Language of document : ECLI:EU:C:2007:530

SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda)

de 20 de septiembre de 2007 (*)

«Acuerdo de Asociación CEE-Turquía − Artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional − Cláusula de “standstill” − Alcance − Legislación de un Estado miembro que, tras la entrada en vigor del Protocolo Adicional, ha introducido nuevas restricciones a la admisión en su territorio de nacionales turcos que desean ejercitar la libertad de establecimiento»

En el asunto C‑16/05,

que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 234 CE, por la House of Lords (Reino Unido), mediante resolución de 2 de diciembre de 2004, recibida en el Tribunal de Justicia el 19 de enero de 2005, en el procedimiento entre:

The Queen, a instancia de:

Veli Tum,

Mehmet Dari

y

Secretary of State for the Home Department,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),

integrado por el Sr. C.W.A. Timmermans, Presidente de Sala, y los Sres. R. Schintgen (Ponente) y J. Klučka, la Sra. R. Silva de Lapuerta y el Sr. L. Bay Larsen, Jueces;

Abogado General: Sr. L.A. Geelhoed;

Secretaria: Sra. K. Sztranc-Sławiczek, administradora;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 18 de mayo de 2006;

consideradas las observaciones presentadas:

–        en nombre de los Sres. Tum y Dari, por las Sras. N. Rogers y J. Rothwell, Barristers, y por la Sra. L. Baratt y el Sr. M. Kuddus, Solicitors;

–        en nombre del Gobierno del Reino Unido, inicialmente por el Sr. M. Bethell y posteriormente por la Sra. E. O’Neill, en calidad de agentes, asistidos por el Sr. P. Saini, Barrister;

–        en nombre del Gobierno neerlandés, por la Sra. C.M. Wissels, en calidad de agente;

–        en nombre del Gobierno eslovaco, por el Sr. R. Procházka, en calidad de agente;

–        en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por la Sra. C. O’Reilly y el Sr. M. Wilderspin, en calidad de agentes;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 12 de septiembre de 2006;

dicta la siguiente

Sentencia

1        La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional, firmado en Bruselas el 23 de noviembre de 1970 y concluido, aprobado y confirmado en nombre de la Comunidad en virtud del Reglamento (CEE) nº 2760/72 del Consejo, de 19 de diciembre de 1972 (DO L 293, p. 1; EE 11/01, p. 213; en lo sucesivo, «Protocolo Adicional»).

2        Dicha petición se planteó en el marco de dos litigios entre, por una parte, el Sr. Tum y el Sr. Dari, ambos de nacionalidad turca, y, por otra, el Secretary of State for the Home Department (Ministro del Interior; en lo sucesivo, «Secretary of State»), relativos a las decisiones adoptadas por éste en las que les denegaba una autorización de entrada en el territorio del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte para ejercer allí una actividad profesional por cuenta propia y en las que ordenaba su expulsión de este Estado miembro, en el que sólo habían sido admitidos con carácter provisional.

 Marco jurídico

 Asociación CEE-Turquía

3        De conformidad con su artículo 2, apartado 1, el Acuerdo por el que se crea una Asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía, firmado en Ankara el 12 de septiembre de 1963 por la República de Turquía, por una parte, y por los Estados miembros de la CEE y la Comunidad, por otra, y concluido, aprobado y confirmado en nombre de la Comunidad en virtud de la Decisión 64/732/CEE del Consejo, de 23 de diciembre de 1963 (DO 1964, 217, p. 3685; EE 11/01, p. 18; en lo sucesivo, «Acuerdo de Asociación»), tiene por objeto promover el fortalecimiento continuo y equilibrado de las relaciones comerciales y económicas entre las partes contratantes, incluso en materia de mano de obra, mediante la realización gradual de la libre circulación de trabajadores (artículo 12 del Acuerdo de Asociación), así como mediante la supresión de las restricciones a la libertad de establecimiento (artículo 13 de este Acuerdo) y a la libre prestación de servicios (artículo 14 del mismo Acuerdo), a fin de mejorar el nivel de vida del pueblo turco y facilitar ulteriormente la adhesión de la República de Turquía a la Comunidad (cuarto considerando del preámbulo y artículo 28 del referido Acuerdo).

4        A tal efecto, el Acuerdo de Asociación comprende una fase preparatoria, que ha de permitir a la República de Turquía reforzar su economía con la ayuda de la Comunidad (artículo 3 de este Acuerdo), una fase transitoria, durante la cual debe garantizarse el establecimiento progresivo de una unión aduanera y el acercamiento de las políticas económicas (artículo 4 de dicho Acuerdo), y una fase definitiva, que ha de basarse en la unión aduanera e implica el fortalecimiento de la coordinación de las políticas económicas de las partes contratantes (artículo 5 del mismo Acuerdo).

