ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
JEAN RICHARD DE LA TOUR
της 17ης Νοεμβρίου 2022 (1)
Υπόθεση C-338/21
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
παρισταμένων των:
S.S.,
N.Z.,
S.S.
[αίτηση του Raad van State (Συμβουλίου της Επικρατείας, Κάτω Χώρες)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Προδικαστική παραπομπή – Πολιτική ασύλου – Κανονισμός (ΕΕ) 604/2013 – Κριτήρια και μηχανισμοί προσδιορισμού του κράτους μέλους το οποίο είναι υπεύθυνο για την εξέταση αιτήσεως διεθνούς προστασίας – Προσφυγή κατά αποφάσεως μεταφοράς αιτούντος άσυλο – Προθεσμία μεταφοράς – Αναστολή της προθεσμίας πραγματοποίησης της μεταφοράς – Οδηγία 2004/81/ΕΚ – Εμπορία ανθρώπων»
I. Εισαγωγή
1. Η υπό κρίση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία του άρθρου 27, παράγραφος 3, και του άρθρου 29 του κανονισμού (ΕΕ) 604/2013 (2), σε συνδυασμό με το άρθρο 8 της οδηγίας 2004/81/ΕΚ (3), και παρέχει στο Δικαστήριο την ευκαιρία να διευκρινίσει τη σχέση μεταξύ των διατάξεων αυτών στην περίπτωση που υπήκοος τρίτης χώρας, αιτών διεθνή προστασία, έχει ασκήσει, συγχρόνως, αφενός, ένδικο βοήθημα κατά απόφασης μεταφοράς χωρίς να ζητήσει την αναστολή της εκτέλεσης της εν λόγω απόφασης και, αφετέρου, ενδικοφανή προσφυγή κατά διοικητικής απόφασης με την οποία απορρίφθηκε αίτησή του για τη χορήγηση τίτλου παραμονής κατά τα προβλεπόμενα στο άρθρο 8 της οδηγίας 2004/81.
2. Η υπό κρίση αίτηση υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικων διαφορών οι οποίες ανέκυψαν μεταξύ, αφενός, των S.S., N.Z. και S.S., υπηκόων τρίτων χωρών, και, αφετέρου, του Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Υφυπουργού Δικαιοσύνης και Ασφάλειας, Κάτω Χώρες) (στο εξής: υφυπουργός), σχετικά με τις αποφάσεις του υφυπουργού να απορρίψει χωρίς εξέταση τις αιτήσεις διεθνούς προστασίας των αιτούντων και να διατάξει τη μεταφορά τους προς το υπεύθυνο κράτος μέλος. Συγχρόνως, οι εν λόγω υπήκοοι τρίτων χωρών υπέβαλαν αιτήσεις χορήγησης τίτλου παραμονής βάσει του άρθρου 8 της οδηγίας 2004/81, τις οποίες ο υφυπουργός απέρριψε. Οι υπήκοοι τρίτων χωρών άσκησαν ενδικοφανή προσφυγή κατά των τελευταίων αυτών απορριπτικών αποφάσεων.
3. Η υπό κρίση υπόθεση έχει κοινά στοιχεία με την εκκρεμή υπόθεση Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Αναστολή της προθεσμίας μεταφοράς στην κατ’ έφεση δίκη) (C-556/21), με την οποία ζητείται από το Δικαστήριο να διευκρινίσει αν η εκτέλεση της απόφασης μεταφοράς και, κατά συνέπεια, η προθεσμία μεταφοράς που προβλέπονται στον κανονισμό Δουβλίνο III μπορούν να ανασταλούν στην κατ’ έφεση δίκη, κατόπιν αιτήσεως της αρμόδιας εθνικής αρχής, στο πλαίσιο προσφυγής για την ακύρωση απόφασης μεταφοράς αιτούντος διεθνή προστασία, καίτοι ο εν λόγω αιτών δεν έχει ζητήσει την αναστολή της εκτέλεσης της απόφασης μεταφοράς.
4. Μολονότι, σε αμφότερες τις υπό κρίση υποθέσεις, το Raad van State (Συμβούλιο της Επικρατείας, Κάτω Χώρες) ζητεί να διευκρινιστούν οι συνέπειες της αναστολής της εκτέλεσης της απόφασης μεταφοράς στον καθαυτό υπολογισμό της προθεσμίας μεταφοράς που προβλέπεται στο άρθρο 29, παράγραφος 1, του κανονισμού Δουβλίνο III (στο εξής: προθεσμία μεταφοράς), τα υποβληθέντα συναφώς προδικαστικά ερωτήματα διαφέρουν. Για τον λόγο αυτό, αναπτύσσω, την ίδια ημέρα, χωριστές προτάσεις επί των προμνησθεισών υποθέσεων.
5. Με τις παρούσες προτάσεις, θα προτείνω στο Δικαστήριο, στο πέρας της ανάλυσής μου, να αποφανθεί ότι το άρθρο 27, παράγραφος 3, και το άρθρο 29 του κανονισμού Δουβλίνο III έχουν την έννοια ότι η εκτέλεση της απόφασης μεταφοράς που έχει ληφθεί σύμφωνα με τις διατάξεις του εν λόγω κανονισμού πρέπει να ανασταλεί, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 47 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (4), όταν έχει ασκηθεί ένδικη προσφυγή κατά απόφασης με την απορρίφθηκε αίτηση χορήγησης του τίτλου παραμονής που προβλέπεται στο άρθρο 8 της οδηγίας 2004/81, και ότι η προθεσμία μεταφοράς δεν αναστέλλεται όταν ο ενδιαφερόμενος υπήκοος τρίτης χώρας έχει ασκήσει ενδικοφανή προσφυγή κατά της απόφασης με την οποία απορρίφθηκε αίτηση χορήγησης του τίτλου παραμονής που προβλέπεται στο άρθρο 8 της εν λόγω οδηγίας.
II. Το νομικό πλαίσιο
Α. Το δίκαιο της Ένωσης
1. Η οδηγία 2004/81
6. Η αιτιολογική σκέψη 6 της οδηγίας 2004/81 έχει ως εξής:
«Η παρούσα οδηγία σέβεται τα θεμελιώδη δικαιώματα και τις αρχές που αναγνωρίζονται π.χ. από τον [Χάρτη].»
7. Το άρθρο 1 της εν λόγω οδηγίας ορίζει τα εξής:
«Η παρούσα οδηγία έχει ως στόχο να καθορίσει τις προϋποθέσεις για τη χορήγηση τίτλων παραμονής περιορισμένης διάρκειας […] στους υπηκόους τρίτων χωρών που συνεργάζονται στην καταπολέμηση της εμπορίας ανθρώπων ή της υποβοήθησης της λαθρομετανάστευσης.»
8. Το άρθρο 6 της ίδιας οδηγίας, το οποίο φέρει τον τίτλο «Προθεσμία περίσκεψης», προβλέπει ότι στους εν λόγω υπηκόους τρίτων χωρών χορηγείται προθεσμία περίσκεψης προκειμένου να αποφασίσουν σχετικά με την ενδεχόμενη συνεργασία τους με τις αρμόδιες αρχές και προκειμένου να συνέλθουν, καθώς και ότι, καθ’ όλη τη διάρκεια της προθεσμίας περίσκεψης, δεν μπορεί να εκτελεσθεί εις βάρος τους κανένα μέτρο απομάκρυνσης.
9. Το άρθρο 8, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/81 προβλέπει τα εξής:
«Μετά την πάροδο της προθεσμίας περίσκεψης, ή νωρίτερα εφόσον οι αρμόδιες αρχές κρίνουν ότι ο σχετικός υπήκοος τρίτης χώρας πληροί ήδη το κριτήριο που αναφέρεται στο στοιχείο β) κατωτέρω, τα κράτη μέλη εξετάζουν:
α) κατά πόσον είναι σκόπιμο να παραταθεί η παραμονή του προσώπου αυτού στην επικράτειά τους, προς διευκόλυνση της έρευνας ή της δικαστικής διαδικασίας·
β) κατά πόσον το εν λόγω πρόσωπο έχει επιδείξει σαφή βούληση συνεργασίας και
γ) κατά πόσον το πρόσωπο αυτό έχει διακόψει κάθε σχέση με τους εικαζόμενους δράστες πράξεων που μπορούν να συμπεριληφθούν μεταξύ των αδικημάτων που αναφέρονται στο άρθρο 2 στοιχεία β) και γ).»
