Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
A. M. COLLINS
van 15 december 2022 (1)
Gevoegde zaken C‑181/21 en C‑269/21
G.
tegen
M.S.,
in tegenwoordigheid van:
Rzecznik Praw Obywatelskich,
Prokuratura Okręgowa w Katowicach
[verzoek van de Sąd Okręgowy w Katowicach (regionale rechter Katowice, Polen) om een prejudiciële beslissing]
en
BC,
DC
tegen
X,
in tegenwoordigheid van:
Rzecznik Praw Obywatelskich,
Prokuratura Okręgowa w Krakowie
[verzoek van de Sąd Okręgowy w Krakowie (regionale rechter Krakau, Polen) om een prejudiciële beslissing]
„Verzoeken om een prejudiciële beslissing – Rechtsstaat – Artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU – Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Benoeming van rechters bij gewone rechterlijke instanties – Rol van organen van rechterlijk zelfbestuur bij de benoeming van rechters – Gebrek aan onafhankelijkheid van de Krajowa Rada Sądownictwa (nationale raad voor justitie) – Bevoegdheid van de Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (kamer voor buitengewone controle en publieke zaken) van de Sąd Najwyższy (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Polen) – Vraag of die kamer voldoet aan de criteria van een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld”
Inhoud
I. Inleiding
II. Toepasselijke bepalingen – Pools recht
A. Grondwet
B. Wet betreffende de KRS
C. Gewijzigde wet betreffende de Sąd Najwyższy
D. Wet betreffende de organisatie van de gewone rechterlijke instanties
E. Wetboek van burgerlijke rechtsvordering
III. Feiten van de hoofdgedingen en prejudiciële vragen
A. Zaak C181/21
B. Zaak C269/21
IV. Procedure bij het Hof
V. Ontvankelijkheid
A. Ingediende opmerkingen
B. Analyse
VI. Ten gronde
A. Opmerkingen vooraf
B. Eerste prejudiciële vraag
1. Tweede factor
2. Eerste factor
3. Derde factor
VII. Conclusie
I. Inleiding
1. In de onderhavige verzoeken om een prejudiciële beslissing wordt het Hof van Justitie verzocht om zich uit te spreken over de vraag of bepaalde aspecten van de recente hervorming van het Poolse gerechtelijke systeem in de nieuwe context van de procedures voor de benoeming van rechters bij de gewone rechterlijke instanties in Polen verenigbaar zijn met het Unierecht. De verwijzende rechters wensen te vernemen of een rechtsprekende formatie voldoet aan het vereiste dat zij vooraf bij wet is ingesteld – in de zin van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) – wanneer bepaalde leden van die formatie zijn benoemd volgens een procedure waaraan organen van rechterlijk zelfbestuur niet hebben deelgenomen, op grond van een besluit van de Krajowa Rada Sądownictwa (nationale raad voor justitie; hierna: „KRS”) in zijn samenstelling van na 2018(2), en wanneer afgewezen kandidaten niet langer het recht hebben om een voorziening in te stellen bij een rechterlijke instantie die voldoet aan het vereiste dat zij vooraf bij wet is ingesteld. De verwijzende rechters vragen of het Unierecht zich ertegen verzet dat aan de Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (kamer voor buitengewone controle en publieke zaken) van de Sąd Najwyższy (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Polen) (hierna: „buitengewone kamer”) exclusieve bevoegdheid wordt toegekend voor de toetsing van de rechtmatigheid van rechterlijke benoemingen bij de gewone rechterlijke instanties, gelet op het feit dat die kamer uitsluitend bestaat uit rechters die zijn benoemd na een procedure die vergelijkbaar is met de procedure voor de benoeming van rechters bij de gewone rechterlijke instanties. Volgens de verwijzende rechters kan de buitengewone kamer hoe dan ook geen bezwaren onderzoeken die betrekking hebben op de rechtmatigheid van de benoeming van een rechter of de bevoegdheid van die rechter om rechterlijke taken te vervullen. Aangezien het Poolse recht niet voorziet in rechtsmiddelen om op te komen tegen de onregelmatige benoeming van rechters, wensen de verwijzende rechters tevens te vernemen of zij, met het oog op het waarborgen van de doeltreffendheid van het Unierecht, ambtshalve nationale regels inzake de automatische wraking van rechters (judex inhabilis) naar analogie moeten toepassen en dus rechters die volgens een onrechtmatige procedure zijn benoemd bij de gewone rechterlijke instanties, moeten uitsluiten van de behandeling van zaken.
II. Toepasselijke bepalingen – Pools recht
A. Grondwet
2. Artikel 179 van de grondwet van de Republiek Polen bepaalt dat de president van deze lidstaat rechters voor onbepaalde tijd benoemt op voorstel van de KRS. Op grond van artikel 180, lid 1, van diezelfde grondwet kunnen rechters niet uit hun ambt worden ontzet. Krachtens artikel 186, lid 1, van de grondwet van de Republiek Polen ziet de KRS toe op de onafhankelijkheid van de rechterlijke instanties en de rechters.
B. Wet betreffende de KRS
3. Artikel 44, lid 1, van de wet betreffende de KRS bepaalt dat „[e]en deelnemer aan de [procedure voor de benoeming bij de gewone rechterlijke instanties] bij de Sąd Najwyższy [...] beroep [kan] instellen op grond dat het besluit van de [KRS] onrechtmatig is, tenzij anders is bepaald”.
C. Gewijzigde wet betreffende de Sąd Najwyższy
4. Bij de ustawa o Sądzie Najwyższym (wet betreffende de Sąd Najwyższy) van 8 december 2017(3) zijn de Izba Dyscyplinarna (hierna: „tuchtkamer”) en de buitengewone kamer ingesteld als kamers binnen de Sąd Najwyższy. Voor zover voor deze procedures van belang, zijn met ingang van 14 februari 2020 bij de ustawa o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (wet tot wijziging van de wet betreffende de organisatie van de gewone rechterlijke instanties, van de wet betreffende de Sąd Najwyższy en van bepaalde andere wetten; hierna: „wijzigingswet”)(4) een tweede en een derde lid toegevoegd aan artikel 26 van de wet betreffende de Sąd Najwyższy.
5. Artikel 26, leden 1 tot en met 3, van de gewijzigde wet betreffende de Sąd Najwyższy bepaalt:
„1. De [buitengewone kamer] is bevoegd voor buitengewone klachten, voor verkiezingsgeschillen en betwistingen van de geldigheid van een nationaal of grondwettelijk referendum, voor de vaststelling van de geldigheid van verkiezingen en referenda, voor andere publiekrechtelijke aangelegenheden, waaronder geschillen inzake de bescherming van de mededinging, de regulering van de energiesector, telecommunicatie en spoorvervoer, en voor beroepsprocedures tegen besluiten van de [Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (voorzitter van de nationale omroepraad, Polen)], alsmede voor klachten over de buitensporig lange duur van procedures die aanhangig zijn bij gewone en militaire rechterlijke instanties of bij de Sąd Najwyższy.
2. De [buitengewone kamer] is bevoegd om kennis te nemen van verzoeken of verklaringen betreffende de wraking van een rechter of de aanwijzing van de rechterlijke instantie waarvoor een procedure moet worden gevoerd waarbij er sprake is van klachten over een gebrek aan onafhankelijkheid van de rechterlijke instantie of de rechter. De rechter bij wie de zaak aanhangig is, zendt onverwijld een verzoek aan de president van de [buitengewone kamer] om de zaak te behandelen overeenkomstig de in specifieke bepalingen vastgestelde regels. De indiening van een verzoek bij de president van de [buitengewone kamer] schorst de lopende procedure niet.
3. Het in lid 2 bedoelde verzoek wordt niet onderzocht indien het betrekking heeft op de vaststelling of de beoordeling van de rechtmatigheid van de benoeming van een rechter of van diens recht om rechterlijke functies uit te oefenen.”
D. Wet betreffende de organisatie van de gewone rechterlijke instanties
6. Bij de wijzigingswet is lid 2 van artikel 58 van de ustawa – Prawo o ustroju sądów powszechnych (hierna: „wet betreffende de organisatie van de gewone rechterlijke instanties”) van 27 juli 2001 ingetrokken.(5) Daarnaast is bij de wijzigingswet lid 1 van artikel 58 van de wet betreffende de organisatie van de gewone rechterlijke instanties als volgt gewijzigd:
„1. Indien zich meerdere personen kandidaat stellen voor de vacature van rechter, worden alle kandidaturen behandeld tijdens dezelfde zitting van de vergadering.
[...]”
7. Totdat de wijzigingswet in werking trad, te weten op 14 februari 2020, bepaalde artikel 58 van de wet betreffende de organisatie van de gewone rechterlijke instanties het volgende:
„1. Indien zich meerdere personen kandidaat stellen voor de vacature van rechter, worden alle kandidaturen behandeld tijdens dezelfde zitting van de vergadering.
2. De algemene vergadering van de rechters in hoger beroep of de algemene vergadering van [sądy okręgowe (regionale rechters)] beslist over de kandidaten middels een stemming en zendt alle kandidaturen, met opgave van het aantal behaalde stemmen, aan de president van de [sąd apelacyjny (rechter in hoger beroep)] of, indien van toepassing, van de [sąd okręgowy (regionale rechter)].
[...]
4. De kandidaturen die zijn beoordeeld op de in lid 2 bedoelde wijze, worden door de president van de bevoegde rechterlijke instantie door middel van het elektronische systeem ingediend bij [de KRS], samen met de beoordeling van de kwalificaties en het advies van de rechtsprekende formatie van de bevoegde rechterlijke instantie, alsmede de informatie die is verkregen van het hoofd van de provinciale politie of van het hoofd van de hoofdstedelijke politie van Warschau, zoals bedoeld in lid 3, en andere in het elektronische systeem opgeslagen documenten die verband houden met de betreffende procedure voor de benoeming in een rechterlijk ambt.
[...]”
