Asunto T‑137/10

Coordination bruxelloise d’institutions sociales et de santé (CBI)

contra

Comisión Europea

«Ayudas de Estado — Hospitales públicos — Subvenciones concedidas por las autoridades belgas a los hospitales públicos pertenecientes a la asociación IRIS — Decisión al término de la fase preliminar — Decisión por la que se declaran las ayudas compatibles con el mercado interior — Servicio de interés económico general — Definición de la misión de servicio público — Proporcionalidad de la compensación por el servicio público»

Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Quinta)
de 7 de noviembre de 2012

1.      Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Actos que les afectan directa e individualmente — Decisión de la Comisión por la que se declara una ayuda de Estado compatible con el mercado común sin incoar el procedimiento de investigación formal — Recurso de los interesados en el sentido del artículo 88 CE, apartado 2 — Recurso tendente a salvaguardar los derechos procedimentales de los interesados — Admisibilidad — Motivos que pueden invocarse

(Arts. 88 CE, ap. 2, y 230 CE, párr. 4)

2.      Ayudas otorgadas por los Estados — Proyectos de ayudas — Examen por la Comisión — Fase preliminar y fase contradictoria — Compatibilidad de una ayuda con el mercado común — Dificultades de apreciación — Obligación de la Comisión de iniciar el procedimiento contradictorio — Circunstancias que permiten acreditar la existencia de esas dificultades — Carácter insuficiente o incompleto del examen practicado por la Comisión en el procedimiento de examen preliminar — Control jurisdiccional — Límites

(Art. 88 CE, aps. 2 y 3)

3.      Competencia — Empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general — Compensación de los costes generados por la misión de servicio público — Apreciación de la compatibilidad de una ayuda con el mercado común — Criterios — Sector hospitalario — Consideración de la falta de dimensión comercial

(Art. 86 CE, ap. 2)

4.      Competencia — Empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general — Compensación de los costes generados por la misión de servicio público — Facultad de apreciación de los Estados miembros — Sector hospitalario — Libertad en la organización y prestación del servicio de salud — Límites — Respeto del principio de igualdad de trato en caso de participación de operadores privados en el servicio público

(Arts. 86 CE, ap. 2, y 152 CE, ap. 5)

5.      Competencia — Empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general — Definición de servicios de interés económico general — Facultad de apreciación de los Estados miembros — Límites — Acto de atribución de una misión de servicio público — Elección de la forma

(Art. 86 CE, ap. 2)

6.      Competencia — Empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general — Compensación de los costes generados por la misión de servicio público — Facultad de apreciación de los Estados miembros — Límites — Control de la Comisión — Obligación de realizar una apreciación distinta de cada una de las medidas de compensación establecidas

(Arts. 86 CE, ap. 2, y 87 CE, ap. 1)

7.      Ayudas otorgadas por los Estados — Proyectos de ayudas — Examen por la Comisión — Fase preliminar y fase contradictoria — Compatibilidad de una ayuda con el mercado común — Dificultades de apreciación — Obligación de la Comisión de iniciar el procedimiento contradictorio — Dificultades serias — Amplitud de campo de investigación y complejidad del expediente que pueden constituir un indicio de la existencia de serias dificultades

(Art. 88 CE, aps. 2 y 3)

8.      Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Medidas destinadas a compensar el coste de las misiones de servicio público asumidas por una empresa — Distinción entre el test Altmark, para determinar la existencia de una ayuda, y el test del artículo 86 CE, apartado 2, que permite determinar la compatibilidad de una ayuda con el mercado común

(Arts. 86 CE, ap. 1, y 87 CE, ap. 1)

9.      Competencia — Empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general — Sujeción a las normas del Tratado — Apreciación de la compatibilidad de la financiación estatal con el mercado común — Apreciación en relación con el coste soportado por la empresa para prestar el servicio con independencia de la eficacia económica de éste

(Art. 86 CE, ap. 2)

1.      Véase el texto de la resolución.

(véanse los apartados 58 y 59)

2.      Véase el texto de la resolución.

(véanse los apartados 72 a 77, 164 y 233)

3.      Habida cuenta de la especial naturaleza de la misión de servicio de interés económico general en algunos sectores, los criterios enunciados en la sentencia Altmark para calificar una medida como ayuda de Estado se deben aplicar con flexibilidad. En la aplicación del artículo 86 CE, apartado 2, y de los criterios enunciados en la sentencia Altmark al servicio público hospitalario hay que tener en cuenta la falta de dimensión comercial, pues su calificación como servicio de interés económico general se explica antes bien por su impacto en el sector competitivo y comercial.

(véanse los apartados 86 y 88)

4.      La aplicación del artículo 86 CE, apartado 2, en el sector hospitalario debe tener en cuenta la necesidad de respetar las responsabilidades de los Estados miembros en la definición de su política de salud y en materia de organización y suministro de servicios sanitarios y asistencia médica, consideración que resulta en especial del artículo 152 CE, apartado 5. Con arreglo a esas consideraciones los Estados miembros organizan su sistema nacional de salud en función de los principios que eligen, y, en particular, las obligaciones inherentes al servicio público hospitalario pueden comprender tanto obligaciones impuestas a todo establecimiento hospitalario como obligaciones complementarias impuestas únicamente a los establecimientos públicos, teniendo en cuenta su importancia creciente para el buen funcionamiento del sistema nacional de salud.

