ROZSUDEK TRIBUNÁLU (pátého senátu)
15. února 2023(*)
„Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření s ohledem na situaci v Bělorusku – Seznamy osob, subjektů a orgánů, jimž se zmrazují finanční prostředky a hospodářské zdroje – Zařazení a ponechání jména žalobce na seznamech – Pojem ‚osoba odpovědná za represe‛ – Nesprávné posouzení – Proporcionalita“
Ve věci T‑536/21,
Belaeronavigatsia, se sídlem v Minsku (Bělorusko), zastoupená M. Michalauskasem, advokátem,
žalobkyně,
proti
Radě Evropské unie, zastoupené R. Meyerem a S. Van Overmeire, jako zmocněnci,
žalované,
podporované
Evropskou komisí, zastoupenou C. Giolitem a M. Carpus Carcea, jako zmocněnci,
vedlejší účastnicí,
TRIBUNÁL (pátý senát)
ve složení J. Svenningsen, předseda, J. Laitenberger a M. Stancu (zpravodajka), soudci,
vedoucí soudní kanceláře: H. Eriksson, radová,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
po jednání konaném dne 30. listopadu 2022,
vydává tento
Rozsudek
1 Žalobou založenou na článku 263 SFEU se žalobkyně, společnost Belaeronavigatsia, domáhá zrušení rozhodnutí Rady (SZBP) 2021/1001 ze dne 21. června 2021, kterým se mění rozhodnutí 2012/642/SZBP o omezujících opatřeních vzhledem k situaci v Bělorusku (Úř. věst. 2021, L 219 I, s. 67), prováděcího nařízení Rady (EU) 2021/999 ze dne 21. června 2021, jímž se provádí čl. 8a odst. 1 nařízení (ES) č. 765/2006 o omezujících opatřeních vůči Bělorusku (Úř. věst. 2021, L 219 I, s. 55) (dále společně jen „původní akty“), rozhodnutí Rady (SZBP) 2022/307 ze dne 24. února 2022, kterým se mění rozhodnutí 2012/642/SZBP o omezujících opatřeních vzhledem k situaci v Bělorusku (Úř. věst. 2022, L 46, s. 97), a prováděcího nařízení Rady (EU) 2022/300 ze dne 24. února 2022, jímž se provádí článek 8a nařízení (ES) č. 765/2006 o omezujících opatřeních vůči Bělorusku (Úř. věst. 2022, L 46, s. 3) (dále společně jen „akty o ponechání na seznamech“), v rozsahu, v němž se jí tyto akty (dále společně jen „napadené akty“) dotýkají.
Skutečnosti předcházející sporu a skutečnosti, které nastaly po podání žaloby
2 Žalobkyně, Belaeronavigatsia, je běloruský státní podnik, jehož činnost spočívá v regulaci vzdušného prostoru a podpoře letového provozu v Bělorusku.
3 Projednávaná věc spadá do rámce omezujících opatření, přijatých Evropskou unií od roku 2004 vzhledem ke stavu demokracie, právního státu a lidských práv v Bělorusku. Konkrétně souvisí se zintenzivněním nadále trvajícího porušování lidských práv a brutální represe vůči odpůrcům režimu prezidenta Lukašenka po prezidentských volbách konaných dne 9. srpna 2020, které Unie shledala za neprovedené v souladu s mezinárodními standardy.
4 Rada Evropské unie přijala dne 18. května 2006 na základě článků [75 a 215 SFEU] nařízení (ES) č. 765/2006 o omezujících opatřeních vůči prezidentu Lukašenkovi a některým představitelům Běloruska (Úř. věst. 2006, L 134, s. 1) a dne 15. října 2012 na základě článku 29 SEU rozhodnutí 2012/642/SZBP o omezujících opatřeních vzhledem k situaci v Bělorusku (Úř. věst. 2012, L 285, s. 1).
5 Podle čl. 4 odst. 1 písm. a) rozhodnutí 2012/642 a čl. 2 odst. 4 nařízení č. 765/2006, ve znění nařízení Rady (EU) č. 1014/2012 ze dne 6. listopadu 2012, přičemž posledně uvedené ustanovení odkazuje na prvně uvedené ustanovení, se zmrazují veškeré finanční prostředky a hospodářské zdroje vlastněné, držené či ovládané zejména osobami, subjekty nebo orgány, jež jsou odpovědné za vážná porušování lidských práv či potlačování občanské společnosti a demokratické opozice, nebo jejichž činnosti jiným závažným způsobem narušují demokracii či právní stát v Bělorusku (dále jen „sporné obecné kritérium“).
6 Původními akty byl název žalobkyně zařazen na seznamy osob, subjektů a orgánů, na něž se vztahují omezující opatření, které jsou uvedeny v příloze rozhodnutí 2012/642 a v příloze I nařízení č. 765/2006 (dále jen společně „dotčené seznamy“).
7 V původních aktech Rada odůvodnila zařazení názvu žalobkyně na dotčené seznamy následujícími důvody:
„Státem vlastněný podnik BELAERONAVIGATSIA je odpovědný za běloruské řízení letového provozu. Nese proto odpovědnost za odklonění [letu FR4978] na minské letiště, ke kterému došlo bez řádného odůvodnění dne 23. května 2021. Toto politicky motivované rozhodnutí mělo za cíl zatčení a zadržení opozičního novináře Ramana Prataseviče a Sofie Sapegové a je formou represe vůči občanské společnosti a demokratické opozici v Bělorusku.