5        El artículo 6 del Acuerdo de Asociación está redactado en los siguientes términos:

«Para asegurar la aplicación y el desarrollo progresivo del régimen de asociación, las Partes Contratantes se reunirán en el seno de un Consejo de Asociación que actuará dentro de los límites de las atribuciones que le son conferidas por el Acuerdo.»

6        A tenor del artículo 8 del Acuerdo de Asociación, recogido en su título II, que lleva el encabezamiento «Establecimiento de la fase transitoria»:

«Para la consecución de los objetivos enunciados en el artículo 4, el Consejo de Asociación fijará, antes de comenzar la fase transitoria, y según el procedimiento previsto en el artículo 1 del Protocolo Provisional, las condiciones, modalidades y ritmos de aplicación de las disposiciones propias de los sectores mencionados en el Tratado constitutivo de la Comunidad que deberán tomarse en consideración, especialmente aquellos previstos en el presente Título, así como toda cláusula de salvaguardia que pudiera ser útil.»

7        Los artículos 12 a 14 del Acuerdo de Asociación figuran también en su título II, capítulo 3, titulado «Otras disposiciones de carácter económico».

8        El artículo 12 dispone:

«Las Partes Contratantes acuerdan basarse en los artículos [39 CE], [40 CE] y [41 CE] para llevar a cabo gradualmente, entre ellas, la libre circulación de trabajadores.»

9        El artículo 13 establece:

«Las Partes Contratantes acuerdan basarse en los artículos [43 CE] al [46 CE] inclusive y en el [artículo 48 CE] para suprimir entre ellas las restricciones a la libertad de establecimiento.»

10      Según el artículo 14:

«Las Partes Contratantes acuerdan basarse en los artículos [45 CE], [46 CE] y [48 CE] al [54 CE] inclusive […] para eliminar entre ellas las restricciones a la libre prestación de servicios.»

11      A tenor del artículo 22, apartado 1, del Acuerdo de Asociación:

«Para la consecución de los objetivos fijados por el Acuerdo y en los casos previstos por éste, el Consejo de Asociación dispondrá de un poder de decisión. Cada una de las dos Partes estará obligada a adoptar las medidas que implique la ejecución de las decisiones tomadas. [...]»

12      El Protocolo Adicional, que de conformidad con su artículo 62 forma parte integrante del Acuerdo de Asociación, establece, según su artículo 1, las condiciones, modalidades y ritmos de realización de la fase transitoria mencionada en el artículo 4 de este Acuerdo.

13       El Protocolo Adicional contiene un título II, que lleva por epígrafe «Libre circulación de personas y servicios», cuyo capítulo I se refiere a los «trabajadores» y cuyo capítulo II está dedicado al «derecho de establecimiento, servicios y transportes».

14      El artículo 36 del Protocolo Adicional, que pertenece a este capítulo I, establece que la libre circulación de los trabajadores entre los Estados miembros de la Comunidad y Turquía se realizará gradualmente, con arreglo a los principios enunciados en el artículo 12 del Acuerdo de Asociación, entre el final del duodécimo y del vigésimo segundo año siguiente a la entrada en vigor de este Acuerdo y que el Consejo de Asociación decidirá las modalidades necesarias al respecto.

15      El artículo 41 del Protocolo Adicional, que figura en el capítulo II del referido título II, tiene el siguiente tenor:

«1.      Las Partes Contratantes se abstendrán de introducir entre sí nuevas restricciones a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios.

2.      El Consejo de Asociación fijará, con arreglo a los principios enunciados en los artículos 13 y 14 del Acuerdo de Asociación, el ritmo y las modalidades según las cuales las Partes Contratantes suprimirán entre sí, de forma progresiva, las restricciones a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios.

El Consejo de Asociación fijará el ritmo y las modalidades mencionados para las diferentes categorías de actividades, tomando en consideración las disposiciones análogas adoptadas por la Comunidad en dichos ámbitos, así como la especial situación de Turquía en el plano económico y social. Se dará prioridad a las actividades que contribuyan particularmente al desarrollo de la producción y de los intercambios.»

16      Consta que el Consejo de Asociación, instituido por el Acuerdo de Asociación y formado por los miembros de los Gobiernos de los Estados miembros, del Consejo de la Unión Europea y de la Comisión de las Comunidades Europeas, por una parte, y por los miembros del Gobierno turco, por otra (en lo sucesivo, «Consejo de Asociación»), no ha adoptado hasta la fecha ninguna decisión en virtud del artículo 41, apartado 2, del Protocolo Adicional.

17      En cambio, el 19 de septiembre de 1980, el Consejo de Asociación adoptó la Decisión nº 1/80, relativa al desarrollo de la Asociación (en lo sucesivo, «Decisión nº 1/80»).