10. Το άρθρο 13, παράγραφος 2, της ως άνω οδηγίας έχει ως εξής:
«Όταν λήξει ο τίτλος παραμονής που εκδίδεται βάσει της παρούσας οδηγίας, εφαρμόζεται η συνήθης νομοθεσία περί αλλοδαπών.»
2. Ο κανονισμός Δουβλίνο III
11. Κατά το άρθρο του 1, ο κανονισμός Δουβλίνο III θεσπίζει τα κριτήρια και τους μηχανισμούς προσδιορισμού του κράτους μέλους που είναι υπεύθυνο για την εξέταση αίτησης διεθνούς προστασίας η οποία υποβάλλεται σε κράτος μέλος από υπήκοο τρίτης χώρας ή από απάτριδα. Οι αιτιολογικές σκέψεις 4, 5 και 19 του εν λόγω κανονισμού διαλαμβάνουν συναφώς τα εξής:
«(4) Τα συμπεράσματα του [Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, κατά την ειδική σύνοδο που πραγματοποίησε στο] Τάμπερε [στις 15 και στις 16 Οκτωβρίου 1999] προσδιόρισαν […] ότι το [κοινό ευρωπαϊκό σύστημα ασύλου] θα πρέπει να περιλαμβάνει, σε μία βραχυχρόνια προοπτική, ένα σαφή και λειτουργικό καθορισμό του κράτους μέλους που είναι υπεύθυνο για την εξέταση αιτήσεων ασύλου.
(5) Μια τέτοια μέθοδος θα πρέπει να θεμελιώνεται σε αντικειμενικά και δίκαια κριτήρια τόσο για τα κράτη μέλη όσο και για τα ενδιαφερόμενα πρόσωπα. Θα πρέπει, ιδίως, να επιτρέπει τον ταχύ προσδιορισμό του κράτους μέλους που είναι υπεύθυνο, προκειμένου να κατοχυρώνεται η πραγματική πρόσβαση στις διαδικασίες χορήγησης διεθνούς προστασίας και να μην διακυβεύεται ο στόχος της ταχύτητας κατά την εξέταση των αιτήσεων διεθνούς προστασίας.
[…]
(19) Για την εγγύηση της αποτελεσματικής προστασίας των δικαιωμάτων των ενδιαφερόμενων προσώπων, θα πρέπει να θεσπιστούν νομικές εγγυήσεις και το δικαίωμα πραγματικής προσφυγής όσον αφορά αποφάσεις για μεταφορές στο υπεύθυνο κράτος μέλος, σύμφωνα, ιδίως, με τα δικαιώματα που αναγνωρίζονται στο άρθρο 47 του [Χάρτη]. Προκειμένου να τηρείται το διεθνές δίκαιο, η πραγματική προσφυγή κατά των ανωτέρω αποφάσεων θα πρέπει να καλύπτει την εξέταση της εφαρμογής του παρόντος κανονισμού και της νομικής και της πραγματικής κατάστασης στο κράτος μέλος στο οποίο μεταφέρεται ο αιτών.»
12. Το άρθρο 27, παράγραφοι 3 και 4, του ίδιου κανονισμού ορίζει τα εξής:
«3. Για τους σκοπούς ένδικων [βοηθημάτων] κατά αποφάσεων μεταφοράς ή [αιτήσεων επανεξέτασης] των αποφάσεων αυτών, τα κράτη μέλη προβλέπουν στο εθνικό δίκαιο:
α) ότι το ένδικο [βοήθημα] ή η [αίτηση] επανεξέταση[ς] παρέχει στον ενδιαφερόμενο το δικαίωμα να παραμείνει στο συγκεκριμένο κράτος μέλος εν αναμονή του αποτελέσματος του ένδικου [βοηθήματος] ή της [αίτησης] επανεξέτασης ή
β) η μεταφορά αναστέλλεται αυτόματα και παύει να ισχύει μετά την παρέλευση εύλογου χρονικού διαστήματος, κατά τη διάρκεια του οποίου το δικαστήριο, μετά από λεπτομερή και αυστηρή εξέταση του αιτήματος, λαμβάνει απόφαση για την αναστολή ή μη του ένδικου [βοηθήματος] ή της [αίτησης] επανεξέτασης ή
γ) το ενδιαφερόμενο πρόσωπο έχει τη δυνατότητα να ζητήσει εντός εύλογου χρονικού διαστήματος από δικαστήριο να αναστείλει την εφαρμογή της απόφασης μεταφοράς [ενόσω εκκρεμεί η εξέταση] του ένδικου [βοηθήματος] ή της επανεξέτασης που αιτήθηκε. Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν τη δυνατότητα πραγματικής προσφυγής αναστέλλοντας τη μεταφορά έως ότου ληφθεί η απόφαση για το πρώτο αίτημα αναστολής. Η απόφαση για την αναστολή ή μη της εφαρμογής της απόφασης μεταφοράς λαμβάνεται εντός εύλογου χρονικού διαστήματος, επιτρέποντας, παράλληλα, τη λεπτομερή και αυστηρή εξέταση του αιτήματος αναστολής. Η απόφαση για τη μη αναστολή της εφαρμογής της απόφασης μεταφοράς αναφέρει τους λόγους στους οποίους βασίζεται.
4. Τα κράτη μέλη δύνανται να προβλέπουν ότι οι αρμόδιες αρχές μπορούν να αποφασίσουν αυτεπάγγελτα να αναστείλουν την εφαρμογή της απόφασης μεταφοράς [ενόσω εκκρεμεί η εξέταση] του ένδικου [βοηθήματος] ή της [αίτησης] επανεξέτασης.»
13. Το άρθρο 29, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, και παράγραφος 2, του κανονισμού Δουβλίνο III έχει ως εξής:
«1. Η μεταφορά του αιτούντος […] από το κράτος μέλος που υπέβαλε το αίτημα προς το υπεύθυνο κράτος μέλος πραγματοποιείται σύμφωνα με το εθνικό δίκαιο του κράτους μέλους που υπέβαλε το αίτημα, ύστερα από διαβούλευση μεταξύ των ενδιαφερομένων κρατών μελών, μόλις αυτό είναι πρακτικά δυνατόν και το αργότερο εντός προθεσμίας έξι μηνών από την αποδοχή του αιτήματος περί αναδοχής ή εκ νέου ανάληψης του ενδιαφερομένου από άλλο κράτος μέλος ή από την έκδοση οριστικής απόφασης επί ενδίκου [βοηθήματος] ή [αίτησης] επανεξέτασης εφόσον σύμφωνα με το άρθρο 27 παράγραφος 3 υπάρχει ανασταλτικό αποτέλεσμα.
[…]
2. Εάν η μεταφορά δεν πραγματοποιηθεί εντός της προθεσμίας των έξι μηνών, το υπεύθυνο κράτος μέλος απαλλάσσεται των υποχρεώσεών του αναδοχής ή εκ νέου ανάληψης του ενδιαφερομένου και η ευθύνη μεταβιβάζεται τότε στο κράτος μέλος που υπέβαλε το αίτημα. Η προθεσμία αυτή μπορεί να παρατείνεται σε ένα έτος κατ’ ανώτατο όριο, εάν η μεταφορά δεν κατέστη δυνατόν να πραγματοποιηθεί λόγω φυλάκισης του ενδιαφερομένου ή σε 18 μήνες κατ’ ανώτατο όριο αν ο ενδιαφερόμενος διαφεύγει.»
Β. Το ολλανδικό δίκαιο
1. Ο γενικός νόμος περί του διοικητικού δικαίου
14. Το άρθρο 8:81, παράγραφος 1, του Algemene wet bestuursrecht (γενικού νόμου περί του διοικητικού δικαίου) (5), της 4ης Ιουνίου 1992, ορίζει τα εξής:
«Εάν ασκηθεί ενώπιον διοικητικού δικαστηρίου προσφυγή κατά απόφασης ή εάν, πριν από την ενδεχόμενη άσκηση προσφυγής ενώπιον διοικητικού δικαστηρίου, ασκηθεί ενδικοφανής προσφυγή […], ο δικαστής των ασφαλιστικών μέτρων του διοικητικού δικαστηρίου που είναι ή μπορεί να καταστεί αρμόδιο στην υπόθεση της κύριας δίκης μπορεί να λάβει, κατόπιν αιτήσεως, προσωρινά μέτρα, εφόσον το απαιτεί ο επείγων χαρακτήρας της περίπτωσης, λαμβανομένων υπόψη των συμφερόντων που διακυβεύονται.»