Státem vlastněný podnik BELAERONAVIGATSIA je tudíž odpovědný za represi vůči občanské společnosti a demokratické opozici.“
8 Dopisem ze dne 22. června 2021 Rada zaslala žalobkyni individuální oznámení o zařazení jejího názvu na dotčené seznamy, ke kterému připojila kopii původních aktů. Rada v tomto dopise žalobkyni informovala, že má možnost požádat o přezkum rozhodnutí o zařazení jejího názvu na uvedené seznamy a napadnout toto rozhodnutí před Tribunálem.
9 Dopisem ze dne 3. listopadu 2021 žalobkyně napadla zařazení jejího názvu na dotčené seznamy a požádala Radu o přezkum zařazení.
10 Dopisem ze dne 17. ledna 2022 Rada odpověděla na žádost žalobkyně opřezkum a předala jí dokument WK 15389/2021 INIT. Tímto dopisem informovala žalobkyni o svém záměru ponechat její název na dotčených seznamech a o možnosti vyjádřit se v tomto ohledu do 2. února 2022.
11 Dopisy ze dne 26. ledna a 1. února 2022 žalobkyně zpochybnila relevanci důkazů shromážděných v dokumentu WK 15389/2021 INIT a požádala Radu, aby provedla přezkum zařazení jejího názvu na dotčené seznamy.
12 Akty o ponechání na seznamech byl zápis názvu žalobkyně ponechán na dotčených seznamech do 28. února 2023, přičemž důvody pro toto ponechání byly následující:
„Státní podnik Belaeronavigatsia je odpovědný za běloruské řízení letového provozu. Nese proto odpovědnost za odklonění [letu FR4978] na minské letiště, ke kterému došlo bez řádného odůvodnění dne 23. května 2021. Toto politicky motivované rozhodnutí mělo za cíl zatčení a zadržení opozičního novináře Ramana Prataseviče a Sofie Sapegové a je formou represe vůči občanské společnosti a demokratické opozici v Bělorusku.
Státní podnik Belaeronavigatsia je tudíž odpovědný za represi vůči občanské společnosti a demokratické opozici.“
13 Dopisem ze dne 25. února 2022 Rada odpověděla na dopisy žalobkyně uvedené v bodě 11 výše a předala jí dokumenty WK 1795/2022 INIT a WK 1795/2022 ADD 1. Rada stejným dopisem sdělila žalobkyni své rozhodnutí ponechat její název na dotčených seznamech.
Návrhová žádání účastníků řízení
14 Žalobou podanou dne 1. září 2021 žalobkyně původně napadla původní akty v rozsahu, v němž se jí týkají. Podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 13. května 2022 upravila žalobkyně svá návrhová žádání v tom smyslu, aby se vztahovala i na akty o jejím ponechání na seznamech.
15 Žalobkyně navrhuje, aby Tribunál:
– zrušil napadené akty v rozsahu, v němž se jí týkají;
– uložil Radě a Komisi náhradu nákladů řízení.
16 Rada a Komise navrhují, aby Tribunál:
– zamítl žalobu;
– uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
17 Na podporu své žaloby žalobkyně uplatňuje dva žalobní důvody, z nichž první vychází z nesprávného posouzení a druhý z nedodržení zásady proporcionality.
K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z nesprávného posouzení
18 V rámci tohoto žalobního důvodu žalobkyně Radě vytýká, že měla za to, že sporné obecné kritérium je objektivním kritériem, které nevyžaduje, aby bylo prokázáno, že osoba nebo subjekt, na něž se vztahují omezující opatření, měly v úmyslu účastnit se spáchaného aktu potlačování. V tomto ohledu má žalobkyně, aniž namítá protiprávnost sporného obecného kritéria, v podstatě za to, že slovní spojení „osoby odpovědné za potlačování“, použité v čl. 4 odst. 1 písm. a) rozhodnutí 2012/642 a v čl. 2 odst. 4 nařízení č. 765/2006, nasvědčuje tomu, že uvedené kritérium vyžaduje existenci úmyslu, a tudíž prokázání toho, že osoba nebo subjekt podléhající omezujícím opatřením, měla nebo měl v úmyslu účastnit se aktu represe, který je jí nebo jemu vytýkán.
19 Žalobkyně tak tvrdí, že se Rada nemohla spokojit s prokázáním objektivní přičitatelnosti odklonění letu FR4978 na minské letiště (Bělorusko), ke kterému došlo dne 23. května 2021, a měla rovněž prokázat úmysl žalobkyně, tj. skutečnost, že se prostřednictvím svého jednání úmyslně podílela na potlačování občanské společnosti a demokratické opozice. Rada nemohla při neexistenci tohoto prokázání dospět k závěru o existenci dostatečného skutkového základu k prokázání úmyslu žalobkyně podílet se na potlačování občanské společnosti a demokratické opozice.