18      El artículo 13 de la Decisión nº 1/80, que pertenece al capítulo II de ésta, titulado «Disposiciones sociales», sección 1, referente a las «Cuestiones relativas al empleo y a la libre circulación de los trabajadores», tiene el siguiente tenor:

«Los Estados miembros de la Comunidad y Turquía no podrán introducir nuevas restricciones relativas a las condiciones de acceso al empleo de los trabajadores y de los miembros de su familia que se encuentren en su territorio respectivo en situación legal por lo que respecta a la residencia y al empleo.»

 Normativa nacional

19      El artículo 11, apartado 1, de la Ley de inmigración de 1971 (Immigration Act 1971) define la «entrada en el Reino Unido» del siguiente modo:

«A efectos de la presente Ley, no se considerará que una persona que llegue al Reino Unido por vía marítima o aérea ha entrado en el Reino Unido hasta que haya desembarcado y, tras el desembarque en un puerto, se seguirá considerando que esta persona no ha entrado en el territorio del Reino Unido mientras permanezca en la zona del puerto (si ésta existe) que a estos efectos haya designado un agente del servicio de inmigración; se considerará que una persona que no haya entrado en el Reino Unido de otro modo no ha entrado en él mientras permanezca detenida, haya sido admitida provisionalmente o se encuentre en libertad provisional [...].»

20      El 1 de enero de 1973, fecha de entrada en vigor del Protocolo Adicional en el Reino Unido, las normas sobre inmigración aplicables en este Estado miembro en materia de creación de empresas y prestación de servicios figuraban en la Statement of Immigration Rules for Control on Entry (House of Commons Paper 509; en lo sucesivo, «Normas de inmigración de 1973»).

21      Bajo el epígrafe «Empresarios», el apartado 30 de las Normas de inmigración de 1973 tenía el siguiente tenor:

«Los pasajeros que no puedan presentar una autorización de entrada [con la finalidad de crear una empresa] pero que, no obstante, podrían cumplir los requisitos de uno de los dos apartados siguientes serán admitidos por un período no superior a dos meses, con la prohibición de ejercer un empleo, y se les informará de que deben comunicar su situación al Home Office.»

22      El apartado 31 de estas Normas exigía que el solicitante dispusiera de fondos suficientes para invertir en la empresa, si ésta ya hubiera sido constituida, así como para sufragar su parte de las pérdidas, y establecía, entre otras cosas, que el solicitante debía poder atender a sus necesidades y a las de las personas a su cargo y que debía participar activamente en la dirección del negocio.

23      El apartado 32 de estas mismas Normas disponía:

«Si el solicitante desea ejercer en el Reino Unido una actividad por cuenta propia deberá demostrar que traerá al país los fondos suficientes para fundar un negocio del que pueda esperarse de forma realista que le permitirá atender a sus necesidades y a las de las personas a su cargo, sin tener que buscar un empleo para el que se necesite un permiso de trabajo.»

24      Posteriormente, el Reino Unido ha venido introduciendo de modo progresivo normas de inmigración más estrictas para quienes intentan entrar en este Estado miembro a fin de crear una empresa o prestar servicios.

25      A este respecto, los apartados 201 a 205 de las normas relativas a la inmigración adoptadas por la Cámara de los Comunes en 1994 (United Kingdom Immigration Rules 1994, House of Commons Paper 395), aplicables desde el 1 de octubre de 1994 y actualmente vigentes en su versión modificada (en lo sucesivo, «Normas de inmigración de 1994»), contienen disposiciones detalladas.

26      Consta que las Normas de inmigración de 1994, actualmente vigentes en el Reino Unido, son más restrictivas que las disposiciones correspondientes de las Normas de inmigración de 1973 en cuanto a la tramitación de las solicitudes de admisión presentadas por personas que tengan la intención de ejercer en este Estado miembro una actividad económica por cuenta propia.

 Litigios principales y cuestión prejudicial

27      De la resolución de remisión se desprende que los Sres. Tum y Dari llegaron al Reino Unido por vía marítima, el primero desde Alemania en noviembre de 2001 y el segundo desde Francia en octubre de 1998.

28      Dado que sus solicitudes de asilo fueron denegadas, se ordenó su expulsión, con arreglo al Convenio relativo a la determinación del Estado responsable del examen de las solicitudes de asilo presentadas en los Estados miembros de las Comunidades Europeas, firmado en Dublín el 15 de junio de 1990 (DO 1997, C 254, p. 1), si bien las autoridades nacionales competentes no han ejecutado esta medida de expulsión, de modo que los interesados aún se encuentran en el territorio del Reino Unido.

29      Habida cuenta de que, de conformidad con el artículo 11, apartado 1, de la Ley de inmigración de 1971, los Sres. Tum y Dari sólo habían obtenido una admisión provisional en el Reino Unido, que no equivale a una autorización formal de entrada en este Estado miembro en el sentido de la legislación de dicho Estado y que, además, iba acompañada de una prohibición de ejercer un empleo, ambos solicitaron un visado de entrada en este Estado miembro con la finalidad de realizar en él una actividad profesional por cuenta propia.

