Sag T-137/10

Coordination bruxelloise d’institutions sociales et de santé (CBI)

mod

Europa-Kommissionen

»Statsstøtte – offentlige hospitaler – statsstøtte tildelt af de belgiske myndigheder til visse offentlige hospitaler, der indgår i IRIS-sammenslutningen – beslutning truffet ved afslutningen af den indledende undersøgelsesfase – beslutning, der erklærer støtten for forenelig med det indre marked – tjenesteydelser af almen økonomisk interesse – definition af offentlige tjenesteydelsesopgaver – forholdsmæssighed af kompensationen for offentlig tjeneste«

Sammendrag – Rettens dom (Femte Afdeling) af 7. november 2012

1.      Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – retsakter, som berører dem umiddelbart og individuelt – Kommissionens beslutning, der fastslår en statsstøttes forenelighed med fællesmarkedet uden indledning af den formelle undersøgelsesprocedure – interesserede parters søgsmålskompetence i henhold til artikel 88, stk. 2, EF – søgsmål anlagt med henblik på at beskytte interesserede parters processuelle rettigheder – formaliteten – anbringender, som kan påberåbes

(Art. 88, stk. 2, EF og art. 230, stk. 4, EF)

2.      Statsstøtte – påtænkte støtteforanstaltninger – Kommissionens undersøgelse – indledende fase og kontradiktorisk fase – en støtteforanstaltnings forenelighed med fællesmarkedet – vanskeligheder ved bedømmelsen – Kommissionens forpligtelse til at indlede den kontradiktoriske fase – omstændigheder, der gør det muligt at fastslå, om der foreligger sådanne vanskeligheder – den utilstrækkelige eller ufuldstændige karakter af Kommissionens undersøgelse under den indledende undersøgelsesprocedure – domstolsprøvelse – grænser

(Art. 88, stk. 2 og 3, EF)

3.      Konkurrence – virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse – kompensation af omkostninger som følge af offentlige tjenesteydelsesopgaver – bedømmelse af en støttes forenelighed med fællesmarkedet – kriterier – hospitalssektoren – hensyntagen til manglende erhvervsmæssig dimension

(Art. 86, stk. 2, EF)

4.      Konkurrence – virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse – kompensation af omkostninger som følge af offentlige tjenesteydelsesopgaver – medlemsstaternes skøn – hospitalssektoren – frihed vedrørende organisation og levering af sundhedstjenesteydelser – grænser – iagttagelse af ligebehandlingsprincippet i tilfælde af private aktørers udøvelse af offentlige tjenesteydelsesopgaver

(Art. 86, stk. 2, EF og art. 152, stk. 5, EF)

5.      Konkurrence – virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse – definition på tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse – medlemsstaternes skøn – grænser – retsakt om overdragelse af en offentlig tjenesteydelsesopgave – valg af form

(Art. 86, stk. 2, EF)

6.      Konkurrence – virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse – kompensation af omkostninger som følge af en offentlig tjenesteydelsesopgave – medlemsstaternes skøn – grænser – Kommissionens kontrol – forpligtelse til at foretage en separat bedømmelse af hver enkelt iværksat kompensationsforanstaltning

(Art. 86, stk. 2, EF og art. 87, stk. 1, EF)

7.      Statsstøtte – påtænkte støtteforanstaltninger – Kommissionens undersøgelse – indledende fase og kontradiktorisk fase – en støtteforanstaltnings forenelighed med fællesmarkedet – vanskeligheder ved bedømmelsen – Kommissionens forpligtelse til at indlede den kontradiktoriske fase – alvorlige vanskeligheder – omfanget af undersøgelsesområdet og sagsakternes kompleksitet kan udgøre et indicium for, at der foreligger alvorlige vanskeligheder

(Art. 88, stk. 2 og 3, EF)

8.      Statsstøtte – begreb – foranstaltninger med henblik på kompensation for udgifter til offentlige tjenesteydelsesopgaver, som en virksomhed har påtaget sig – sondring mellem Altmark-testen, der tilsigter at fastslå, om der foreligger støtte, og testen i henhold til artikel 86, stk. 2, EF, hvorefter en støtte kan anses for forenelig med fællesmarkedet

(Art. 86, stk. 2, EF og art. 87, stk. 1, EF)