15. Κατά το άρθρο 8:108, παράγραφος 1, του εν λόγω νόμου:
«Εφόσον δεν προβλέπεται άλλως στο παρόντα τίτλο, οι τίτλοι 8.1 έως 8.3 εφαρμόζονται, τηρουμένων των αναλογιών, στην έφεση […]».
2. Ο νόμος του 2000 περί αλλοδαπών
16. Το άρθρο 28, παράγραφος 1, στοιχείο a, του Vreemdelingenwet 2000 (νόμου του 2000 περί αλλοδαπών) (6), της 23ης Νοεμβρίου 2000, ορίζει τα εξής:
«Ο Minister van Veiligheid en Justitie [Υπουργός Ασφάλειας και Δικαιοσύνης, Κάτω Χώρες] είναι αρμόδιος:
a. να δέχεται, να απορρίπτει, να μην εξετάζει, να κρίνει απαράδεκτη ή να παύει την εξέταση της αίτησης χορήγησης άδειας διαμονής ορισμένης διάρκειας.»
17. Το άρθρο 73, παράγραφος 1, του εν λόγω νόμου έχει ως εξής:
«Το αποτέλεσμα της απόφασης απόρριψης της αίτησης […] αναστέλλεται έως τη λήξη της προθεσμίας άσκησης ενδικοφανούς προσφυγής […] ή, εάν ασκηθεί ενδικοφανής προσφυγή […], έως τη λήψη απόφασης επ’ αυτής.»
18. Το άρθρο 82, παράγραφος 1, του ίδιου νόμου διευκρινίζει τα εξής:
«Το αποτέλεσμα της απόφασης επί άδειας διαμονής αναστέλλεται έως τη λήξη της προθεσμίας άσκησης ένδικης προσφυγής ή, εάν ασκηθεί ένδικη προσφυγή, έως τη λήψη απόφασης επ’ αυτής.»
3. Η κανονιστική πράξη του 2000 περί αλλοδαπών
19. Το άρθρο 3.48, παράγραφος 1, στοιχείο a, της Vreemdelingenbesluit 2000 (κανονιστικής πράξης του 2000 περί αλλοδαπών) (7), της 23ης Νοεμβρίου 2000, ορίζει τα εξής:
«Άδεια νόμιμης παραμονής ορισμένης διάρκειας μπορεί να χορηγηθεί, στο πλαίσιο περιορισμού που σχετίζεται με ανθρωπιστικούς λόγους προσωρινού χαρακτήρα, σε αλλοδαπό ο οποίος:
a. είναι θύμα πράξεων εμπορίας ανθρώπων τις οποίες κατήγγειλε, στο μέτρο που διεξάγεται προκαταρκτική εξέταση ή έχει κινηθεί ποινική δίωξη εις βάρος του προσώπου που είναι ύποπτο για το αδίκημα το οποίο καταγγέλθηκε ή έχει εκδοθεί απόφαση επί της ουσίας σε σχέση με το εν λόγω πρόσωπο.»
20. Το άρθρο 7.3, παράγραφος 1, της εν λόγω κανονιστικής πράξης ορίζει τα εξής:
«Εάν υποβλήθηκε αίτηση προσωρινών μέτρων με σκοπό την αποφυγή της επαναπροώθησης στα σύνορα ή της μεταφοράς πριν από την έκδοση απόφασης επί ένδικης προσφυγής κατά απόφασης που λήφθηκε επί αιτήσεως χορήγησης άδειας διαμονής ορισμένης διάρκειας στο πλαίσιο της διαδικασίας ασύλου, ο αλλοδαπός δικαιούται να παραμείνει στις Κάτω Χώρες εν αναμονή της έκδοσης της απόφασης επί της εν λόγω αιτήσεως.»
4. Η εγκύκλιος του 2000 περί αλλοδαπών
21. Η παράγραφος B1/7.2 της Vreemdelingencirculaire 2000 (εγκυκλίου του 2000 περί αλλοδαπών) ορίζει τα εξής:
«Εάν το αποτέλεσμα απόφασης με την οποία απορρίπτεται αίτηση χορήγησης άδειας νόμιμης διαμονής ορισμένης διάρκειας ανασταλεί, δυνάμει του άρθρου 73, παράγραφος 1, [του νόμου του 2000 περί αλλοδαπών], λόγω της άσκησης ενδικοφανούς προσφυγής, αναστέλλεται επίσης αυτοδικαίως η εκτέλεση απόφασης μεταφοράς του αλλοδαπού, όπως προβλέπεται στο άρθρο 27, παράγραφος 3, του κανονισμού [Δουβλίνο III].
[…]»
III. Το ιστορικό των υποθέσεων των κύριων δικών και το προδικαστικό ερώτημα
22. Οι S.S., N.Z. και S.S. είναι υπήκοοι τρίτων χωρών οι οποίοι υπέβαλαν στις Κάτω Χώρες δύο είδη αιτήσεων.
23. Όσον αφορά την πρώτη διαδικασία, στις 19 Απριλίου, στις 5 Σεπτεμβρίου και στις 7 Οκτωβρίου 2019 οι αιτούντες των κύριων δικών υπέβαλαν, αντιστοίχως, αιτήσεις διεθνούς προστασίας. Ο υφυπουργός ζήτησε από τις ιταλικές αρχές να αναδεχθούν ή να αναλάβουν εκ νέου τους αιτούντες. Στις 12 Ιουνίου καθώς και στις 20 και στις 28 Νοεμβρίου 2019 οι ιταλικές αρχές αποδέχθηκαν, ρητώς ή σιωπηρώς, τα αιτήματα αναδοχής ή εκ νέου ανάληψης.
24. Συνεπώς, την 1η Αυγούστου 2019 καθώς και στις 17 Ιανουαρίου και στις 8 Φεβρουαρίου 2020 ο υφυπουργός αποφάσισε να απορρίψει χωρίς εξέταση τις αιτήσεις διεθνούς προστασίας που υπέβαλαν οι αιτούντες των κύριων δικών και διέταξε τη μεταφορά τους προς την Ιταλία. Οι αιτούντες των κύριων δικών άσκησαν ένδικες προσφυγές για την ακύρωση των εν λόγω αποφάσεων.
25. Την 21η Νοεμβρίου 2019 καθώς και την 1η και στις 16 Σεπτεμβρίου 2020 τα αρμόδια πρωτοβάθμια δικαστήρια ακύρωσαν τις ως άνω αποφάσεις. Συγκεκριμένα, τα εν λόγω δικαστήρια διαπίστωσαν ότι, στο μέτρο που οι N.Z. και S.S. δεν είχαν υποβάλει ή είχαν αποσύρει αίτηση μέτρων αναστολής της εκτέλεσης της απόφασης μεταφοράς, παράλληλα με τα ένδικα βοηθήματα που είχαν ασκήσει κατά της εν λόγω απόφασης, η προθεσμία μεταφοράς είχε εκπνεύσει και, επομένως, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών είχε καταστεί υπεύθυνο για την εξέταση των αιτήσεών τους διεθνούς προστασίας. Όσον αφορά τον S.S., η απόφαση μεταφοράς ακυρώθηκε για λόγους οι οποίοι, κατά το αιτούν δικαστήριο, δεν ασκούν επιρροή σε σχέση με την ανάλυση του προδικαστικού ερωτήματος. Εντούτοις, το αιτούν δικαστήριο θεωρεί ότι, για να αποφανθεί επί της προσφυγής, πρέπει να εξακριβώσει αν η προθεσμία μεταφοράς εξέπνευσε και αν το Βασίλειο των Κάτω Χωρών κατέστη υπεύθυνο για την εξέταση της αίτησης διεθνούς προστασίας, όπως υποστηρίζει ο S.S. Καθόσον έκριναν ότι το Βασίλειο των Κάτω Χωρών είχε καταστεί υπεύθυνο για την εξέταση των αιτήσεων διεθνούς προστασίας και των S.S και N.Z., τα πρωτοβάθμια δικαστήρια διέταξαν τον υφυπουργό να λάβει νέες αποφάσεις επί των εν λόγω αιτήσεων.
