ĢENERĀLADVOKĀTA ĪVA BOTA [YVES BOT]
SECINĀJUMI,
sniegti 2011. gada 13. decembrī (1)
Lieta C‑571/10
Servet Kamberaj
pret
Istituto per l’Edilizia Sociale della Provincia autonoma di Bolzano (IPES),
Giunta della Provincia autonoma di Bolzano,
Provincia Autonoma di Bolzano
(Tribunale di Bolzano (Itālija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Direktīva 2000/43/EK – Vienlīdzīgas attieksmes principa īstenošana starp personām neatkarīgi no rases vai etniskās piederības – Direktīva 2003/109/EK – Trešo valstu pilsoņu, kuri ir kādas dalībvalsts pastāvīgie iedzīvotāji, statuss – Tiesības uz vienlīdzīgu attieksmi valsts tiesībās noteiktā sociālā nodrošinājuma, sociālās palīdzības un sociālās aizsardzības ietvaros – Dalībvalstu tiesības ierobežot vienlīdzīgu attieksmi sociālās palīdzības un sociālās aizsardzības jomā ar pamata pabalstiem – Pieteikuma par mājokļa īres pabalsta piešķiršanu noraidīšana – Atteikuma pamatojums – Trešo valstu pilsoņiem paredzēto līdzekļu izsmelšana
1. Šis lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu ir par LES 2. un 6. panta, LESD 8., 45. un 49. panta, Eiropas Savienības Pamattiesību hartas (2) 1., 21. un 34. panta, kā arī Padomes 2000. gada 29. jūnija Direktīvas 2000/43/EK, ar ko ievieš vienādas [vienlīdzīgas] attieksmes principu pret personām neatkarīgi no rasu vai etniskās piederības (3), un Padomes 2003. gada 25. novembra Direktīvas 2003/109/EK par to trešo valstu pilsoņu statusu, kuri ir kādas dalībvalsts pastāvīgie iedzīvotāji (4), noteikumu interpretāciju. Tribunale di Bolzano [Bolcano tiesa] (Itālija) ir uzdevusi arī jautājumus par Eiropas Cilvēktiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijas (5), kas parakstīta Romā 1950. gada 4. novembrī, 14. pantu un 12. papildu protokola 1. pantu.
2. Šis lūgums ir ticis iesniegts Serveta Kamberaža [Servet Kamberaj] uzsāktas tiesvedības ietvaros pret Istituto per l’Edilizia Sociale della Provincia autonoma di Bolzano (IPES) (Bolcano autonomās provinces sociālo mājokļu aģentūru), Giunta della Provincia autonoma di Bolzano (Bolcano autonomās provinces domi, turpmāk tekstā – “Giunta provinciale”), kā arī pret Provincia Autonoma di Bolzano (Bolcano autonomo provinci) par IPES atteikumu viņam piešķirt 1998. gada 17. decembra Provinces likuma Nr. 13 (Legge provinciale n. 13; turpmāk tekstā – “provinces likums”), redakcijā, kas bija spēkā pamatlietas faktu rašanās laikā, 2. panta 1. punkta k) apakšpunktā paredzēto mājokļa pabalstu 2009. gadam. Šis ikmēneša pabalsts, kas ir paredzēts, lai daļēji segtu īres maksu, tiek izmaksāts maznodrošinātajiem īrniekiem.
I – Atbilstošās tiesību normas
A – Savienības tiesiskais regulējums
3. Šeit es norādīšu vienīgi atbilstošās direktīvas, kura atrodas turpmākās analīzes centrā, proti, Direktīvas 2003/109, tiesību normas.
4. Šīs direktīvas preambulas 2.–4., 12. un 13. apsvērumā ir noteikts:
“(2) Eiropadome tās īpašajā sanāksmē Tamperē 1999. gada 15. un 16. oktobrī noteica, ka trešo valstu pilsoņu juridiskais statuss jātuvina dalībvalstu pilsoņu juridiskajam statusam un ka personai, kas likumīgi nodzīvojusi dalībvalstī laikposmu, kurš vēl jānosaka, un kam ir pastāvīgas uzturēšanās atļauja, jāpiešķir virkne vienotu tiesību, kuras cik iespējams līdzinās Eiropas Savienības pilsoņu tiesībām.
(3) Direktīva ievēro pamattiesības un ņem vērā principus, kas jo īpaši atzīti ar [ECPAK] un [hartu].
(4) To trešo valstu pilsoņu integrācija, kas ir kādas dalībvalsts pastāvīgie iedzīvotāji, ir ekonomiskās un sociālās kohēzijas – Līgumā paredzētā Kopienas pamatmērķa – būtisks elements.
[..]
(12) Lai izveidotu īstu instrumentu pastāvīgo iedzīvotāju integrācijai sabiedrībā, kurā tie dzīvo, pastāvīgajiem iedzīvotājiem ir jānodrošina vienlīdzīga attieksme ar dalībvalsts pilsoņiem dažādos ekonomikas un sociālos jautājumos saskaņā ar šajā direktīvā noteiktajiem attiecīgajiem nosacījumiem.
(13) Attiecībā uz sociālo palīdzību, iespēja samazināt pabalstus pastāvīgajiem iedzīvotājiem līdz pamata pabalstiem jāsaprot tā, ka šis jēdziens ietver vismaz ienākumu pabalstu, palīdzību slimības vai grūtniecības gadījumā, palīdzību vecākiem un ilgtermiņa aprūpi. Šādu pabalstu piešķiršanas nosacījumus nosaka valsts tiesību akti.”
5. Saskaņā ar Direktīvas 2003/109 4. panta 1. punktu dalībvalstis piešķir pastāvīgā iedzīvotāja statusu tiem trešo valstu pilsoņiem, kuri likumīgi un nepārtraukti tās teritorijā ir nodzīvojuši piecus gadus tieši pirms attiecīgā pieteikuma iesniegšanas.
6. Šīs direktīvas 5. pantā ir ietverti nosacījumi pastāvīgā iedzīvotāja statusa iegūšanai. Saskaņā ar šīs tiesību normas 1. punktu dalībvalstis var pieprasīt, lai trešo valstu pilsoņi sniedz pierādījumus par to, ka viņiem gan pašiem, gan viņu ģimenes locekļiem ir stabili un regulāri ienākumi, kas ir pietiekami, lai uzturētu sevi un savas ģimenes locekļus, neizmantojot attiecīgās dalībvalsts sociālās palīdzības sistēmu, un veselības apdrošināšana visiem riskiem, ko parasti sedz pilsoņiem attiecīgajā dalībvalstī.
7. Saskaņā ar minētās direktīvas 5. panta 2. punktu dalībvalstis var pieprasīt trešo valstu pilsoņiem izpildīt integrācijas nosacījumus saskaņā ar šo valstu tiesību aktiem.
8. Direktīvas 2003/109 11. panta 1. punktā ir noteikts:
“Pastāvīgie iedzīvotāji saņem [bauda] vienlīdzīgu attieksmi ar pilsoņiem attiecībā uz:
[..]
d) sociālo nodrošināšanu [nodrošinājumu], sociālo palīdzību un sociālo aizsardzību, kā noteikts valsts tiesību aktos;
[..]
f) piekļuvi precēm un pakalpojumiem un preču un pakalpojumu piegādi, kas pieejami sabiedrībai, ieskaitot mājokļa ieguves kārtību;
[..].”
9. Šīs direktīvas 11. panta 4. punktā ir noteikts, ka sociālās palīdzības un sociālās aizsardzības jomā dalībvalstis vienlīdzīgu attieksmi var ierobežot ar pamata pabalstiem.
B – Valsts tiesiskais regulējums
10. Saskaņā ar Itālijas Konstitūcijas 117. pantu sociālās palīdzības jomā valstij ir ekskluzīvas tiesības izdot normatīvos tiesību aktus vienīgi tādā apjomā, lai noteiktu civilajās un sociālajās tiesībās paredzēto pakalpojumu pamata līmeni, kāds ir jānodrošina visā valsts teritorijā. Visos citos jautājumos šajā jomā kompetence ir reģioniem.
11. Ar 2007. gada 8. janvāra Likumdošanas dekrētu Nr. 3 (Decreto legislativo n. 3) (6) tika transponēta Direktīva 2003/109 un tika ieviestas šīs direktīvas tiesību normas saistībā ar 1998. gada 25. jūlija Likumdošanas dekrēta Nr. 286 (Decreto legislativo n. 286) (7) tiesību normām.