9.      Konkurrence – virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse – omfattet af traktatens bestemmelser – bedømmelse af den statslige finansierings forenelighed med fællesmarkedet – bedømmelse vedrørende virksomhedens omkostninger forbundet med levering af tjenesten uafhængig af virksomhedens økonomiske effektivitet

(Art. 86, stk. 2, EF)

1.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 58 og 59)

2.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 72-77, 164 og 233)

3.      Henset til den særlige karakter af opgaver i form af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse er det nødvendigt at udvise fleksibilitet ved anvendelsen af Altmark-dommen og de heri anførte kriterier for kvalificering af en statsstøtteforanstaltning. For så vidt angår hospitalssektoren skal der ved anvendelsen af artikel 86, stk. 2, EF og de i Altmark-dommen opstillede kriterier tages hensyn til den givne offentlige tjenestes manglende erhvervsmæssige dimension, idet dens kvalificering som tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse snarere beror på dens indvirkning på den konkurrenceprægede og erhvervsmæssige sektor.

(jf. præmis 86 og 88)

4.      Anvendelsen af artikel 86, stk. 2, EF i hospitalssektoren skal tage hensyn til overholdelsen af medlemsstaternes ansvar for fastlæggelsen af deres sundhedspolitik samt for organisation og levering af sundhedstjenesteydelser og medicinsk behandling, idet denne betragtning bl.a. følger af artikel 152, stk. 5, EF. I overensstemmelse med disse betragtninger udformer medlemsstaterne deres nationale sundhedssystem på grundlag af principper, de selv fastlægger, idet forpligtelserne i forbindelse med den offentlige hospitalstjeneste navnlig kan omfatte både forpligtelser, der er pålagt alle hospitaler, og supplerende forpligtelser, der alene er pålagt offentlige institutioner, på baggrund af, hvor vigtige de er for det nationale sundhedssystems funktion.

Når organisationen og leveringen af sundhedstjenesteydelser, som en medlemsstat træffer beslutning om, indebærer, at private aktører pålægges forpligtelser til offentlig tjeneste, skal der imidlertid tages hensyn til dette forhold i forbindelse med vurderingen af de støtteforanstaltninger, der vedtages i denne sektor. Navnlig når forskellige krav påhviler offentlige og private enheder, der er pålagt samme offentlige tjeneste, hvilket indebærer forskelligt omkostnings- og kompensationsniveau, skal disse forskelle klart fremgå af deres respektive opgaver, bl.a. for at gøre det muligt at efterprøve støttens forenelighed med ligebehandlingsprincippet.

(jf. præmis 92-95)

5.      På konkurrenceområdet har medlemsstaterne en vid skønsbeføjelse med hensyn til definitionen af det, de anser for at være tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, og Kommissionen kan kun stille spørgsmålstegn ved denne definition i tilfælde af en åbenbar fejl. Omfanget af Rettens undersøgelse af Kommissionens bedømmelse af en offentlig tjenesteydelsesopgave tager nødvendigvis hensyn til denne begrænsning. Denne undersøgelse skal imidlertid sikre, at visse minimumskriterier er overholdt, bl.a. at den erhvervsdrivende får overdraget en opgave i form af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse ved en offentlig myndighedsakt, og opgaven skal have en generel og bindende karakter.

I denne forbindelse kan et organ antages at udøve offentlig myndighed, hvis det består af et flertal af repræsentanter for den offentlige myndighed, og hvis det ved vedtagelsen af en beslutning skal tage en række offentlige hensyn i betragtning. For at kunne kvalificere en enheds beslutninger som offentlige myndighedsakter skal dets organer således bestå af personer, der er tildelt en opgave i offentlighedens interesse, og de offentlige myndigheder skal råde over en effektiv beføjelse til at kontrollere beslutningerne.

Medlemsstaterne har en vid skønsbeføjelse i forbindelse med valget af den juridiske form af en retsakt eller retsakter om overdragelse af opgaven, idet overdragelsen af den offentlige tjenesteydelsesopgave kan være defineret i flere forskellige retsakter, både dem, der fastsætter generelle regler for området, og dem, der specifikt omhandler visse institutioner. Overdragelsen kan ligeledes foretages ved aftaler, for så vidt som de hidrører fra den offentlige myndighed og er bindende. Dette gælder i endnu højere grad, når sådanne aftaler nærmere fastlægger de forpligtelser, der er pålagt ved lov.