20 Zaprvé žalobkyně uvádí, že její jednání nebylo motivované politickými úvahami, ale naopak povinnostmi, které má v oblasti bezpečnosti letectví jakožto státní podnik pověřený regulací vzdušného prostoru a podporou letového provozu v souladu s mezinárodními úmluvami, jejichž stranou je Bělorusko. Žalobkyně tak jednala v souladu s Úmluvou o potlačování protiprávních činů ohrožujících bezpečnost civilního letectví, uzavřenou v Montrealu (Kanada) dne 23. září 1971 dne 23. září 1971, a Úmluvou o mezinárodním civilním letectví uzavřenou v Chicagu (Spojené státy) dne 7. prosince 1944.
21 Zadruhé žalobkyně tvrdí, že se mohla nechat zmanipulovat složkami, jež nejsou součástí jejího podniku, které ji informovaly o přítomnosti bomby na palubě letu FR4978, a vzhledem k tomu, že neměla k dispozici seznam cestujících, neměla důvod pro podezření o takové manipulaci. Okolnost, kterou žalobkyně zpochybňuje, že minské letiště obdrželo e-mail s varováním před bombovým útokem až 24 minut po sdělení tohoto varování pilotovi letu FR4978, nevylučuje její dobrou víru, jelikož jednala výlučně na základě informací obdržených od bezpečnostních služeb minského letiště. Mimoto nemůže být považována za odpovědnou za odklonění letu FR4978, neboť pilotovi, který sám rozhodl o přistání v Bělorusku, vydala pouze doporučení.
22 Rada podporovaná Komisí zpochybňuje argumenty žalobkyně.
23 Je třeba připomenout, že podle čl. 4 odst. 1 písm. a) rozhodnutí 2012/642 a čl. 2 odst. 4 nařízení č. 765/2006 se zmrazují veškeré finanční prostředky a hospodářské zdroje vlastněné, držené či ovládané zejména osobami, subjekty nebo orgány, jež jsou odpovědné za vážná porušování lidských práv či potlačování občanské společnosti a demokratické opozice, nebo jejichž činnosti jiným závažným způsobem narušují demokracii či právní stát v Bělorusku.
24 Pokud jde o povahu sporného obecného kritéria, je třeba konstatovat, že slovní spojení „odpovědné za potlačování“ použité v čl. 4 odst. 1 písm. a) rozhodnutí 2012/642 a v čl. 2 odst. 4 nařízení č. 765/2006 není vymezeno těmito ustanoveními, ani jinými ustanoveními rozhodnutí 2012/642 nebo nařízení č. 765/2006.
25 Význam a dosah uvedeného slovního spojení musí být tudíž určeny v souladu s jeho obvyklým smyslem v běžném jazyce, s přihlédnutím ke kontextu, v němž je použito, a cílům, které sleduje právní úprava, jejíž je součástí (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 10. března 2005, EasyCar, C‑336/03, EU:C:2005:150, bod 21 a citovaná judikatura, a ze dne 7. května 2019, Německo v. Komise, T‑239/17, EU:T:2019:289, bod 40 a citovaná judikatura).
26 V tomto ohledu je třeba v první řadě konstatovat, že v běžném jazyce slovní spojení „odpovědné za“ označuje osobu, jejíž jednání nebo činnosti, způsobily následek, o němž původce tohoto jednání nebo činností ví nebo o nichž nemůže rozumně nevědět.
27 V druhé řadě z kontextu, ve kterém je slovní spojení „odpovědné za potlačování“ použité, zejména v čl. 4 odst. 1 písm. a) rozhodnutí 2012/642 a čl. 2 odst. 4 nařízení č. 765/2006, z formulace „osobám, subjektům nebo orgánům, jež jsou odpovědné za […] potlačování občanské společnosti a demokratické opozice nebo jejichž činnosti jiným závažným způsobem narušují demokracii či právní stát v Bělorusku“, vyplývá, že normativním záměrem bylo zahrnout obecně pod sporné obecné kritérium jakoukoliv osobu, subjekt nebo orgán, jejichž činnosti závažným způsobem narušují demokracii či právní stát v Bělorusku. Mimoto použití sousloví „jiným způsobem“ ve druhé části uvedených ustanovení svědčí o normativním záměru považovat potlačování občanské společnosti a demokratické opozice za druh činností závažně narušujících demokracii či právní stát v Bělorusku. Konečně použití výrazu „činnosti“ naznačuje normativní záměr cílit opatření na osoby, subjekty nebo orgány, jejichž činnosti závažným způsobem narušují demokracii či právní stát v Bělorusku z důvodu, že tyto činnosti přispívají k uvedeným narušením, nezávisle na tom, zda v tomto ohledu existuje úmysl či nikoliv.
28 Zatřetí, pokud jde o cíle sledované rozhodnutím 2012/642 a nařízením č. 765/2006, je třeba na úvod připomenout, že podle čl. 21 odst. 2 písm. b) SEU je upevňování a podpora demokracie, právního státu, lidských práv a zásad mezinárodního práva jedním z cílů Unie v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky (SZBP).
29 Jak vyplývá z bodu 1 odůvodnění rozhodnutí 2012/642, v projednávaném případě byla omezující opatření vůči Bělorusku přijata z důvodu trvajícího nedodržování lidských práv, zásad demokracie a právního státu v této zemi. Cílem uvedených opatření je vyvinout tlak na režim prezidenta Lukašenka, aby ukončil porušování lidských práv a potlačování občanské společnosti a demokratické opozice.
