Zaak T‑536/22
(gedeeltelijke publicatie)
Pesticide Action Network Europe (PAN Europe)
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Vierde kamer) van 21 februari 2024
„Gewasbeschermingsmiddelen – Werkzame stof cypermethrin – Uitvoeringsverordening (EU) 2021/2049 – Verzoek tot interne herziening – Artikel 10, lid 1, van verordening (EG) nr. 1367/2006 – Afwijzing van het verzoek – Vaststelling van kritieke punten van zorg door EFSA – Risicobeoordeling en -management – Voorzorgsbeginsel – Beoordelingsbevoegdheid van de Commissie”
1. Beroep tot nietigverklaring – Termijnen – Aanvang – Datum van kennisgeving van het besluit – Antwoord van de Commissie op een verzoek tot interne herziening dat is opgesteld in een andere taal dan die van het verzoek – Latere mededeling aan de verzoeker van een kopie van dat antwoord in de taal van het verzoek – Termijn die vanaf deze latere mededeling aanvangt
(Art. 263, zesde alinea, VWEU; verordening nr. 1367/2006 van het Europees Parlement en de Raad; verordening nr. 1 van de Raad, art. 2)
(zie punt 24)
2. Milieu – Verdrag van Aarhus – Toepassing op de instellingen van de Unie – Mogelijkheid voor niet-gouvernementele organisaties om een verzoek in te dienen tot interne herziening van administratieve handelingen op milieugebied – Administratieve handeling die de verlenging van de goedkeuring van een werkzame stof tot doel heeft – Voorwerp van de herziening – Herbeoordeling van de goedkeuring
(Verordening nr. 1367/2006 van het Europees Parlement en de Raad, art. 10, lid 1)
(zie punt 38)
3. Beroep tot nietigverklaring – Middelen – Beroep tegen een besluit tot afwijzing van een verzoek tot herziening – Middel dat niet in het verzoek tot herziening is aangevoerd – Niet-ontvankelijkheid – Argumenten die slechts een verdere uitwerking van een in het verzoek tot herziening aangevoerd middel vormen – Ontvankelijkheid – Grenzen – Middel dat het voorwerp van de procedure van interne herziening niet wijzigt
(Art. 263 VWEU; verordening nr. 1367/2006 van het Europees Parlement en de Raad, art. 12)
(zie punten 41, 43, 46, 47)
4. Milieu – Verdrag van Aarhus – Toepassing op de instellingen van de Unie – Mogelijkheid voor niet-gouvernementele organisaties om een verzoek in te dienen tot interne herziening van administratieve handelingen op milieugebied – Precisering van de redenen voor de herziening – Noodzaak om aan te geven welke elementen twijfel over de gegrondheid van de betrokken handeling kunnen doen rijzen
(Verordening nr. 1367/2006 van het Europees Parlement en de Raad, art. 10, lid 1)
(zie punten 42, 146)
5. Beroep tot nietigverklaring – Middelen – Beroep tegen een besluit tot afwijzing van een verzoek tot interne herziening – Uit dit afwijzend besluit voortvloeiend middel waarmee de gegrondheid ervan wordt betwist – Ontvankelijkheid – Grenzen – Middel dat het voorwerp van de procedure van interne herziening niet wijzigt
(Art. 263 VWEU; verordening nr. 1367/2006 van het Europees Parlement en de Raad, art. 12)
(zie punt 45)
6. Volksgezondheid – Risicobeoordeling – Toepassing van het voorzorgsbeginsel – Strekking – Begrippen „risico” en „gevaar” – Vaststelling van het voor de samenleving onaanvaardbaar geachte risiconiveau – Bevoegdheid van de in de toepasselijke regeling aangewezen instelling van de Unie – Verplichting om een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid, de veiligheid en het milieu te verzekeren
(Art. 114, lid 3, art. 168, lid 1, en art. 191 VWEU)
(zie punten 77‑87, 94, 97, 314)
7. Landbouw – Harmonisatie van de wetgevingen – Op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen – Verordening nr. 1107/2009 – Verlenging van de goedkeuring van een werkzame stof – Beoordelingsbevoegdheid van de Commissie – Verplichting voor de Commissie om het advies van de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA) op te volgen – Geen – Voorwaarden
(Verordening nr. 1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad; verordening nr. 844/2012 van de Commissie, art. 14, lid 1)