E. Wetboek van burgerlijke rechtsvordering
8. Artikel 48 van de ustawa – Kodeks postępowania cywilnego (wet tot invoering van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering) van 17 november 1964 (hierna: „wetboek van burgerlijke rechtsvordering”)(6) luidt als volgt:
„1. Een rechter wordt van rechtswege uitgesloten van de behandeling van:
1) een zaak waarbij hij partij is of waarin hij een zodanige rechtsverhouding met een van de partijen heeft dat de uitkomst van de zaak van invloed is op zijn rechten of verplichtingen;
[...]
5) een zaak waarbij hij als lagere rechter betrokken was bij de beslissing waartegen hoger beroep is ingesteld, alsmede een zaak over de geldigheid van een rechtshandeling die met zijn medewerking is opgesteld of die door hem is getoetst, en van een zaak waarin hij als openbaar aanklager is opgetreden.
[...]”
9. Artikel 367, lid 3, van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering bepaalt: „De rechter in tweede aanleg behandelt de zaak in een rechtsprekende formatie van drie rechters. Bij besloten zittingen oordeelt de rechter in een rechtsprekende formatie van één rechter, behalve wanneer hij een arrest wijst.” Volgens punt 4 van artikel 379 van dat wetboek is een procedure nietig „indien de samenstelling van de rechterlijke instantie in strijd is met de toepasselijke regelgeving of indien aan de behandeling van de zaak een rechter heeft deelgenomen die van rechtswege was uitgesloten”.
10. Punt 1 van artikel 401 van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering bepaalt dat het mogelijk is om te verzoeken om hervatting van de procedure wegens nietigheid „indien een onbevoegde persoon zitting heeft gehad in de rechtsprekende formatie of indien een rechter die van rechtswege uitgesloten is, uitspraak heeft gedaan en de partij die uitsluiting niet heeft kunnen inroepen voordat het arrest in kracht van gewijsde ging”.
III. Feiten van de hoofdgedingen en prejudiciële vragen
A. Zaak C‑181/21
11. De procedure bij de Sąd Okręgowy w Katowicach (regionale rechter Katowice, Polen) heeft betrekking op een geschil tussen een consument en een handelaar over een kredietovereenkomst waarop het nationale recht ter omzetting van richtlijn 93/13/EEG van de Raad van 5 april 1993 betreffende oneerlijke bedingen in consumentenovereenkomsten van toepassing is.(7) Na overdracht van de rechten van de handelaar heeft verzoeker tegen de consument een vordering ingesteld die strekte tot betaling van 16 000,40 Poolse zloty (PLN), vermeerderd met rente en kosten. De Sąd Rejonowy w Dąbrowie Górniczej (rechter in eerste aanleg Dąbrowa Górnicza, Polen) heeft de consument veroordeeld tot betaling van de gevorderde bedragen en heeft diens verzet tegen deze beslissing verworpen. Vervolgens heeft de consument bij de Sąd Okręgowy w Katowicach tegen die tweede beslissing hoger beroep ingesteld. De behandeling van dat hoger beroep is toegewezen aan een rechtsprekende formatie van drie rechters.
12. Op 18 maart 2021 heeft de Sąd Okręgowy w Katowicach in een besloten zitting in een formatie van één rechter als rechter-rapporteur twijfels geuit over de bevoegdheid van die rechterlijke instantie om in een formatie van drie rechters uitspraak te doen over die kwestie, daar rechter A. Z. deel uitmaakte van die formatie. Gebruikmakend van zijn bevoegdheid op grond van artikel 367, lid 3, van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering, heeft de Sąd Okręgowy w Katowicach in een formatie van één rechter besloten om een verzoek om een prejudiciële beslissing in te dienen.
13. Vanaf 1996 was rechter A. Z. rechter bij een lagere rechterlijke instantie geweest voordat hij zich kandidaat stelde voor het ambt van rechter bij de Sąd Okręgowy w Katowicach. Het Kolegium Sądu Apelacyjnego (college van de rechterlijke instantie in tweede aanleg) heeft zijn advies over de kandidatuur van rechter A. Z. voor dat ambt uitgebracht. De vertegenwoordigende vergadering van rechters van de Sąd Apelacyjny w Katowicach (rechter in tweede aanleg Katowice, Polen) heeft geen advies over de kandidatuur van rechter A. Z. uitgebracht wegens twijfels over de status van de KRS en over de werkwijze van de KRS bij gebreke van een uitspraak van het Hof van Justitie over die status.
14. Volgens de verwijzende rechter was het Poolse recht ten tijde van het vergelijkend onderzoek voor de benoeming van rechters bij de Sąd Okręgowy w Katowicach waaraan rechter A. Z. deelnam, in overeenstemming met een grondwettelijk beginsel op grond waarvan organen van rechterlijk zelfbestuur moeten deelnemen aan de benoemingsprocedure. De betreffende vertegenwoordigende vergadering van rechters had niet deelgenomen aan de procedure die leidde tot de benoeming van rechter A. Z. Uit de besluiten van de vertegenwoordigende vergadering van rechters blijkt dat zij geen advies over de kandidaten uitbracht zolang de kwestie van de status van de KRS niet was opgehelderd door de bevoegde autoriteiten, waaronder het Hof van Justitie. Ondanks de vaststelling van die besluiten heeft de president van de Sąd Apelacyjny w Katowicach – die optrad als voorzitter van de vertegenwoordigende vergadering van rechters en die door de huidige minister van Justitie is benoemd – bij de KRS de procedure ingeleid voor de benoeming van rechter A. Z.(8) Op grond van een besluit van de KRS heeft de president van de Republiek Polen daarop A. Z. benoemd tot rechter bij de Sąd Okręgowy w Katowicach.
15. De verwijzende rechter merkt op dat een gewone rechterlijke instantie volgens het Poolse recht oordeelt in een rechtsprekende formatie van één rechter, behalve wanneer zij een arrest wijst. Hij is van oordeel dat de vragen in zijn verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk zijn hoewel de rechtsprekende formatie van drie rechters van de verwijzende rechterlijke instantie mogelijkerwijs geen rechterlijke instantie in de zin van het Unierecht is. Derhalve is hij van oordeel dat de verwijzende rechterlijke instantie als alleensprekende rechter die zitting heeft in raadkamer, deel uitmaakt van het Poolse gerechtelijke systeem en oordeelt over zaken op de „onder het recht van de Unie vallende gebieden” in de zin van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU.
B. Zaak C‑269/21
16. Op basis van het arrest Dziubak(9) hebben verzoekers de Sąd Okręgowy w Krakowie (regionale rechter Krakau, Polen) verzocht om verweerder te veroordelen tot betaling van 104 537,48 PLN en 74 582,19 Zwitserse frank (CHF) – vermeerderd met rente en gerechtskosten – en tot nietigverklaring van een kredietovereenkomst voor een woning. Deze vordering vloeide voort uit een kredietovereenkomst die verzoekers als consument hadden gesloten met een bank. Op de kredietovereenkomst is het nationale recht ter omzetting van richtlijn 93/13 van toepassing. Verzoekers hebben tevens verzocht om voorlopige maatregelen, waaronder opschorting van de betalingen van de in de kredietovereenkomst vastgestelde maandelijkse termijnen. Volgens de verwijzende rechter maakt de opschorting van de kredietovereenkomst, waarvoor een incidentele procedure geldt, een integrerend deel uit van het hoofdgeding, omdat een beslissing waarbij de opschorting van de betalingen wordt bevolen, van invloed is op de reikwijdte van de vordering van verzoekers.
17. Op 9 oktober 2020 heeft de Sąd Okręgowy w Krakowie in een rechtsprekende formatie van één rechter het verzoek om voorlopige maatregelen toegewezen. Op 1 december 2020 heeft de bank als verweerder tegen die beslissing hoger beroep ingesteld bij diezelfde rechterlijke instantie, die ditmaal met drie rechters zitting had. Deze rechtsprekende formatie van drie rechters van de Sąd Okręgowy w Krakowie, onder wie rechter A. T. die als rechter-rapporteur en als voorzitter optrad, heeft verweerders hoger beroep gegrond verklaard en het verzoek om voorlopige maatregelen afgewezen. Laatstgenoemde beslissing was definitief en is terugverwezen naar de Sąd Okręgowy w Krakowie. Die rechterlijke instantie in een rechtsprekende formatie van één rechter is van oordeel dat de rechtsprekende formatie van drie rechters van diezelfde rechterlijke instantie, waartoe rechter A. T. behoorde, mogelijkerwijs onverenigbaar is met het nationale recht en het Unierecht, zodat de beslissing tot afwijzing van het verzoek om voorlopige maatregelen eventueel nietig is.
18. Volgens de verwijzende rechter was rechter A. T. vanaf 2009 rechter bij de Sąd Rejonowy dla Krakowa – Krowodrzy w Krakowie (rechter in eerste aanleg Krakau – Krowodrza, Krakau, Polen) voordat hij zich kandidaat stelde voor het ambt van rechter bij de Sąd Okręgowy w Krakowie,(10) waarbij zij de enige kandidaat voor het vacante ambt was. Op 1 juni 2020 heeft het Kolegium Sądu Okręgowego w Krakowie (college van de regionale rechter Krakau, Polen) een gunstig advies over haar kandidatuur uitgebracht.(11) Het Kolegium Sądu Okręgowego w Krakowie bestaat grotendeels uit de presidenten van de sądy rejonowe (rechterlijke instanties in eerste aanleg) en de sądy okręgowe (regionale rechters) die door de minister van Justitie zijn benoemd. De Zgromadzenie Sędziów Sądu Okręgowego (vergadering van rechters van de regionale rechterlijke instantie) heeft de kandidatuur van rechter A. T. niet onderzocht, aangezien haar advies niet langer nodig was nadat artikel 58 van de wet betreffende de organisatie van de gewone rechterlijke instanties was gewijzigd bij de wijzigingswet. Op 4 februari 2021 heeft de president van de Republiek Polen A. T. tot rechter bij de Sąd Okręgowy w Krakowie benoemd op grond van een besluit van de KRS van 7 juli 2020.
