiltja az e bizottság által kiadott engedéllyel nem rendelkező szerencsejáték‑létesítmények javára folytatott reklámot.
8 Az alapügy felperesei e bírságok ellen keresetet nyújtottak be a nemzeti bírósághoz, arra hivatkozva, hogy a reklámozás tilalma ellentétes a szolgáltatásnyújtás EUMSZ 56. cikkben biztosított szabadságával.
9 A kérdést előterjesztő bíróság megállapítja egyrészt, hogy a szerencsejáték‑bizottság nem adhat ki működési engedélyt a Belgium területén kívül található létesítményeknek. Másrészt a belga jog nem teszi lehetővé az alapügy felpereseihez hasonló létesítményüzemeltetők számára, hogy Belgiumban reklámozhassák a más tagállamban található szerencsejáték‑létesítményeiket. Belgiumban a szerencsejáték‑létesítmények reklámozásának általános tilalma áll fenn. A Belgiumban letelepedett és ott működési engedéllyel rendelkező szerencsejáték‑létesítmények azonban e tilalom alól automatikusan kivételt élveznek. Belgiumban az ilyen létesítményeket tehát szabad reklámozni. Ezzel szemben a más tagállamban letelepedett szerencsejáték‑létesítményekre Belgiumban reklámtilalom vonatkozik.
10 E bíróság arra keresi a választ, hogy az alapügyben szereplőhöz hasonló nemzeti jogszabály hátrányosan megkülönböztető jellegű‑e azért, mert még ha e jogszabály jogszerű célt követ is – mint a szerencsejátékok túlzott gyakorlásának megakadályozása és a játékfüggőség megelőzése –, az e tevékenységgel kapcsolatos belgiumi általános reklámtilalomtól való eltérést korlátozott és ellenőrzött számú, kizárólag belföldi szerencsejáték‑létesítmények számára biztosítják, ám ilyen eltéréssel más tagállamban letelepedett egyetlen hasonló létesítmény sem élhet.
11 E körülmények között a Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (brüsszeli holland nyelvű elsőfokú bíróság, Belgium) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdést terjeszti a Bíróság elé:
„Úgy kell‑e értelmezni az EUMSZ 56. cikk első bekezdését, hogy azzal ellentétes az olyan tagállami nemzeti törvényi szabályozás, amely a tagállam területén letelepedett, engedéllyel rendelkező, korlátozott és ellenőrzött számú szerencsejáték‑létesítmény üzemeltetői részére mentességet biztosít az ilyen létesítményekre vonatkozó általános reklámtilalom alól, anélkül hogy egyúttal lehetőséget biztosítana arra, hogy a tagállam területén a más tagállamokban letelepedett szerencsejáték‑létesítmények üzemeltetői e létesítményekre vonatkozóan ugyanilyen mentességben részesüljenek a reklámtilalom alól?”
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésről
12 Előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy az EUMSZ 56. cikk első bekezdését akként kell‑e értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan tagállami jogszabály, amely az e tagállam területén található korlátozott és ellenőrzött számú szerencsejáték‑létesítmény üzemeltetői javára a törvény erejénél fogva eltérést enged az ilyen létesítményekre általánosan alkalmazandó reklámtilalom alól, anélkül hogy ugyanezen célból eltérési lehetőséget biztosítana a más tagállamban található szerencsejáték‑létesítmények üzemeltetői számára.
13 E kérdés megválaszolása érdekében először is emlékeztetni kell arra, hogy az EUMSZ 56. cikk akkor is megköveteli a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó valamennyi korlátozás megszüntetését, ha az adott korlátozás megkülönböztetés nélkül vonatkozik a nemzeti és az egyéb tagállamokból származó szolgáltatókra, amennyiben az akadályozza, zavarja vagy kevésbé vonzóvá teszi egy olyan másik tagállamban letelepedett szolgáltató tevékenységét, ahol az jogszerűen nyújt hasonló szolgáltatásokat. A szolgáltatásnyújtás szabadsága mind a szolgáltatás nyújtóját, mind annak igénybe vevőjét megilleti (2009. szeptember 8‑i Liga Portuguesa de Futebol Profissional és Bwin International ítélet, C‑42/07, EU:C:2009:519, 51. pont; 2020. december 3‑i BONVER WIN ítélet, C‑311/19, EU:C:2020:981, 18. pont).