(zie punten 89‑93, 103, 104, 123, 127)
8. Landbouw – Harmonisatie van de wetgevingen – Op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen – Verordening nr. 1107/2009 – Verlenging van de goedkeuring van een werkzame stof – Beoordelingsbevoegdheid van de Commissie – Wetenschappelijke bijstand gevraagd aan de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA) bij gebreke van een specifieke rechtsgrondslag – Toelaatbaarheid
[Verordening nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad, art. 23, c), en art. 29, lid 1, a)]
(zie punt 230)
9. Landbouw – Harmonisatie van de wetgevingen – Op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen – Verordening nr. 1107/2009 – Verlenging van de goedkeuring van een werkzame stof – Beoordelingsbevoegdheid van de Commissie – Beoordelingscriteria – Richtsnoeren van de Commissie – Bindende werking – Leeftijd van de richtsnoeren die moeten worden bijgewerkt – Geen invloed
(Verordening nr. 844/2012 van de Commissie, art. 13, lid 1)
(zie punten 391, 393, 401)
Samenvatting
In het kader van een beroep tot nietigverklaring in verband met de verlenging van de goedkeuring van de werkzame stof cypermethrin verduidelijkt het Gerecht de regels inzake de ontvankelijkheid van een dergelijk beroep dat is ingesteld door een niet-gouvernementele organisatie op grond van verordening nr. 1367/2006(1), alsmede de omvang van de beoordelingsmarge van de Europese Commissie als risicomanager in het licht van het voorzorgsbeginsel.
Cypermethrin is een insecticide dat in de Europese Unie wordt gebruikt en dat in 2005 is goedgekeurd voor gebruik in gewasbeschermingsmiddelen.(2)
In het kader van de procedure voor de verlenging van de goedkeuring van cypermethrin heeft de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA) in haar wetenschappelijke conclusies van juli 2018 voor deze werkzame stof vier kritieke punten van zorg (critical areas of concern) vastgesteld. Vervolgens heeft zij in september 2019 een verklaring gepubliceerd over de maatregelen ter beperking van de risico’s van cypermethrin.
Na deze risicobeoordeling heeft de Commissie op 24 november 2021 uitvoeringsverordening 2021/2049(3) tot verlenging van de goedkeuring van cypermethrin vastgesteld, die vergezeld gaat van een reeks specifieke bepalingen.
Op 20 januari 2022 heeft verzoekster, de milieuorganisatie Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), bij de Commissie een verzoek tot interne herziening(4) van uitvoeringsverordening 2021/2049 ingediend.
Bij besluit van 23 juni 2022 heeft de Commissie dit verzoek afgewezen.
Verzoekster vraagt het Gerecht om dit afwijzingsbesluit nietig te verklaren. Ter ondersteuning van haar beroep voert zij schending van het voorzorgsbeginsel aan, alsmede niet-nakoming van de verplichting van de Unie om een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van de mens en het milieu te verzekeren. Zij stelt onder meer dat, aangezien EFSA bepaalde kritieke punten van zorg had vastgesteld ten aanzien van cypermethrin, de Cypermethrin de goedkeuring van deze stof niet had mogen verlengen. In die context beschikt de Commissie niet langer over enige beoordelingsbevoegdheid en kan zij zich in dat verband niet beroepen op haar rol van risicomanager.
Bij zijn arrest verwerpt het Gerecht het beroep in zijn geheel.
Beoordeling door het Gerecht
In de eerste plaats verstrekt het Gerecht preciseringen van procedurele aard over de strekking van de regel van overeenstemming tussen het verzoek tot herziening en het beroep tot nietigverklaring dat is ingesteld tegen het in antwoord op dat verzoek vastgestelde besluit.
Het Gerecht herinnert er in dat verband aan dat een dergelijk beroep tot nietigverklaring slechts ontvankelijk is voor zover het tegen het antwoord op dat verzoek is gericht en de ter ondersteuning van de nietigverklaring aangevoerde middelen specifiek betrekking hebben op dat antwoord.