12. Likumdošanas dekrēta Nr. 286/1998 9. panta 1. punktā ir paredzēts, ka ārvalstnieks, kuram vismaz piecus gadus ir bijusi derīga uzturēšanās atļauja un kurš pierāda, ka viņam ir ienākumi, kas nav mazāki par ikgadējā sociālā pabalsta apmēru, un – gadījumā, ja lūgums tiek izteikts attiecībā uz ģimenes locekļiem – pietiekami ienākumi un piemērots mājoklis, kas atbilst attiecīgajās valsts tiesību normās paredzētajiem minimālajiem nosacījumiem, var lūgt policijas priekšnieku izsniegt viņam un viņa ģimenes locekļiem pastāvīgās uzturēšanās atļauju.
13. Likumdošanas dekrēta Nr. 286/1998, kas grozīts ar 2007. gada 8. janvāra Likumdošanas dekrētu Nr. 3, 9. panta 12. punkta c) apakšpunktā papildus noteikumiem, kas attiecas uz ārvalstnieku, kurš likumīgi dzīvo Itālijas valsts teritorijā, ir noteikts, ka pastāvīgās uzturēšanās atļaujas īpašniekiem ir tiesības saņemt sociālās palīdzības un sociālā nodrošinājuma pabalstus, pabalstus, kas attiecas uz veselības aizsardzības, izglītības un sociālo jomu, kā arī pabalstus saistībā ar piekļuvi sabiedrībai pieejamajām precēm un pakalpojumiem, tajā skaitā pieeju mājokļa iegūšanas valsts iestāžu pārvaldītajās mājās procedūrai, izņemot, ja pastāv noteikumi par pretējo, un ar nosacījumu, ka ir pierādīts, ka ārvalstnieks faktiski dzīvo valsts teritorijā.
14. Saskaņā ar Republikas prezidenta 1972. gada 31. augusta Dekrēta Nr. 670 (Decreto del Presidente della Repubblica n. 670) (8), kas ir konstitucionāla ranga dekrēts, 3. panta trešo daļu Provincia Autonoma di Bolzano, ņemot vērā tās iedzīvotāju īpašo sastāvu, ko veido trīs lingvistiskās kopienas grupas (itāļu, vācu un ladīņu), bauda īpašus autonomijas nosacījumus.
15. Saskaņā ar Dekrēta Nr. 670/1972 8. panta 25. punktu šī autonomija cita starpā ietver tiesības izdot normatīvos tiesību aktus valsts sniegtā atbalsta un palīdzības jomās.
16. Dekrēta Nr. 670/1972 15. panta otrajā daļā ir paredzēts, ka Provincia Autonoma di Bolzano, izņemot ārkārtas gadījumus, savus līdzekļus, kuri ir paredzēti palīdzības sniegšanai un sociālajiem un kultūras mērķiem, izmanto tieši proporcionāli katras lingvistiskās kopienas skaitliskajam lielumam un atbilstoši šīs grupas vajadzībām.
17. Provinces likuma 2. panta 1. punkta k) apakšpunktā paredzētais mājokļa īres pabalsts, kura mērķis ir sniegt palīdzību maznodrošinātajiem īrniekiem, lai daļēji segtu īres maksu, tiek sadalīts starp trīs Provincia Autonoma di Bolzano lingvistiskajām kopienām, pamatojoties uz Dekrēta Nr. 670/1972 15. panta otrajā daļā ietvertajiem kritērijiem.
18. Provinces likuma 5. panta 1. punktā ir noteikts, ka šā likuma 2. panta 1. punkta k) apakšpunktā noteiktajai intervencei paredzētie līdzekļi tiek sadalīti starp trīs lingvistiskās kopienas pārstāvošajām personām, kuras pieteikušās pabalsta saņemšanai, proporcionāli šo grupu vidējam svērtajam skaitliskajam lielumam – kāds izriet no pēdējās vispārējās iedzīvotāju skaitīšanas – un katras grupas vajadzībām. Saskaņā ar šīs tiesību normas 2. punktu katras lingvistiskās kopienas vajadzības tiek noteiktas katru gadu, pamatojoties uz pēdējo desmit gadu laikā iesniegtajiem pieteikumiem. Lai pieteikums mājokļa īres pabalsta saņemšanai tiktu apstiprināts, tam ir jāiegūst vismaz 25 punkti.
19. No lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu izriet, ka katras lingvistiskās kopienas skaitliskais lielums tiek noteikts, pamatojoties uz pēdējo vispārējo iedzīvotāju skaitīšanu, kā arī deklarācijām par piederību kādai no trīs lingvistiskajām kopienām, kādas ir jāiesniedz visiem Itālijas pilsoņiem, kuri ir sasnieguši četrpadsmit gadu vecumu un dzīvo Provincia Autonoma di Bolzano teritorijā.
20. Provinces teritorijā dzīvojošajiem Savienības pilsoņiem, kuri ir nodarbināti un izpilda citus nosacījumus, kādi ir izvirzīti palīdzības piešķiršanai mājokļa jautājumos, saskaņā ar provinces likuma 5. panta 6. punktu ir jāiesniedz deklarācija par piederību vai pievienošanos kādai no trīs lingvistiskajām kopienām.
21. Saskaņā ar provinces likuma 5. panta 7. punktu Giunta provinciale katru gadu nosaka atvēlamo līdzekļu apjomu tiem trešo valstu pilsoņiem un bezvalstniekiem, kuri pieteikuma iesniegšanas brīdī pastāvīgi un likumīgi dzīvo provinces teritorijā vismaz piecus gadus un kuri šajā teritorijā ir bijuši nodarbināti vismaz trīs gadus. Šiem pilsoņiem un bezvalstniekiem iespējami piešķiramo īres mājokļu skaits tiek noteikts, ievērojot vidējo svērto proporciju starp, pirmkārt, iepriekš minētajiem kritērijiem atbilstošo trešo valstu pilsoņu un bezvalstnieku skaitlisko pārstāvniecību un, otrkārt, viņu vajadzībām. Subsidētajiem mājokļiem atvēlamo līdzekļu, kuri ir paredzēti mājokļu kā pamata dzīves vietas iegūšanai, būvniecībai un remontam, kā arī mājokļa īres pabalstiem, apjoms tiek noteikts saskaņā ar tiem pašiem kritērijiem.
22. No Giunta provinciale 2009. gada 20. jūlija Lēmuma Nr. 1885 (deliberazione n. 1885) par trešo valstu pilsoņiem un bezvalstniekiem piešķiramo līdzekļu apjomu 2009. gadā izriet, ka vidējā svērumā viņu skaitliskajai pārstāvniecībai ir ticis noteikts koeficients “5”, savukārt viņu vajadzībām – koeficients “1”.
23. Saskaņā ar šiem kritērijiem trešo valstu pilsoņiem un bezvalstniekiem piešķiramo līdzekļu apjoms mājokļa īres pabalstiem, kā arī mājokļu iegādei, būvniecībai un remontam ir ticis noteikts 7,90 % apmērā no kopējā līdzekļu apjoma intervences programmas ietvaros 2009. gadā.
II – Pamatlietas fakti un prejudiciālie jautājumi
24. S. Kamberažs ir Albānijas pilsonis un musulmanis, kurš kopš 1994. gada pastāvīgi dzīvo un strādā Provincia Autonoma di Bolzano. Viņam ir beztermiņa uzturēšanās atļauja.
25. Līdz 2008. gadam viņš saņēma provinces likuma 2. panta 1. punkta k) apakšpunktā paredzēto mājokļa īres pabalstu (9).
26. Ar 2010. gada 22. marta vēstuli IPES informēja prasītāju pamatlietā par viņa iesniegtā pieteikuma pabalsta saņemšanai par 2009. gadu noraidīšanu, pamatojoties uz to, ka trešo valstu pilsoņiem paredzētais budžets, kas bija ticis noteikts ar Giunta provinciale 2009. gada 20. jūlija Lēmumu Nr. 1885, bija izsmelts.
27. 2010. gada 8. oktobrī prasītājs pamatlietā cēla prasību Tribunale di Bolzano, lūdzot konstatēt, ka atbildētājas pret viņu ir izturējušās diskriminējoši. Viņa ieskatā tāds likums kā provinces likums ir neatbilstošs Direktīvai 2000/43 un Direktīvai 2003/109 tiktāl, ciktāl tajā mājokļa īres pabalstu jomā pret trešo valstu pilsoņiem, kuri ir pastāvīgie iedzīvotāji, ir paredzēta nelabvēlīgāka attieksme nekā pret Savienības pilsoņiem.
