Predmet C‑146/14 PPU

Bašir Mohamed Ali Mahdi

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio

Administrativen sad Sofia‑grad)

„Vize, azil, useljavanje i ostale politike koje se odnose na slobodno kretanje osoba – Direktiva 2008/115/EZ – Vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom – Članak 15. – Zadržavanje – Produljenje zadržavanja – Obveze upravnog ili sudskog tijela – Sudski nadzor – Nepostojanje osobnih dokumenata državljanina treće zemlje – Prepreke izvršenju odluke o udaljavanju – Odbijanje veleposlanstva konkretne treće zemlje da izda osobni dokument koji omogućuje povratak državljanina te zemlje – Opasnost od bijega – Mogućnost za udaljavanje – Nedostatak suradnje – Moguća obveza konkretne države članice da izda privremeni dokument o položaju osobe“

Sažetak – Presuda Suda (treće vijeće) od 5. lipnja 2014.

1.        Granična kontrola, azil i useljavanje – Politika useljavanja – Vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom – Direktiva 2008/115 – Zadržavanje s ciljem udaljavanja – Moguće produljenje zadržavanja – Odluka donesena na kraju najduljeg mogućeg trajanja prvotnog zadržavanja – Odluka koja mora biti u obliku pisanog akta koji sadrži stvarne i pravne razloge

(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 6. i 47.; Direktiva 2008/115 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 15. st. 2., 3., 5. i 6.)

2.        Granična kontrola, azil i useljavanje – Politika useljavanja – Vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom – Direktiva 2008/115 – Zadržavanje s ciljem udaljavanja – Ispitivanje pretpostavki za zadržavanje u razumnim vremenskim razmacima – Postupovna pravila koja nisu predviđena pravom Unije – Nadležnost država članica

(Direktiva 2008/115 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 15., st. 3.)

3.        Granična kontrola, azil i useljavanje – Politika useljavanja – Vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom – Direktiva 2008/115 – Zadržavanje s ciljem udaljavanja – Moguće produljenje zadržavanja – Opseg sudskog nadzora sudskog tijela koje odlučuje o zahtjevu za produljenje zadržavanja

(Direktiva 2008/115 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 15., st. 3. i 6.)

4.        Granična kontrola, azil i useljavanje – Politika useljavanja – Vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom – Direktiva 2008/115 – Zadržavanje s ciljem udaljavanja – Nacionalni propis koji predviđa produljenje zadržavanja samo zbog nepostojanja osobnih dokumenata – Nedopuštenost

(Direktiva 2008/115 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 15. st. 1. i 6.)

5.        Granična kontrola, azil i useljavanje – Politika useljavanja – Vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom – Direktiva 2008/115 – Zadržavanje s ciljem udaljavanja – Moguće produljenje zadržavanja – Nedostatak suradnje – Pojam

(Direktiva 2008/115 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 15. st. 6. t. (a))

6.        Granična kontrola, azil i useljavanje – Politika useljavanja – Vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom – Direktiva 2008/115 – Zadržavanje s ciljem udaljavanja – Državljanin treće zemlje koji ne posjeduje osobne dokumente i kojega je nacionalni sudac oslobodio zbog toga što ne postoji mogućnost za udaljavanje – Obveza izdavanja boravišne dozvole ili odobrenja kojim se omogućuje pravo na boravak – Nepostojanje – Obveza izdavanja pisane potvrde o položaju navedenog državljanina

(Direktiva 2008/115 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 15. st. 4.)

1.        Članak 15. stavke 3. i 6. Direktive 2008/115 o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom, u svezi s člancima 6. i 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, treba tumačiti u smislu da svaka odluka koju donese nadležno tijelo na kraju najduljeg mogućeg trajanja prvotnog zadržavanja državljanina treće zemlje, koja se odnosi na nastavak tog zadržavanja, mora biti u obliku pisanog akta koji sadrži stvarne i pravne razloge koji opravdavaju tu odluku.

Naime, jedini zahtjev izričito predviđen člankom 15. Direktive 2008/115 u pogledu donošenja pisanog akta jest onaj naveden u stavku 2. tog članka, to jest da se zadržavanje određuje u pisanom obliku navodeći stvarne i pravne razloge. Taj zahtjev donošenja pisane odluke treba shvatiti kao da se nužno odnosi na svaku odluku o produljenju zadržavanja. Međutim, odredbe članka 15. te direktive ne zahtijevaju donošenje pisanog akta za periodična preispitivanja. Tijela koja provode preispitivanje zadržavanja državljanina treće zemlje u razumnim vremenskim razmacima, na temelju članka 15. stavka 3. prve rečenice te direktive, nemaju dakle obvezu pri svakom preispitivanju donijeti izričit akt u pisanom obliku koji sadrži stvarne i pravne razloge koji obrazlažu taj akt.

S obzirom na navedeno, kad tijelo koje odlučuje u postupku preispitivanja na kraju najduljeg mogućeg prvotnog razdoblja zadržavanja dopuštenog člankom 15. stavkom 5. te iste direktive odlučuje o nastavku tog zadržavanja, dužno je donijeti tu odluku u obliku obrazloženog pisanog akta. Naime, u takvom slučaju preispitivanje zadržavanja i donošenje odluke o nastavku zadržavanja odvijaju se u istoj postupovnoj fazi. Stoga ta odluka mora ispuniti zahtjeve koji proizlaze iz članka 15. stavka 2. Direktive 2008/115. Usto, takvu odluku, u svakom slučaju, nadzire sudsko tijelo na temelju članka 15. stavka 3. navedene direktive.