30 Je přitom nutné konstatovat, že přístup spočívající v zacílení opatření na osoby, subjekty a orgány, jejichž jednání nebo činnosti přispívají k potlačování občanské společnosti a demokratické opozice, je konzistentní s cílem uvedeným v bodě 29 výše a nelze jej v žádném případě považovat s ohledem na sledovaný cíl za nepřiměřený (v tomto smyslu obdobně viz rozsudek ze dne 28. března 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, bod 147). Jednání nebo činnosti, které přispívají k porušování lidských práv a k potlačování občanské společnosti a demokratické opozice, musí totiž skončit nejen v případě, že tato jednání nebo činnosti byly úmyslné, ale rovněž v případě, kdy nelze zjistit žádný úmysl jejich původců.
31 S ohledem na výše uvedené musí být sporné obecné kritérium vykládáno v tom smyslu, že za potlačování občanské společnosti a demokratické opozice jsou odpovědné osoby, subjekty nebo orgány, jejichž jednání nebo činnosti přispívají k uvedenému potlačování, nezávisle na jejich úmyslu, jakmile ví nebo nemohou rozumně nevědět o důsledcích svého jednání nebo činností.
32 V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně, omezující opatření nejsou sankčními opatřeními, která by vyžadovala prokázání úmyslu původce dotčeného jednání nebo činností.
33 Zmrazení finančních prostředků a hospodářských zdrojů žalobkyně totiž nepředstavuje správní sankci ani nespadá do působnosti čl. 49 odst. 1 věty první Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“).
34 Zaprvé žádné ustanovení unijního práva nepřiznává omezujícím opatřením, jež spočívají ve zmrazení finančních prostředků a hospodářských zdrojů, a která byla přijata vůči osobě, subjektu či orgánu na základě ustanovení týkajících se SZBP, trestněprávní konotaci. Tato opatření totiž představují cílená preventivní opatření, jejichž cílem je podle čl. 21 odst. 2 písm. b) SEU upevňovat a podporovat demokracii, právní stát, lidská práva a zásady mezinárodního práva.
35 Zadruhé cílem ustanovení rozhodnutí 2012/642 o zavedení režimu zmrazení finančních prostředků a hospodářských zdrojů vůči Bělorusku není trestat jakékoli chování ani bránit jeho opakování. Jejich jediným účelem je zajistit aktiva v držení osob, subjektů a orgánů uvedených v čl. 4 odst. 1 písm. a) rozhodnutí 2012/642 v souladu s cíli uvedenými v čl. 21 odst. 2 písm. b) SEU (obdobně viz rozsudek ze dne 27. února 2014, Ezz a další v. Rada, T‑256/11, EU:T:2014:93, bod 78 a citovaná judikatura). Finanční prostředky a majetek dotčených osob nejsou tedy zabaveny, ale dočasně zmrazeny.
36 Zatřetí účinky těchto ustanovení jsou časově omezené a lze je napadnout. Zmrazení finančních prostředků a hospodářských zdrojů, které tato ustanovení stanoví, se podle článku 8 rozhodnutí 2012/642 uplatní po určité období a Rada, jež zajišťuje jeho průběžný přezkum, může kdykoli rozhodnout o jeho ukončení.
37 Na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně, sporné obecné kritérium je proto objektivním kritériem souvisejícím s jednáním nebo činnostmi osoby, na níž se vztahují omezující opatření, které tedy nevyžaduje prokázání úmyslu této osoby podílet se prostřednictvím daného jednání nebo činností na potlačování občanské společnosti a demokratické opozice v Bělorusku.
38 V projednávaném případě tedy stačí, aby spis Rady zahrnoval soubor dostatečně konkrétních, přesných a shodujících se nepřímých důkazů umožňujících prokázat, že jednání, které je žalobkyni vytýkáno v rámci odklonění letu FR4978, přispěla k potlačování občanské společnosti a demokratické opozice v Bělorusku, a žalobkyně věděla nebo nemohla rozumně nevědět o tomto důsledku svého jednání.
39 V tomto ohledu je třeba konstatovat, že na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně, ani skutečnost, že jednání, které je jí vytýkáno, představuje ojedinělé jednání, ani skutečnost, že je veřejnoprávní právnickou osobou pověřenou regulací vzdušného prostoru a podporou letového provozu v Bělorusku, nemohou mít důsledky, pokud jde o rozsah soudního přezkumu a důkazní břemeno Rady, jelikož ani článek 29 SEU, ani článek 215 SFEU a ani napadené akty, které byly přijaty na základě těchto ustanovení, nijak nerozlišují mezi ojedinělou nebo opakující se povahou vytýkaného jednání nebo činností, nebo ještě mezi povahou jednání nebo činností fyzických či právnických osob, jež mohou být předmětem restriktivních opatření.