26. Ο υφυπουργός άσκησε έφεση κατά των πρωτόδικων αποφάσεων ενώπιον του Raad van State (Συμβουλίου της Επικρατείας), υποστηρίζοντας ότι οι προθεσμίες μεταφοράς δεν είχαν εκπνεύσει καθότι είχαν ανασταλεί λόγω της ενδικοφανούς προσφυγής που είχαν ασκήσει οι αιτούντες των κύριων δικών στις διαδικασίες κατά της απόρριψης των αιτήσεών τους για χορήγηση τίτλου παραμονής κατά τα προβλεπόμενα στο άρθρο 8 της οδηγίας 2004/81 (8). Μαζί με τις εφέσεις, ο υφυπουργός υπέβαλε αιτήσεις προσωρινών μέτρων ώστε να μην υποχρεωθεί να λάβει νέα απόφαση επί των αιτήσεων διεθνούς προστασίας πριν από την έκδοση απόφασης επί της εφέσεως. Το Raad van State (Συμβούλιο της Επικρατείας) έκανε δεκτές τις αιτήσεις προσωρινών μέτρων στις 22 Απριλίου, την 21η Σεπτεμβρίου και στις 16 Νοεμβρίου 2020.
27. Όσον αφορά τη δεύτερη διαδικασία, την 1η Οκτωβρίου 2019 καθώς και την 21η Φεβρουαρίου και στις 4 Μαρτίου 2020 οι αιτούντες των κύριων δικών κατήγγειλαν πράξεις εμπορίας ανθρώπων, των οποίων ισχυρίστηκαν ότι υπήρξαν θύματα στις Κάτω Χώρες και/ή στην Ιταλία. Ο υφυπουργός θεώρησε ότι οι σχετικές καταγγελίες συνιστούσαν αιτήσεις χορήγησης τίτλου παραμονής για ανθρωπιστικούς λόγους προσωρινού χαρακτήρα κατά την έννοια του άρθρου 3.48 της κανονιστικής πράξης του 2000 περί αλλοδαπών. Ο υφυπουργός απέρριψε τις εν λόγω αιτήσεις με αποφάσεις της 7ης Οκτωβρίου 2019 καθώς και της 3ης Μαρτίου και της 6ης Απριλίου 2020.
28. Στις 4 Νοεμβρίου 2019 καθώς και στις 30 Μαρτίου και στις 4 Μαΐου 2020 οι αιτούντες των κύριων δικών άσκησαν ενδικοφανείς προσφυγές κατά των ως άνω αποφάσεων.
29. Οι εν λόγω ενδικοφανείς προσφυγές απορρίφθηκαν από τον υφυπουργό ή αποσύρθηκαν στις 16 Δεκεμβρίου 2019 καθώς και στις 22 Απριλίου και στις 28 Αυγούστου 2020.
30. Το αιτούν δικαστήριο διευκρινίζει ότι θα μπορέσει να εξετάσει την έφεση που άσκησε ο υφυπουργός κατά της απόφασης με την οποία ακυρώθηκε η απόφαση μεταφοράς του S.S. εάν διαπιστωθεί, όπως υποστηρίζει ο υφυπουργός, ότι η προθεσμία μεταφοράς ανεστάλη με την άσκηση ενδικοφανούς προσφυγής κατά της απόφασης με την οποία απορρίφθηκε αίτηση χορήγησης του τίτλου παραμονής που προβλέπεται στο άρθρο 8 της οδηγίας 2004/81 και στο άρθρο 3.48 της κανονιστικής πράξης του 2000 περί αλλοδαπών.
31. Κατά το αιτούν δικαστήριο, τέσσερα ενδεχόμενα επιχειρήματα συνηγορούν υπέρ της εν λόγω αναστολής.
32. Πρώτον, η αναστολή είναι αναγκαία για τη διασφάλιση της πρακτικής αποτελεσματικότητας του κανονισμού Δουβλίνο III και της οδηγίας 2004/81, αποφεύγονται δε συγχρόνως ενδεχόμενες καταχρήσεις δικαιώματος. Συγκεκριμένα, δεδομένου ότι η ενδικοφανής προσφυγή κατά απόφασης με την οποία απορρίφθηκε αίτηση χορήγησης τίτλου παραμονής αποκλείει την απομάκρυνση του ενδιαφερόμενου προσώπου, η εκπνοή της προθεσμίας μεταφοράς είναι αναπόφευκτη όταν τέτοια ενδικοφανής προσφυγή ασκείται από πρόσωπο για το οποίο εκδόθηκε απόφαση μεταφοράς. Επομένως, η μη αναστολή της προθεσμίας μεταφοράς σε τέτοια περίπτωση θα ευνοούσε το forum shopping και θα υποκινούσε τις εθνικές αρχές να μην αντιμετωπίζουν τις καταγγελίες με τη δέουσα προσοχή.
33. Δεύτερον, το άρθρο 27, παράγραφος 3, του κανονισμού Δουβλίνο III είναι δυνατό να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι η άσκηση προσφυγής που εμποδίζει την πραγματική εκτέλεση απόφασης μεταφοράς συνεπάγεται, επίσης, την αναστολή της προθεσμίας μεταφοράς. Επομένως, δεδομένου ότι εμποδίζει την εκτέλεση της απόφασης μεταφοράς και μολονότι δεν συνιστά, καθεαυτήν, προσφυγή κατά της απόφασης μεταφοράς, η άσκηση ενδικοφανούς προσφυγής κατά της απόφασης με την οποία απορρίφθηκε αίτηση για τη χορήγηση τίτλου παραμονής κατά τα προβλεπόμενα στο άρθρο 8 της οδηγίας 2004/81 αποτελεί στοιχείο που συνηγορεί υπέρ της αναστολής της προθεσμίας μεταφοράς.
34. Τρίτον, ένα κράτος μέλος μπορεί να θεσπίσει τη δυνατότητα αναστολής της προθεσμίας μεταφοράς στο πλαίσιο της δικονομικής αυτονομίας του.
35. Τέταρτον, οι τρεις δυνατότητες που απαριθμούνται στο άρθρο 27, παράγραφος 3, του κανονισμού Δουβλίνο III δεν αποκλείουν η μία την άλλη. Επομένως, το γεγονός ότι το Βασίλειο των Κάτω Χωρών επέλεξε να εφαρμόσει τη δυνατότητα που προβλέπεται στο άρθρο 27, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, του εν λόγω κανονισμού δεν εμποδίζει να θεωρηθεί ότι ενδικοφανείς προσφυγές όπως οι επίμαχες στις υποθέσεις των κύριων δικών εμπίπτουν σε συνδυασμό των άρθρων 27, παράγραφος 3, στοιχείο αʹ, και 27, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, του κανονισμού.
36. Υπό τις συνθήκες αυτές, το Raad van State (Συμβούλιο της Επικρατείας) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο το εξής προδικαστικό ερώτημα:
«Έχουν το άρθρο 27, παράγραφος 3, και το άρθρο 29 του κανονισμού [Δουβλίνο ΙΙΙ], την έννοια ότι δεν αντιτίθενται σε εθνική ρύθμιση, όπως η επίμαχη εν προκειμένω, με την οποία το κράτος μέλος επέλεξε τη μεταφορά του άρθρου 27, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, στην εσωτερική έννομη τάξη του, αναγνωρίζοντας, ωστόσο, ανασταλτικό αποτέλεσμα –όσον αφορά την εκτέλεση αποφάσεως μεταφοράς– και στη διοικητική ή στην ένδικη προσφυγή κατά αποφάσεως η οποία έχει εκδοθεί στο πλαίσιο διαδικασίας επί αιτήσεως για τη χορήγηση τίτλου παραμονής σχετιζόμενης με την εμπορία ανθρώπων και η οποία δεν συνιστά απόφαση μεταφοράς, προσφυγή η οποία όντως εμποδίζει προσωρινά την πραγματοποίηση της μεταφοράς;»
37. Γραπτές παρατηρήσεις υπέβαλαν οι αιτούντες των κύριων δικών, η Ολλανδική και η Γερμανική Κυβέρνηση, καθώς και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή.
38. Κατά τη διάρκεια κοινής επ’ ακροατηρίου συζητήσεως με την εκκρεμή υπόθεση C-556/21, η οποία διεξήχθη στις 14 Ιουλίου 2022, οι αιτούντες των κύριων δικών, η Ολλανδική Κυβέρνηση και η Επιτροπή αγόρευσαν και, μεταξύ άλλων, κλήθηκαν να απαντήσουν προφορικώς στις ερωτήσεις που έθεσε το Δικαστήριο.
