Processo T‑358/11
República Italiana
contra
Comissão Europeia
«FEOGA — Secção ‘Garantia’ — FEAGA e Feader — Despesas excluídas do financiamento — Armazenagem pública de açúcar — Majoração dos custos ligados à locação dos armazéns — Inventário anual das existências — Inspeções físicas das instalações de armazenagem — Segurança jurídica — Confiança legítima — Proporcionalidade — Dever de fundamentação — Existência do risco de prejuízo financeiro para os fundos — Efeito útil»
Sumário — Acórdão do Tribunal Geral (Primeira Secção) de 19 de junho de 2015
1. Recurso de anulação — Atos suscetíveis de recurso — Conceito — Atos que produzem efeitos jurídicos vinculativos — Atos preparatórios — Ofícios da Comissão que anunciam a sua intenção de excluir do financiamento da União certas despesas efetuadas por um Estado‑Membro a título do FEOGA e do FEAGA — Medida intercalar que constitui uma fase de elaboração da decisão definitiva — Exclusão
(Artigo 263.° TFUE; Regulamento n.° 885/2006 da Comissão, artigo 11.°, n.° 2, terceiro parágrafo)
2. Agricultura — Política agrícola comum — Financiamento pelo FEOGA, pelo FEAGA e pelo Feader — Apuramento das contas — Recusa de imputação de despesas resultantes de irregularidades na aplicação da regulamentação da União — Contestação pelo Estado‑Membro em causa — Ónus da prova — Repartição entre a Comissão e o Estado‑Membro
(Regulamentos do Conselho n.° 1258/1999, artigo 7.°, n.° 4, e n.° 1290/2005, artigo 31.°)
3. Processo judicial — Petição inicial — Requisitos de forma — Identificação do objeto do litígio — Exposição sumária dos fundamentos invocados
[Estatuto do Tribunal de Justiça, artigo 21.°, primeiro parágrafo; Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, artigo 44.°, n.° 1, alínea c)]
4. Agricultura — Política agrícola comum — Financiamento pelo FEOGA, pelo FEAGA e pelo Feader — Regime de compensação das despesas de armazenagem de açúcar — Majoração das despesas ligada à locação de armazéns — Obrigação de os Estados‑Membros organizarem um sistema eficaz de controlos administrativos e de controlos locais — Controlos não fiáveis — Recusa de imputação aos Fundos
(Regulamentos do Conselho n.° 1258/1999, artigo 8.°, n.° 1, e n.° 1290/2005, artigo 9.°, n.° 1; Regulamento n.° 1262/2001 da Comissão, artigo 9.°, n.° 5)
5. Recurso de anulação — Ato impugnado — Apreciação da legalidade em função das informações disponíveis no momento da adoção do ato
(Artigo 263.° TFUE)
6. Atos das instituições — Fundamentação — Dever — Alcance — Fundamento relativo à falta ou insuficiência de fundamentação — Fundamento relativo à inexatidão da fundamentação — Distinção
(Artigo 296.° TFUE)
7. Atos das instituições — Fundamentação — Dever — Alcance — Decisão relativa ao apuramento das contas a título de despesas financiadas pelo FEOGA, pelo FEAGA e pelo Feader
(Artigo 296.° TFUE; Regulamentos do Conselho, artigo 7.°, n.° 4, e n.° 1290/2005, artigo 31.°; Decisão 2011/244 da Comissão)
8. Atos das instituições — Aplicação no tempo — Regras processuais — Normas substantivas — Distinção — Retroatividade de uma norma substantiva — Requisitos — Irretroatividade do artigo 8.° do Regulamento n.° 884/2006
(Regulamento n.° 884/2006 da Comissão, artigo 8.°)
9. Atos das instituições — Escolha da base jurídica — Regulamentação da União — Exigência de clareza e de previsibilidade — Indicação expressa da base legal — Limite
10. Atos das instituições — Regulamentos — Regulamento que institui medidas específicas de controlo — Inexistência de poder de apreciação dos Estados‑Membros — Incumprimento — Justificação — Melhor eficácia de um outro sistema de controlo — Dificuldades práticas — Inadmissibilidade
11. Exceção de ilegalidade — Alcance — Atos cuja ilegalidade pode ser invocada — Ato de caráter geral no qual assenta a decisão impugnada — Necessidade de um nexo jurídico entre o ato recorrido e o ato geral impugnado
(Artigo 277.° TFUE)