30      A estos efectos, los interesados se basaron en el Acuerdo de Asociación y alegaron, más en particular, que, con arreglo al artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional, sus solicitudes de admisión en el Estado miembro de acogida debían ser examinadas a la luz de la normativa nacional de inmigración aplicable en la fecha de entrada en vigor del referido Protocolo en el Reino Unido, es decir, la normativa vigente a 1 de enero de 1973.

31      Sin embargo, el Secretary of State denegó las solicitudes de los Sres. Tum y Dari, aplicando la normativa nacional en materia de inmigración vigente en la fecha de presentación de aquéllas.

32      Contra estas resoluciones denegatorias, los Sres. Tum et Dari interpusieron sendos recursos ante la High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court), que, tras examinarlos conjuntamente, los declaró fundados mediante resolución de 19 de noviembre de 2003. Esa resolución fue confirmada, en esencia, mediante sentencia de la Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) de 24 de mayo de 2004. Según dichos tribunales, la situación de estos dos nacionales turcos no se basa en elementos fraudulentos ni pone en entredicho la protección de un interés legítimo del Estado, como el orden público o la seguridad y la salud públicas. Por consiguiente, entienden que los interesados pueden válidamente invocar la cláusula de «standstill» del artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional a fin de que sus solicitudes de entrada en el Reino Unido para ejercer allí una actividad económica por cuenta propia sean examinadas con arreglo a las Normas de inmigración de 1973.

33      Se autorizó al Secretary of State a dar traslado de los litigios a la House of Lords.

34      Dado que las partes en los litigios principales discuten si la cláusula de «standstill» del referido artículo 41, apartado 1, resulta aplicable a la normativa del Reino Unido en materia de primera admisión de nacionales turcos que deseen acogerse a la libertad de establecimiento en dicho Estado miembro, la House of Lords decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:

«¿Debe interpretarse el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional […] en el sentido de que prohíbe a un Estado miembro introducir, a partir de la fecha de entrada en vigor de este Protocolo en dicho Estado miembro, nuevas restricciones a los requisitos y al procedimiento de entrada en su territorio de un nacional turco que desee ejercer una actividad por cuenta propia en dicho Estado miembro?»

 Sobre la cuestión prejudicial

 Observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia

35      Según el Gobierno del Reino Unido, los extranjeros que, como los Sres. Tum y Dari, nunca hayan sido formalmente admitidos en el territorio de este Estado miembro no pueden acogerse a la garantía instituida por la cláusula de «standstill» del artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional. Este Gobierno alega que el ámbito de aplicación de esta disposición se limita a los extranjeros que, como el nacional turco de que se trataba en el asunto que dio lugar a la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de mayo de 2000, Savas (C‑37/98, Rec. p. I‑2927), hayan entrado legalmente en un Estado miembro y hayan intentado a continuación establecerse allí, creando una empresa. En su opinión, el hecho de que los Sres. Tum y Dari hayan presentado en tiempo y forma una solicitud para ser admitidos en el Reino Unido es irrelevante.

36      De lo anterior este Gobierno deduce que tenía derecho a aplicar a los dos nacionales turcos de que se trata en los asuntos principales, que no «entraron» en el Reino Unido en el sentido del artículo 11, apartado 1, de la Ley de inmigración de 1971, las Normas de inmigración de 1994, actualmente vigentes, que son más restrictivas que las aplicables a 1 de enero de 1973, ya que, entre otros, exigen el cumplimiento de un nuevo requisito, consistente en que los extranjeros que tengan la intención de ejercer la libertad de establecimiento en el territorio de dicho Estado miembro están obligados a presentar una autorización de entrada válida.

37      En apoyo de esta argumentación, el Gobierno del Reino Unido se basa en la sentencia Savas, antes citada, alegando que de los apartados 58 a 67 de dicha sentencia resulta que una persona que no haya sido admitida legalmente en un Estado miembro no puede acogerse a lo dispuesto en el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional, ya que esta disposición sólo regula los requisitos de establecimiento y, por consiguiente, de residencia. Señala que, a este respecto, existe una gran diferencia entre la decisión de conceder a un nacional turco un visado de primera admisión en el Reino Unido y la de autorizar a un nacional turco que ya ha entrado legalmente en el Reino Unido a residir allí como empresario. Entiende que en la sentencia Savas sólo se ha declarado que un nacional turco que haya entrado legalmente en un Estado miembro puede invocar la cláusula de «standstill» establecida en el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional, incluso si en la fecha en que invoca esta disposición ya no reside legalmente en dicho Estado. En cambio, el Gobierno del Reino Unido defiende que simple y llanamente esta cláusula no resulta aplicable en el supuesto de que solicite una primera autorización de entrada. A su juicio, mientras la República de Turquía no sea un Estado miembro de la Unión Europea, esta cuestión seguirá siendo competencia exclusiva de cada Estado miembro (véase en este sentido, en particular, la sentencia Savas, antes citada, apartado 58).