19. De verwijzende rechters merken op dat de kwesties die aan de orde zijn gesteld in zaak C‑181/21 en in zaak C‑269/21, betrekking hebben op de procedures voor de benoeming van rechters bij de gewone rechterlijke instanties in Polen. Tot nog toe hadden de aan het Hof gestelde vragen betrekking op de rechtmatigheid van de procedures voor de benoeming van rechters bij de Sąd Najwyższy. Derhalve hebben de verwijzende rechters de behandeling van de bij hen aanhangige zaken geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Moeten [artikel 2, artikel 19, lid 1, en artikel 6, leden 1 tot en met 3, VEU, gelezen in samenhang met artikel 47 van het [Handvest], aldus worden uitgelegd dat:
a) wanneer een rechterlijke instantie onder meer bestaat uit een persoon die tot rechter bij deze instantie is benoemd volgens een procedure waaraan geen organen van rechterlijk zelfbestuur hebben deelgenomen die grotendeels bestaan uit personen die onafhankelijk zijn van de uitvoerende en de wetgevende macht, terwijl de deelname aan de benoemingsprocedure van een aan deze vereisten voldoend orgaan van rechterlijk zelfbestuur gelet op het constitutionele acquis van de betrokken lidstaat noodzakelijk is, die rechterlijke instantie geen bij wet ingesteld gerecht in de zin van het Unierecht is, in het licht van de institutionele en structurele context alsook van het feit dat:
– een vergadering van rechters een advies moest uitbrengen over de geschiktheid van de kandidaat voor het ambt van rechter, maar dat doelbewust en in strijd met het nationale recht alsook met het standpunt van dat orgaan van rechterlijk zelfbestuur niet was voldaan aan dat vereiste[(12)];
– over de geschiktheid van de kandidaat voor het ambt van rechter een advies moest worden uitgebracht door het college van de betreffende rechterlijke instantie, dat aldus was samengesteld dat de meeste van zijn leden zijn benoemd door een vertegenwoordiger van de uitvoerende macht, namelijk door de minister van Justitie, die tevens de Prokurator Generalny (procureur-generaal, Polen) is[(13)];
– de huidige [KRS], die is gekozen op een wijze die in strijd is met de Poolse constitutionele en wettelijke bepalingen, geen onafhankelijk orgaan is waarin vertegenwoordigers van de rechterlijke macht zitting hebben die onafhankelijk van de uitvoerende en de wetgevende macht tot leden van die raad zijn gekozen, zodat er geen geldige voordracht voor de benoeming tot rechter is gedaan zoals het nationale recht dit vereist;
– de deelnemers aan het vergelijkend onderzoek niet het recht hadden een voorziening in rechte in de zin van [artikel 2, artikel 19, lid 1] en artikel 6, leden 1 tot en met 3, VEU, gelezen in samenhang met artikel 47 van het [Handvest], in te stellen?
b) wanneer een rechterlijke instantie onder meer bestaat uit een persoon die tot rechter bij deze instantie is benoemd volgens een procedure die onderworpen is aan willekeurige inmenging van de uitvoerende macht, zonder dat aan deze procedure wordt deelgenomen door organen van rechterlijk zelfbestuur die grotendeels onafhankelijk van de uitvoerende en de wetgevende macht worden benoemd, dan wel door een ander orgaan dat een objectieve beoordeling van de betrokken kandidaat waarborgt, die rechterlijke instantie niet voldoet aan de vereisten van een bij wet ingesteld gerecht, gelet op het feit dat de deelname van organen van rechterlijk zelfbestuur of van een ander, van de uitvoerende en de wetgevende macht onafhankelijk orgaan dat in de procedure voor de benoeming tot rechter zorgt voor een objectieve beoordeling van de betrokken kandidaat, in het kader van de Europese rechtstraditie, die is verankerd in voornoemde bepalingen van het VEU en het [Handvest] en die het fundament is van de door de Europese Unie gevormde rechtsunie, noodzakelijk is opdat de betreffende nationale rechterlijke instantie de vereiste mate van effectieve rechterlijke bescherming waarborgt in zaken die het Unierecht betreffen, en opdat bijgevolg het beginsel van scheiding en evenwicht der machten alsook het beginsel van de rechtsstaat worden geëerbiedigd?
2) Moeten artikel 2 en artikel 19, lid 1, VEU, gelezen in samenhang met artikel 47 van het [Handvest], aldus worden uitgelegd dat deze bepalingen, wanneer een rechterlijke instantie onder meer bestaat uit een persoon die is benoemd in de in [de eerste vraag, onder a),] hierboven beschreven omstandigheden:
a) gelet op de institutionele en systemische context in de weg staan aan de toepassing van nationaalrechtelijke bepalingen op grond waarvan een kamer van de Sąd Najwyższy die uitsluitend bestaat uit personen die tot rechter zijn benoemd in de in [de eerste vraag, onder a),] hierboven beschreven omstandigheden, exclusief bevoegd is om te onderzoeken of de benoeming van een dergelijke persoon tot rechter rechtmatig is, en [in de weg staan aan] nationaalrechtelijke bepalingen die tevens vereisen dat bezwaren tegen de benoeming in een rechterlijk ambt buiten behandeling worden gelaten?
b) met het oog op het waarborgen van het nuttig effect van het Unierecht vereisen dat nationaalrechtelijke bepalingen aldus worden uitgelegd dat een rechterlijke instantie een dergelijke persoon ambtshalve van de behandeling van de zaak kan uitsluiten op grond van de naar analogie toepasselijke bepalingen inzake de uitsluiting van een rechter die ongeschikt is om uitspraak te doen (judex inhabilis)?”
IV. Procedure bij het Hof
20. Bij beslissing van de president van 5 mei 2021 zijn de zaken C‑181/21 en C‑269/21 gevoegd voor de mondelinge en de schriftelijke behandeling en voor het arrest. De verwijzende rechters hadden tevens verzocht om de verzoeken om een prejudiciële beslissing in beide zaken overeenkomstig artikel 105, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering te behandelen volgens een versnelde procedure. Bij diezelfde beslissing van 5 mei 2021 heeft de president van het Hof deze verzoeken afgewezen.
21. De Rzecznik Praw Obywatelskich (ombudsman, Polen; hierna: „ombudsman”), de Poolse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Ter terechtzitting van 29 juni 2022 zijn voornoemde partijen, de Prokuratura Okręgowa w Katowicach (regionaal openbaar aanklager Katowice) en de Prokuratura Okręgowa w Krakowie (regionaal openbaar aanklager Krakau), vertegenwoordigd door de Prokurator Generalny, de Deense regering en de Nederlandse regering gehoord in hun pleidooien en in hun antwoorden op de vragen van het Hof.
V. Ontvankelijkheid
A. Ingediende opmerkingen
22. De Poolse regering voert acht gronden aan op basis waarvan zij stelt dat de verzoeken om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk zijn.
23. In de eerste plaats is de Poolse regering van mening dat de lopende hervorming van haar gerechtelijke systeem behoort tot de exclusieve bevoegdheid van die lidstaat. Zij voert aan dat het arrest Commissie/Polen (Tuchtregeling voor rechters)(14) neerkomt op een wetgevingshandeling. Dat standpunt komt in zekere zin tot uiting in het arrest van de Trybunał Konstytucyjny (grondwettelijk hof, Polen) van 14 juli 2021 in zaak P 7/20, waarin het onder meer oordeelde dat artikel 4, lid 3, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 279 VWEU, onverenigbaar is met de artikelen 2 en 7, artikel 8, lid 1, en artikel 90, lid 1, van de grondwet van de Republiek Polen, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 1, van deze grondwet. De Trybunał Konstytucyjny was dan ook van oordeel dat het Hof zijn bevoegdheid overschreed toen het tot de Republiek Polen gerichte voorlopige maatregelen vaststelde met betrekking tot de organisatie en de rechtsmacht van de Poolse rechterlijke instanties en de bij die instanties te volgen procedures.
24. In de tweede plaats zijn de prejudiciële vragen volgens de Poolse regering niet noodzakelijk in de zin van artikel 267 VWEU, aangezien het Unierecht niet vereist dat organen van rechterlijk zelfbestuur een advies uitbrengen over kandidaat-rechters, noch een algemeen recht toekent om een voorziening in rechte in te stellen tegen besluiten die worden vastgesteld in het kader van een procedure voor de benoeming tot rechter.
25. In de derde plaats merkt de Poolse regering op dat artikel 19, lid 1, VEU en artikel 47 van het Handvest vereisen dat de lidstaten ervoor zorgen dat personen toegang hebben tot een onafhankelijk gerecht. Hoewel volgens de grondwet van de Republiek Polen en het Unierecht het recht van een individu op een doeltreffende voorziening in rechte van fundamenteel belang is, behoort de rechterlijke organisatie tot de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten. In dit verband heeft het Hof alle kwesties die in de prejudiciële vragen aan de orde zijn gesteld reeds ondubbelzinnig en uitputtend behandeld, zodat de verwijzende rechters uit de vaste rechtspraak van het Hof de informatie kunnen afleiden die zij nodig hebben om een arrest te wijzen.(15)
26. In de vierde plaats is op het verzoek om voorlopige maatregelen in zaak C‑269/21 overeenkomstig artikel 365 van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering een definitieve beschikking gegeven die voor de verwijzende rechter bindend is. De verwijzende rechter is niet bevoegd om ofwel een rechter te wraken die een definitieve beslissing heeft gegeven, ofwel de beschikking tot afwijzing van het verzoek om voorlopige maatregelen ter discussie te stellen. Een partij kan te allen tijde opnieuw een verzoek om voorlopige maatregelen indienen waarbij zij kan verzoeken om een rechter te wraken wegens een gebrek aan onpartijdigheid. De prejudiciële vragen in zaak C‑269/21 beslechten geen reëel geschil en zijn als zodanig hypothetische vragen.(16)
27. In de vijfde plaats zijn de verzoeken om een prejudiciële beslissing weliswaar zeer nauwkeurig geformuleerd, maar reikt de uiteenzetting van de redenen die de verwijzende rechters ertoe hebben gebracht om vragen te stellen over de uitlegging van Unierechtelijke bepalingen niet verder dan het aan het Hof gerichte verzoek om te beoordelen of bepaalde rechterlijke instanties gerechten zijn die „vooraf bij wet zijn ingesteld”. De Poolse regering is van mening dat hiermee niet wordt voldaan aan de vereisten van artikel 94 van het Reglement voor de procesvoering. De verzoeken om een prejudiciële beslissing bestaan uit vragen van algemene aard over bepaalde hervormingen van het Poolse gerechtelijke systeem, hoewel deze hervormingen geen wijziging hebben gebracht in de vereiste kwalificaties van kandidaat-rechters. De datum waarop rechters worden benoemd bij de gewone rechterlijke instanties houdt dus geen verband met hun capaciteiten, noch met de regels die van toepassing zijn op de vervulling van hun taken of met hun rechten en verplichtingen, daaronder begrepen hun onafhankelijkheid. De Poolse regering beklemtoont dat in de verwijzingsbeslissingen geen specifieke voorbeelden worden gegeven van een gebrek aan onafhankelijkheid van een rechter, noch van het feit dat er druk zou worden uitgeoefend op rechters die na de hervorming zijn benoemd. Derhalve zijn de vragen hypothetisch van aard.