28. Iesniedzējtiesā Provincia Autonoma di Bolzano apgalvoja, ka proporcionāla pabalstu sadalījuma noteikšana starp tās teritorijā dzīvojošajām lingvistiskajām kopienām ir vienīgais veids, kā saglabāt sociālo mieru starp sociālo palīdzību lūdzošajām personām.
29. Saskaņā ar iesniedzējtiesas norādīto kopš provinces likuma pieņemšanas Provincia Autonoma di Bolzano iedzīvotāji tiek iedalīti divās grupās, proti, Savienības pilsoņi (Itālijas pilsoņi vai citi), kuriem bez izšķirības ir paredzēts, ka, lai viņi varētu pieteikties mājokļa īres pabalsta saņemšanai, tiem ir jāiesniedz deklarācija par piederību vai pievienošanos vienai no trim lingvistiskajām kopienām, un trešo valstu pilsoņi, kuriem šī deklarācija nav jāiesniedz.
30. Šī tiesa norāda, ka 2009. gadā, lai apmierinātu daudzos lūgumus piešķirt īres mājokļus vai mājokļus īpašumā, pirmajai grupai tika izmaksāts atbalsts par kopējo summu EUR 90 812 321,57 apmērā (no kuras EUR 21 546 197,57 tika izmaksāti kā mājokļa īres pabalsts un EUR 69 266 124 – kā atbalsts mājokļa iegūšanai, būvniecībai un remontam) un otrajai grupai tika izmaksāts atbalsts par kopējo summu EUR 11 604 595 apmērā (no kuras EUR 10 200 000 tika izmaksāti kā mājokļa īres pabalsts un EUR 1 404 595 – kā atbalsts mājokļa iegūšanai, būvniecībai un remontam).
31. Ņemot vērā šos apstākļus, Tribunale di Bolzano nolēma apturēt tiesvedību lietā un lūgt Tiesu atbildēt uz šādiem prejudiciāliem jautājumiem:
“1) Vai Eiropas Savienības tiesību pārākuma princips nosaka pienākumu valsts tiesai pilnībā un nekavējoties izpildīt Savienības tiesību normas ar tiešu iedarbību, nepiemērojot Savienības tiesībām pretrunā esošās valsts tiesību normas, pat ja tās ir pieņemtas saskaņā ar šīs dalībvalsts konstitucionālajiem pamatprincipiem?
2) Vai gadījumā, kad pastāv pretruna starp valsts tiesību normām un [ECPAK], [LES] 6. pantā iekļautā atsauce uz ECPAK uzliek pienākumu valsts tiesai tieši piemērot ECPAK 14. pantu un ECPAK 12. papildu protokola 1. pantu, nepiemērojot pretrunā esošos valsts tiesību avotus, un tai nav iepriekš valsts konstitucionālajai tiesai jāuzdod jautājums par konstitucionalitāti?
3) Vai Savienības tiesības, it īpaši [LES] 2. un 6. pants, [hartas] 21. un 34. pants, Direktīva 2000/43[..] un Direktīva 2003/109[..] nepieļauj tādas valsts (vai, precīzāk – reģionālas) tiesību normas, kādas ir iekļautas Dekrēta Nr. 670/1972 [..] 15. panta [otrajā daļā], provinces likuma [..] 1. un 5. pantā, kā arī [..] Lēmumā Nr. 18[8]5, tajā daļā, kurā saistībā ar aplūkojamo pabalstu un it īpaši t.s. “mājokļa subsīdijas [īres pabalsta]” saņemšanu nozīme tiek piešķirta pilsonībai, tādējādi pret darba ņēmējiem, kas ir ilgtermiņa [šīs teritorijas] rezidenti, bet nav Savienības pilsoņi, vai bezvalstniekiem attiecoties nelabvēlīgāk nekā pret Savienības pilsoņiem rezidentiem (neatkarīgi no tā, vai tiem ir Itālijas pilsonība)?
4) Ja atbildes uz pirmo līdz trešo jautājumu ir apstiprinošas, vai gadījumā, kad ir pārkāpti tādi Savienības vispārējie tiesību principi kā diskriminācijas aizliegums un tiesiskās drošības princips un ja pastāv īstenojošie valsts tiesību akti, kuri atļauj tiesai “izdot rīkojumu izbeigt zaudējumus radošo rīcību un veikt jebkādu citu atbilstošu pasākumu atkarībā no apstākļiem un diskriminācijas sekām”, kā arī nosaka, ka tai ir “jāizdod rīkojums izbeigt diskriminējošu rīcību vai apturēt diskriminējošu administratīvu aktu, ja tas vēl ir spēkā, kā arī izbeigt un likvidēt tā sekas”, un “nolūkā novērst atkārtošanos, pasākumā noteiktajā laika posmā jāparedz konstatētās diskriminācijas seku likvidēšanas plāns”, Direktīvas 2000/43[..] 15. pants daļā, kurā ir paredzēts, ka sankcijām ir jābūt efektīvām, samērīgām un preventīvām, ir jāinterpretē tādējādi, ka tas attiecas ne tikai uz konstatētu diskrimināciju un sekām, kas jālikvidē, bet, lai novērstu nepamatotu pozitīvo diskrimināciju, arī uz visiem pārkāpumiem, kas ietekmē diskriminētās personas, pat ja tās nav lietas dalībnieki?
5) Ja atbilde uz iepriekšējo jautājumu ir apstiprinoša, vai Savienības tiesības, it īpaši LES 2. un 6. pants, hartas 21. un 34. pants, Direktīva 2000/43[..] un Direktīva 2003/109[..] nepieļauj tādas valsts (precīzāk – reģionālās) tiesību normas, kurās tikai personām, kas nav Savienības pilsoņi, bet ne Savienības pilsoņiem (neatkarīgi no tā, vai tiem ir Itālijas pilsonība), kuri ir vienlīdzīgi tikai saistībā ar prasību, ka viņiem vismaz 5 gadus ir jābūt nodzīvojušiem provinces teritorijā, tiek pieprasīts, lai tie būtu bijuši nodarbināti vismaz 3 gadus, lai tie varētu kvalificēties mājokļa subsīdijas [īres pabalsta] saņemšanai?
6) Vai Savienības tiesības, it īpaši LES 2. un 6. pants un LESD 18., 45. un 49. pants, tos lasot kopā ar hartas 1., 21. un 34. pantu, nepieļauj tādas valsts (precīzāk – reģionālās) tiesību normas, kurās Savienības pilsoņiem (neatkarīgi no tā, vai tiem ir Itālijas pilsonība) ir paredzēts pienākums iesniegt deklarāciju par piederību vienai no trim Alto Adidžes/Dienvidtiroles [Alto Adige/Südtirol] lingvistiskajām kopienām, lai varētu kvalificēties mājokļa subsīdijas [īres pabalsta] saņemšanai?
7) Vai Savienības tiesības, it īpaši LES 2. un 6. pants un LESD 18., 45. un 49. pants, tos lasot kopā ar hartas 21. un 34. pantu, nepieļauj tādas valsts (vai, precīzāk – reģionālās) tiesību normas, kurās [Savienības] (neatkarīgi no tā, vai tiem ir Itālijas pilsonība) pilsoņiem ir noteikts pienākums būt nodzīvojušiem vai nostrādājušiem [nodarbinātiem] provinces teritorijā vismaz 5 gadus, lai varētu kvalificēties mājokļa subsīdijas [īres pabalsta] saņemšanai?”
III – Analīze
32. Formulējot septiņus iepriekš norādītos jautājumus, iesniedzējtiesa nepārprotami vēlas no Tiesas saņemt nolēmumu par ar provinces likumu izveidotās mājokļu īres pabalstu sistēmas atbilstību Savienības tiesībām. Tomēr, ņemot vērā prejudiciālo nolēmumu sniegšanas procedūras raksturu un no tās izrietošos Tiesas kompetences ierobežojumus, Tiesai nav jālemj par tādiem sistēmas aspektiem, kas pārsniedz tiesvedības pamatlietā robežas.
A – Par prejudiciālo jautājumu pieņemamību
33. Vispirms īsumā ir jāatgādina Tiesas kompetences principi saskaņā ar LESD 267. pantu.
34. Saskaņā ar pastāvīgo judikatūru LESD 267. pantā noteiktā procedūra ir instruments sadarbībai starp Tiesu un dalībvalstu tiesām, ar kuru pirmā pēdējām sniedz norādes jautājumos par Savienības tiesību interpretāciju, kuras tām ir vajadzīgas, lai izspriestu tajās izskatāmos strīdus (10).