40 Pokud jde o rozsah uvedeného přezkumu, z judikatury vyplývá, že účinnost soudního přezkumu zaručená v článku 47 Listiny vyžaduje, aby se unijní soud ujistil o tom, zda se rozhodnutí, kterým byla přijata nebo ponechána v platnosti omezující opatření, jež se dotyčné osoby nebo subjektu osobně dotýká, opírá o dostatečně pevný skutkový základ (rozsudek ze dne 18. července 2013, Komise a další v. Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P a C‑595/10 P, EU:C:2013:518, bod 119). V rámci posouzení Rady ohledně dostatečně pevného skutkového základu musí být důkazy a informace zkoumány s ohledem na jejich kontext, a nikoli izolovaně. Rada totiž důkazní břemeno unese, uvede-li před unijním soudem soubor dostatečně konkrétních, přesných a shodujících se nepřímých důkazů umožňujících prokázat existenci dostatečné vazby mezi subjektem, vůči němuž je namířeno opatření směřující ke zmrazení jeho finančních prostředků, a režimem nebo obecně řešenými situacemi (viz rozsudek ze dne 20. července 2017, Badica a Kardiam v. Rada, T‑619/15, EU:T:2017:532, bod 99 a citovaná judikatura).
41 V projednávaném případě je třeba konstatovat, že mezi účastníky řízení není sporu o tom, že žalobkyně je běloruským státním podnikem pověřeným regulací vzdušného prostoru a podporou letového provozu a prostřednictvím svého řídícího letového provozu, který byl v kontaktu s pilotem letu FR4978 (dále jen „řídící letového provozu“), doporučila, aby letadlo bylo odkloněno na minské letiště a tam přistálo, což umožnilo zatčení novináře a příslušníka opozice Ramana Prataseviče a Sofie Sapegové běloruskými orgány.
42 V tomto ohledu je třeba zejména zdůraznit, že z přepisu komunikace mezi pilotem letu FR4978 a řídícím letového provozu, který byl předán běloruskými orgány a jehož obsah je uveden v článku zveřejněném dne 25. května 2021 na internetové stránce Reuters, a jež je součástí důkazů Rady, shromážděných v dokumentu WK 6825/2021 INIT, na kterých spočívá zařazení názvu žalobkyně na dotčené seznamy původními akty, vyplývá, že doporučení odklonění letu na minské letiště nepocházelo ani od letecké společnosti provozující uvedený let, ani odletových a příletových letišť, ale výlučně od žalobkyně.
43 Mimoto z několika novinových článků shromážděných v dokumentu WK 6825/2021 INIT vyplývá, že odklonění letu FR4978 bylo příčinou zatčení novináře a příslušníka opozice Ramana Prataseviče a Sofie Sapegové, kteří byli cestujícími uvedeného letu.
44 Informace, které měla Rada k dispozici v okamžiku přijetí původních aktů, tak představují soubor dostatečně konkrétních, přesných a shodujících se nepřímých důkazů, které prokazují, že let FR4978 by bez doporučení žalobkyně k přistání na minském letišti nebyl na toto letiště odkloněn a toto odklonění bylo příčinou zatčení novináře a příslušníka opozice Ramana Prataseviče a Sofie Sapegové.
45 Toto zatčení představuje projev represe vůči občanské společnosti a demokratické opozici, jelikož jak vyplývá z důkazů předložených Radou, novinář a příslušník opozice Raman Pratasevič byl zatčen z důvodu obvinění z terorismu ze strany běloruských orgánů, a to z důvodu jeho činnosti novináře a příslušníka opozice vůči režimu prezidenta Lukašenka. Mimoto z důkazů předložených Radou vyplývá, že k tomuto zatčení došlo po prezidentských volbách konaných dne 9. srpna 2020, které Unie shledala za neprovedené v souladu s mezinárodními standardy, a po nichž následovalo zintenzivnění trvajícího porušování lidských práv, jakož i brutální represe vůči odpůrcům režimu prezidenta Lukašenka.
46 Pokud jde o ponechání názvu žalobkyně na dotčených seznamech, je třeba konstatovat, že informace, které se staly po přijetí původních aktů dostupné, a sice různé články v tisku převzaté do dokumentu WK 15389/2021 INIT, předběžná zpráva zveřejněná dne 7. ledna 2022 Mezinárodní organizací pro civilní letectví (ICAO) v návaznosti na první skutkové šetření týkající se vynuceného přistání letu FR4978, jež byla převzata do dokumentů WK 1795/2022 INIT a WK 795/2022 INIT, jakož i svědecká výpověď řídícího leteckého provozu, kterou získaly polské justiční orgány, a přepis záznamu konverzací, k nimž došlo během událostí v řídící věži, který byl pořízen řídícím letového provozu, převzatý do dokumentu WK 1795/2022 ADD 1, pouze potvrzují a upřesňují poznatky, jež byly k dispozici při přijímání původních aktů. Z těchto důkazů tak vyplývá, že e-mail s varováním před bombovým útokem, který obdrželo zejména minské letiště, byl zaslán – údajně hnutím Hamás, jež rychle popřelo, že by bylo jeho původcem – poté, co byl pilot o tomto údajném varování informován. Mimoto žalobkyně vyhlásila stav pohotovosti až v okamžiku, kdy pilot spustil tísňové volání „Mayday“ a informoval řídícího letového provozu o rozhodnutí přistát na minském letišti.