(t. 44., 47.‑49., 52. i t. 1. izreke)

2.        Pravo Unije ne protivi se tome da nacionalni propis, osiguravajući poštovanje temeljnih prava i pune djelotvornosti odredaba prava Unije, propisuje obvezu za tijelo, koje u razumnim vremenskim razmacima preispituje zadržavanje državljanina treće zemlje na temelju članka 15. stavka 3. prve rečenice Direktive 2008/115 o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom, da na kraju svakog preispitivanja donese izričit akt koji sadrži stvarne i pravne razloge koji ga opravdavaju. Takva bi obveza proizlazila isključivo iz nacionalnog prava

(t. 50. i 51.)

3.        Članak 15. stavke 3. i 6. Direktive 2008/115 o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom treba tumačiti u smislu da nadzor koji sudsko tijelo mora izvršiti kad odlučuje o zahtjevu za produljenje zadržavanja državljanina treće zemlje tom tijelu mora omogućiti da odluči meritorno, u svakom pojedinačnom slučaju, o produljenju zadržavanja konkretnog državljanina, o mogućnosti zamjene zadržavanja manje prisilnom mjerom ili o puštanju na slobodu tog državljanina, a to bi tijelo prema tome imalo ovlast uzeti u obzir činjenice i dokaze koje je pružilo upravno tijelo koje mu je uputilo zahtjev kao i činjenice, dokaze i očitovanja koji su mu eventualno podneseni tijekom tog postupka.

Naime, sudsko tijelo koje odlučuje o zahtjevu za produljenje zadržavanja mora moći odlučiti o svim činjeničnim i pravnim razlozima relevantnima za utvrđenje je li produljenje zadržavanja opravdano, s obzirom na zahtjeve koji proizlaze iz članka 15. Direktive 2008/115, što zahtijeva temeljito ispitivanje činjenica svojstvenih svakom predmetu. Kada prvotno određeno zadržavanje više nije opravdano s obzirom na te zahtjeve, nadležno sudsko tijelo mora moći svojom odlukom zamijeniti odluku upravnog tijela ili, ovisno o slučaju, odluku sudskog tijela koje je odredilo prvotno zadržavanje i odlučiti o mogućnosti određivanja zamjenske mjere ili o puštanju na slobodu konkretnog državljanina treće zemlje. U tu svrhu sudsko tijelo koje odlučuje o zahtjevu za produljenje zadržavanja mora moći uzeti u obzir kako činjenice i dokaze koje je navelo upravno tijelo koje je odredilo prvotno zadržavanje tako i sva očitovanja koja eventualno podnese konkretni državljanin treće zemlje. Osim toga, ono mora moći potražiti sve druge elemente relevantne za svoju odluku ako to ocijeni potrebnim. Iz toga slijedi da ovlasti sudskog tijela u okviru nadzora ne mogu, ni u kojem slučaju, biti ograničene samo na elemente koje je pružilo predmetno upravno tijelo.

(t. 62., 64. i t. 2. izreke)

4.        Članak 15. stavke 1. i 6. Direktive 2008/115 o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom treba tumačiti u smislu da mu je protivan nacionalni propis prema kojem se prvotno vrijeme zadržavanja od šest mjeseci može produljiti samo zbog toga što konkretni državljanin treće zemlje nema osobne dokumente. Na samom je sudu koji je uputio zahtjev da ocijeni u svakom pojedinačnom slučaju činjenične okolnosti predmeta u pitanju kako bi utvrdio može li se na tog državljanina učinkovito primijeniti manje prisilna mjera ili postoji li opasnost od njegova bijega.

(t. 74. i t. 3. izreke)

5.        Članak 15. stavak 6. točku (a) Direktive 2008/115 o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom treba tumačiti u smislu da se za državljanina treće zemlje koji nije dobio osobne dokumente koji bi omogućili njegovo udaljavanje iz konkretne države članice, može smatrati da je pokazao nedostatak suradnje u smislu te odredbe samo ako iz ispitivanja ponašanja tog državljanina tijekom zadržavanja proizlazi da on nije surađivao u provedbi akcije udaljavanja i da je vjerojatno da ta akcija traje dulje od predviđenog zbog tog ponašanja.

Osim toga, članak 15. stavak 6. Direktive 2008/115 zahtijeva da je, prije ispitivanja toga je li konkretni državljanin pokazao nedostatak suradnje, predmetno tijelo vlasti u mogućnosti dokazati da akcija udaljavanja traje dulje usprkos svim opravdanim naporima, što nalaže da je predmetna država članica nastojala i da i dalje aktivno nastoji dobiti izdavanje osobnih dokumenata za tog državljanina.

Na taj način, kako bi se utvrdilo da je dotična država članica poduzela opravdane napore za ostvarenje akcije udaljavanja i da postoji nedostatak suradnje na strani konkretnog državljanina treće zemlje, potrebno je temeljito ispitivanje činjeničnih elemenata koji se odnose na cjelokupno vrijeme prvotnog zadržavanja. Takvo ispitivanje predstavlja činjenično pitanje koje ne ulazi u nadležnost Suda u okviru postupka na temelju članka 267. UFEU‑a već u nadležnost nacionalnog suda.

(t. 83.‑85. i t. 4. izreke)

6.        Direktivu 2008/115 o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom treba tumačiti u smislu da država članica ne može biti dužna izdati neovisnu boravišnu dozvolu ili drugo odobrenje kojim se omogućuje pravo na boravak državljanina treće zemlje koji ne posjeduje osobne dokumente i nije dobio te dokumente od svoje zemlje podrijetla, nakon što je nacionalni sudac oslobodio tog državljanina zbog toga što više ne postoji mogućnost za udaljavanje u smislu članka 15. stavka 4. te direktive. Međutim, u tom slučaju ta država navedenom državljaninu mora izdati pisanu potvrdu o njegovom položaju.

(t. 89. i t. 5. izreke)