28. In de zesde plaats zijn de verzoeken om een prejudiciële beslissing in zaak C‑181/21 en in zaak C‑269/21 „buitensporig algemeen”. Het onderwerp van de gestelde vragen houdt geen verband met de hoofdgedingen, die gaan over nationaal consumentenrecht waarbij richtlijn 93/13 wordt omgezet. De verwijzende rechters merken zelfs meermaals op dat de „situatie buiten het feitelijke kader van de zaak valt”.
29. In de zevende plaats is de Poolse regering van mening dat het voorwerp van de hoofdgedingen geen rechtstreeks verband houdt met de vragen over de status van de KRS of met de vraag of de buitengewone kamer een „gerecht” is in de zin van artikel 2, artikel 19, lid 1, en artikel 6, leden 1 tot en met 3, VEU, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest. Evenmin bestaat er een rechtstreeks verband tussen het voorwerp van de hoofdgedingen en het recht van deelnemers aan een procedure voor de benoeming tot rechter op een doeltreffende voorziening in rechte. De reikwijdte van de verzoeken om een prejudiciële beslissing is dan ook onaanvaardbaar ruim.
30. In de achtste plaats stelt de Poolse regering zich op het standpunt dat de verwijzende rechter in zaak C‑269/21 niet als alleensprekende rechter maar uitsluitend als rechter in een rechtsprekende formatie van drie rechters bevoegd is te verzoeken om een prejudiciële beslissing. Dit is bijzonder duidelijk omdat het verzoek is ingediend nadat de beschikking van de rechtsprekende formatie van drie rechters tot afwijzing van het verzoek om voorlopige maatregelen definitief was geworden. In zaak C‑181/21 voert de Republiek Polen aan dat enkel de verwijzende rechter in een rechtsprekende formatie van drie rechters of de president daarvan(17) bevoegd was te verzoeken om een prejudiciële beslissing. De feiten in het verzoek om een prejudiciële beslissing zijn dermate bondig uiteengezet dat niet kan worden achterhaald of de rechter-rapporteur in deze zaak, die het verzoek heeft gedaan, tevens de president van de rechtsprekende formatie van drie rechters is. De verwijzende rechter heeft zich dus uitsluitend op artikel 367, lid 3, van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering gebaseerd met het oog op de indiening van een verzoek om een prejudiciële beslissing.
31. Ter terechtzitting heeft de Commissie de ontvankelijkheid van de vragen in zaak C‑269/21 betwist. Zij is van mening dat de verwijzende rechter niet heeft vermeld waarom het voor de beslechting van het hoofdgeding noodzakelijk is dat het Hof uitspraak doet over de vragen betreffende de procedure die heeft geleid tot de benoeming van rechter A. T.
B. Analyse
32. Volgens vaste rechtspraak van het Hof geldt er een vermoeden van relevantie voor de vragen over de uitlegging van het Unierecht die de nationale rechter heeft gesteld. Het Hof kan de beantwoording van een vraag van een nationale rechter enkel weigeren wanneer de gevraagde uitlegging van het Unierecht kennelijk op generlei wijze verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de feitelijke en juridische gegevens die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen.(18)
33. Zowel uit de bewoordingen als uit de systematiek van artikel 267 VWEU blijkt dat de nationale rechter slechts een prejudiciële procedure kan inleiden indien bij hem een geding aanhangig is waarin hij een beslissing moet geven waarbij rekening kan worden gehouden met dat prejudiciële arrest. Een prejudiciële verwijzing moet voorzien in de behoefte aan de daadwerkelijke beslechting van een geschil. Zij strekt er niet toe om rechtsgeleerde adviezen over algemene of hypothetische vraagstukken te formuleren.(19)
34. Met haar eerste middel van niet-ontvankelijkheid betwist de Poolse regering de bevoegdheid van het Hof in zaken die betrekking hebben op de benoeming van nationale rechters. Volgens vaste rechtspraak behoort de rechterlijke organisatie in de lidstaten tot hun eigen bevoegdheid. Niettemin moeten de lidstaten bij de uitoefening van deze bevoegdheid de verplichtingen nakomen die voor hen voortvloeien uit het Unierecht, met name wat betreft nationale regels inzake de benoeming van rechters en – indien van toepassing – het rechterlijk toezicht dat in verband met dergelijke benoemingsprocedures geldt.(20) Uit het recht op een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet ingesteld, vloeit voort dat iedere justitiabele de mogelijkheid heeft om dat recht in te roepen.(21) Wanneer over het bestaan van een onafhankelijk en onpartijdig gerecht een betwisting rijst die niet reeds bij voorbaat kennelijk van elke grond ontbloot lijkt te zijn(22), moet elke rechterlijke instantie(23) toetsen of zij gelet op haar samenstelling een gerecht in vorenbedoelde zin is. De bevoegdheid om deze toetsing te verrichten is in een democratische samenleving noodzakelijk voor het vertrouwen van de justitiabelen in de uitspraken van rechterlijke instanties. Die toetsing is dus een wezenlijk vormvoorschrift waarvan de naleving de openbare orde raakt en moet ofwel op verzoek van de partijen ofwel ambtshalve worden verricht.(24) Artikel 2 VEU, artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en de in het arrest Simpson neergelegde vereisten hebben een transversaal karakter en zijn van toepassing in alle gevallen waarin een rechterlijke instantie kan worden verzocht uitspraak te doen over zaken „op de onder het Unierecht vallende gebieden”.(25) Het Hof is dan ook bevoegd om naar aanleiding van dergelijke prejudiciële verwijzingen het Unierecht uit te leggen. Derhalve geef ik in overweging om het eerste door de Poolse regering aangevoerde middel van niet-ontvankelijkheid af te wijzen.
35. Het tweede en het derde door de Poolse regering opgeworpen middel van niet-ontvankelijkheid hebben betrekking op de inhoud van de prejudiciële vragen en op de door de verwijzende rechters gevraagde uitlegging van het Unierecht. Dergelijke middelen kunnen uit hun aard niet het oordeel rechtvaardigen dat die vragen niet-ontvankelijk zijn.(26) Mocht het Hof beslissen dat het de prejudiciële vragen kan beantwoorden onder verwijzing naar zijn vaste rechtspraak, dan kan het gebruikmaken van de door artikel 99 van het Reglement voor de procesvoering geboden mogelijkheid om uitspraak te doen bij met redenen omklede beschikking.
36. Met haar vierde en haar achtste middel van niet-ontvankelijkheid betwist de Poolse regering dat de verwijzende rechterlijke instanties naar nationaal recht bevoegd zijn om de verzoeken om een prejudiciële beslissing in te dienen. Voorts voert zij aan dat de verzoeken gekunsteld zijn en dat de verwijzende rechters die verzoeken alleen rechtsgeldig kunnen doen wanneer zij zitting hebben in een rechtsprekende formatie van drie rechters.(27)
37. Volgens vaste rechtspraak staat het in het kader van de prejudiciële procedure van artikel 267 VWEU – gelet op de taakverdeling tussen het Hof en de nationale rechter – niet aan het Hof om na te gaan of de verwijzingsbeslissing is gegeven met inachtneming van de nationale regels betreffende de rechterlijke organisatie en de procesgang. Het Hof dient bijgevolg te antwoorden op de door een rechterlijke instantie van een lidstaat gegeven verwijzingsbeslissing zolang deze niet is ingetrokken in het kader van de eventueel in het nationale recht bestaande rechtsmiddelen.(28) Het Hof heeft dan ook een door de president van een rechtsprekende formatie van een rechterlijke instantie ingediend verzoek om een prejudiciële beslissing over de rechtmatigheid van de samenstelling van die formatie ontvankelijk verklaard.(29)
38. Hoe dan ook stelt de Poolse regering in zaak C‑181/21 weliswaar dat het onduidelijk is of het verzoek om een prejudiciële beslissing is ingediend door de president van de rechtsprekende formatie van drie rechters, alsmede dat de verwijzende rechter zich – in raadkamer als alleensprekende rechter – voor zijn prejudiciële verzoek op gekunstelde wijze heeft gebaseerd op artikel 367, lid 3, van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering, maar heeft zij niet aangetoond dat de verwijzende rechter daartoe niet bevoegd was.