IV. Ανάλυση
Α. Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
39. Η υπό κρίση υπόθεση εντάσσεται στην επιμέρους νομολογία που διαμορφώθηκε εξ αφορμής της υπόθεσης επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση της 20ής Οκτωβρίου 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Απομάκρυνση του θύματος εμπορίας ανθρώπων) (9), με την οποία το Δικαστήριο κλήθηκε, για πρώτη φορά, να αποφανθεί σχετικά με τη σχέση των κανόνων που αφορούν, αφενός, τη χορήγηση της προθεσμίας περίσκεψης σε υπήκοο τρίτης χώρας θύμα εμπορίας ανθρώπων, βάσει του άρθρου 6 της οδηγίας 2004/81, και, αφετέρου, τη διαδικασία μεταφοράς του εν λόγω υπηκόου τρίτης χώρας στο κράτος μέλος το οποίο είναι υπεύθυνο για την εξέταση της αίτησής του διεθνούς προστασίας, η οποία διέπεται από τον κανονισμό Δουβλίνο III.
40. Με την απόφαση Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Απομάκρυνση του θύματος εμπορίας ανθρώπων), το Δικαστήριο έκρινε ότι, στην περίπτωση υπηκόου τρίτης χώρας ο οποίος είναι συγχρόνως αιτών διεθνή προστασία και θύμα εμπορίας ανθρώπων, το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/81, ορθώς ερμηνευόμενο, αντιτίθεται στην εκτέλεση απόφασης μεταφοράς του εν λόγω υπηκόου, κατά τη διάρκεια της περιόδου περίσκεψης, στο κράτος μέλος που είναι υπεύθυνο για την εξέταση της αίτησής του διεθνούς προστασίας κατ’ εφαρμογήν του κανονισμού Δουβλίνο III. Εντούτοις, το Δικαστήριο δεν διευκρίνισε τις συνέπειες της ως άνω απαγόρευσης στον υπολογισμό της προθεσμίας μεταφοράς.
41. Στην υπό κρίση υπόθεση, το Δικαστήριο καλείται να αποφανθεί επί του αν εθνικό δικαστήριο δύναται, δυνάμει του εθνικού δικαίου, να αναστείλει την εκτέλεση απόφασης μεταφοράς και, επομένως, να αναστείλει την προθεσμία μεταφοράς όταν υπήκοος τρίτης χώρας έχει ασκήσει, συγχρόνως, αφενός, ένδικο βοήθημα κατά απόφασης μεταφοράς χωρίς να ζητήσει την αναστολή της εκτέλεσης της εν λόγω απόφασης και, αφετέρου, ενδικοφανή προσφυγή κατά διοικητικής απόφασης με την οποία απορρίφθηκε αίτησή του για χορήγηση τίτλου παραμονής κατά τα προβλεπόμενα στο άρθρο 8 της οδηγίας 2004/81.
42. Προτού απαντήσω στο προδικαστικό ερώτημα, εκτιμώ ότι είναι αναγκαίο να διατυπώσω δύο παρατηρήσεις οι οποίες αφορούν, πρώτον, τη διαπίστωση ότι καμία διάταξη του κανονισμού Δουβλίνο III ή της οδηγίας 2004/81 δεν ορίζει τη σχέση μεταξύ των δύο αυτών νομικών πράξεων και, δεύτερον, την ανάπτυξη προσέγγισης που λαμβάνει υπόψη το καθεστώς και τους κατ’ ιδίαν σκοπούς της συγκεκριμένης οδηγίας.
1. Επί του κανονισμού Δουβλίνο III και της οδηγίας 2004/81
43. Κατά πρώτον, παρατηρώ ότι ο κανονισμός Δουβλίνο III και η οδηγία 2004/81 εμπίπτουν σε ειδικά και διακριτά καθεστώτα και επιδιώκουν διαφορετικούς σκοπούς (10).
44. Η οδηγία 2004/81 προβλέπει τη χορήγηση τίτλου παραμονής στους υπηκόους τρίτων χωρών, θύματα εμπορίας ανθρώπων, οι οποίοι αποφασίζουν να συνεργαστούν στην ποινική έρευνα και/ή την ένδικη διαδικασία. Η νομική αυτή πράξη παρέχει επίσης προστασία στα εν λόγω, ιδιαιτέρως ευάλωτα, θύματα και αποτρέπει την επιστροφή τους στο εγκληματικό κύκλωμα.
45. Ο κανονισμός Δουβλίνο III εντάσσεται στο πλαίσιο της διαχείρισης των μεταναστευτικών ροών και προβλέπει διαδικασία εξέτασης αμιγώς διοικητικού χαρακτήρα, της οποίας αντικείμενο είναι ο προσδιορισμός του κράτους μέλους που είναι υπεύθυνο για την εξέταση αίτησης διεθνούς προστασίας.
46. Επιπλέον, ο εν λόγω κανονισμός προβλέπει αυστηρές προθεσμίες που συμβάλλουν καθοριστικά στην επίτευξη του σκοπού της ταχύτητας κατά την εξέταση των αιτήσεων διεθνούς προστασίας (11).
47. Εντούτοις, μολονότι προβλέπει ότι εφαρμόζεται υπό την επιφύλαξη της προστασίας που παρέχεται στους αιτούντες διεθνή προστασία (12), η οδηγία 2004/81 δεν παραπέμπει ρητώς στον κανονισμό Δουβλίνο III.
48. Ομοίως, δυνάμει του άρθρου του 1, σκοπός του κανονισμού Δουβλίνο III είναι ο προσδιορισμός του κράτους μέλους που είναι υπεύθυνο για την εξέταση αίτησης διεθνούς προστασίας, ιδίως σε περίπτωση όπως οι επίμαχες στις κύριες δίκες, στην οποία ο αιτών διεθνή προστασία έχει ασκήσει ένδικο βοήθημα κατά απόφασης μεταφοράς ληφθείσας σύμφωνα με τον εν λόγω κανονισμό. Ο κανονισμός δεν παραπέμπει ούτε στην οδηγία 2004/81 (13) ούτε σε οποιαδήποτε άλλη προσφυγή ασκηθείσα από αιτούντα διεθνή προστασία κατά άλλης απόφασης περί παραμονής η οποία θα μπορούσε να έχει ως αποτέλεσμα την αναστολή της εκτέλεσης της απόφασης μεταφοράς.
49. Επομένως, η σχέση μεταξύ, αφενός, της προσφυγής που έχει ασκηθεί κατά απόφασης με την οποία απορρίφθηκε η αίτηση για τη χορήγηση τίτλου παραμονής κατά τα προβλεπόμενα στο άρθρο 8 της οδηγίας 2004/81 και, αφετέρου, της εκτέλεσης απόφασης μεταφοράς ληφθείσας σύμφωνα με τον κανονισμό Δουβλίνο III επιβάλλει την ανάπτυξη ισορροπημένης προσέγγισης η οποία λαμβάνει υπόψη όχι μόνον τις αυστηρές προθεσμίες που προβλέπονται από τον εν λόγω κανονισμό αλλά και την ευάλωτη θέση του υπηκόου τρίτης χώρας, λόγω της διττής ιδιότητάς του ως θύματος εμπορίας ανθρώπων και ως αιτούντος διεθνή προστασία (14).
2. Επί της οδηγίας 2004/81 και της αναστολής της εκτέλεσης της απόφασης μεταφοράς
50. Κατά δεύτερον, παρατηρώ ότι, μολονότι, όπως και στην υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Απομάκρυνση του θύματος εμπορίας ανθρώπων), οι διάδικοι εξέθεσαν, με τις παρατηρήσεις τους, τις θέσεις τους αποκλειστικά και μόνον σχετικά με την εμβέλεια του άρθρου 27, παράγραφος 3, και του άρθρου 29 του κανονισμού Δουβλίνο III, στις επίμαχες στις κύριες δίκες περιπτώσεις, εντούτοις οι προσφυγές που άσκησαν οι αιτούντες των κύριων δικών στο πλαίσιο της δεύτερης διαδικασίας είναι ενδικοφανείς προσφυγές κατά των αποφάσεων με τις οποίες απορρίφθηκε η αίτησή τους για χορήγηση τίτλου παραμονής κατά τα προβλεπόμενα στο άρθρο 8 της οδηγίας 2004/81.
51. Κατά τη γνώμη μου, όμως, στην περίπτωση υπηκόου τρίτης χώρας ο οποίος είναι συγχρόνως αιτών διεθνή προστασία και θύμα εμπορίας ανθρώπων, η άσκηση προσφυγής κατά απόφασης με την απορρίφθηκε η αίτηση για τη χορήγηση τίτλου παραμονής κατά τα προβλεπόμενα στο άρθρο 8 της οδηγίας 2004/81 εμποδίζει, κατά τη διάρκεια της εξέτασης της εν λόγω προσφυγής, το αιτούν κράτος μέλος να εκτελέσει, κατ’ εφαρμογήν του κανονισμού Δουβλίνο III, απόφαση μεταφοράς του ίδιου αυτού υπηκόου τρίτης χώρας στο υπεύθυνο κράτος μέλος.