38      Con carácter subsidiario, el Gobierno del Reino Unido sostiene que el Protocolo Adicional no tiene por objeto conferir derechos a solicitantes de asilo cuya solicitud haya sido denegada y que, con arreglo al Convenio de Dublín de 15 de junio de 1990, pueden ser expulsados a otro Estado miembro. Añade que, en estas circunstancias, procede excluir del conjunto de ventajas establecidas en el Protocolo Adicional a los nacionales turcos a los que, como a los Sres. Tum y Dari, no se haya concedido ningún derecho de asilo en el Reino Unido. En su opinión, cualquier otra interpretación puede dar lugar a un abuso de derecho.

39      En la vista, el Gobierno neerlandés ha defendido esencialmente la misma postura que el Gobierno del Reino Unido.

40      Los Sres. Tum y Dari, por su parte, admiten que la cláusula de «standstill» del artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional no les confiere, por sí sola, ningún derecho de establecimiento, residencia o entrada en el territorio de un Estado miembro y que los litigios relativos a tales derechos deben, en principio, examinarse exclusivamente a la luz de la legislación nacional del Estado miembro de que se trate. Sin embargo, defienden que el ámbito de aplicación de esta cláusula no sólo cubre los requisitos de establecimiento y de residencia, sino también, por lógica, los requisitos directamente relacionados con éstos, en concreto, los requisitos de entrada de los nacionales turcos en el territorio del Estado miembro de acogida. De lo anterior deducen que sus solicitudes de visado de entrada para ejercer una actividad profesional por cuenta propia en el Reino Unido deben examinarse con arreglo a normas de inmigración que no sean más restrictivas que las vigentes a 1 de enero de 1973.

41      En apoyo de su tesis, los Sres. Tum y Dari formulan más en particular las siguientes alegaciones:

–        La interpretación antes mencionada es conforme con la finalidad del Acuerdo de Asociación y del Protocolo Adicional, es decir, la supresión gradual de las restricciones a la libertad de establecimiento.

–        En el Derecho comunitario, el Tribunal de Justicia ha interpretado que la libertad de establecimiento se refiere tanto a los requisitos de entrada como a los de residencia en el territorio de un Estado miembro, como corolarios necesarios para el ejercicio de dicha libertad (véanse en este sentido, en particular, las sentencias de 8 de abril de 1976, Royer, 48/75, Rec. p. 497, apartado 50; de 12 de diciembre de 1990, Kaefer y Procacci, C‑100/89 y C‑101/89, Rec. p. I‑4647, apartado 15, y de 27 de septiembre de 2001, Barkoci y Malik, C‑257/99, Rec. p. I‑6557, apartados 44, 50, 58 y 83), sin que exista razón alguna por la que la cláusula de «standstill» del artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional no pueda interpretarse también en ese sentido, sobre todo si se tiene en cuenta el objetivo definido en el artículo 13 del Acuerdo de Asociación.

–        La cláusula de «standstill» carecería de sentido y de efecto útil si los Estados miembros estuvieran autorizados a dificultar, o incluso a imposibilitar, la admisión de nacionales turcos en su territorio, ya que la garantía del statu quo, en cuanto a los requisitos de su establecimiento y/o residencia, se vería entonces privada de todo alcance práctico.

–        Ni la referida cláusula de «standstill» ni, de forma más general, la normativa relativa a la Asociación CEE-Turquía contienen indicación alguna que permita entender que la aplicación de esta cláusula se limita a los requisitos de residencia y de establecimiento, sin abarcar los de entrada. A este respecto, son significativas las diferencias de formulación entre la cláusula de «standstill» del artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional y la cláusula de la misma naturaleza que recoge el artículo 13 de la Decisión nº 1/80, aplicable a los trabajadores por cuenta ajena. Además, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en la materia tiene alcance general.

42      Los Sres. Tum y Dari insisten en que su postura se ve respaldada por la sentencia Savas, antes citada, de la que resulta, a su juicio, que la primera de estas cláusulas de «standstill» es aplicable a una persona que ha residido ilegalmente en el Reino Unido durante once años, y, en contraposición, señalan que presentaron en tiempo y forma una solicitud de admisión en el Reino Unido. Sostienen que el Tribunal de Justicia consideró que el Sr. Savas podía válidamente invocar esta cláusula, por lo que su solicitud debía examinarse con arreglo a normas nacionales que no fueran más restrictivas que las vigentes a 1 de enero de 1973, y afirman que ellos también deben poder beneficiarse de tal interpretación.