39. In zaak C‑269/21 geeft de verwijzende rechterlijke instantie als alleensprekende rechter aan waarom zij meent dat de beslissing van die rechterlijke instantie in een rechtsprekende formatie van drie rechters bij wie hoger beroep over voorlopige maatregelen was ingesteld, van invloed kan zijn op het hoofdgeding waarover die alleensprekende rechter uitspraak moet doen. Die alleensprekende rechter zet uiteen dat de beslissing van de rechtsprekende formatie van drie rechters naar hem was terugverwezen en dat hij gegronde twijfels heeft over de vraag of die rechtsprekende formatie van drie rechters voldoet aan de vereisten van het nationale recht en het Unierecht. De verwijzende rechter merkt op dat het voor de vaststelling van de rechtspositie van de consument cruciaal is dat de beslissing over de voorlopige maatregelen geldig is. Derhalve is het voor de beslechting van het hoofdgeding van wezenlijk belang dat er zekerheid bestaat over de geldigheid van de samenstelling van de rechtsprekende formatie die kennis heeft genomen van voormeld hoger beroep.(30)
40. Gelet op het door de verwijzende rechter omschreven rechtstreekse verband tussen het hoofdgeding en de in hoger beroep door de rechterlijke formatie van drie rechters gegeven beslissing tot afwijzing van de voorlopige maatregelen, ben ik – anders dan de Poolse regering en de Commissie in hun excepties aanvoeren – van mening dat het antwoord van het Hof op de in zaak C‑269/21 gestelde vragen over de uitlegging van het Unierecht noodzakelijk kan zijn om de verwijzende rechter in staat te stellen kwesties van nationaal procesrecht op te lossen voordat hij uitspraak ten gronde kan doen over het bij hem aanhangige geding.
41. Wat betreft de door de Poolse regering opgeworpen vijfde en zesde exceptie van niet-ontvankelijkheid, die elkaar enigszins overlappen, ben ik van mening dat de verwijzende rechters naar de eisen van het recht toelichting hebben verschaft bij de feiten van de hoofdgedingen, de toepasselijke nationale bepalingen en hun twijfels over de vraag of de procedures die hebben geleid tot de benoeming van A. Z. en A. T. tot rechter in overeenstemming zijn met het Unierecht. Het is juist dat de verwijzende rechters nauwelijks aan de onderliggende consumentengeschillen refereren wanneer zij uiteenzetten waarom zij van oordeel waren dat de beantwoording van de aan het Hof voorgelegde vragen noodzakelijk is voor de uitspraken die zij in de bij hen aanhangige gedingen moeten doen. Niettemin is het duidelijk dat die rechters, alvorens zij over die geschillen oordelen, wensen te vernemen of de rechtsprekende formaties van de verwijzende rechterlijke instanties waartoe rechters A. Z. en A. T. behoorden, voldeden aan het vereiste dat zij een „gerecht dat bij de wet is ingesteld” vormen in de zin van het Unierecht, alsmede wat de gevolgen zijn van de eventuele vaststelling dat zij niet als zodanig kunnen worden aangemerkt. Met name wensen zij te vernemen of de verwijzende rechters als alleensprekende rechter ambtshalve rechters A. Z. en A. T. kunnen wraken. Dat de impact van de door de verwijzende rechters gevraagde uitlegging van het Unierecht verder kan reiken dan de feiten van de bij hen aanhangige zaken, is bijgevolg niet relevant voor de ontvankelijkheid van hun prejudiciële vragen.(31)
42. Derhalve geef ik het Hof in overweging alle excepties van niet-ontvankelijkheid van de vragen van de verwijzende rechters af te wijzen.
VI. Ten gronde
A. Opmerkingen vooraf
43. Het voorwerp van de niet-nakomingsprocedure(32) in zaak C‑204/21, Commissie/Polen (Onafhankelijkheid en privéleven van rechters)(33), en van de onderhavige verzoeken om een prejudiciële beslissing overlappen elkaar gedeeltelijk. Hoewel niet-nakomingsprocedures en verzoeken om een prejudiciële beslissing verschillende procedures met onderscheiden rechtsgevolgen zijn(34), zal ik indien nodig verwijzen naar mijn conclusie in voormelde niet-nakomingsprocedure, die ik zal uitbrengen op dezelfde dag als de onderhavige conclusie, met name naar de punten 46 tot en met 60 van die conclusie, waarin ik vaste rechtsbeginselen uiteenzet die mijns inziens relevant zijn voor de beslechting van de betreffende procedure.
44. Uit de verzoeken om een prejudiciële beslissing blijkt dat de verwijzende rechters verzoeken om een uitlegging van het beginsel dat een rechterlijke instantie of gerecht vooraf bij wet is ingesteld, welk beginsel is erkend in artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest. De door de verwijzende rechters voorgelegde vragen dienen dus uitsluitend in het licht van dat beginsel te worden beantwoord.
45. Volgens de Commissie rechtvaardigen de constitutionele rol en invloed van de rechters bij de Sąd Najwyższy, vergeleken met de rechters bij de gewone rechterlijke instanties, in combinatie met de kleinere kans dat de wetgevende en de uitvoerende macht zich mengen in benoemingen bij laatstgenoemde rechterlijke instanties, dat de rechtmatigheid van de benoeming van een rechter anders wordt beoordeeld uit het oogpunt van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU. De Commissie is van mening dat de benoeming van een rechter bij een gewone rechterlijke instantie van geval tot geval moet worden beoordeeld, hetgeen verschilt van de systematische benadering met betrekking tot benoemingen bij de Sąd Najwyższy. De ombudsman en de Commissie merken op dat de burgerlijke kamer, de strafkamer en de kamer voor arbeids- en socialezekerheidszaken van de Sąd Najwyższy bij beslissing van 23 januari 2020(35) een onderscheid tussen rechters bij de Sąd Najwyższy en rechters bij de gewone rechterlijke instanties hebben gemaakt voor het onderzoek van hun onafhankelijkheid en onpartijdigheid. In de beslissing is overwogen dat de procedure voor de benoeming van rechters bij gewone rechterlijke instanties onrechtmatig is wanneer zij „in de specifieke omstandigheden van het geval” leidt tot schending van het vereiste van onafhankelijkheid en onpartijdigheid als bedoeld in artikel 45, lid 1, van de grondwet van de Republiek Polen, artikel 47 van het Handvest en artikel 6, lid 1, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: „EVRM”). De Sąd Najwyższy was dan ook van oordeel dat de te onderzoeken omstandigheden onder meer verband hielden met de deelname van de rechters zelf aan benoemingsprocedures bij de KRS en met de aard van de zaken die door die individuele rechters worden of werden behandeld.(36) De Sąd Najwyższy vereiste daarentegen niet dat een dergelijk individueel onderzoek werd verricht met betrekking tot de benoeming van rechters bij de eigen rechterlijke instantie.(37)
46. De prejudiciële vragen hebben betrekking op het vereiste dat een gerecht vooraf bij wet is ingesteld en niet op de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van rechterlijke instanties waarvan sprake was in voornoemde beslissing. Gelet op het feit dat al deze criteria onderling verweven zijn en elkaar in grote mate overlappen(38), moet worden benadrukt dat in artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest, geen onderscheid wordt gemaakt tussen de hoogste rechterlijke instanties van de lidstaten en andere rechterlijke instanties in hun respectieve rechtsorde. De fundamentele vereisten dat een gerecht zowel onafhankelijk(39) en onpartijdig is als vooraf bij wet is ingesteld, gelden zonder onderscheid voor alle rechterlijke instanties van de lidstaten, ongeacht de omvang van hun bevoegdheid of hun positie binnen de rechterlijke hiërarchie van de betrokken lidstaat. Anders zou het niveau van rechterlijke bescherming kunnen variëren naargelang van de plaats die een rechterlijke instantie inneemt in het rechtssysteem waarvan zij deel uitmaakt. Principieel is de stelling dat er een onderscheid moet worden gemaakt tussen de Sąd Najwyższy en de gewone rechterlijke instanties, kennelijk onjuist. Veeleer brengt het feit dat de directe ervaring van de meeste Unieburgers met het eigen nationale rechtssysteem beperkt is tot de gewone rechterlijke instanties, met zich mee dat deze instanties de bijzonder zware taak hebben om het vertrouwen van die burgers in de rechtsstaat te versterken. De stelling is des te absurder in het licht van de ontwikkeling van de rechtsorde van de Europese Unie, die aanzienlijk is vergemakkelijkt door de belangrijke rol die de zogenoemde „lagere” rechterlijke instanties spelen in de rechtssystemen van de lidstaten.(40) Artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest, vereist een uniforme standaard die van toepassing is ongeacht het niveau waarop in een nationaal rechtssysteem rechtsmacht wordt uitgeoefend. Voor de beoordeling of aan die fundamentele vereisten is voldaan, moeten dan ook alle relevante factoren worden onderzocht, ongeacht of zij systemisch en/of individueel van aard zijn.
B. Eerste prejudiciële vraag
47. De eerste vraag strekt ertoe te vernemen of artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat een gewone rechterlijke instantie een „gerecht dat bij de wet is ingesteld” vormt indien een rechter die deel uitmaakt van een rechtsprekende formatie waarbij een zaak aanhangig is, is benoemd op grond van een procedure waarbij a) in strijd met het nationale recht geen rekening is gehouden met het advies van de vergadering van rechters over de geschiktheid van de kandidaten, of na een wijziging in de nationale wetgeving een advies over de geschiktheid van een kandidaat is uitgebracht door een college van de rechterlijke instantie dat hoofdzakelijk bestaat uit personen die benoemd zijn door de minister van Justitie; b) kandidaten tot rechter zijn benoemd op grond van een besluit van de KRS, en c) de deelnemers aan het vergelijkend onderzoek niet het recht hadden een voorziening in rechte in te stellen in de zin van de bovengenoemde Unierechtelijke bepalingen.(41)
48. Uit de rechtspraak van het Hof, die is ontwikkeld in het licht van die van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: „EHRM”), volgt dat de procedure voor de benoeming van rechters inherent is aan het begrip „gerecht dat bij de wet is ingesteld”, aangezien die procedure fundamentele gevolgen heeft voor de behoorlijke werking en de legitimiteit van de rechterlijke macht in een democratische rechtsstaat.(42) In het arrest Getin Noble Bank(43) heeft het Hof in herinnering gebracht dat een onregelmatigheid bij de benoeming van rechters het vereiste van een bij wet ingesteld gerecht schendt, met name wanneer die onregelmatigheid wegens haar aard en ernst het reële risico doet ontstaan dat andere onderdelen van de overheid, in het bijzonder de uitvoerende macht, een onbehoorlijke discretionaire bevoegdheid kunnen uitoefenen waardoor afbreuk wordt gedaan aan de integriteit van het resultaat van het benoemingsproces en bij de justitiabelen gegronde twijfel wordt opgeroepen over de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de betrokken rechter of rechters. Dat is het geval wanneer fundamentele regels in het geding zijn die een integrerend deel vormen van de instelling en werking van dat gerechtelijke systeem. Niet elke fout in de procedure voor de benoeming van een rechter doet noodzakelijkerwijs twijfels rijzen over zijn onafhankelijkheid en onpartijdigheid en dus over de hoedanigheid van „onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld” – in de zin van het Unierecht – van een rechtsprekende formatie waarin die rechter zetelt.