14 Továbbá, a szerencsejátékok szabályozása azon területek közé tartozik, amelyek tekintetében jelentős erkölcsi, vallási és kulturális hátterű különbségek állnak fenn a tagállamok között. A terület európai uniós harmonizációja hiányában az egyes tagállamok feladata, hogy e területeken saját értékrendjüknek megfelelően megítéljék az érintett érdekek védelméből következő követelményeket (2009. szeptember 8‑i Liga Portuguesa de Futebol Profissional és Bwin International ítélet, C‑42/07, EU:C:2009:519, 57. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
15 Egyébiránt nem vitatott, hogy az EUM‑Szerződéssel összeegyeztethető szabályozás keretében a szerencsejátékok szervezésével és szerencsejátékokkal kapcsolatos tevékenységek szervezése és ellenőrzése módjának megválasztása a nemzeti hatóságok mérlegelési jogkörébe tartozik (2018. február 28‑i Sporting Odds ítélet, C‑3/17, EU:C:2018:130, 21. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
16 Végül a Bíróság kifejtette, hogy a szerencsejátékok területén főszabály szerint a nemzeti szabályozás által alkalmazott minden korlátozás esetében külön kell vizsgálni többek között azt, hogy alkalmas‑e az adott tagállam által elérni kívánt cél vagy célok megvalósításának biztosítására, és nem lép‑e túl az ahhoz szükséges mértéken (2018. február 28‑i Sporting Odds ítélet, C‑3/17, EU:C:2018:130, 22. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
17 A jelen ügyben nem vitatott, hogy az alapügyben szóban forgó nemzeti szabályozás a szerencsejáték‑bizottság által kiadott működési engedéllyel nem rendelkező szerencsejáték‑létesítmények számára – eltérés lehetősége nélkül – tiltja, hogy Belgiumban reklámot tegyenek közzé. Márpedig, mivel e bizottság kizárólag a Belgiumban található szerencsejáték‑létesítmények részére adhat ki ilyen engedélyt, az említett nemzeti szabályozás azzal a hatással jár, hogy megtiltja e tagállamban valamennyi, más tagállamban található szerencsejáték‑létesítmény reklámozását.
18 E tekintetben, a szerencsejátékok reklámozását illetően a Bíróság már megállapította, hogy az olyan nemzeti szabályozás, amely a más tagállamokban jogszerűen szervezett szerencsejáték valamely tagállamban való reklámozásának megtiltását eredményezi, a szolgáltatásnyújtás szabadsága korlátozásának minősül (2012. július 12‑i HIT és HIT LARIX ítélet, C‑176/11, EU:C:2012:454, 17. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
19 A jelen ügyben tehát az alapügyben szóban forgó nemzeti szabályozás ilyen korlátozásnak minősül.
20 A Bíróság ítélkezési gyakorlatából kitűnik, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadsága magában foglalja a szolgáltatóval szemben az állampolgársága, vagy azon körülmény alapján alkalmazott minden hátrányos megkülönböztetés megszüntetését, hogy a szolgáltatásnyújtás helye szerinti tagállamtól eltérő tagállamban telepedett le (2018. február 28‑i Sporting Odds ítélet, C‑3/17, EU:C:2018:130, 35. pont).
21 A jelen ügyben az alapügyben szóban forgó nemzeti szabályozás a szerencsejáték‑létesítmény Belgiumban történő reklámozásának lehetőségét kizárólagos jelleggel a Belgium területén található, e célból – a reklámozáshoz való jog automatikus engedélyezését eredményező – működési engedéllyel rendelkező létesítményekre korlátozza.
22 E tekintetben az állandó ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy a szerencsejáték‑szervezésre vonatkozó koncessziós és engedélyezési rendszernek olyan objektív, hátrányos megkülönböztetéstől mentes és előzetesen ismert szempontokon kell alapulnia, amelyek korlátok közé szorítják a nemzeti hatóságok mérlegelési jogkörének gyakorlását annak érdekében, hogy e jogkört ne lehessen önkényesen felhasználni (2018. február 28‑i Sporting Odds ítélet, C‑3/17, EU:C:2018:130, 38. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
23 A jelen ügyben nem vitatott, hogy a szerencsejáték‑létesítmények Belgium területén történő működtetésére vonatkozó engedély kibocsátására objektív és előzetesen ismert szempontok alapján kerül sor, ám a kérdést előterjesztő bíróság által szolgáltatott információk alapján, amelyeket e bíróság feladata vizsgálni, az alapügyben szóban forgó korlátozás – vagyis a más tagállamban található szerencsejáték‑létesítmény belgiumi reklámozására vonatkozó engedély megszerzésének teljes lehetetlensége – alapvetően abból a tényből ered, hogy e létesítmény Belgium területén kívül található. Ebből az következik, hogy az ilyen jellegű korlátozás hátrányosan megkülönböztető jellegű.