35. Šīs sadarbības ietvaros uz jautājumiem par Savienības tiesību interpretāciju attiecas atbilstības pieņēmums. Valsts tiesas iesniegto lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu Tiesa var noraidīt tikai tad, ja ir acīmredzams, ka lūgtajai Savienības tiesību interpretācijai nav nekāda sakara ar pamatlietas faktisko situāciju vai tās priekšmetu, ja izvirzītā problēma ir teorētiska, vai arī ja Tiesai nav zināmi faktiskie vai juridiskie apstākļi, kas nepieciešami, lai sniegtu noderīgu atbildi uz tai uzdotajiem jautājumiem (11).
36. Tribunale di Bolzano uzdotie jautājumi ir jāizvērtē, ņemot vērā šos principus.
37. Manā ieskatā konkrētās procedūras ietvaros ir pieņemams vienīgi trešais jautājums.
38. Otrais no lūguma sniegt prejudiciālo nolēmumu izrietošais jautājums ir par risinājumu, kāds valsts tiesai ir jāizvēlas gadījumā, kad tā sastopas ar valsts tiesību normu, kas ir neatbilstoša tieši piemērojamiem ECPAK noteikumiem. Iesniedzējtiesa apgalvo, ka Corte costituzionale [Itālijas Konstitucionālā tiesa] ir lēmusi, ka šāda neatbilstība nav pamats nepiemērot valsts tiesisko regulējumu un tiesai ir jāuzdod jautājums par šā regulējuma konstitucionalitāti, ja tai, piemērojot atbilstīgas interpretācijas principu (12), nav bijis iespējams ievērot ECPAK.
39. Jāuzsver, ka LESD 267. pantā paredzētās procedūras ietvaros Tiesa ir kompetenta lemt par līgumu interpretāciju, kā arī par Savienības iestāžu pieņemto tiesību aktu spēkā esamību un interpretāciju. Tiesas kompetence ir ierobežota vienīgi ar Savienības tiesību normu pārbaudi (13). Tāpēc prejudiciālā nolēmuma sniegšanas procedūras ietvaros šī pēdējā nav kompetenta lemt par secinājumiem, kas valsts tiesai ir jāizdara gadījumā, kad valsts tiesību norma neatbilst ECPAK noteikumiem.
40. Ceturtajā jautājumā iesniedzējtiesa pēc būtības vaicā, vai Direktīvas 2000/43 15. pants, kurā ir paredzēts, ka sankcijām par diskriminācijas aizlieguma principa pārkāpumiem rases vai etniskās piederības dēļ ir jābūt efektīvām, samērīgām un atturošām, uzliek valsts tiesai, kura šādu pārkāpumu konstatē, pienākumu izbeigt jebkādus tādus pārkāpumus, kas skar diskriminācijas subjektus, pat ja pēdējie nav lietas dalībnieki.
41. Saskaņā ar šīs direktīvas 2. panta 1. punktu tā ir piemērojama tiešas vai netiešas diskriminācijas gadījumos rases vai etniskās izcelsmes dēļ. Turklāt minētās direktīvas 3. panta 2. punktā ir noteikts, ka tā neattiecas uz atšķirīgu attieksmi pilsonības dēļ un neskar noteikumus un nosacījumus par trešo valstu pilsoņu un bezvalstnieku iebraukšanu un uzturēšanos dalībvalstu teritorijā, un jebkuru attieksmi, kas izriet no konkrēto trešo valstu pilsoņu un bezvalstnieku juridiskā statusa.
42. Taču no lūguma sniegt prejudiciālo nolēmumu izriet, ka S. Kamberažs nav ticis tieši vai netieši diskriminēts viņa rases vai etniskās izcelsmes dēļ. Iespējami pieļautā atšķirīgā attieksme attiecībā pret valsts un Savienības pilsoņiem, piemērojot provinces likumu, ir balstīta uz viņa kā trešās valsts pilsoņa statusu un tādējādi – uz viņa pilsonību.
43. Tāpēc tiesvedība pamatlietā neiekļaujas Direktīvas 2000/43 piemērošanas jomā un tādējādi nav jālemj par tās interpretāciju.
44. Turklāt es uzskatu, ka pirmais, sestais un septītais jautājums nav pieņemami, jo tie attiecas uz to Savienības un valsts pilsoņu situāciju, kuri ir piederīgi vienai no trīs Provincia Autonoma di Bolzano teritorijā dzīvojošām lingvistiskajām kopienām.
45. Savā pirmajā jautājumā iesniedzējtiesa pēc būtības vaicā, vai Savienības tiesību pārākuma princips noteic valsts tiesas pienākumu pilnībā un nekavējoties piemērot Savienības tiesības, nepiemērojot šīm tiesībām pretrunā esošās valsts tiesību normas, pat ja šīs normas ir pieņemtas saskaņā ar dalībvalsts konstitucionālās sistēmas pamatprincipiem.
46. No valsts konstitucionālo tiesību skatupunkta šis jautājums ir par lingvistisko minoritāšu aizsardzības principa un valodu samērīguma īstenošanu. Šiem aspektiem ir nozīme vienīgi tiktāl, ciktāl tie attiecas uz valsts pilsoņiem, kuri runā vācu, itāļu vai ladīņu valodās, kā arī Savienības pilsoņiem.
47. Savā sestajā un septītajā jautājumā iesniedzējtiesa pēc būtības vaicā, vai Savienības tiesībām ir pretrunā tādas valsts tiesību normas, kurās Savienības pilsoņiem, lai viņi varētu pretendēt uz mājokļa īres pabalsta saņemšanu, ir noteikts pienākums, pirmkārt, iesniegt deklarāciju par piederību vai pievienošanos vienai no trim Provincia Autonoma di Bolzano valodu grupām un, otrkārt, dzīvot vai būt nodarbinātiem provinces teritorijā vismaz piecus gadus.
48. Manā ieskatā šiem jautājumiem nav nozīmes pamatlietas risinājumā. Konkrētā lieta attiecas nevis uz Savienības (Itālijas vai citas dalībvalsts) pilsoni, bet gan uz trešās valsts pilsoni, kurš pastāvīgi dzīvo Provincia Autonoma di Bolzano teritorijā.
49. Tāpat es uzskatu, ka nav jāatbild arī uz piekto jautājumu, kas ir par tāda nosacījuma atbilstību Savienības tiesībām, saskaņā ar kuru trešo valstu pilsoņiem, lai viņi varētu pretendēt saņemt mājokļa īres pabalstu, ir jābūt bijušiem nodarbinātiem vismaz trīs gadus. Ir skaidrs, ka S. Kamberažs dzīvo un pastāvīgi strādā Provincia Autonoma di Bolzano teritorijā kopš 1994. gada un ka viņa pieteikuma saņemt mājokļa īres pabalstu atteikuma iemesls nav bijis iepriekš minētā nosacījuma neievērošana. Tāpēc šim jautājumam nav nozīmes pamatlietas risinājumā.
50. No iepriekš minētā izriet, ka vienīgi atbildei uz trešo jautājumu ir nozīme pamatlietas risinājumam. Tāpēc es ierosinu Tiesai koncentrēties vienīgi uz šo jautājumu.
51. Pirms minētā jautājuma pārbaudes es vēlos precizēt, ka tālākajā analīzē es par patiesu pieņemu faktu, ka S. Kamberažam ir pastāvīgā iedzīvotāja statuss Direktīvas 2003/109 4.–7. panta nozīmē. Šī pieņēmuma patiesuma pārbaude ir iesniedzējtiesas kompetencē.
B – Par trešo jautājumu
52. Šajā jautājumā iesniedzējtiesa pēc būtības Tiesai lūdz, lai tā izlemj, vai Direktīva 2003/109 ir jāinterpretē tādējādi, ka tā nepieļauj tādu dalībvalsts tiesisko regulējumu, kurā pret trešo valstu pilsoņiem, kuri ir pastāvīgie iedzīvotāji, mājokļa īres pabalstu jomā ir paredzēta nelabvēlīgāka attieksme nekā pret šajā dalībvalstī dzīvojošajiem valsts un Savienības pilsoņiem.
53. Jāatgādina, ka saskaņā ar Direktīvas 2003/109 11. panta 1. punktu pastāvīgie iedzīvotāji bauda vienlīdzīgu attieksmi ar pilsoņiem dažādās jomās, kas ir uzskaitītas a) līdz h) apakšpunktā. Papildus nosacījumiem, kas jau ir iekļauti vairākos šajos punktos, kā arī šīs direktīvas 11. panta 2. un 3. punktā, minētās direktīvas 11. panta 4. punkts piešķir dalībvalstīm tiesības ierobežot vienlīdzīgu attieksmi attiecībā uz sociālo palīdzību un sociālo aizsardzību ar pamata pabalstiem.