49. Voor de vaststelling dat het vereiste van een vooraf bij wet ingesteld gerecht is geschonden en voor het bepalen van de gevolgen van dergelijke schending, moet een algehele beoordeling worden verricht van een aantal factoren die – in onderlinge samenhang bezien – legitieme twijfels doen rijzen over de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechters bij dat gerecht.(44) Derhalve moet worden onderzocht of de basisvoorwaarden en procedureregels voor de benoemingsprocedures in kwestie bij de justitiabelen legitieme twijfels doen rijzen over de vraag of de betrokken rechters, nadat zij zijn benoemd, zich niet laten beïnvloeden door externe factoren en onpartijdig zijn ten opzichte van de in het geding zijnde belangen. Het Hof heeft geoordeeld dat die voorwaarden en procedureregels zodanig moeten worden geformuleerd dat niet alleen elke rechtstreekse beïnvloeding – in de vorm van instructies – wordt uitgesloten, maar ook vormen van indirecte beïnvloeding die gevolgen zouden kunnen hebben voor de beslissingen van de betrokken rechters.(45)
50. De verzoeken om een prejudiciële beslissing en de prejudiciële vragen roepen twijfels op die van algemene of systemische aard zijn.(46) Zij hebben niet alleen betrekking op de procedure die heeft geleid tot de benoeming van de rechters A. Z en A. T. bij respectievelijk de Sąd Okręgowy w Katowicach en de Sąd Okręgowy w Krakowie, maar impliciet ook op de procedures voor de benoeming van veel andere rechters bij de gewone rechterlijke instanties. Niets wijst erop dat de procedures die hebben geleid tot de benoeming van de rechters A. Z. en A. T., noemenswaardig verschilden van de procedures die zijn gevolgd voor andere, recente benoemingen bij de gewone rechterlijke instanties(47), of dat die rechters zich ongepast of onbehoorlijk hebben gedragen. Dienaangaande kan worden opgemerkt dat rechter A. Z. en rechter A. T. sinds hun benoeming in respectievelijk 1996 en 2009 als rechter bij de gewone rechterlijke instanties hebben gewerkt. In de onderhavige procedure wordt de rechtmatigheid van de procedures die hebben geleid tot hun aanvankelijke benoeming als rechter niet ter discussie gesteld. Ook hun beroepskwalificaties en ervaring – en bijgevolg hun bekwaamheid om hun nieuwe ambt bij de Sąd Okręgowy w Katowicach en de Sąd Okręgowy w Krakowie te vervullen – zijn niet in het geding.
51. Het is vaste rechtspraak dat de drie door de verwijzende rechters aan de orde gestelde factoren, die in punt 47 van deze conclusie worden uiteengezet, eerst elk afzonderlijk moeten worden beoordeeld voordat hun cumulatief of totaaleffect kan worden beoordeeld. Ook al kan de ene of de andere factor waaraan de verwijzende rechters refereren, op zichzelf geen inbreuk maken op de vereisten die het Hof in artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU heeft geïdentificeerd, de combinatie van die factoren kan, wanneer zij worden beoordeeld in het kader van het verloop van die beoordelingsprocedure, aanleiding geven tot twijfels over de rechtmatigheid van die procedure en over de vraag of zij voldoet aan die vereisten.(48)
52. Gemakshalve zal ik eerst de tweede factor – die betrekking heeft op de deelname van de KRS aan de benoemingsprocedures – onderzoeken.
1. Tweede factor
53. Volgens de verwijzende rechters eerbiedigt de KRS in zijn huidige samenstelling niet zijn constitutionele rol als hoeder van de onafhankelijkheid van rechters en rechterlijke instanties.(49) In dit verband refereren zij uitgebreid aan de wijzigingen in de samenstelling van de KRS en aan zijn rol in de benoemingsprocedure sinds 2018.(50)
54. Volgens vaste rechtspraak verzet artikel 19, lid 1, VEU zich tegen nationale bepalingen die betrekking hebben op de rechterlijke organisatie en die in de lidstaat in kwestie afbreuk doen aan de bescherming van de waarde van de rechtsstaat, met name de waarborgen van rechterlijke onafhankelijkheid. In zoverre heeft het Hof uiteengezet dat de vergrote invloed van de wetgevende en de uitvoerende macht op de selectie van de leden van de KRS sinds 2018 gerechtvaardigde en ernstige twijfels heeft doen rijzen over zijn onafhankelijkheid, zijn rol bij de benoeming van rechters en bijgevolg de onafhankelijkheid van de aldus benoemde rechters en van de rechterlijke instanties waarin zij zitting hebben.(51) Tevens heeft het Hof geoordeeld dat de KRS in het licht van artikel 179 van de grondwet van de Republiek Polen een beslissende rol speelt bij de benoeming van rechters bij de Sąd Najwyższy.(52) Uit de verzoeken om een prejudiciële beslissing blijkt dat de KRS een even beslissende rol speelt in de procedure voor de benoeming van rechters bij de gewone rechterlijke instanties.
55. Het Hof heeft verklaard dat, ondanks deze achteruitgang in de bescherming van de rechtsstaat sinds 2018, de betrokkenheid van een orgaan als de KRS(53) bij de procedure voor de benoeming van rechters op zichzelf geen twijfel doet rijzen over de onafhankelijkheid van de rechters die op grond van deze procedure zijn benoemd. Dit kan anders liggen wanneer de deelname van een orgaan als de KRS, in combinatie met andere relevante factoren en de omstandigheden waaronder rechters zijn geselecteerd, wel dergelijke twijfel oproept.(54) Deze beoordeling geldt evenzeer voor het in deze procedure aan de orde gestelde vereiste dat een gerecht vooraf bij wet is ingesteld, met name omdat de KRS volgens artikel 186 van de grondwet van de Republiek Polen toeziet op de onafhankelijkheid van de rechterlijke instanties en rechters.
2. Eerste factor
56. De feitelijke omstandigheden in zaak C‑181/21 en in zaak C‑269/21 verschillen wat betreft de eerste factor, die betrekking heeft op het feit dat een orgaan van rechterlijk zelfbestuur niet heeft deelgenomen aan de benoemingsprocedure.
57. Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing in zaak C‑181/21 blijkt dat in het Poolse recht ten tijde van de feiten uitdrukkelijk was bepaald dat een vergadering van rechters deelnam aan de benoemingsprocedure.(55) Bovendien heeft de verwijzende rechter uiteengezet dat de vergadering van rechters exclusief bevoegd was om de procedure bij de KRS in te leiden en dat haar deelname aan de procedure voor de benoeming van rechters essentieel(56) was in het licht van het beginsel van de scheiding der machten op grond van de grondwet van de Republiek Polen.(57) Zijns inziens leidt de uitsluiting van de deelname van de vergadering van rechters er dan ook toe dat de benoemingsprocedure onverenigbaar is met de nationale rechtsorde en de constitutionele orde, zodat de samenstelling van de betreffende rechterlijke instantie naar Pools recht onrechtmatig is.
58. Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing in zaak C‑181/21 blijkt dat de vergadering van rechters zich wegens haar zorgen over de status van de KRS tijdelijk heeft onthouden van advisering over de kandidaten in kwestie. Ondanks het feit dat geen advies is uitgebracht en ondanks de daarvoor opgegeven redenen, is de benoemingsprocedure voortgezet. Hoewel de vergadering van rechters dus niet werd uitgesloten van de benoemingsprocedure maar zich veeleer onthield van advisering, lijkt het er – onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter – op dat het toentertijd, ondanks het enigszins open karakter van die onthouding en de eventueel daaruit voortvloeiende vertraging in rechterlijke benoemingen, in strijd was met het nationale recht om een benoemingsprocedure voort te zetten zonder de standpunten van de vergadering van rechters te kennen. Uit het dossier waarover het Hof beschikt, blijkt niet dat een juridische procedure werd ingeleid of had kunnen worden ingeleid om het advies van de vergadering op wettige wijze achterwege te laten, noch dat er sprake was van spoedeisendheid die vereiste dat rechters onmiddellijk werden benoemd zonder dat advies af te wachten.