52. Είναι αληθές ότι περίπτωση όπως οι επίμαχες στις κύριες δίκες, στην οποία, κατά το πέρας της προθεσμίας περίσκεψης, δεν χορηγείται στον ενδιαφερόμενο υπήκοο τρίτης χώρας ο τίτλος παραμονής που προβλέπεται στο άρθρο 8 της οδηγίας 2004/81, δεν προβλέπεται από την εν λόγω οδηγία, η οποία, εν αντιθέσει προς άλλες πράξεις παράγωγου δικαίου (15), δεν προβλέπει επίσης διαδικαστικές εγγυήσεις υπέρ του εν λόγω υπηκόου τρίτης χώρας.
53. Εντούτοις, όσον αφορά την αναγκαία τήρηση των απαιτήσεων που απορρέουν από το δικαίωμα πραγματικής προσφυγής, υπογραμμίζεται ότι, όπως προκύπτει από την αιτιολογική σκέψη της 6 (16), η οδηγία 2004/81 πρέπει να ερμηνευθεί με σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων και των αρχών που αναγνωρίζονται από τον Χάρτη, μεταξύ άλλων στο άρθρο 47 του Χάρτη, στο οποίο κατοχυρώνεται το δικαίωμα αποτελεσματικής ένδικης προστασίας. Από τη νομολογία του Δικαστηρίου συνάγεται, όμως, ότι, προκειμένου να διασφαλίζεται, όσον αφορά τον ενδιαφερόμενο υπήκοο τρίτης χώρας, η τήρηση των απαιτήσεων του άρθρου 47 του Χάρτη, κάθε προσφυγή που ασκείται κατά απόφασης της οποίας η εκτέλεση μπορεί να συνεπάγεται τη μεταφορά του εν λόγω υπηκόου σε άλλο κράτος μέλος πρέπει να έχει ανασταλτικό αποτέλεσμα (17).
54. Επιπλέον, κατά τη γνώμη μου, είναι δυνατό να εφαρμοστεί και σε μεταγενέστερο στάδιο της διαδικασίας η λύση την οποία προέκρινε το Δικαστήριο στην απόφαση Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Απομάκρυνση του θύματος εμπορίας ανθρώπων) και κατά την οποία απαγορεύεται, ενόσω διαρκεί η προθεσμία περίσκεψης που εγγυάται το άρθρο 6, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/81, να εκτελεστεί απόφαση μεταφοράς ληφθείσα σύμφωνα με τον κανονισμό Δουβλίνο III.
55. Συγκεκριμένα, υπενθυμίζεται ότι τα διάφορα στάδια της διαδικασίας χορήγησης του τίτλου παραμονής έχουν σχεδιαστεί με γνώμονα το ιδιαίτερο καθεστώς του υπηκόου τρίτης χώρας ως θύματος, αλλά και τη σοβαρότητα της επίμαχης αξιόποινης πράξης, και ότι καθένα από τα εν λόγω στάδια απαιτεί την παραμονή του θύματος εντός του οικείου κράτους μέλους κατά τη διάρκεια της προθεσμίας περίσκεψης (18).
56. Στόχος της δυνατότητας που παρέχεται στον υπήκοο τρίτης χώρας να παραμείνει στο έδαφος του οικείου κράτους μέλους, σε πρώιμο στάδιο της διαδικασίας και έως ότου οι αρμόδιες αρχές αποφανθούν επί της αίτησής του για χορήγηση τίτλου παραμονής κατά τα προβλεπόμενα στο άρθρο 8 της οδηγίας 2004/81, είναι να μην τεθεί σε κίνδυνο η επίτευξη του διττού σκοπού που επιδιώκει η εν λόγω οδηγία, ήτοι της προστασίας των δικαιωμάτων του θύματος εμπορίας ανθρώπων, παρεχομένης δε στο θύμα, μεταξύ άλλων, της δυνατότητας να ξεφύγει από την επιρροή των δραστών των αδικημάτων, και της συμβολής στην αποτελεσματικότητα της ποινικής δίωξης (19).
57. Δεν είναι, όμως, λογικό να θεωρηθεί ότι οι ως άνω σκοποί δεν θα διακυβευτούν εάν, σε μεταγενέστερο στάδιο της διαδικασίας, όταν έχει ασκηθεί προσφυγή κατά της απόφασης με την οποία απορρίφθηκε η αίτηση για χορήγηση τίτλου παραμονής κατά τα προβλεπόμενα στο άρθρο 8 της οδηγίας 2004/81, ο υπήκοος τρίτης χώρας θύμα εμπορίας ανθρώπων δεν δικαιούται να παραμείνει στο έδαφος του οικείου κράτους μέλους.
58. Συγκεκριμένα, στην περίπτωση που μια τέτοια προσφυγή μπορεί να οδηγήσει στην ακύρωση της απορριπτικής απόφασης και την έκδοση, από την αρμόδια αρχή, νέας απόφασης με την οποία χορηγείται τίτλος παραμονής στον εν λόγω υπήκοο τρίτης χώρας, είναι πρωταρχικής σημασίας να του παρασχεθεί η δυνατότητα να παραμείνει στο έδαφος του οικείου κράτους μέλους έως ότου οι αρμόδιες αρχές αποφανθούν επί της προσφυγής.
59. Σε αντίθετη περίπτωση, ο υπήκοος τρίτης χώρας θα μπορούσε να βρεθεί εκ νέου υπό την επιρροή των δραστών των αδικημάτων των οποίων είναι θύμα, όπερ θα έθιγε τη συνεργασία του εν λόγω θύματος όσον αφορά την ποινική έρευνα και/ή την ένδικη διαδικασία, τούτο δε ενώ θα μπορεί να συμμετάσχει σε αυτές εάν η προσφυγή που άσκησε κατά της απόφασης με την οποία απορρίφθηκε η αίτησή του για χορήγηση τίτλου παραμονής γίνει δεκτή.
60. Επομένως, εάν θεωρηθεί ότι η άσκηση προσφυγής κατά απόφασης με την οποία απορρίφθηκε η αίτηση για χορήγηση τίτλου παραμονής κατά τα προβλεπόμενα στο άρθρο 8 της οδηγίας 2004/81 δεν απαιτεί την αναστολή της εκτέλεσης απόφασης μεταφοράς ληφθείσας δυνάμει των διατάξεων του κανονισμού Δουβλίνο III, την πρακτική αποτελεσματικότητά του θα απολέσει όχι μόνον το δικαίωμα αποτελεσματικής ένδικης προστασίας, όπως προβλέπεται στο δίκαιο της Ένωσης (20), αλλά και η διαδικασία χορήγησης του εν λόγω τίτλου παραμονής.
61. Τέλος, επισημαίνεται επίσης ότι, κατά πάγια νομολογία, ελλείψει εναρμόνισης των κανόνων της Ένωσης, απόκειται στην εσωτερική έννομη τάξη κάθε κράτους μέλους να θεσπίσει τους δικονομικούς κανόνες περί ενδίκων βοηθημάτων που αποσκοπούν στη διασφάλιση των δικαιωμάτων των υποκειμένων δικαίου, δυνάμει της αρχής της δικονομικής αυτονομίας, υπό τον όρο ωστόσο ότι οι κανόνες αυτοί δεν είναι λιγότερο ευμενείς από τους διέποντες παρόμοιες καταστάσεις που υπόκεινται στο εσωτερικό δίκαιο (αρχή της ισοδυναμίας) και δεν καθιστούν πρακτικώς αδύνατη ή υπέρμετρα δυσχερή την άσκηση των δικαιωμάτων που απονέμει το δίκαιο της Ένωσης (αρχή της αποτελεσματικότητας) (21).
62. Επομένως, τίποτε δεν εμποδίζει την επίμαχη εθνική πρακτική κατά την οποία, εάν η ενδικοφανής προσφυγή κατά της απόφασης με την οποία απορρίφθηκε η αίτηση για χορήγηση τίτλου παραμονής κατά τα προβλεπόμενα στο άρθρο 8 της οδηγίας 2004/81 συνεπάγεται την αναστολή της εν λόγω απόφασης, τούτο έχει αυτομάτως ως συνέπεια την αναστολή της εκτέλεσης της απόφασης μεταφοράς που λήφθηκε σύμφωνα με τον κανονισμό Δουβλίνο III.