54. Veids, kādā ir izteikts Direktīvas 2003/109 11. pants, atspoguļo viedokļu atšķirības, kuras šīs tiesību normas apspriešanas procesā varēja tikt izteiktas par to piemērojamību, kādai būtu jāpiemīt vienlīdzīgas attieksmes principam starp trešo valstu pilsoņiem, kuri bauda pastāvīgā iedzīvotāja statusu, un valsts pilsoņiem (14). Šīs atšķirības arī ir skaidri redzamas, salīdzinot Komisijas priekšlikumu (15) un šīs tiesību normas galīgo redakciju. Tās ir novedušas pie vienlīdzīgas attieksmes principa atzīšanas virknē jomu, vienlaikus pakļaujot šo principu vairākiem nosacījumiem un ierobežojumiem. Šajā lietā Tiesai ir iespēja precizēt atsevišķu šo nosacījumu un ierobežojumu piemērojamību, kā arī veidu, kā tos saskaņot ar, no vienas puses, Direktīvas 2003/109 mērķiem un, no otras puses, pamattiesībām, kādas cita starpā ir nostiprinātas hartas 34. pantā.
55. Vispirms es pārbaudīšu, vai, piemērojot apstrīdēto provinces tiesību aktu, pret trešo valstu pilsoņiem, kuri ir pastāvīgie iedzīvotāji, mājokļa īres pabalstu jomā tiek īstenota nelabvēlīgāka attieksme nekā pret valsts pilsoņiem.
56. Ja šī premisa apstiprināsies, būs jāpārbauda, vai konkrētajā jomā Direktīva 2003/109 pieļauj šādu atšķirīgu attieksmi.
1) Par atšķirīgas attieksmes esamību starp trešo valstu pilsoņiem, kuri ir pastāvīgie iedzīvotāji, un valsts pilsoņiem
57. Ar provinces likumu ir izveidots mājokļa īres pabalstu sadales mehānisms, saskaņā ar kuru grupām, kuras veido valsts un Savienības pilsoņi, no vienas puses, un trešo valstu pilsoņi, no otras puses, piešķiramo līdzekļu apjoms tiek noteikts, izmantojot vidēji svērto proporciju starp, pirmkārt, šo pilsoņu skaitlisko pārstāvniecību un, otrkārt, viņu vajadzībām.
58. Attiecībā uz pirmo grupu, kuru veido valsts un Savienības pilsoņi, faktoriem, kas attiecas uz viņu skaitlisko pārstāvniecību un viņu vajadzībām, ir ticis noteikts vienāds koeficients, proti, koeficients “1”.
59. Savukārt attiecībā uz otro grupu, kuru veido trešo valstu pilsoņi, faktoram, kas attiecas uz viņu skaitlisko pārstāvniecību, ir noteikts koeficients “5”, kamēr uz viņu vajadzībām ir ticis attiecināts koeficients “1”.
60. Tādējādi katrai grupai piešķiramo līdzekļu apjoms mājokļa īres pabalsta ietvaros ir noteikts, izmantojot atšķirīgu aprēķina metodi. Šīs atšķirības rezultātā ir tikusi samazināta to līdzekļu daļa, uz kuriem grupa, ko veido trešo valstu pilsoņi, būtu varējusi pretendēt, ja faktoriem, kas attiecas uz šīs grupas locekļu skaitlisko pārstāvniecību un vajadzībām, būtu ticis piemērots tāds pats koeficients kā pirmajai grupai piemērotais.
61. Tā no lietas materiāliem izriet, ka saskaņā ar otrajai grupai piemēroto atbalsta aprēķina metodi 2009. gadam trešo valstu pilsoņiem, kuri veidoja 4,44 % no Provincia Autonoma di Bolzano teritorijas iedzīvotājiem un kuru vajadzības veidoja 25,16 % no kopējām vajadzībām, IPES kā mājokļa īres pabalstus, kā arī kā pamata mājokļa iegūšanas, būvniecības un remonta atbalstu izmaksāja 7,90 % no kopējām subsīdijām.
62. Ja faktoriem, kas attiecas uz trešo valstu pilsoņu skaitlisko pārstāvniecību un viņu vajadzībām, būtu ticis piemērots tāds pats koeficients kā valsts un Savienības pilsoņiem piemērotais, pirmajiem būtu iespējams pretendēt uz lielāku līdzekļu daļu 14,8 % robežās. Tādējādi, piemērojot atšķirīgus koeficientus, grupa, ko veido trešo valstu pilsoņi, ir nostādīta nelabvēlīgākā stāvoklī, jo tā rezultātā ir palielinājies viņu lūgumu izmaksāt mājokļa īres pabalstu atteikumu skaits.
63. Tiesas sēdes laikā Giunta provinciale apstrīdēja diskriminācijas esamību, norādot uz atšķirībām situācijās, kādās atrodas katrai grupai piederīgie pilsoņi. Tā, kamēr pirmās grupas locekļu skaits tiekot aprēķināts, pamatojoties uz iedzīvotāju skaitīšanu, kas tiek veikta ik pēc desmit gadiem, tikmēr otrās grupas locekļu skaits izriet no ikgadēja statistiska aprēķina, kas, dabiski, ir aptuvens. Turklāt atšķirīgs esot arī veids, kādā tiek noteiktas abu grupu vajadzības, un esot teju neiespējami pārbaudīt trešo valstu pilsoņu īpašumus un ienākumus.
64. Es neuzskatu, ka šie fakti ir pietiekami, lai pierādītu, ka katras grupas pilsoņi ir atradušies tik, no šā punkta raugoties, atšķirīgos apstākļos, ka nav iespējams konstatēt nekādu diskrimināciju attiecībā uz atbalsta sadales aprēķināšanu. Katrā ziņā minētie fakti neattaisno kraso atšķirību no “1” līdz “5” koeficientos, kas attiecas uz abu grupu locekļu skaitlisko pārstāvniecību. Turklāt, kā tiesas sēdē pamatoti norādīja Komisija, statistiskas un administratīvas grūtības nevar attaisnot šādu atšķirīgu attieksmi.
65. Tagad ir jāpārbauda, vai Direktīva 2003/109 pieļauj šādu atšķirīgu attieksmi.
2) Vai Direktīva 2003/109 nepieļauj atšķirīgu attieksmi starp trešo valstu pilsoņiem, kuri ir pastāvīgie iedzīvotāji, un valsts pilsoņiem attiecībā uz tāda mājokļa īres pabalsta piešķiršanu kā pamatlietā aplūkojamais?
66. Lai atbildētu uz šo jautājumu, es vispirms pievērsīšos problēmai, kas attiecas uz mājokļa īres pabalsta kvalifikāciju Direktīvas 2003/109 11. panta 1. punkta d) un f) apakšpunkta ietvaros. Pēc tam es pievērsīšos šīs direktīvas 11. panta 4. punktā minētajam jēdzienam “pamata pabalsti”.
a) Par mājokļa īres pabalsta kvalifikāciju Direktīvas 2003/109 11. panta 1. punkta d) un f) apakšpunktā minēto jomu kontekstā
67. Direktīvas 2003/109 11. panta 1. punkta f) apakšpunktā minētā joma skar “piekļuvi precēm un pakalpojumiem un preču un pakalpojumu piegādi, kas pieejami sabiedrībai, ieskaitot mājokļa ieguves kārtību”.
68. Tā kā tiesvedība pamatlietā attiecas uz mājokļa īres pabalsta piešķiršanas nosacījumiem, nevis uz pārvaldes iestāžu veiktas sociālā mājokļa piešķiršanas nosacījumiem, manā ieskatā apstrīdētais provinces tiesību akts nevar tikt uzskatīts par tādu, kas attiecas uz “piekļuvi [..] mājokļa ieguves kārtībai” šīs tiesību normas nozīmē.