47 Ve zbývající části je třeba uvést, že i když byla konečná zpráva ICAO zveřejněna dne 19. července 2022, tedy po přijetí aktů o zachování na seznamech, potvrzuje informace uvedené v předběžné zprávě ICAO ze dne 7. ledna 2022 (k namítatelnosti informace poskytnuté v průběhu soudního řízení viz rozsudek ze dne 28. února 2019, Souruh v. Rada, T‑440/16, nezveřejněný, EU:T:2019:115, bod 93 a citovaná judikatura).
48 Co se týče argumentů žalobkyně vycházejících zaprvé z toho, že žalobkyně se mohla nechat zmanipulovat složkami, jež nejsou součástí jejího podniku a které ji informovali o přítomnosti bomby na palubě letu FR4978, a zadruhé ze skutečnosti, že žalobkyně neměla, vzhledem k tomu, že neměla k dispozici seznam cestujících, důvody pro podezření o takové manipulaci, je třeba konstatovat, že z písemností ve spise, a to zejména ze svědectví řídícího letového provozu získaného polskými justičními orgány, které bylo mimo jiné převzato do konečné zprávy ICAO ze dne 19. července 2022, vyplývá, že vrcholné vedení žalobkyně, jakož i její dotyční zaměstnanci, byli jednoznačně obeznámeni se skutečností, že se účastnili operace, jejímž účelem bylo odklonění letu FR4978 na minské letiště z důvodů, které nijak nesouvisely s bezpečností letectví.
49 Nejprve řídící letového provozu prohlásil, že dlouho předtím, než let FR4978 vstoupil do běloruského vzdušného prostoru, přišel generální ředitel žalobkyně v doprovodu neznámé osoby, ohledně níž žalobkyně na jednání potvrdila, že náleží k běloruskému Výboru státní bezpečnosti (KGB), aby pohovořil s jeho nadřízeným, a následně jej tento nadřízený informoval, že v běloruském vzdušném prostoru se očekává letadlo s bombou na palubě, nicméně mu bylo zakázáno, aby okamžitě dotyčné letadlo informoval, protože by mohlo chtít přistát na nejbližším letišti, nebo v sousedním sektoru vzdušného prostoru, ve kterém se v té době letadlo nacházelo, a to na Ukrajině.
50 Dále řídící letového provozu uvedl, že mu jeho nadřízený nařídil předat pilotovi letu FR4978 informaci, že k výbuchu bomby nacházející se na palubě dojde nad Vilniusem (Litva), a následně neznámá osoba, o níž měl podezření, že náleží k KGB, zůstala po celou dobu usazena vedle něho, přičemž mu říkala, jak má odpovídat na otázky kladené pilotem letu FR4978. Právě na pokyn uvedené osoby sdělil řídící letového provozu uvedenému pilotovi, že informace o bombě pochází od bezpečnostních služeb, že byl zaslán e-mail v tomto smyslu a výstražný kód je červený. Poté, co uvedený pilot spustil tísňové volání „Mayday“ a zahájil své přistání na minském letišti, si uvedená osoba vyměnila po telefonu zprávy s třetí osobou, přičemž jí potvrdila, že pilot se rozhodl přistát na minském letišti.
51 Mimoto ze spisu vyplývá, že několik dní po odklonění letu FR4978 byl řídící letového provozu předvolán do prostor žalobkyně, kde ho jeho nadřízení požádali, aby své prohlášení změnil v tom smyslu, aby neodhalilo nesrovnalosti v časové posloupnosti událostí.
52 Konečně ze spisu vyplývá, že americké orgány provedly vlastní vyšetřování, které vedlo velkou porotu federálního obvodního soudu pro jižní obvod státu New York (Spojené státy) k vydání rozhodnutí o podání obžaloby týkající se odklonění letu FR4978 proti čtyřem běloruským úředníkům, a sice proti generálnímu řediteli a zástupci generálního ředitele žalobkyně, jakož i proti dvěma agentům KGB. Uvedené rozhodnutí zejména uvádí, že tyto osoby byly hlavními účastníky spiknutí s cílem odklonit let FR4978 na minské letiště, že spolupracovaly se zaměstnanci žalobkyně za účelem předání nepravdivých varování o přítomnosti bomby na palubě letu FR4978 za účelem jeho odklonění, a následně padělaly zprávy za účelem zatajení svých činností.
53 S ohledem na výše uvedené a s přihlédnutím k politickému kontextu v Bělorusku v době rozhodné z hlediska skutkového stavu, který se vyznačoval zintenzivněním nadále trvajícího porušování lidských práv, jakož i brutální represe vůči odpůrcům režimu prezidenta Lukašenka po prezidentských volbách konaných dne 9. srpna 2020, které byly shledány za neprovedené v souladu s mezinárodními standardy, nemohla žalobkyně přinejmenším rozumně nevědět, že její činnosti uskutečněné za účelem odklonění letu FR4978 do Minsku z důvodů, které nijak nesouvisely s bezpečností letectví, přispěly k potlačování občanské společnosti a demokratické opozice.
54 Rada se tudíž nedopustila nesprávného posouzení, když měla za to, že žalobkyně, jakožto veřejný podnik pověřený regulací vzdušného prostoru a podporou letového provozu v Bělorusku, je svým zapojením do odklonění letu FR4978 odpovědná za potlačování občanské společnosti a demokratické opozice v Bělorusku.