No obstante, dado que la organización de la prestación de servicios de salud decidida por un Estado miembro conlleva la imposición de obligaciones de servicio público a los operadores privados, debe tenerse en cuenta ese hecho al apreciar las medidas de ayuda adoptadas en el sector. En particular, cuando están a cargo de las entidades públicas y privadas encargadas del mismo servicio público exigencias diferentes, lo que supone un nivel diferente de los costes y de la compensación, esas diferencias deben manifestarse con claridad en sus respectivos actos de atribución del servicio, en especial para que sea posible comprobar la compatibilidad de la subvención con el principio de igualdad de trato.

(véanse los apartados 92 a 95)

5.      En materia de competencia, los Estados miembros disponen de un amplio margen de apreciación al definir lo que consideran servicios de interés económico general, por lo que esa definición sólo puede ser cuestionada por la Comisión en caso de error manifiesto. El alcance del control por el juez de la Unión de las apreciaciones de la Comisión sobre la existencia de una misión de servicio público debe ajustarse a esa limitación. Ese control debe comprobar sin embargo el respeto de algunos criterios mínimos, referidos a la existencia de un acto del poder público que haya encargado al operador de que se trate de una misión de servicio de interés económico general y al carácter universal y obligatorio de esta misión.

Puede estimarse que el ejercicio del poder público se ha atribuido a un organismo si éste está integrado por una mayoría de representantes del poder público y si debe respetar, al adoptar una decisión, determinados criterios de interés público. Así pues, para que las decisiones de una entidad se puedan calificar como actos públicos, sus órganos deben estar integrados por personas encargadas de velar por el interés público, y las autoridades públicas deben disponer de una facultad efectiva de control de las decisiones.

Los Estados miembros disponen de una amplia facultad de apreciación en la elección de la forma jurídica de un acto o de varios actos de atribución del servicio a los operadores, y la atribución de la misión de servicio público puede definirse en varios actos diferentes, tanto los que establecen la regulación general de la materia como los que se dirigen específicamente a establecimientos singulares. La atribución puede nacer también de actos convencionales, siempre que emanen del poder público y sean obligatorios. Así ocurre a fortiori cuando esos actos concretan las obligaciones impuestas por la legislación.

(véanse los apartados 99 a 101, 107 a 109, 111 y 112)

6.      Los parámetros sobre cuya base se calcula la compensación deben ser previamente establecidos de manera objetiva y transparente, para evitar que esa compensación conlleve una ventaja económica que pueda favorecer a la empresa beneficiaria en relación con las empresas competidoras. Sin embargo, nada se opone a que el legislador nacional confiera a las autoridades nacionales cierto margen de apreciación. Por el contrario, los Estados miembros disponen de un amplio margen de apreciación no sólo con respecto a la definición de una misión de servicio de interés económico general, sino también en relación con la determinación de la compensación de los costes ligados al servicio de interés económico general. Sin embargo, los parámetros referidos deben estar definidos de forma que impidan cualquier utilización abusiva del concepto de servicio de interés económico general por parte del Estado miembro.

Los Estados miembros tienen libertad para elegir las modalidades que permitan garantizar el cumplimiento en la práctica de esa condición siempre que las modalidades de fijación de la compensación sean objetivas y transparentes, La apreciación de la Comisión a tal efecto debe apoyarse en un análisis de las condiciones jurídicas y económicas específicas tomadas en consideración para determinar el importe de la compensación.

Por tanto, si un Estado miembro recurre a varias medidas de compensación, y la Comisión omite realizar una apreciación diferenciada de los parámetros de financiación de una de esas medidas, su examen de la referida medida de ayuda es incompleto. Pues bien, incluso si se apreciara que se trata de compensaciones que sirven para cubrir únicamente el considerable retraso en los pagos y que deban devolverse después, no cabe excluir que confieran una ventaja a los beneficiarios, aunque sea temporal, y por ello puedan calificarse como medidas de compensación distintas.

(véanse los apartados 189, 191, 192, 214 y 215)

7.      En materia de ayudas de Estado la amplitud del ámbito de investigación objeto del examen preliminar de la Comisión y la complejidad del expediente pueden indicar que el procedimiento de que se trate excedió en gran medida de lo que normalmente es necesario para un primer examen efectuado en el marco de las disposiciones del artículo 88 CE, apartado 3. Pues bien, esa circunstancia constituye un indicio acreditativo de la existencia de dificultades serias.

(véase el apartado 285)

8.      Cuando la elección de la empresa encargada de ejecutar obligaciones de servicio público no se haya realizado en el marco de un procedimiento de licitación pública, el cuarto criterio enunciado por la sentencia Altmark, basado en un análisis de los costes en relación con una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada, que debe aplicarse para determinar el nivel de la compensación necesaria y por tanto para apreciar la posible existencia de una ayuda de Estado no es pertinente si se trata de apreciar la compatibilidad de una ayuda en virtud del artículo 86 CE, apartado 2.

(véanse los apartados 289 y 292)

9.      En el estado actual del Derecho de la Unión el criterio ligado a la eficacia económica de una empresa a la que la autoridad pública ha confiado la prestación de un servicio de interés económico general no ha de tenerse en cuenta para apreciar la compatibilidad de una ayuda de Estado concedida a esa empresa con el artículo 86 CE, apartado 2.

En efecto, si esa disposición obliga a apreciar la proporcionalidad de la ayuda concedida es únicamente para evitar que la empresa reciba una financiación que exceda de los costes netos que soporta para prestar el servicio público que se le ha confiado.

De tal forma, a falta de una normativa comunitaria armonizada, la Comisión no está facultada para pronunciarse sobre la amplitud de las misiones de servicio público, a saber, el nivel de los costes ligados a dicho servicio, ni sobre la oportunidad de las elecciones políticas que las autoridades nacionales realicen al respecto, ni sobre la eficacia económica de la entidad pública explotadora.

(véanse los apartados 293, 294 y 300)