43      Por último, los Sres. Tum y Dari alegan que la denegación de sus solicitudes de asilo no es relevante para determinar si el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional resulta aplicable a su situación.

44      El Gobierno eslovaco y la Comisión de las Comunidades Europeas apoyan en gran medida la interpretación defendida por los Sres. Tum y Dari.

 Respuesta del Tribunal de Justicia

45      A fin de responder a la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente, procede recordar que, como se ha señalado en el apartado 29 de la presente sentencia, de conformidad con el artículo 11, apartado 1, de la Ley de inmigración de 1971, se considera que los Sres. Tum y Dari no entraron en el territorio del Reino Unido, dado que la normativa nacional pertinente no equipara su admisión física provisional, sin estar provistos de permiso de entrada en este Estado miembro, a una verdadera autorización de entrada.

46      En este contexto, no se niega que el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional tiene efecto directo en los Estados miembros, de manera que los derechos que confiere a los nacionales turcos a los que resulta aplicable pueden ser invocados ante los órganos jurisdiccionales nacionales para que no se apliquen las normas de Derecho interno que sean contrarias a dicho artículo. En efecto, esta disposición establece, en términos claros, precisos e incondicionales, una cláusula inequívoca de «standstill», que conlleva una obligación contraída por las partes contratantes que se traduce jurídicamente en una simple abstención (véanse las sentencias Savas, antes citada, apartados 46 a 54 y 71, segundo guión, y de 21 de octubre de 2003, Abatay y otros, C‑317/01 y C‑369/01, Rec. p. I‑12301, apartados 58, 59 y 117, primer guión).

47      Además, en el supuesto de que el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional se aplicara a la primera admisión en un Estado miembro de nacionales turcos que tengan la intención de ejercitar allí la libertad de establecimiento en el marco del Acuerdo de Asociación, consta que la normativa en materia de inmigración aplicada por el Secretary of State para pronunciarse sobre las solicitudes de los Sres. Tum y Dari constituye una «nueva restricción», en el sentido de esta disposición, ya que las partes en los litigios principales reconocen que esta normativa nacional, aplicable a partir del 1 de octubre de 1994, tiene por finalidad, o al menos como resultado, supeditar la entrada de nacionales turcos en el Reino Unido a requisitos de forma y/o de fondo más severos que los que eran aplicables a 1 de enero de 1973, fecha de entrada en vigor de dicho Protocolo en este Estado miembro.

48      En lo que se refiere a la determinación del alcance ratione materiae de la cláusula de «standstill» del referido artículo 41, apartado 1, procede recordar que esta disposición prohíbe, según sus propios términos, que se introduzcan nuevas restricciones, entre otras, «a la libertad de establecimiento».

49      A este respecto, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia resulta que esta cláusula de «standstill» impide que un Estado miembro adopte cualquier medida nueva que tenga por objeto o por efecto someter el establecimiento y, por consiguiente, la residencia de un nacional turco en su territorio a requisitos más restrictivos que los que eran aplicables en el momento de la entrada en vigor del Protocolo Adicional en el Estado miembro de que se trate (véanse las sentencias antes citadas Savas, apartado 69, y Abatay y otros, apartado 66).

50      Esta jurisprudencia no se refiere explícitamente a la primera admisión de nacionales turcos en el territorio del Estado miembro de acogida.

51      Por otro lado, en los asuntos que dieron lugar a las sentencias, antes citadas, Savas y Abatay y otros el Tribunal de Justicia no debía pronunciarse sobre esta cuestión, ya que tanto el Sr. Savas como los conductores de que se trataba en los asuntos que culminaron con la referida sentencia Abatay y otros habían sido admitidos en los Estados miembros en cuestión gracias a un visado expedido de conformidad con la normativa nacional pertinente.

52      En cuanto al significado de la cláusula de «standstill» recogida en el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional, de la jurisprudencia también se desprende que ni esta cláusula ni la disposición que la contiene pueden, por sí solas, otorgar a un nacional turco un derecho de establecimiento ni, por consiguiente, un derecho de residencia derivados directamente de la normativa comunitaria (véanse las sentencias antes citadas Savas, apartados 64 y 71, tercer guión, y Abatay y otros, apartado 62). Ahora bien, la misma consideración se impone en el caso de la primera entrada de un nacional turco en el territorio de un Estado miembro.

53      En cambio, de conformidad con dicha jurisprudencia, tal cláusula de «standstill» debe entenderse en el sentido de que prohíbe la adopción de cualquier medida nueva que tenga por objeto o por efecto someter el establecimiento de los nacionales turcos en un Estado miembro a requisitos más restrictivos que los resultantes de las reglas que les fueran aplicables en la fecha de la entrada en vigor del Protocolo Adicional en el Estado miembro de que se trate (véanse las sentencias antes citadas Savas, apartados 69, 70 y 71, cuarto guión, y Abatay y otros, apartados 66 y 117, segundo guión).