55 Argumenty žalobkyně nemohou tento závěr zpochybnit.
56 Zaprvé, pokud jde o argument, podle něhož by zohlednění objektivní účasti žalobkyně na odklonění letu FR4978 mělo vést s ohledem na článek 20 Listiny k automatickému sankcionování všech osob, jejichž klíčová úloha byla prokázána, včetně pilota uvedeného letu, je totiž třeba uvést, že Rada může v rámci výkonu pravomocí, které jsou jí svěřeny Smlouvou o FEU, volně posuzovat způsob provádění rozhodnutí přijatých v souladu s hlavou V kapitoly 2 Smlouvy o FEU, a to včetně určení osob, na které cílí případné přijetí individuálních omezujících opatření na základě článku 215 SFEU (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 6. září 2013, Bank Melli Iran v. Rada, T‑35/10 a T‑7/11, EU:T:2013:397, bod 194).
57 Mimoto na rozdíl od toho, co tvrdila žalobkyně na jednání, výklad sporného obecného kritéria, který je uveden v bodě 31 výše, neznamená, že se toto kritérium vztahuje na jakékoliv jednání nebo činnost, které rovnocenným způsobem přispívají k potlačování občanské společnosti a demokratické opozice, bez ohledu na jeho hmotněprávní kvalifikaci. Objektivní povaha tohoto kritéria musí být totiž nutně určena v souladu s čl. 4 odst. 1 písm. a) rozhodnutí 2012/642 a čl. 2 odst. 4 nařízení č. 765/2006, které se vztahují pouze na jednání nebo činnosti, jež lze kvalifikovat jako projevy represe, což vylučuje jednání, která ze své povahy nemají žádnou inherentní spojitost s potlačováním občanské společnosti a demokratické opozice.
58 Zadruhé, pokud jde o argument žalobkyně, jenž vychází z rozsudku ze dne 30. září 2021, Účetní dvůr v. Pinxten, (C‑130/19, EU:C:2021:782), a podle něhož se zaprvé na výše uvedeném odklonění letu skutečně podíleli pouze někteří její představitelé a zaměstnanci, a zadruhé, že sankce uložená provinilému členovi orgánu nesmí automaticky dopadat na celý orgán, je třeba konstatovat, jak správně uvádí Rada, že existuje rozdíl v povaze mezi na jedné straně jednáním, kterého se dopustil sám zaměstnanec nebo člen orgánu, jenž jednal ve svém vlastním zájmu na úkor orgánu, k němuž náleží, a na druhé straně, jako v projednávaném případě jednáním, kterého se dopustili zaměstnanci orgánu veřejné moci jeho jménem v rámci jim svěřených povinností a s využitím prostředků a pravomocí dotčeného orgánu. Tento argument žalobkyně nemůže tedy obstát.
59 Zatřetí, pokud jde o argument, že přijetí omezujících opatření musí být založeno na tvrzeních o systematickém porušování lidských práv, je třeba konstatovat, že sporné obecné kritérium nestanoví, že k přijetí omezujících opatření mohou vést pouze jednání nebo činnosti takové povahy. Mimoto a v každém případě nelze odklonění letu FR7948 za účelem zatčení novináře a příslušníka opozice Ramana Prataševiče a Sofie Sapegové oddělit od kontextu, v němž k tomuto odklonění došlo, a sice kontextu prezidentských voleb konaných dne 9. srpna 2020, které Unie shledala za neprovedené v souladu s mezinárodními standardy a po nichž došlo k zintenzivnění nadále trvajícího porušování lidských práv a brutální represe vůči odpůrcům režimu prezidenta Lukašenka.
60 Začtvrté, pokud jde o argument, že Rada přijala omezující opatření vůči žalobkyni, třebaže ICAO ještě nepředložila své závěry a Spojené státy taková opatření nepřijaly, je třeba konstatovat, podobně jako to učinila Rada, že zásada presumpce neviny, která vyžaduje, aby každý, kdo je obviněn z protiprávního jednání, byl považován za nevinného, dokud jeho vina nebyla prokázána zákonným způsobem, nebrání přijetí omezujících opatření za předpokladu, že tato opatření nejsou, jak je uvedeno v bodech 34 a 35 výše, trestní povahy.
61 S ohledem na výše uvedené je třeba konstatovat, že první žalobní důvod je neopodstatněný, a musí být tedy zamítnut.
Ke druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení zásady proporcionality
62 V rámci tohoto žalobního důvodu žalobkyně tvrdí, že Rada porušila zásadu proporcionality.
63 Zaprvé je podle ní nepřiměřené sankcionovat za tytéž skutky jak žalobkyni, tak jejího ředitele. Mimoto, i kdyby se pochybení dopustili její zaměstnanci, žalobkyně by neměla být potrestána, neboť neodpovídá za jednání, které zakládá pochybení, jež lze oddělit od služby.
64 Zadruhé, podle žalobkyně mohou omezující opatření, jež byla vůči ní přijata, ohrozit její poslání mezinárodní veřejné služby. Tato opatření by mohla zejména znemožnit pokrytí běžných výdajů, splácení dluhů vůči řadě subjektů a podniků a financování investic nezbytných pro zlepšení kvality jejích služeb.