59. Het is vaste rechtspraak dat de betrokkenheid van een orgaan, zoals een vergadering van rechters, bij de procedure voor de benoeming van rechters in beginsel ertoe kan bijdragen dat deze procedure objectiever wordt, op voorwaarde evenwel dat dit orgaan zelf voldoende onafhankelijk is van de wetgevende en van de uitvoerende macht alsook van de autoriteit waaraan dit orgaan zijn advies moet uitbrengen.(58) De omstandigheden waarin de vergadering van rechters zich in zaak C‑181/21 heeft onthouden van het uitbrengen van een advies en de gedragingen van de president van de Sąd Apelacyjny, die optreedt als voorzitter van die vergadering en die door de minister van Justitie is benoemd, kunnen aanleiding voor bezorgdheid zijn. In dit verband ben ik van mening dat de gedragingen van de president van de Sąd Apelacyjny, die in strijd met het standpunt van de betreffende vergadering heeft gehandeld, onbevredigend zijn, aangezien die fase in de benoemingsprocedure daardoor mogelijkerwijs wordt blootgesteld aan kritiek doordat bij het publiek het beeld van onrechtmatige inmenging van de uitvoerende macht kan ontstaan. In het arrest Getin Noble Bank(59) heeft het Hof in herinnering gebracht dat de uitdrukking „dat bij de wet is ingesteld” de noodzaak weerspiegelt om te voorkomen dat de organisatie van het gerechtelijke systeem wordt overgelaten aan de uitvoerende macht, en om er – integendeel – voor te zorgen dat deze aangelegenheid wordt geregeld bij een wet die door de wetgevende macht is vastgesteld. Toen de benoemingsprocedure in zaak C‑181/21 lopende was, bleek de rol van de vergadering van rechters evenwel gemarginaliseerd te zijn ten gevolge van de beslissende rol die de KRS speelde in de benoemingsprocedure.(60) Om die reden ben ik van mening dat de eerste factor op zichzelf beschouwd niet voldoende ernstig is om de rechtmatigheid van de rechterlijke benoeming in zaak C‑181/21 ter discussie te stellen. Dit is evenwel een kwestie die uiteindelijk ter beoordeling van de verwijzende rechter staat.
60. Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing in zaak C‑269/21 blijkt dat het – na een wetswijziging(61) – ten tijde van de benoemingsprocedure in kwestie niet langer vereist was dat de betreffende vergadering van rechters een advies uitbracht over kandidaten. De verwijzende rechter heeft opgemerkt dat de wet was gewijzigd omdat vergaderingen van rechters zich plachten te onthouden van advisering over kandidaten. Het college van de betrokken rechterlijke instantie bracht overeenkomstig de wijzigingswet zijn advies uit over de enige kandidaat in de procedure – rechter A. T. – en dat aspect van de procedure was dus in overeenstemming met het Poolse recht. De verwijzende rechter is van oordeel dat het college, dat bestaat uit de presidenten van de rechterlijke instanties in kwestie, van wie de helft door de minister van Justitie wordt benoemd(62), niet langer een orgaan van rechterlijk zelfbestuur is. Organen van rechterlijk zelfbestuur zijn dus door de wijzigingswet uit de benoemingsprocedure geschrapt.(63) Volgens hem is die schrapping in strijd met de grondwet van de Republiek Polen en met het beginsel van de scheiding der machten, zodat een rechterlijke instantie waartoe een zonder de betrokkenheid van dergelijke organen benoemde rechter behoort, onregelmatig is samengesteld. De verwijzende rechter voegt hieraan toe dat het ontbreken van organen van rechterlijk zelfbestuur met name nadelig is omdat de KRS in zijn samenstelling van na 2018 niet langer als een orgaan van rechterlijk zelfbestuur optreedt.
61. Wat betreft de deelname van het college van de betreffende rechterlijke instantie aan de benoemingsprocedure, volgt uit het arrest van het Hof in de zaak Land Hessen(64) dat het feit dat de minister van Justitie de helft van de leden van een dergelijk orgaan kiest, er op zichzelf niet toe leidt dat niet wordt voldaan aan de vereisten van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU.
62. Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing in zaak C‑269/21 blijkt dat de kleinere rol van de vergadering van rechters en de deelname van het college van de betreffende rechterlijke instantie aan de benoemingsprocedure nauw samenhangen met de versterkte rol die de KRS sinds 2018 speelt in die procedure speelt, waardoor verder afbreuk wordt gedaan aan de bescherming van de rechtsstaat in Polen.(65) Niettemin is de KRS volgens de grondwet van de Republiek Polen de hoeder van de onafhankelijkheid van de rechterlijke instanties en rechters, en niet een vergadering van rechters of een college van een rechterlijke instantie. Aangezien uit het verzoek om een prejudiciële beslissing duidelijk naar voren komt dat de kleinere rol van de vergadering van rechters in de benoemingsprocedure en het college van de betreffende rechterlijke instantie deel uitmaakt van een veranderende wetgevingsstrategie in combinatie met de nieuwe samenstelling van de KRS en zijn versterkte rol in de benoemingsprocedure, met name sinds 2018, moeten die factoren gezamenlijk worden beoordeeld. Gelet op het arrest van het Hof in de zaak Openbaar Ministerie (Bij wet ingesteld gerecht in de uitvaardigende lidstaat)(66) met betrekking tot de KRS en de beslissende rol die de KRS sinds 2018, dus vóór de inwerkingtreding van de wijzigingswet, speelt bij de benoemingsprocedure, ben ik van mening dat de eerste factor er als zodanig niet toe leidt dat de in zaak C‑269/21 ter discussie gestelde benoemingsprocedure ongeldig is. Ook dit is een kwestie waarover uiteindelijk de verwijzende rechter zal moeten beslissen.
3. Derde factor
63. De derde factor van de eerste prejudiciële vraag en de tweede prejudiciële vraag hangen met elkaar samen aangezien beide betrekking hebben op het recht van afgewezen kandidaten om bij een rechterlijke instantie die voldoet aan de vereisten van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest, beroep in te stellen tegen een procedure voor de benoeming van rechters bij de gewone rechterlijke instanties.(67)
64. Wat de derde factor van de eerste prejudiciële vraag betreft, hebben kandidaten voor de benoeming tot rechter bij de gewone rechterlijke instanties volgens de verwijzende rechters niet het recht om beroep in te stellen bij een rechterlijke instantie die voldoet aan de vereisten van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest. Dienaangaande merken zij op dat de buitengewone kamer, die krachtens artikel 26, lid 1, van de gewijzigde wet betreffende de Sąd Najwyższy bevoegd is om besluiten van de KRS over rechterlijke benoemingen te toetsen, niet voldoet aan die vereisten.
65. De verwijzende rechters merken tevens op dat de benoeming van nieuwe rechters bij de Sąd Najwyższy, daaronder begrepen bij zijn buitengewone kamer, ongeldig is aangezien a) de eerste minister de handeling tot benoeming niet mede heeft ondertekend zoals artikel 144, lid 2, van de grondwet van de Republiek Polen vereist; b) de KRS de kandidaturen niet heeft onderzocht, maar in plaats daarvan de kandidaten oppervlakkig heeft beoordeeld op basis van een klein aantal voornamelijk door de kandidaten zelf ingediende documenten; c) het politieke belang van de uitvoerende macht bij de selectieprocedure en haar invloed daarop onmiskenbaar waren, daar de KRS uitsluitend kandidaten voordroeg die de steun van de regering genoten; d) enkele afgewezen kandidaten tegen het besluit van de KRS, waarbij rechters voor benoeming bij de Sąd Najwyższy zijn voorgedragen, beroep hebben ingesteld bij de Naczelny Sąd Administracyjny (hoogste bestuursrechter, Polen), zodat dit besluit juridisch niet bindend was. Hoewel de Naczelny Sąd Administracyjny een aantal besluiten van de KRS heeft geschorst, heeft de president van de Republiek Polen de door de KRS voorgedragen kandidaten benoemd. Die personen hebben vervolgens hun benoeming aanvaard in de wetenschap dat de benoemingsprocedure geschorst was. Deze feiten zijn zowel van invloed op de beroepsbekwaamheid als op de morele integriteit van de betrokkenen. Ten slotte was de procedure voor de benoeming van rechters bij de Sąd Najwyższy niet onderworpen aan effectieve rechterlijke toetsing, noch voordat noch nadat de president van de Republiek Polen rechters bij die rechterlijke instantie had benoemd.(68)
66. Ondanks het op het arrest A.K.(69) gebaseerde oordeel van de Sąd Najwyższy dat de uitspraken van die rechters ongeldig zijn, blijft de buitengewone kamer oordelen over zaken. Bovendien merken de verwijzende rechters op dat de buitengewone kamer – sinds de vaststelling van haar besluit van 8 januari 2020(70) –ook niet onderzoekt of in de bij haar aanhangige zaken voldaan is aan het vereiste dat een gerecht vooraf bij wet is ingesteld, zoals bedoeld in artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest.(71) Derhalve zijn de verwijzende rechters van oordeel dat de procedure die de buitengewone kamer volgt om besluiten van de KRS te toetsen, niet doeltreffend is. Bij gebreke van een doeltreffende voorziening in rechte bij de buitengewone kamer ingeval twijfels worden geuit over de geschiktheid van de procedure voor de benoeming van rechters bij de gewone rechterlijke instanties, zijn die rechterlijke instanties niet bij wet ingesteld.
67. Met hun tweede vraag wensen de verwijzende rechters te vernemen of artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat die bepaling eraan in de weg staat dat de buitengewone kamer, die enkel bestaat uit personen die zijn benoemd op de in de eerste prejudiciële vraag omschreven wijze, exclusief bevoegd is om te toetsen of rechterlijke benoemingen bij de gewone rechterlijke instanties rechtmatig zijn. Volgens de verwijzende rechters is de buitengewone kamer krachtens artikel 26, lid 2, van de gewijzigde wet betreffende de Sąd Najwyższy exclusief bevoegd om kennis te nemen van verzoeken tot wraking van rechters of tot aanwijzing van de rechterlijke instanties waarvoor procedures moeten worden gevoerd die betrekking hebben op klachten over een gebrek aan onafhankelijkheid van een rechterlijke instantie of een rechter. Artikel 26, lid 3, van de gewijzigde wet betreffende de Sąd Najwyższy bepaalt evenwel dat een op grond van artikel 26, lid 2, van die wet ingediend verzoek niet wordt onderzocht indien het ziet op de vaststelling of de beoordeling van de rechtmatigheid van de benoeming van een rechter of van diens recht om rechterlijke functies uit te oefenen. Derhalve zijn de verwijzende rechters van oordeel dat de buitengewone kamer niet alleen zelf niet voldoet aan het vereiste dat zij vooraf bij wet is ingesteld, maar dat zij ook niet onderzoekt of een andere rechterlijke instantie daaraan voldoet.(72) Volgens de verwijzende rechters zijn zij dan ook verplicht om artikel 26, leden 2 en 3, van de gewijzigde wet betreffende de Sąd Najwyższy buiten toepassing te laten teneinde de doeltreffendheid van het Unierecht te waarborgen. Het buiten toepassing laten van die nationaalrechtelijke bepalingen biedt echter geen oplossing voor de kwestie welke procedurele maatregelen een rechterlijke instantie in de in de eerste prejudiciële vraag beschreven situatie moet nemen om de doeltreffendheid van het Unierecht te waarborgen. Daarom wensen de verwijzende rechters te vernemen of de nationaalrechtelijke bepalingen die betrekking hebben op de automatische uitsluiting van rechters (judex inhabilis)(73), naar analogie moeten worden toegepast, zodat een rechter die op die wijze bij een gewone rechterlijke instantie is benoemd, door een rechter ambtshalve kan worden uitgesloten van de behandeling van een zaak.(74)
68. Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechters lijkt het erop dat vóór de inwerkingtreding van de wijzigingswet op 14 februari 2020 tegen besluiten van de KRS inzake de benoeming van rechters bij de gewone rechterlijke instanties beroep kon worden ingesteld bij de buitengewone kamer op grond van artikel 44, lid 1, van de wet betreffende de KRS en artikel 26, lid 1, van de gewijzigde wet betreffende de Sąd Najwyższy.