69. Turklāt, pat ja šī pēdējā tiesību normas daļa, tāpat kā “piekļuve precēm un pakalpojumiem” būtu jāsaprot tā, ka tā paredz piekļuvi gan sociālajam, gan arī privātajam mājoklim (16), tiesību normas, kas attiecas uz mājokļa īres pabalstu, tiešais regulējuma priekšmets nav noteikt piekļuvi mājoklim, lai arī nav šaubu, ka šā mehānisma īstenošana var jūtami ietekmēt noteiktu personu iespējas piekļūt mājoklim. Vienīgi ļoti plaša Direktīvas 2003/109 11. panta 1. punkta f) apakšpunkta interpretācija, saskaņā ar kuru šis pants būtu jāsaprot tā, ka tas aptver ikvienu tiesisko regulējumu, kas var ietekmēt piekļuvi mājoklim, varētu būt pamats iekļaut apstrīdēto provinces normatīvo aktu šīs tiesību normas piemērošanas jomā. Es neatbalstu tik plašu interpretāciju, kas faktiski novestu pie tā, ka šai tiesību normai tiktu piešķirta tāda pati piemērojamība kā, piemēram, Eiropas Parlamenta un Padomes 2011. gada 5. aprīļa Regulas (ES) Nr. 492/2011 par darba ņēmēju brīvu pārvietošanos Savienībā (17) 9. pantam, kura 1. punktā, kas ir izteikts krietni atšķirīgā redakcijā no Direktīvas 2003/109 11. panta 1. punkta f) apakšpunkta, ir paredzēts, ka “darba ņēmējam, kas ir dalībvalsts valstspiederīgais un strādā algotu darbu citā dalībvalstī, ir visas tiesības un priekšrocības, kas ir piešķirtas attiecīgās valsts darba ņēmējiem attiecībā uz mājokli [..] [(18)]”.
70. Manā ieskatā pamatlietā aplūkojamais mājokļa īres pabalsts ir jāizvērtē Direktīvas 2003/109 11. panta 1. punkta d) apakšpunkta ietvaros. Jāatgādina, ka saskaņā ar šo tiesību normu trešo valstu pilsoņi, kuri ir pastāvīgie iedzīvotāji, bauda vienlīdzīgu attieksmi ar valsts pilsoņiem attiecībā uz “sociālo nodrošināšanu [nodrošinājumu], sociālo palīdzību un sociālo aizsardzību, kā noteikts valsts tiesību aktos”.
71. Savienības likumdevēja pieņemtā Direktīvas 2003/109 11. panta 1. punkta d) apakšpunkta redakcija būtiski atšķiras no tās, kādu sākotnēji piedāvāja Komisija. Tā Komisijas priekšlikumā bija iekļauts 12. panta 1. punkts ar apakšpunktiem d) līdz f), kuros trešo valstu pilsoņiem, kuri ir pastāvīgie iedzīvotāji, bija paredzēta vienlīdzīga attieksme ar valsts pilsoņiem “sociālās aizsardzības, tajā skaitā sociālā nodrošinājuma un veselības aprūpes”, jomās, “sociālās palīdzības” un “sociālo un nodokļu atlaižu” jomā.
72. Tādējādi sociālajā jomā Komisija vēlējās piešķirt ļoti plašu piemērojamību vienlīdzīgai attieksmei pret trešo valstu pilsoņiem, kuri ir pastāvīgie iedzīvotāji, un valsts pilsoņiem (19).
73. Noteiktu dalībvalstu nevēlēšanās atzīt tik plašu piemērojamību šai vienlīdzīgajai attieksmei ir novedusi, no vienas puses, pie sociālo priekšrocību neminēšanas, par kurām ir zināms, ka Tiesa, piemērojot Padomes Regulu (EEK) Nr. 1612/68 (20), tās ir interpretējusi ļoti plaši, un, no otras puses, pie precizējuma ietveršanas, saskaņā ar kuru sociālā nodrošinājuma, sociālās palīdzības un sociālās aizsardzības jēdzieni ir jāsaprot tā, “kā noteikts valsts tiesību aktos”.
74. Šādas norādes esamība Direktīvas 2003/109 11. panta 1. punkta d) apakšpunktā kontrastē ar citiem Savienības tiesību aktiem, kuri arī ir vērsti uz vienlīdzīgas attieksmes sociālajā jomā noteikšanu. Tā Direktīvas 2000/43 3. panta 1. punkta e) un f) apakšpunktā ir paredzētas tiesības uz “sociālo aizsardzību, tajā skaitā sociālo nodrošinājumu un veselības aprūpi”, kā arī “sociālajām priekšrocībām” bez norādes uz dalībvalstu tiesībām definēt šos jēdzienus. Turklāt Padomes 2005. gada 12. oktobra Direktīvas 2005/71/EK par īpašu procedūru trešo valstu valsts piederīgo [pilsoņu] uzņemšanai zinātniskās pētniecības nolūkos (21) 12. panta c) punktā, kā arī Direktīvas 2009/50 14. panta 1. punkta e) apakšpunktā nolūkā definēt sociālā nodrošinājuma nozares ir norāde uz Padomes 1971. gada 14. jūnija Regulu (EEK) Nr. 1408/71 par sociālā nodrošinājuma sistēmu piemērošanu darbiniekiem un viņu ģimenēm, kas pārvietojas Kopienā (22), un uz Padomes Regulas (EK) Nr. 859/2003 (23) pielikumu.
75. Lai cik bēdīgi tas arī neizskatītos no dažādu Savienības tiesību aktu sociālajā jomā, kuros ir ietverti līdzīgi vai pat identiski jēdzieni un kuri turklāt bieži vien ir tikuši pieņemti, pamatojoties uz vienu un to pašu juridisko pamatu, saskaņotības viedokļa, man tomēr šķiet grūti ignorēt Direktīvas 2003/109 11. panta 1. punkta d) apakšpunktā ietverto tiešo norādi uz dalībvalstu tiesību aktiem. Vispār ir ļoti iespējams, ka šā precizējuma – nebūt ne nejauša – mērķis ir bijis nepieļaut autonomu katra no sociālā nodrošinājuma, sociālās palīdzības un sociālās aizsardzības jēdzieniem iztulkošanu Savienības tiesībās šīs direktīvas 11. panta piemērošanas ietvaros (24). Tādējādi Savienības likumdevējs ir vēlējies atstāt dalībvalstu ziņā noteikt šo jēdzienu tvērumu, lai tās pašas varētu ierobežot vienlīdzīgas attieksmes piemērošanu šajās jomās.
76. Ir tiesa, ka, ņemot vērā Tiesas pastāvīgo judikatūru, teikuma daļa “kā noteikts valsts tiesību aktos” a priori ir šķērslis tam, ka Savienības tiesībās Direktīvas 2003/109 11. panta piemērošanas ietvaros tiek veikta vienveidīga un autonoma sociālā nodrošinājuma, sociālās palīdzības un sociālās aizsardzības jēdzienu interpretācija.
77. Saskaņā ar šo judikatūru “gan no Savienības tiesību vienveidīgas piemērošanas, gan no vienlīdzības principa izriet prasība, ka Savienības tiesību norma, kurā tās satura un piemērošanas jomas noskaidrošanai nav nevienas tiešas norādes uz dalībvalstu tiesībām, parasti visā Savienībā ir interpretējama autonomi un vienveidīgi” (25). Tas a contrario nozīmē, ka Savienības tiesību norma, kurā ir ietverta tieša norāde uz dalībvalstu tiesībām, principā nevar tikt interpretēta autonomi un vienveidīgi.
78. Tomēr Tiesa uzmanīgi pārbauda precīzos norādē uz valsts tiesībām lietotos jēdzienus, lai precīzi aprakstītu dalībvalstīm atstāto rīcības brīvību. Tā Tiesa attiecībā uz Padomes 1993. gada 23. novembra Direktīvas 93/104/EK par dažiem darba laika organizācijas aspektiem (26) 7. panta 1. punktā paredzēto ikgadējo apmaksāto atvaļinājumu nolēma, ka “formulējums “ievērojot nosacījumus par tiesībām uz šādu atvaļinājumu un tā piešķiršanu, kā to nosaka attiecīgās valsts tiesību akti un/vai prakse”, ir jāsaprot tā, ka tas attiecas vienīgi uz ikgadējā apmaksātā atvaļinājuma piemērošanas noteikumiem dažādās dalībvalstīs [..], [tā, ka šīs pēdējās nevar] pakļaut kādiem nosacījumiem šo tiesību pašu esamību, kas tieši izriet no Direktīvas 93/104” (27).