54      Por consiguiente, el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional no tiene por efecto conceder a los nacionales turcos el derecho de entrada en el territorio de un Estado miembro, ya que tal derecho positivo no puede ser deducido de la normativa comunitaria actualmente aplicable, sino que, por el contrario, sigue regulado por el Derecho nacional.

55      De lo anterior resulta que una cláusula de «standstill», como la contenida en el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional, no opera como norma de fondo, que convierta en inaplicable el Derecho material pertinente al que sustituya, sino como norma de naturaleza cuasi procedimental, que prescribe ratione temporis cuáles son las disposiciones de la normativa de un Estado miembro que deben regir la apreciación de la situación de un nacional turco que desee ejercitar la libertad de establecimiento en un Estado miembro.

56      Por lo tanto, no cabe acoger la argumentación del Gobierno del Reino Unido de que la tesis defendida por los demandantes en los litigios principales implica un menoscabo intolerable del principio de competencia exclusiva de los Estados miembros en materia de inmigración, tal como ha sido interpretado por una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia.

57      En efecto, si bien es cierto que de dicha jurisprudencia resulta que, en el estado actual del Derecho comunitario, la primera admisión de un nacional turco en el territorio de un Estado miembro se rige, en principio, exclusivamente por el Derecho nacional de este Estado (véanse, en particular, las sentencias antes citadas Savas, apartados 58 y 65, y Abatay y otros, apartados 63 y 65), no lo es menos que el Tribunal de Justicia realizó esta constatación con el único fin de dar una respuesta negativa a la cuestión de si la cláusula de «standstill» del artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional podía, como tal, otorgar a un nacional turco el beneficio de determinados derechos positivos en materia de libertad de establecimiento (sentencias antes citadas Savas, apartados 58 a 67, y Abatay y otros, apartados 62 a 65).

58      Sin embargo, esta cláusula de «standstill» no pone en tela de juicio la competencia de que, por principio, gozan los Estados miembros para conducir su política nacional de inmigración. En efecto, la mera circunstancia de que tal cláusula imponga a estos Estados, desde su entrada en vigor, una obligación de abstención que tenga por efecto limitar en cierta medida su margen de maniobra en la materia no permite considerar que, por ello, menoscabe la propia sustancia de la competencia soberana de estos Estados en el ámbito de su política de extranjería (véase, por analogía, la sentencia de 16 de mayo de 2006, Watts, C‑372/04, Rec. p. I‑4325, apartado 121).

59      No cabe acoger la interpretación del Gobierno del Reino Unido de que de la sentencia Savas, antes citada, resulta que un nacional turco sólo puede invocar esta cláusula de «standstill» si ha entrado legalmente en un Estado miembro, sin que tenga relevancia que su residencia en el Estado miembro de acogida sea legal o no en la fecha de presentación de la solicitud de establecimiento, mientras que, en cambio, dicha cláusula no resulta aplicable a los requisitos de la primera admisión de un nacional turco en el territorio de un Estado miembro.

60      En este contexto, procede señalar que el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional se refiere, de forma general, a las nuevas restricciones introducidas, entre otras, «a la libertad de establecimiento» y que no restringe su ámbito de aplicación sustrayendo, al igual que el artículo 13 de la Decisión nº 1/80, determinados aspectos particulares a la esfera de protección reconocida sobre la base de la primera de estas dos disposiciones.

61      Es preciso añadir que el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional tiene por objeto crear condiciones favorables para la aplicación progresiva de la libertad de establecimiento mediante la prohibición absoluta a las autoridades nacionales de introducir cualquier nuevo obstáculo al ejercicio de dicha libertad que suponga empeorar los requisitos existentes en una fecha determinada, con el fin de no dificultar más las condiciones para la realización gradual de dicha libertad entre los Estados miembros y la República de Turquía. Esta disposición del Protocolo Adicional se presenta pues como el corolario necesario del artículo 13 del Acuerdo de Asociación, del que constituye la premisa indispensable para eliminar progresivamente las restricciones nacionales a la libertad de establecimiento (sentencia Abatay y otros, antes citada, apartados 68 y 72). Aun cuando, durante una primera etapa de la aplicación progresiva de dicha libertad, puedan mantenerse las restricciones nacionales preexistentes en materia de establecimiento (véanse, por analogía, las sentencias de 23 de marzo de 1983, Peskeloglou, 77/82, Rec. p. 1085, apartado 13, y Abatay y otros, antes citada, apartado 81), es preciso velar por que no se introduzca ningún nuevo obstáculo para no dificultar aún más la aplicación gradual de tal libertad.