63. Πάντως, η ως άνω δικονομική αυτονομία πρέπει να ασκείται με σεβασμό του δικαίου της Ένωσης.
64. Συνεπώς, δεδομένου ότι, στις επίμαχες στις κύριες δίκες περιπτώσεις, οι υπήκοοι τρίτων χωρών, οι οποίοι άσκησαν προσφυγή κατά απόφασης με την οποία απορρίφθηκε η αίτησή τους για χορήγηση τίτλου παραμονής κατά τα προβλεπόμενα στο άρθρο 8 της οδηγίας 2004/81, είναι επίσης αιτούντες διεθνή προστασία δυνάμει του κανονισμού Δουβλίνο III για τους οποίους έχει εκδοθεί απόφαση μεταφοράς σε άλλο κράτος μέλος, οι συνέπειες που απορρέουν από τη συγκεκριμένη απόφαση απαιτείται να συνάδουν με τον εν λόγω κανονισμό.
65. Πρέπει, συνακόλουθα, να εξακριβωθεί αν η άσκηση προσφυγής με ανασταλτικό αποτέλεσμα κατά απόφασης με την οποία απορρίφθηκε η αίτηση για χορήγηση τίτλου παραμονής κατά τα προβλεπόμενα στο άρθρο 8 της οδηγίας 2004/81 αναστέλλει επίσης την προθεσμία μεταφοράς.
Β. Επί της αναστολής της προθεσμίας μεταφοράς
66. Με το υποβληθέν προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί κατ’ ουσίαν από το Δικαστήριο να διευκρινίσει αν το άρθρο 27, παράγραφος 3, και το άρθρο 29, παράγραφος 1, του κανονισμού Δουβλίνο III έχουν την έννοια ότι η προθεσμία μεταφοράς αναστέλλεται όταν ο ενδιαφερόμενος υπήκοος τρίτης χώρας έχει ασκήσει προσφυγή με ανασταλτικό αποτέλεσμα κατά της απόφασης με την οποία απορρίφθηκε η αίτησή του για χορήγηση του τίτλου παραμονής που προβλέπεται στο άρθρο 8 της οδηγίας 2004/81.
67. Με άλλα λόγια, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να προσδιοριστεί αν η άσκηση τέτοιας προσφυγής, διακριτής από το ένδικο βοήθημα κατά απόφασης μεταφοράς κατά την έννοια του άρθρου 27, παράγραφος 3, του κανονισμού Δουβλίνο III, η οποία συνεπάγεται όμως, όπως και το εν λόγω ένδικο βοήθημα, την αναστολή της εκτέλεσης της απόφασης μεταφοράς, έχει ως αποτέλεσμα την αναστολή της προθεσμίας μεταφοράς.
68. Συναφώς, ο κανονισμός Δουβλίνο III προβλέπει μόνον την περίπτωση στην οποία αιτών διεθνή προστασία ασκεί ένδικο βοήθημα κατά απόφασης μεταφοράς ληφθείσας δυνάμει του εν λόγω κανονισμού και ζητεί την αναστολή της εκτέλεσης της εν λόγω απόφασης για όσο διάστημα εκκρεμεί η εξέταση του ένδικου βοηθήματος. Η συγκεκριμένη αναστολή, εφόσον χορηγηθεί, αναστέλλει την προθεσμία μεταφοράς κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 29 του εν λόγω κανονισμού. Αντιθέτως, ούτε ο κανονισμός Δουβλίνο III ούτε η οδηγία 2004/81 περιέχουν διατάξεις όσον αφορά τα αποτελέσματα, επί της προθεσμίας μεταφοράς, ενδικοφανούς προσφυγής κατά απόφασης με την οποία απορρίφθηκε η αίτηση για χορήγηση τίτλου παραμονής κατά τα προβλεπόμενα στο άρθρο 8 της εν λόγω οδηγίας.
69. Εντούτοις, όσον αφορά την αναστολή της εκτέλεσης απόφασης μεταφοράς και τον υπολογισμό της προθεσμίας μεταφοράς, οι διατάξεις του άρθρου 27, παράγραφος 3, και του άρθρου 29 του κανονισμού Δουβλίνο III είναι σαφείς και ακριβείς και επιδιώκουν ειδικό σκοπό.
70. Η έναρξη της προθεσμίας μεταφοράς μπορεί να αναβληθεί βάσει του άρθρου 29, παράγραφος 1, του κανονισμού Δουβλίνο III μόνον όταν η αναστολή της εκτέλεσης της απόφασης μεταφοράς έχει χορηγηθεί βάσει ενός εκ των τριών ενδεχομένων του άρθρου 27, παράγραφος 3, του εν λόγω κανονισμού.
71. Επ’ αυτού, μπορούν να διατυπωθούν πλείονες παρατηρήσεις.
72. Πρώτον, υπενθυμίζεται ότι το Βασίλειο των Κάτω Χωρών έχει επιλέξει να εφαρμόσει το άρθρο 27, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, του κανονισμού Δουβλίνο ΙΙΙ, δυνάμει του οποίου ο ενδιαφερόμενος δικαιούται να ζητήσει από δικαστήριο να αναστείλει την εφαρμογή της απόφασης μεταφοράς εν αναμονή της απόφασης επί του ένδικου βοηθήματος ή της αίτησης επανεξέτασης.
73. Τούτο σημαίνει ότι η άσκηση ένδικου βοηθήματος ή η υποβολή αίτησης επανεξέτασης, εκ μέρους αιτούντος διεθνή προστασία, κατά απόφασης μεταφοράς ληφθείσας δυνάμει του κανονισμού Δουβλίνο III δεν συνεπάγεται αυτομάτως την αναστολή της εκτέλεσης της εν λόγω απόφασης ούτε, κατά συνέπεια, την αναστολή της προθεσμίας μεταφοράς. Τέτοια αναστολή είναι δυνατή μόνον βάσει απόφασης με την οποία διατάσσεται η εν λόγω αναστολή.
74. Επιπλέον, εν αντιθέσει προς όσα υποστηρίζει ο υφυπουργός, οι τρεις δυνατότητες αναστολής της εκτέλεσης απόφασης μεταφοράς, οι οποίες προβλέπονται στο άρθρο 27, παράγραφος 3, του κανονισμού Δουβλίνο III, δεν ισχύουν σωρευτικώς, αλλά διαζευκτικώς, όπως προκύπτει από τη χρήση του παρατακτικού συνδέσμου «ή» στα στοιχεία αʹ και βʹ της εν λόγω διάταξης (22).
75. Επομένως, στο μέτρο που φαίνεται ότι οι αιτούντες των κύριων δικών δεν ζήτησαν την αναστολή της εκτέλεσης των αποφάσεων μεταφοράς τους στο πλαίσιο των ένδικων βοηθημάτων που άσκησαν κατά των εν λόγω αποφάσεων μεταφοράς –στοιχείο το οποίο απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει–, η προθεσμία μεταφοράς άρχισε να τρέχει από το χρονικό σημείο κατά το οποίο το υπεύθυνο κράτος μέλος αποδέχθηκε το αίτημα αναδοχής ή εκ νέου ανάληψης του ενδιαφερόμενου προσώπου (23).
76. Δεύτερον, οι προσφυγές που προβλέπονται στο άρθρο 27 του κανονισμού Δουβλίνο III αφορούν μόνο τις προσφυγές που ασκούνται κατά απόφασης μεταφοράς ληφθείσας δυνάμει του εν λόγω κανονισμού και όχι κατά άλλων αποφάσεων.
77. Επομένως, εκτιμώ ότι η φράση «ένδικων [βοηθημάτων] κατά αποφάσεων μεταφοράς», κατά την έννοια του άρθρου 27, παράγραφος 3, του κανονισμού Δουβλίνο III, αφορά όχι κάθε προσφυγή της οποίας η άσκηση έχει ως αποτέλεσμα να εμποδίζει την εκτέλεση απόφασης μεταφοράς, αλλά μόνον τις προσφυγές που ασκούνται κατά της καθαυτό απόφασης μεταφοράς.
78. Τρίτον, στο άρθρο 29, παράγραφος 1, του κανονισμού Δουβλίνο III διευκρινίζεται ότι, όταν υπάρχει ανασταλτικό αποτέλεσμα δυνάμει του άρθρου 27, παράγραφος 3, του εν λόγω κανονισμού, η προθεσμία μεταφοράς αρχίζει να τρέχει εκ νέου από «την έκδοση οριστικής απόφασης επί ενδίκου [βοηθήματος] ή [αίτησης] επανεξέτασης».