1. V. texto da decisão.
(cf. n.os 24‑29)
2. V. texto da decisão.
(cf. n.os 31‑33, 198)
3. V. texto da decisão.
(cf. n.° 40)
4. O artigo 9.°, n.° 5, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1262/2001 que estabelece normas de execução do Regulamento n.° 1260/2001 relativas à compra e venda de açúcar pelos organismos de intervenção, dispõem que, se o açúcar estiver armazenado em armazéns arrendados, os custos de armazenagem de açúcar podem ser majorados de um máximo de 35%, não precisa a forma nem a extensão dos controlos que os Estados‑Membros são obrigados a efetuar antes de aplicar a majoração de prevista nesta disposição. Contudo, o artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1258/1999 do Conselho relativo ao financiamento da política agrícola comum, redigido em termos análogos aos do artigo 9.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1290/2005 relativo ao financiamento da política agrícola comum, impõe a obrigação de os Estados‑Membros tomarem as medidas necessárias para se assegurarem da realidade e da regularidade das operações financiadas pelos fundos agrícolas europeus, prevenirem e punirem as irregularidades e recuperarem as quantias perdidas na sequência de irregularidades ou de negligência, mesmo se o ato específico do direito da União não previr expressamente a adoção de uma ou outra medida de controlo. Daí resulta que os Estados‑Membros são obrigados a organizar um conjunto de controlos administrativos e de controlos no local que lhes permitam assegurar‑se de que as condições materiais e formais para a concessão dos prémios em causa foram corretamente observadas. Se faltar a organização desse conjunto de controlos ou se a sua instituição for deficiente a ponto de gerar dúvidas quanto à observação dessas condições, a Comissão tem razão em não reconhecer certas despesas efetuadas pelo Estado‑Membro em causa.
Ora, resulta implícita mas necessariamente da redação do artigo 9.°, n.° 5, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1262/2001 que o organismo de intervenção deve aplicar uma majoração menor se os custos efetivamente suportados pelo beneficiário forem inferiores a esse limite de 35%. Esse controlo da legalidade e da regularidade das despesas a imputar aos fundos só pode ser efetuado no âmbito de controlos individuais, com base em comprovativos apresentados pelo depositário, relativos, por um lado, às circunstâncias que o obrigaram a recorrer a um armazém externo e, por outro lado, aos custos adicionais gerados pelo recurso a esse armazém. Com efeito, a eficácia do controlo destinado a verificar se os custos reais suportados pelos beneficiários, relativos à locação dos armazéns, correspondem efetivamente à majoração de 35% ficaria seriamente diminuída, ou mesmo impossibilitada, no caso da aplicação dessa majoração unicamente com base nas informações gerais sobre a situação do mercado em causa, tais como tabelas de preços praticados no mercado para produtos semelhantes ou indicações sobre a escassez de armazéns apropriados.
Daí resulta que o artigo 9.°, n.° 5, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1262/2001 deve ser interpretado no sentido de que exige que os Estados‑Membros organizem um sistema de controlo que permita verificar, caso a caso, a realidade das despesas relativas à armazenagem de açúcar em armazéns locados de modo a que só as despesas devidamente comprovadas pelos beneficiários e as despesas efetivamente suportadas por eles sejam imputadas aos fundos.
(cf. n.os 52‑54, 57, 58)
5. V. texto da decisão.
(cf. n.° 77)
6. V. texto da decisão.
(cf. n.os 87‑90)
7. V. texto da decisão.
(cf. n.° 93)
8. V. texto da decisão.
(cf. n.os 111‑119)
9. V. texto da decisão.
(cf. n.os 123, 124)
10. V. texto da decisão.
(cf. n.os 151, 155)
11. V. texto da decisão.
(cf. n.os 180, 181)