Dit beroep kan niet worden gebaseerd op nieuwe gronden of bewijzen die niet in het verzoek tot herziening waren opgenomen, aangezien anders het vereiste dat dit verzoek met redenen moet worden omkleed, zijn nuttig effect zou verliezen en het voorwerp van de bij dit verzoek ingeleide procedure zou worden gewijzigd.(5)
Niettemin moet de indiener van een verzoek op grond van verordening nr. 1367/2006 in de fase van het beroep voor het Gerecht argumenten kunnen aanvoeren waarmee de gegrondheid van het antwoord op zijn verzoek tot herziening in rechte wordt betwist, mits die argumenten het voorwerp van de met dat verzoek ingeleide procedure niet wijzigen. Een argument dat niet in de fase van het verzoek tot herziening is aangevoerd, kan evenwel niet als een nieuw argument worden beschouwd indien het slechts een verdere uitwerking vormt van een betoog dat reeds is ontwikkeld in het kader van dit verzoek, dit wil zeggen indien het een zodanig nauwe band heeft met de aanvankelijk uiteengezette middelen of grieven dat het kan worden beschouwd als voortvloeiend uit een normale ontwikkeling van het debat in een contentieuze procedure.
In de tweede plaats merkt het Gerecht op dat de Commissie een ruime beoordelingsbevoegdheid moet worden toegekend opdat zij de haar door verordening nr. 1107/2009 opgedragen doelstellingen efficiënt kan nastreven. Dit geldt met name voor beslissingen op het gebied van risicomanagement die zij ingevolge die verordening moet nemen.(6)
Risicomanagement omvat alle maatregelen die een instelling die het hoofd moet bieden aan een risico, treft om dit terug te brengen tot een voor de samenleving aanvaardbaar geacht niveau vanuit het oogpunt van haar verplichting, krachtens het voorzorgsbeginsel, om een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid, de veiligheid en het milieu te verzekeren.(7)
Dit betekent dat vooraf een beoordeling van de risico’s moet worden uitgevoerd om, ten eerste, deze risico’s wetenschappelijk te beoordelen op basis van de beste beschikbare wetenschappelijke gegevens en, ten tweede, te bepalen of deze het voor de samenleving aanvaardbaar geachte risiconiveau overschrijden, hetgeen een beleidskeuze is bestaande in de vaststelling van een passend niveau van bescherming van de samenleving.
Hoewel de Commissie in het kader van de verlengingsprocedure voor werkzame stoffen met name „rekening moet houden” met de wetenschappelijke conclusies van EFSA(8), is zij als risicomanager derhalve niet gebonden aan de bevindingen van EFSA. „Rekening houden met” kan immers niet aldus worden geïnterpreteerd dat de Commissie verplicht is om de conclusies van EFSA op alle punten te volgen.
De ruime beoordelingsbevoegdheid van de Commissie als risicomanager blijft echter begrensd door de noodzaak te voldoen aan de bepalingen van verordening nr. 1107/2009, met name artikel 4(9), gelezen in samenhang met bijlage II bij deze verordening, en door het voorzorgsbeginsel dat aan alle bepalingen van deze verordening ten grondslag ligt.
Onder deze omstandigheden kan de Commissie de goedkeuring van een werkzame stof slechts verlengen indien afdoende is aangetoond dat, ondanks de vaststelling van kritieke punten van zorg, op basis van de risicobeperkende maatregelen kan worden geconcludeerd dat aan de criteria van artikel 4 van verordening nr. 1107/2009 is voldaan. De rol van de Commissie bestaat er dus juist in om te bepalen welke risico’s aanvaardbaar zijn voor de samenleving, met een hogere tolerantiedrempel voor de bescherming van het milieu dan voor de gezondheid van mens en dier, en rekening houdend met beheersmaatregelen om specifieke risico’s te beperken.
Ondanks het feit dat EFSA in haar conclusies met betrekking tot cypermethrin vier kritieke punten van zorg heeft vastgesteld, moet in casu worden geoordeeld dat de Commissie als risicomanager wel nog beoordelingsbevoegdheid had, mits zij ervoor zorgde dat aan de criteria van artikel 4 van verordening nr. 1107/2009 was voldaan. Het is met andere woorden niet uitgesloten dat de Commissie met inachtneming van het voorzorgsbeginsel nagaat of het risico aanvaardbaar kan worden door het opleggen van bepaalde maatregelen.