24 Márpedig, még ha a hátrányosan megkülönböztető jellegű korlátozás adott esetben igazolható is az EUMSZ 52. cikkben említett közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi okokkal (lásd ebben az értelemben: 2018. február 28‑i Sporting Odds ítélet, C‑3/17, EU:C:2018:130, 39. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat), azt nem igazolhatják közérdeken alapuló kényszerítő okok, mint például a fogyasztóvédelmi célkitűzések, a csalás megakadályozása, annak megelőzése, hogy a polgárok túlzott összegeket költsenek szerencsejátékra, vagy általánosságban a szociális egyensúly veszélyeztetésének elkerülése (lásd ebben az értelemben: 2009. október 6‑i Bizottság kontra Spanyolország ítélet, C‑153/08, EU:C:2009:618, 36. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
25 A jelen ügyben az előzetes döntéshozatal iránti kérelemből kitűnik, hogy a belga szerencsejáték‑politika célkitűzései a játékos védelmére, a pénzügyi átláthatóságra és a pénzmozgások ellenőrzésére, a játék felügyeletére, valamint a szervezők azonosítására és ellenőrzésére irányulnak. Egyébiránt a belga kormány írásbeli és szóbeli észrevételeiből kitűnik, hogy e politikát a fogyasztók védelmére, valamint a csalás és a jogellenes szerencsejáték‑tevékenységek elleni fellépésre irányuló célok is igazolják.
26 E tekintetben először is, amint arra a jelen ítélet 24. pontja emlékeztet, az így előadott célkitűzésekre, amennyiben azok közérdeken alapuló kényszerítő indokok körébe tartoznak, nem lehet hivatkozni a szolgáltatásnyújtás szabadsága hátrányosan megkülönböztető jellegű korlátozásának igazolása érdekében.
27 Továbbá, még ha feltételezzük is, hogy a fogyasztóvédelemre alapított igazolás célja valójában a játékfüggőség elleni küzdelem, és hogy e küzdelem az EUMSZ 52. cikk értelmében vett „közegészség védelmének” fogalma alá tartozik, meg kell állapítani, hogy ahhoz, hogy egy olyan hátrányosan megkülönböztető jellegű korlátozás elfogadható legyen, mint amelyről az alapügyben szó van, bizonyítani kell, hogy az elengedhetetlen feltétele a kitűzött cél megvalósításának (lásd ebben az értelemben: 2018. február 28‑i Sporting Odds ítélet, C‑3/17, EU:C:2018:130, 42. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
28 Márpedig nyilvánvaló, hogy az ilyen korlátozás, amely kizárólag az érintett tagállam területén található és e tekintetben működési engedéllyel rendelkező szerencsejáték‑létesítmények számára tartja fenn a reklámozás lehetőségét e tagállamban, meghaladja azt, ami arányosnak tekinthető, amennyiben léteznek kevésbé korlátozó intézkedések, amelyek lehetővé teszik a belga kormány által hivatkozott célok elérését (lásd ebben az értelemben: 2018. február 28‑i Sporting Odds ítélet, C‑3/17, EU:C:2018:130, 43. pont), így például a reklámnak a más tagállamban lévő létesítmények számára azzal a feltétellel történő engedélyezése, hogy az e másik tagállamban elfogadott és ellenőrzött jogszabályi rendelkezések az érintett tagállamban hatályos megfelelő jogszabályi rendelkezésekben foglalt garanciákkal lényegében egyenértékű garanciákat nyújtanak (lásd ebben az értelemben: 2012. július 12‑i HIT és HIT LARIX ítélet, C‑176/11, EU:C:2012:454, 36. pont).
29 A fenti megfontolások összességére tekintettel az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre azt a választ kell adni, hogy az EUMSZ 56. cikk első bekezdését akként kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan tagállami jogszabály, amely az e tagállam területén található korlátozott és ellenőrzött számú szerencsejáték‑létesítmény üzemeltetői javára a törvény erejénél fogva eltérést enged az ilyen létesítményekre általánosan alkalmazandó reklámtilalom alól, anélkül hogy ugyanezen célból eltérési lehetőséget biztosítana a más tagállamban található szerencsejáték‑létesítmények üzemeltetői számára.
A költségekről
30 Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.
A fenti indokok alapján a Bíróság (hetedik tanács) a következőképpen határozott:
Az EUMSZ 56. cikk első bekezdését akként kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan tagállami jogszabály, amely az e tagállam területén található korlátozott és ellenőrzött számú szerencsejáték‑létesítmény üzemeltetői javára a törvény erejénél fogva eltérést enged az ilyen létesítményekre általánosan alkalmazandó reklámtilalom alól, anélkül hogy ugyanezen célból eltérési lehetőséget biztosítana a más tagállamban található szerencsejáték‑létesítmények üzemeltetői számára.
Aláírások