62      Ahora bien, procede señalar que, hasta la fecha, el Consejo de Asociación no ha adoptado ninguna medida en virtud del artículo 41, apartado 2, del Protocolo Adicional para que las partes contratantes supriman efectivamente las restricciones existentes a la libertad de establecimiento, de conformidad con los principios contenidos en el artículo 13 del Acuerdo de Asociación. Por otra parte, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia resulta que ninguna de estas dos últimas disposiciones tiene efecto directo (sentencia Savas, antes citada, apartado 45).

63      Por estos motivos, procede considerar que la cláusula de «standstill» del artículo 41, apartado 2, del Protocolo Adicional debe aplicarse también a la normativa relativa a la primera admisión de nacionales turcos en un Estado miembro en cuyo territorio desean ejercitar la libertad de establecimiento al amparo del Acuerdo de Asociación.

64      Por último, en lo que se refiere a la argumentación subsidiaria del Gobierno del Reino Unido de que los solicitantes de asilo cuya solicitud haya sido denegada, como los demandantes en los litigios principales, no pueden tener derecho a invocar el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional, ya que cualquier otra interpretación equivale a avalar prácticas fraudulentas o abusos, debe recordarse que, de acuerdo con una jurisprudencia reiterada, los justiciables no pueden prevalerse de las normas comunitarias de forma abusiva o fraudulenta (sentencia de 21 de febrero de 2006, Halifax y otros, C‑255/02, Rec. p. I‑1609, apartado 68) y que los órganos jurisdiccionales nacionales pueden, en cada caso concreto, basándose en elementos objetivos, tener en cuenta el comportamiento abusivo o fraudulento de las personas afectadas a fin de denegarles, en su caso, el beneficio de las disposiciones de Derecho comunitario invocadas (véase, en particular, la sentencia de 9 de marzo de 1999, Centros, C‑212/97, Rec. p. I‑1459, apartado 25).

65      Sin embargo, de los autos de los asuntos principales transmitidos al Tribunal de Justicia por el órgano jurisdiccional remitente resulta que los órganos jurisdiccionales que se pronunciaron sobre el fondo de los asuntos de los que actualmente conoce la House of Lords declararon expresamente que no cabe imputar fraude alguno a los Sres. Tum y Dari y que tampoco está en juego la protección de un interés legítimo del Estado, como el orden público o la seguridad y la salud públicas (véase el apartado 32 de la presente sentencia).

66      Además, ante el Tribunal de Justicia no se ha mencionado ningún elemento concreto que deje entender que, en los asuntos principales, los interesados hayan invocado la aplicación de la cláusula de «standstill» del artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional con la única finalidad de acceder abusivamente a las ventajas establecidas en el Derecho comunitario.

67      En estas circunstancias, el hecho de que los Sres. Tum y Dari hayan presentado, con anterioridad a sus solicitudes de autorización de entrada en el Reino Unido para ejercitar la libertad de establecimiento, sendas solicitudes de asilo, que sin embargo han sido denegadas por las autoridades competentes de este Estado miembro, no puede considerarse, por sí solo, como un hecho constitutivo de abuso o fraude.

68      Por otra parte, dado que el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional no prevé ningún límite a su ámbito de aplicación que, en particular, excluya a los nacionales turcos a los que dichas autoridades hayan denegado el beneficio del estatuto de refugiado, la denegación de las solicitudes de asilo de los Sres. Tum y Dari carece por completo de relevancia para decidir si esta disposición resulta aplicable en los asuntos principales.

69      A la luz del conjunto de las consideraciones anteriores, procede responder a la cuestión planteada que el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional debe interpretarse en el sentido de que, a partir de la fecha de entrada en vigor del Protocolo en el Estado miembro de que se trate, prohíbe la introducción de cualquier nueva restricción al ejercicio de la libertad de establecimiento, incluidas las restricciones relativas a los requisitos de forma y/o de fondo para la primera admisión en el territorio de dicho Estado de nacionales turcos que pretendan ejercer allí una actividad profesional por cuenta propia.

 Costas

70      Dado que el procedimiento tiene, para las partes de los litigios principales, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes de los litigios principales, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) declara:

El artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional, firmado en Bruselas el 23 de noviembre de 1970 y concluido, aprobado y confirmado en nombre de la Comunidad en virtud del Reglamento (CEE) nº 2760/72 del Consejo, de 19 de diciembre de 1972, debe interpretarse en el sentido de que, a partir de la fecha de entrada en vigor del Protocolo en el Estado miembro de que se trate, prohíbe la introducción de cualquier nueva restricción al ejercicio de la libertad de establecimiento, incluidas las restricciones relativas a los requisitos de forma y/o de fondo para la primera admisión en el territorio de dicho Estado de nacionales turcos que pretendan ejercer allí una actividad profesional por cuenta propia.

Firmas


* Lengua de procedimiento: inglés.