79. Υπενθυμίζεται, όμως, ότι το ένδικο βοήθημα που ασκείται κατά απόφασης μεταφοράς εκδοθείσας σύμφωνα με τις διατάξεις του κανονισμού Δουβλίνο III και η προσφυγή που ασκείται κατά άλλης απόφασης σχετικής με την παραμονή –εν προκειμένω, η ενδικοφανής προσφυγή που ασκήθηκε κατά απόφασης με την οποία απορρίφθηκε αίτηση για χορήγηση τίτλου παραμονής κατά τα προβλεπόμενα στο άρθρο 8 της οδηγίας 2004/81– αποτελούν αντικείμενο δύο διακριτών διαδικασιών.
80. Συναφώς, όπως το Δικαστήριο έχει αναγνωρίσει ότι η πρακτική αδυναμία εκτέλεσης της απόφασης μεταφοράς δεν πρέπει να θεωρείται ικανή να δικαιολογήσει την αναστολή της προθεσμίας μεταφοράς (24), φρονώ ότι όλες οι περιπτώσεις νομικής αδυναμίας εκτέλεσης της απόφασης μεταφοράς δεν είναι επίσης ικανές να επιφέρουν την αναστολή της εν λόγω προθεσμίας.
81. Συγκεκριμένα, εάν το Δικαστήριο αναγνωρίσει ότι η προθεσμία μεταφοράς αναστέλλεται λόγω της άσκησης προσφυγής κατά άλλης απόφασης που αφορά την παραμονή οσάκις η εν λόγω προσφυγή έχει ως αποτέλεσμα την αναστολή της εκτέλεσης της απόφασης μεταφοράς που έχει ληφθεί σύμφωνα με τον κανονισμό Δουβλίνο III, υπάρχει κίνδυνος η έναρξη της προθεσμίας μεταφοράς να μπορεί να αναβληθεί επανειλημμένως στο πλαίσιο διαφορετικών διαδικασιών, όπερ θα αντιβαίνει στον σκοπό του ταχέος προσδιορισμού του κράτους μέλους που είναι υπεύθυνο για την εξέταση των αιτήσεων διεθνούς προστασίας, τον οποίο εγγυάται ο εν λόγω κανονισμός.
82. Επομένως, κατά τη γνώμη μου, ενδικοφανής προσφυγή η οποία έχει ασκηθεί κατά της απόφασης με την οποία απορρίφθηκε αίτηση για χορήγηση τίτλου παραμονής κατά τα προβλεπόμενα στο άρθρο 8 της οδηγίας 2004/81 δεν συνιστά προσφυγή κατά της απόφασης μεταφοράς που λήφθηκε δυνάμει του κανονισμού Δουβλίνο III και, συνεπώς, δεν μπορεί να αναστείλει την προθεσμία μεταφοράς.
83. Επιπλέον, όσον αφορά τη σχέση μεταξύ της διαδικασίας μεταφοράς, η οποία διεξάγεται εντός των αυστηρών προθεσμιών που προβλέπονται στον κανονισμό Δουβλίνο III, και της διαδικασίας για χορήγηση τίτλου παραμονής κατά τα προβλεπόμενα στο άρθρο 8 της οδηγίας 2004/81, τίποτε δεν εμποδίζει, κατά τη διάρκεια της διαδικασίας με την οποία ασκήθηκε προσφυγή κατά της απόφασης απόρριψης της αίτησης χορήγησης του τίτλου παραμονής, το αιτούν κράτος μέλος να προετοιμάσει την εκτέλεση της απόφασης μεταφοράς που λήφθηκε σύμφωνα με τον κανονισμό Δουβλίνο III, εφόσον τα εν λόγω μέτρα δεν αναιρούν την πρακτική αποτελεσματικότητα του δικαιώματος αποτελεσματικής ένδικης προστασίας (25).
84. Τέτοια ερμηνεία δεν θέτει σε κίνδυνο την τήρηση των αποκλειστικών και σαφώς καθορισμένων προθεσμιών που ισχύουν ως προς τη διοικητική διαδικασία μεταβίβασης της ευθύνης για την εξέταση της αίτησης διεθνούς προστασίας προς το κράτος μέλος στο οποίο απευθύνεται το σχετικό αίτημα, δυνάμει των διατάξεων του κανονισμού Δουβλίνο III (26).
85. Συναφώς, απόκειται στα κράτη μέλη να επιτύχουν την κατάλληλη ισορροπία μεταξύ, αφενός, της διάρκειας των προσφυγών που ασκούνται κατά κάθε απόφασης με την οποία έχει απορριφθεί αίτηση για χορήγηση τίτλου παραμονής κατά τα προβλεπόμενα στο άρθρο 8 της οδηγίας 2004/81 και, αφετέρου, της τήρησης της προθεσμίας του άρθρου 29, παράγραφοι 1 και 2, του κανονισμού Δουβλίνο ΙΙΙ, προκειμένου να διασφαλιστεί η ορθή διάρθρωση μεταξύ των διαδικασιών αυτών και η διατήρηση της πρακτικής αποτελεσματικότητάς τους (27).
86. Τέλος, σε κάθε περίπτωση στην οποία η διάρθρωση μεταξύ των δύο διαδικασιών δεν παρέχει στο αιτούν κράτος μέλος τη δυνατότητα να πραγματοποιήσει τη μεταφορά του ενδιαφερόμενου υπηκόου τρίτης χώρας εντός της προθεσμίας έξι μηνών του άρθρου 29, παράγραφος 1, του κανονισμού Δουβλίνο III, το ως άνω κράτος μέλος μπορεί, εν πάση περιπτώσει, να κάνει χρήση της ρήτρας διακριτικής ευχέρειας που προβλέπεται στο άρθρο 17 του κανονισμού και να αποφασίσει να εξετάσει το ίδιο αίτηση διεθνούς προστασίας που έχει υποβληθεί σε αυτό από υπήκοο τρίτης χώρας, ακόμη και αν δεν είναι υπεύθυνο για την εξέτασή της δυνάμει των κριτηρίων που καθορίζονται με τον εν λόγω κανονισμό (28).
87. Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να αποφανθεί ότι, όταν ο ενδιαφερόμενος υπήκοος τρίτης χώρας έχει ασκήσει ενδικοφανή προσφυγή κατά της απόφασης με την οποία απορρίφθηκε η αίτηση για χορήγηση τίτλου παραμονής κατά τα προβλεπόμενα στο άρθρο 8 της οδηγίας 2004/81, η εκτέλεση της απόφασης μεταφοράς που έχει ληφθεί κατ’ εφαρμογήν των διατάξεων του κανονισμού Δουβλίνο III πρέπει να αναστέλλεται καθ’ όλη τη διάρκεια της εξέτασης της προσφυγής χωρίς η εν λόγω αναστολή να επηρεάζει την προθεσμία μεταφοράς.
V. Πρόταση
88. Λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο προδικαστικό ερώτημα που υπέβαλε το Raad van State (Συμβούλιο της Επικρατείας, Κάτω Χώρες) ως εξής:
Το άρθρο 27, παράγραφος 3, και το άρθρο 29 του κανονισμού (ΕΕ) 604/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Ιουνίου 2013, για τη θέσπιση των κριτηρίων και μηχανισμών για τον προσδιορισμό του κράτους μέλους που είναι υπεύθυνο για την εξέταση αίτησης διεθνούς προστασίας που υποβάλλεται σε κράτος μέλος από υπήκοο τρίτης χώρας ή από απάτριδα,
έχουν την έννοια ότι:
– η εκτέλεση της απόφασης μεταφοράς που έχει ληφθεί σύμφωνα με τις διατάξεις του εν λόγω κανονισμού πρέπει να ανασταλεί, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 47 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, στην περίπτωση που έχει ασκηθεί προσφυγή κατά απόφασης με την οποία απορρίφθηκε αίτηση για χορήγηση τίτλου παραμονής κατά τα προβλεπόμενα στο άρθρο 8 της οδηγίας 2004/81/ΕΚ του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, σχετικά με τον τίτλο παραμονής που χορηγείται στους υπηκόους τρίτων χωρών θύματα εμπορίας ανθρώπων ή συνέργειας στη λαθρομετανάστευση, οι οποίοι συνεργάζονται με τις αρμόδιες αρχές·
– η εν λόγω αναστολή δεν έχει ως αποτέλεσμα την αναστολή της προθεσμίας μεταφοράς που προβλέπεται στο άρθρο 29, παράγραφος 1, του κανονισμού 604/2013.