69. Blijkens de punten 93 tot en met 111 van mijn conclusie in zaak C‑204/21, Commissie/Polen (Onafhankelijkheid en privéleven van rechters), vormt de toekenning aan de buitengewone kamer van exclusieve bevoegdheid om te oordelen over de onafhankelijkheid van een rechterlijke instantie, een rechtsprekende formatie of een rechter op grond van artikel 26, lid 2, van de gewijzigde wet betreffende de Sąd Najwyższy in beginsel geen schending van onder meer artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en artikel 47 van het Handvest, tenzij die nationaalrechtelijke bepaling en de daarin neergelegde procedures en bevoegdheidsregels afbreuk doen aan de volle werking van die Unierechtelijke bepalingen en aan de voorrang van het Unierecht. Mijns inziens is die analyse van overeenkomstige toepassing op artikel 44, lid 1, van de wet betreffende de KRS en op artikel 26, lid 1, van de gewijzigde wet betreffende de Sąd Najwyższy. Derhalve ben ik van mening dat de toekenning van exclusieve bevoegdheid aan de buitengewone kamer op grond van artikel 44, lid 1, van de wet betreffende de KRS en artikel 26, leden 1 en 2, van de gewijzigde wet betreffende de Sąd Najwyższy in beginsel niet in strijd is met het Unierecht.
70. Hoewel artikel 44, lid 1, van de wet betreffende de KRS en artikel 26, lid 1, van de gewijzigde wet betreffende de Sąd Najwyższy van kracht blijken te blijven, is het de Sąd Najwyższy – daaronder begrepen zijn buitengewone kamer – volgens de bewoordingen van onder meer artikel 26, lid 3, van de gewijzigde wet betreffende de Sąd Najwyższy, na de inwerkingtreding van de wijzigingswet, uitdrukkelijk niet toegestaan om de rechtmatigheid van de benoeming van een rechter vast te stellen of te beoordelen. Krachtens die bepaling is het de Sąd Najwyższy evenmin toegestaan het recht om uit die benoeming voortvloeiende rechterlijke functies uit te oefenen vast te stellen of te beoordelen.(75) De bewoordingen van artikel 26, lid 3, van de gewijzigde wet betreffende de Sąd Najwyższy zijn dan ook zodanig ruim dat deze rechterlijke instantie geen vragen kan onderzoeken zoals de vraag of een rechterlijke instantie vooraf bij wet is ingesteld, zoals het arrest Simpson(76) vereist.
71. Uit de verzoeken om een prejudiciële beslissing en uit de vragen in de onderhavige zaken blijkt dat de verwijzende rechters van oordeel zijn dat de buitengewone kamer juridische bezwaren tegen de benoeming van een rechter door de president van de Republiek Polen niet kan onderzoeken, en evenmin kan onderzoeken of een rechterlijke instantie bij wet is ingesteld.(77) Hoewel de buitengewone kamer ogenschijnlijk(78) dus nog bevoegd is om besluiten van de KRS met betrekking tot rechterlijke benoemingen bij de gewone rechterlijke instanties te toetsen, is de omvang van die toetsing verregaand en mijns inziens onrechtmatig ingeperkt.(79)
72. Wat zaak C‑269/21(80) betreft, is A. T. tot rechter bij de Sąd Okręgowy w Krakowie benoemd op grond van een besluit van de KRS dat dateert van 7 juli 2020, dat wil zeggen van na de inwerkingtreding van artikel 26, lid 3, van de gewijzigde wet betreffende de Sąd Najwyższy. De in die zaak aan de orde zijnde vraag of de buitengewone kamer voldoet aan de vereisten van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest, is een hypothetische vraag aangezien die rechterlijke instantie naar nationaal recht niet bevoegd was om het betreffende besluit van de KRS te toetsen met het oog op de vaststelling van de rechtmatigheid van de benoeming van een rechter of van het recht om uit die benoeming voortvloeiende rechterlijke functies uit te oefenen.
73. Derhalve moet worden beoordeeld of het ontbreken van effectieve rechterlijke toetsing van besluiten van de KRS die hebben geleid tot de benoeming van rechters bij de gewone rechterlijke instanties, in combinatie met de beslissende rol die de KRS in de benoemingsprocedure speelt en de kleinere rol die de vergaderingen van rechters spelen, bij justitiabelen gegronde twijfel doen rijzen over de vraag of een rechter als A. T. zich niet laat beïnvloeden door externe factoren en onpartijdig is ten opzichte van de in het geding zijnde belangen.
74. Uit het arrest A.B.(81) volgt dat het feit dat de KRS niet voldoende waarborgen voor onafhankelijkheid biedt, met zich meebrengt dat het noodzakelijk is om afgewezen kandidaten voor het ambt van rechter de mogelijkheid te bieden om besluiten van de KRS aan te vechten wanneer alle relevante factoren die de benoemingsprocedure kenmerken, de justitiabelen aanleiding kunnen geven tot structurele twijfel over de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechters die volgens die procedure zijn benoemd.(82)
75. In zaak C‑269/21 heeft de verwijzende rechter geen concrete gegevens van structurele aard – buiten de drie door hem genoemde factoren – of van individuele aard aangedragen om aan te tonen dat er bij justitiabelen gerechtvaardigde en ernstige twijfels bestaan over de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechters die op grond van de benoemingsprocedure in kwestie zijn benoemd bij de gewone rechterlijke instanties, onder wie rechter A. T.(83)
76. Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter volstaan de drie door die rechter genoemde factoren mijns inziens op zichzelf beschouwd niet om op grond van de vereisten van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest, de procedure ter discussie te stellen die heeft geleid tot de benoeming van een rechter als A. T. bij de gewone rechterlijke instanties. Het ontbreken van organen van rechterlijk zelfbestuur in de benoemingsprocedure vormt het enige nieuwe element in zaak C‑269/21 ten opzichte van de elementen waarop het Hof zich heeft gebaseerd in de punten 128, 129 en 136 van het arrest A.B. In het licht van de beslissende rol die de KRS ontegensprekelijk speelt in de benoemingsprocedure, ben ik van mening dat dit extra element op zichzelf niet volstaat om de procedure die heeft geleid tot de benoeming van rechter A. T., ter discussie te stellen.(84)
77. In zaak C‑181/21 is rechter A. Z. op 26 november 2020 door de president van de Republiek Polen benoemd op grond van een besluit van de KRS dat dateert van 7 mei 2019. Het lijkt er dan ook op – wederom onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter – dat tegen het betreffende besluit van de KRS beroep had kunnen worden ingesteld bij de buitengewone kamer(85), aangezien dat besluit dateert van vóór de inwerkingtreding van de wijzigingswet(86) en het besluit van de buitengewone kamer van 8 januari 2020.(87)
78. Net zoals in zaak C‑269/21 heeft de verwijzende rechter in zaak C‑181/21 geen concrete gegevens van structurele aard – buiten de drie in de eerste prejudiciële vraag beschreven factoren – of van individuele aard aangedragen om aan te tonen dat er bij justitiabelen gerechtvaardigde en ernstige twijfels bestaan over de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechters die op grond van de benoemingsprocedure in kwestie zijn benoemd bij de gewone rechterlijke instanties, onder wie rechter A. Z. Aangezien de drie door die verwijzende rechter genoemde factoren – onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter – mijns inziens op zichzelf beschouwd niet volstaan om op grond van de vereisten van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest, de procedure ter discussie te stellen die heeft geleid tot de benoeming van rechter A. Z. bij de gewone rechterlijke instanties, geef ik het Hof in overweging om de vraag of de buitengewone kamer voldoet aan die vereisten, als een hypothetische vraag te beschouwen.
VII. Conclusie
79. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vragen van de Sąd Okręgowy w Katowicach en van de Sąd Okręgowy w Krakowie te beantwoorden als volgt:
„Artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, moet aldus worden uitgelegd dat:
een rechterlijke instantie geen ‚gerecht dat bij de wet is ingesteld’ vormt wanneer een rechter in de rechtsprekende formatie is benoemd na een procedure waarin a) een orgaan van rechterlijk zelfbestuur geen advies heeft uitgebracht; b) kandidaten zijn benoemd op grond van een besluit van een orgaan als de Krajowa Rada Sądownictwa (nationale raad voor justitie), en c) de kandidaten die hebben deelgenomen aan het vergelijkend onderzoek, geen beroep tegen de benoemingsprocedure hebben kunnen instellen bij een rechterlijke instantie die voldoet aan de vereisten van het Unierecht, en wanneer deze factoren, samen met alle andere relevante factoren die deze procedure kenmerken, de justitiabelen aanleiding kunnen geven tot structurele twijfel over de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechters die volgens die procedure zijn benoemd.”