(jf. præmis 99-101, 107-109, 111 og 112)

6.      De parametre, der danner grundlag for beregningen af kompensationen, skal fastlægges på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde for at undgå, at kompensationen indebærer en økonomisk fordel, der kan begunstige den modtagende virksomhed i forhold til konkurrerende virksomheder. Intet forbyder imidlertid den nationale lovgiver at overlade en vis skønsbeføjelse til de nationale myndigheder. Medlemsstaten har derimod en vid skønsbeføjelse, ikke blot med hensyn til fastsættelsen af en opgave af almindelig økonomisk interesse, men også med hensyn til fastsættelsen af kompensationen for de udgifter, der er forbundet med opgaven af almindelig økonomisk interesse. De pågældende parametre skal imidlertid præciseres således, at de udelukker enhver mulighed for, at medlemsstaten misbruger begrebet tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.

Medlemsstaterne har således frihed til at vælge den praktiske fremgangsmåde til at sikre overholdelsen af betingelsen, forudsat at fremgangsmåden for fastsættelse af kompensationen er objektiv og gennemsigtig, idet Kommissionens bedømmelse i denne forbindelse skal bygge på en analyse af de konkrete retlige og økonomiske betingelser, under hensyn til hvilke størrelsen af kompensationen fastsættes.

I det tilfælde, hvor en medlemsstat anvender flere kompensationsforanstaltninger, og for så vidt som Kommissionen har undladt at foretage en separat bedømmelse af parametrene for finansieringen af en af disse foranstaltninger, har den foretaget en ufuldstændig undersøgelse af den pågældende støtteforanstaltning. Hvis det antages, at det drejer sig om en kompensation, der alene tjener til at dække den betydelige forsinkelse i forbindelse med de betalinger, som skal tilbagebetales efterfølgende, kan det ikke udelukkes, at de tildeler hospitalerne en fordel, om end midlertidig, og at de derfor kan betragtes som separate kompensationsforanstaltninger.

(jf. præmis 189, 191, 192, 214 og 215)

7.      På statsstøtteområdet kan omfanget af det af Kommissionen dækkede undersøgelsesområde i forbindelse med den indledende undersøgelse og sagsakternes kompleksitet tyde på, at den pågældende procedure væsentligt har oversteget, hvad der normalt er påkrævet for at foretage en første undersøgelse inden for rammerne af artikel 88, stk. 3, EF. Denne omstændighed udgør et indicium for, at der foreligger alvorlige vanskeligheder.

(jf. præmis 285)

8.      Der skal ved vurderingen af en støttes forenelighed i henhold til artikel 86, stk. 2, EF ikke tages hensyn til det fjerde kriterium i Altmark-dommen, hvorefter det nødvendige kompensationsniveau, når den virksomhed, der får pålagt forpligtelser til offentlig tjeneste, ikke er valgt ved en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, fastsættes på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitlig, veldrevet og veludstyret virksomhed må afholde, og dermed fastlæggelsen af, om der foreligger statsstøtte.

(jf. præmis 289 og 292)

9.      På EU-rettens nuværende udviklingstrin er spørgsmålet om den økonomiske effektivitet for så vidt angår en virksomhed, der er pålagt tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, irrelevant for så vidt angår vurderingen af en statsstøttes forenelighed i henhold til artikel 86, stk. 2, EF.

Ved vurderingen af støttens forholdsmæssighed har artikel 86, stk. 2, EF kun til formål at forebygge, at en aktør, der er pålagt tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, modtager en finansiering, som overstiger nettoomkostningerne til den offentlige tjeneste.

I mangel af harmoniserede fællesskabsbestemmelser på området har Kommissionen ikke beføjelse til at tage stilling til omfanget af de offentlige tjenesteydelsesopgaver, dvs. størrelsen af de omkostninger, der er forbundet med denne tjeneste, og heller ikke til hensigtsmæssigheden af de politiske beslutninger, der træffes af de nationale myndigheder, eller til den offentlige virksomheds økonomiske effektivitet.

(jf. præmis 293, 294 og 300)