79. Turklāt Tiesa dod priekšroku autonomai interpretācijai gadījumos, kad norādē uz valsts tiesībām lietotie jēdzieni ir vispārēji un kad šāda interpretācija ir nepieciešama, lai nodrošinātu Savienības tiesību normā noteikta mērķa sasniegšanu. Tā, arī saistībā ar Direktīvu 93/104, bet šoreiz attiecībā uz darba laika un atpūtas laika jēdzieniem, Tiesa secināja, ka tie ir “Kopienu tiesību jēdzieni, kas nosakāmi saskaņā ar objektīvajām īpašībām, atsaucoties uz [šīs] direktīvas sistēmu un mērķi”, precizējot, ka “tikai ar šādu autonomu interpretāciju ir iespējams nodrošināt pilnīgu [minētās] direktīvas efektivitāti un vienotu minēto jēdzienu piemērošanu visās dalībvalstīs” (28). Direktīvas 93/104 2. panta 1) punktā darba laiks ir definēts kā “jebkurš laikposms, kurā darba ņēmējs strādā darba devēja labā un veic savu darbu vai pilda pienākumus saskaņā ar valsts [tiesību] aktiem un/vai praksi [(29)]”.Tiesa uzskata, ka šī pēdējā teikuma daļa pieļauj autonomu šā jēdziena interpretāciju Savienības tiesībās. Tā secina, ka “apstāklis, ka darba laika definīcijā ir ietvertas norādes uz ‘valsts tiesību aktiem un/vai praksi’, nenozīmē, ka dalībvalstis var vienpusēji noteikt šā jēdziena saturu” (30).
80. Tomēr Savienības likumdevēja Direktīvas 2003/109 11. panta 1. punkta d) apakšpunktā lietoto jēdzienu precizitāte, raksturojot norādes uz dalībvalstu tiesībām piemērojamību, proti, pati sociālā nodrošinājuma, sociālās palīdzības un sociālās aizsardzības jēdzienu definēšana katras dalībvalsts tiesību aktos, manā ieskatā nepieļauj Tiesai veikt šajā tiesību normā ietverto jēdzienu autonomu un vienveidīgu interpretāciju.
81. Tādējādi situācija, ar kuru nākas saskarties šajā lietā, atšķiras no tās, kas Tiesai bija jārisina savā 2010. gada 4. marta spriedumā lietā Chakroun (31), kurā tā nolēma, ka “jēdziens “dalībvalsts sociālās palīdzības sistēma” [Padomes 2003. gada 22. septembra Direktīvas 2003/86/EK par tiesībām uz ģimenes atkalapvienošanos [apvienošanu] (32) 7. panta 1. punkta c) apakšpunkta nozīmē] ir autonoms Savienības tiesību jēdziens, kuru nevar definēt, atsaucoties uz valsts tiesību jēdzieniem” (33). Tāda autonoma interpretācija bija iespējama tāpēc, ka šajā tiesību normā nebija ietverta nekāda norāde uz valsts tiesībām par šā jēdziena interpretāciju. Turklāt šajā spriedumā Tiesa, ņemot vērā stabilu, pastāvīgu un pietiekamu ienākumu jēdzienu, veica ar Direktīvas 2003/86 7. panta 1. punkta c) apakšpunkta struktūru cieši saistītu sociālās palīdzības jēdziena interpretāciju. Tādējādi abu šo jēdzienu salīdzinājums vedināja Tiesu lemt, ka “[šajā pantā] minētais “sociālās palīdzības” jēdziens ir jāinterpretē kā palīdzība, kura papildina stabilus, pastāvīgus un pietiekamus ienākumus, nevis kā palīdzība, kura ļautu apmierināt ārkārtas vai neparedzētas vajadzības” (34).
82. Tādējādi savā iepriekš minētajā spriedumā lietā Chakroun Tiesa definēja sociālās palīdzības jēdzienu īpašajā Direktīvas 2003/86 7. panta 1. punkta c) apakšpunkta – kas ir tiesību normā, kas, starp citu, ir atrodama arī Direktīvas 2003/109 5. panta 1. punkta a) apakšpunktā kā nosacījums pastāvīgā iedzīvotāja statusa iegūšanai – kontekstā. Tomēr šīs pēdējās direktīvas 11. panta 1. punkta d) apakšpunkts ir izteikts tādā veidā, ka tas nepieļauj ne autonomu tajā ietverto jēdzienu Tiesas veiktu interpretāciju, nedz arī tās iepriekš minētajā spriedumā lietā Chakroun izveidotās definīcijas pārņemšanu.
83. Tas gan nenozīmē, ka dalībvalstīm ir neierobežota rīcības brīvība, lai izlemtu, vai pabalsti, kurus tās ir paredzējušas sociālajā jomā, Direktīvas 2003/109 11. panta piemērošanas ietvaros ietilpst attiecīgajās sociālā nodrošinājuma, sociālās palīdzības un sociālā atbalsta jomās, kā tās šīs jomas ir definējušas. Manā ieskatā to rīcības brīvību, kādu Savienības likumdevējs ir vēlējies atstāt dalībvalstīm, ierobežo divas virknes ierobežojumu, jo īpaši tādā gadījumā kā pamatlietā, kad dalībvalstīm ir jānosaka, vai mājokļa īres pabalsts ietilpst Direktīvas 2003/109 11. panta 1. punkta d) apakšpunkta piemērošanas jomā.
84. Pirmkārt, kā Tiesa to uzsvēra savā iepriekš minētajā spriedumā lietā Chakroun, dalībvalstīm piešķirto rīcības brīvību šīs pēdējās nevar izmantot veidā, kas apdraudētu konkrētās direktīvas mērķi un tās lietderīgo iedarbību (35). Tomēr jāatceras, ka Direktīvas 2003/109 preambulas 4. apsvērumā ir noteikts, ka “to trešo valstu pilsoņu integrācija, kas ir kādas dalībvalsts pastāvīgie iedzīvotāji, ir ekonomiskās un sociālās kohēzijas – Līgumā paredzētā Kopienas pamatmērķa – būtisks elements”. Šajā sakarā šīs direktīvas preambulas 12. apsvērumā ir precizēts, ka, “lai izveidotu īstu instrumentu pastāvīgo iedzīvotāju integrācijai sabiedrībā, kurā tie dzīvo, [viņiem] ir jānodrošina vienlīdzīga attieksme ar dalībvalsts pilsoņiem dažādos ekonomikas un sociālos jautājumos [(36)] saskaņā ar [minētajā] direktīvā noteiktajiem attiecīgiem nosacījumiem”. Manā ieskatā tas aicina uz plašu to sociālo jomu koncepciju, kurās pret trešo valstu pilsoņiem, kuri ir pastāvīgie iedzīvotāji, ir jāizturas uz vienlīdzības pamatiem ar valsts pilsoņiem. Tāda mērķa atzīšana neļauj dalībvalstīm pārmērīgi ierobežot sociālo palīdzību, uz kuru trešo valstu pilsoņi, kuri ir pastāvīgie iedzīvotāji, varētu pretendēt saskaņā ar Direktīvas 2003/109 11. panta 1. punkta d) apakšpunktu.
85. Otrkārt, dalībvalstīm, transponējot direktīvu, saskaņā ar hartas 51. panta 1. punktu ir pienākums šo pēdējo ņemt vērā. Šajā sakarā tās nevar abstrahēties no fakta, ka hartas 34. pantā “Sociālais nodrošinājums un sociālā palīdzība” tā 3. punktā tieši ir norādīts uz “palīdzību mājokļa jomā”. Tāpēc man šķiet teju neiespējami, ka dalībvalsts, transponējot Direktīvas 2003/109 11. panta 1. punkta d) apakšpunktu, varētu no šīs tiesību normas piemērošanas jomas izslēgt tādu mājokļa īres pabalstu kā pamatlietā aplūkojamais.
86. Tāpēc realitātē minētajā tiesību normā ietvertā atsauce uz dalībvalstu tiesību aktiem šīm pēdējām atstāj ļoti ierobežotu rīcības brīvību gadījumos, kad tās sociālajā jomā vēlas ierobežot nozares, uz kurām attiecas šīs direktīvas 11. panta 1. punktā paredzētais vienlīdzīgas attieksmes princips.
87. Galu galā tas, vai tāds mājokļa īres pabalsts kā pamatlietā aplūkojamais atbilst kādai no Direktīvas 2003/109 11. panta 1. punkta d) apakšpunktā ietvertajām kategorijām, kādas tās ir definētas konkrētās valsts tiesību aktos, ir jāizlemj iesniedzējtiesai, ņemot vērā minētajā direktīvā, kā arī hartas 34. panta 3. punktā paredzēto pastāvīgo iedzīvotāju integrācijas mērķi.
88. Pašlaik atliek pārbaudīt, kāda ietekme uz šo lietu varētu būt šīs direktīvas 11. panta 4. punktam.
b) Par “pamata pabalstu” jēdzienu Direktīvas 2003/109 11. panta 4. punkta nozīmē
89. Atgādināšu, ka saskaņā ar Direktīvas 2003/109 11. panta 4. punktu “vienlīdzīgu attieksmi attiecībā uz sociālo palīdzību un sociālo aizsardzību dalībvalstis var ierobežot līdz pamata pabalstiem”.
90. Šīs direktīvas preambulas 13. apsvērumā ir sniegts pirmais šīs tiesību normas skaidrojums, norādot, ka “attiecībā uz sociālo palīdzību, iespēja samazināt pabalstus pastāvīgajiem iedzīvotājiem līdz pamata pabalstiem jāsaprot tā, ka šis jēdziens ietver vismaz ienākumu pabalstu, palīdzību slimības un grūtniecības gadījumā, palīdzību vecākiem un ilgtermiņa aprūpi. Šādu pabalstu piešķiršanas kārtību nosaka valsts tiesību akti”.
91. Vārda “vismaz” lietojums norāda, ka šajā preambulas apsvērumā minēto atbalsta veidu uzskaitījums nav izsmeļošs. Turklāt jāatzīmē, ka Direktīvas 2003/109 11. panta 4. punktā nav nekādas norādes uz valsts tiesībām, lai definētu, kas ir uzskatāmi par pamata pabalstiem šīs tiesību normas nozīmē. Protams, šīs direktīvas preambulas 13. apsvērumā norāde uz valsts tiesībām ir ietverta, taču tā ir ierobežota ar “šādu pabalstu piešķiršanas kārtību”, tas ir, tādu pabalstu piešķiršanas nosacījumu un apmēra noteikšanu, kā arī ar to saistītajām procedūrām, un tādējādi tā neattiecas uz pašu pamata pabalstu jēdziena definēšanu. Šādos apstākļos es uzskatu, ka te ir runa par Savienības tiesību jēdzienu, kas ir jādefinē Tiesai pēc objektīvajām raksturīgajām iezīmēm, atsaucoties uz Direktīvas 2003/109 sistēmu un mērķiem (37).
92. Ņemot vērā, ka Direktīvas 2003/109 11. panta 4. punkts paver dalībvalstīm iespēju ierobežot šīs direktīvas 11. panta 1. punktā norādītā vienlīdzīgas attieksmes principa piemērojamību un tādējādi izvairīties no pilnīgas šā principa piemērošanas, šīs iespējas īstenošana ir jāizprot ļoti šauri.
93. Kā to savos apsvērumos pamatoti ir norādījusi Komisija, gadījumā, kad kāda dalībvalsts vēlas izmantot tai Direktīvas 2003/109 11. panta 4. punktā paredzēto iespēju, šai dalībvalstij tas ir jādara pilnīgi pārskatāmi un saskaņā ar tiesiskās drošības principu. Saskaņā ar pastāvīgo judikatūru “tiesiskās drošības princips, kas ir viens no galvenajiem Kopienu tiesību principiem, pieprasa, lai noteikumi būtu skaidri, precīzi un to sekas būtu paredzamas sevišķi tad, ja tie var radīt negatīvas sekas indivīdiem un uzņēmumiem” (38). Tomēr konkrētajā lietā nekas nenorāda, ka valsts un/vai provinces likumdevējs šo iespēju būtu izmantojis, ievērojot iepriekš minētos nosacījumus (39). Saprotams, šis apstāklis ir jāpārbauda iesniedzējtiesai.
94. Turklāt pamata pabalstu Direktīvas 2003/109 11. panta 4. punkta nozīmē definīcija ir jāizstrādā, ņemot vērā trešo valstu pilsoņu, kuri ir pastāvīgie iedzīvotāji, integrācijas mērķi, kas, kā mēs redzējām iepriekš, ir pamatā Savienības likumdevēja izvirzītajām prioritātēm vairākos šīs direktīvas preambulas apsvērumos. Tāpēc es uzskatu, ka pamata pabalsti ir tie, kas, veicinot tādu pamata vajadzību kā uzturs, mājoklis un veselība apmierināšanu, ļauj cīnīties pret sociālo atstumtību.
95. Saskaņā ar minētās direktīvas preambulas 3. apsvērumu tā “ievēro pamattiesības un ņem vērā principus, kas jo īpaši atzīti ar [ECPAK] un [hartu]”. Es jau iepriekš norādīju iemeslus, kuru dēļ hartas 34. panta redakcija, manuprāt, padara teju neiespējamu situāciju, ka kāda dalībvalsts nolūkā izslēgt Direktīvas 2003/109 11. panta 1. punkta d) apakšpunkta piemērošanu varētu nolemt, ka tāds mājokļa īres pabalsts kā pamatlietā neietilpst nevienā no sociālā nodrošinājuma, sociālās palīdzības vai sociālās aizsardzības kategorijām tādā nozīmē, kāda tām ir piešķirta valsts tiesību aktos. Manā ieskatā hartas 34. panta 3. punkts, ņemot vērā, ka tajā uz “palīdzību mājokļu jomā” ir tieši norādīts kā uz tādu, lai “nodrošinātu pienācīgu dzīvi tiem, kam nav pietiekamu līdzekļu”, “apkarojot sociālo atstumtību un nabadzību”, liecina par labu tāda mājokļa īres pabalsta kā pamatlietā aplūkojamais iekļaušanai manis iepriekš definētajā “pamata pabalstu” jēdzienā.
96. Jo īpaši šādai definīcijai atbilst pabalsts, bez kura īrnieks vairs nebūtu spējīgs pildīt savu īres līgumu un gadījumā, ja tas viņam tiktu atteikts, viņš tādēļ nonāktu lielās grūtībās vai viņam pat nebūtu iespējams atrast sev un ģimenei citu pienācīgu mājokli. Iesniedzējtiesai trešās valsts pilsoņa, kurš ir pastāvīgais iedzīvotājs, dzīvesvietas dalībvalstī spēkā esošo sociālās palīdzības sistēmu veidojošo pabalstu pilnīgas pārbaudes ietvaros ir pienākums pārbaudīt, vai tāda mājokļa īres pabalsta kā pamatlietā aplūkojamais zaudēšanas rezultāts būtu viņa mājokļa, kurā viņš dzīvoja, saņemot pabalstu, zaudēšana vai lielas grūtības, vai pat nespēja iegūt citu mājokli.
IV – Secinājumi
97. Ņemot vērā iepriekš izklāstītos apsvērumus, piedāvāju Tiesai sniegt Tribunale di Bolzano šādu atbildi:
Padomes 2003. gada 25. novembra Direktīvas 2003/109/EK par to trešo valstu pilsoņu, kuri ir pastāvīgie iedzīvotāji, statusu 11. panta 1. punkta d) apakšpunkts un 4. punkts ir jāinterpretē tādējādi, ka tie nepieļauj tādu dalībvalsts tiesisko regulējumu kā pamatlietā, kas pret trešo valstu pilsoņiem, kuri ir pastāvīgie iedzīvotāji, mājokļa īres pabalstu jomā paredz nelabvēlīgāku attieksmi nekā pret šajā valstī dzīvojošajiem valsts un Savienības pilsoņiem, ar nosacījumu, ka iesniedzējtiesa:
– pirmkārt, secina, ka tāds pabalsts saskaņā ar Direktīvas 2003/109 11. panta 1. punkta d) apakšpunktu tiek aptverts ar jēdzieniem “sociālais nodrošinājums”, “sociālā palīdzība” vai “sociālā aizsardzība”, kā tie ir definēti minētās valsts tiesību aktos, un
– otrkārt, pārbauda, vai dalībvalsts ir izmantojusi šīs direktīvas 11. panta 4. punktā paredzēto iespēju, ievērojot tiesiskās drošības principu. Ja tas tā ir, jēdziens “pamata pabalsti” šīs tiesību normas nozīmē ir jāsaprot kā tāds, kas ietver pabalstus, kuri, veicinot tādu pamata vajadzību kā uzturs, mājoklis un veselība apmierināšanu, ļauj cīnīties pret sociālo atstumtību. Iesniedzējtiesai trešās valsts pilsoņa, kurš ir pastāvīgais iedzīvotājs, dzīvesvietas dalībvalstī spēkā esošo sociālās palīdzības sistēmu veidojošo pabalstu pilnīgas pārbaudes ietvaros ir pienākums pārbaudīt, vai tāda mājokļa īres pabalsta kā pamatlietā aplūkojamais zaudēšanas rezultāts būtu viņa mājokļa, kurā viņš, saņemot pabalstu, līdz šim dzīvoja, zaudēšana vai lielas grūtības, vai pat nespēja iegūt citu mājokli.