65 V tomto ohledu žalobkyně tvrdí, že výjimečná povolení k uvolnění finančních prostředků stanovená v článku 3 nařízení č. 765/2006, prováděcím nařízení č. 2021/999 a článku 5 rozhodnutí č. 2021/1001, nelze provést. Neproveditelnost těchto povolení je vysvětlena zejména tím, že neodpovídají strukturální povaze investic v odvětví bezpečnosti letectví.
66 Rada podporovaná Komisí zpochybňuje argumenty žalobkyně.
67 Nejprve je třeba připomenout, že zásada proporcionality je součástí obecných zásad unijního práva a vyžaduje, aby prostředky zavedené ustanovením unijního práva byly způsobilé k uskutečnění legitimních cílů sledovaných dotyčnou právní úpravou a nepřekračovaly meze toho, co je k dosažení těchto cílů nezbytné (viz rozsudek ze dne 13. března 2012, Melli Bank v. Rada, C‑380/09 P, EU:C:2012:137, bod 52 a citovaná judikatura).
68 Judikatura v tomto ohledu upřesňuje, že co se týče soudního přezkumu dodržování zásady proporcionality, je třeba unijnímu normotvůrci přiznat širokou posuzovací pravomoc v oblastech, jako je SZBP, které z jeho strany předpokládají rozhodnutí politické, ekonomické a sociální povahy a v jejichž rámci má provést komplexní posouzení. Legalita takového opatření může být zpochybněna pouze zjevnou nepřiměřeností takového opatření s ohledem na cíl, který hodlá příslušný orgán sledovat (viz rozsudek ze dne 28. března 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, bod 146 a citovaná judikatura).
69 Práva dotčené strany jsou zajisté do určité míry omezena z důvodu omezujících opatření, která byla vůči ní přijata, jelikož nemůže zejména nakládat s vlastními finančními prostředky, jež se případně nacházejí na unijním území, ani je do Unie převést, s výjimkou zvláštních povolení. Stejně tak opatření, která se vztahují na dotčenou stranu, mohou případně ve vztahu k ní vzbuzovat jistou podezíravost nebo nedůvěru u jejích partnerů a zákazníků [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 23. září 2020, Kaddour v. Rada, T‑510/18, EU:T:2020:436, bod 174 (nezveřejněný)].
70 Je však třeba konstatovat, že na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně, v projednávaném případě existuje přiměřený vztah mezi omezujícími opatřeními přijatými napadenými akty a sledovaným cílem.
71 Vzhledem k tomu, že tímto cílem je zejména podpora demokracie, lidských práv a právního státu v Bělorusku, jak je uvedeno v bodech 28 a 29 výše, je totiž přístup spočívající v zacílení opatření na osoby, subjekty a orgány, jejichž jednání nebo činnosti přispěly k potlačování občanské společnosti a demokratické opozice v Bělorusku, s uvedeným cílem konzistentní a v každém případě jej nelze s ohledem na sledovaný cíl považovat za nevhodný.
72 Pokud jde o tvrzení, že se opatření týkají jak žalobkyně, tak jejího ředitele, je třeba připomenout, jak je uvedeno v bodě 56 výše, že Rada může v rámci výkonu pravomocí, které jsou jí svěřeny Smlouvou o FEU, volně posuzovat způsob provádění rozhodnutí přijatých v souladu s hlavou V kapitoly 2 Smlouvy o FEU, a to včetně přijetí případných omezujících opatření na základě článku 215 SFEU, a že význam cíle sledovaného napadenými akty odůvodňuje, aby se omezující opatření dotýkala všech osob odpovědných za jednání nebo činnosti přispívající k potlačování občanské společnosti a demokratické opozice.
73 Pokud jde o argument, že zmrazení finančních prostředků a hospodářských zdrojů může ohrozit její poslání mezinárodní veřejné služby, nelze, než se ztotožnit s Radou a konstatovat, že z dokumentů předložených žalobkyní vyplývá, že i navzdory zavedení dotčených opatření dosáhla v letech 2019 a 2020 podstatných zisků. Mimoto žalobkyně nepředložila konkrétní důkazy o dlouhodobých investicích, které zmiňuje, nebo o souvisejících částkách.
74 A konečně, pokud jde o argument žalobkyně, že výjimečné povolení k uvolnění není v praxi využitelné, stačí konstatovat, že žalobkyně neprokázala, že by v tomto smyslu podala žádost, která by byla zamítnuta, a nepředložila žádný konkrétní důkaz, jenž by mohl prokázat, že takové povolení je nedostatečné k tomu, aby jí umožnilo plnit úkoly v oblasti bezpečnosti letectví.
75 S ohledem na výše uvedené je třeba druhý žalobní důvod žalobkyně zamítnout jako neopodstatněný a současně zamítnout i žalobu v plném rozsahu.
K nákladům řízení
76 Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu Tribunálu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
77 Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu členské státy a orgány, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady.
78 V projednávaném případě vzhledem k tomu, že žalobkyně neměla ve věci úspěch, je důvodné jí uložit náhradu nákladu řízení. Kromě toho Komise jakožto orgán, který vstoupil do řízení jako vedlejší účastník, ponese vlastní náklady řízení.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (pátý senát)
rozhodl takto:
1) Žaloba se zamítá.
2) Společnost Belaeronavigatsia ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Radou Evropské unie.
3) Evropská komise ponese vlastní náklady řízení.
Svenningsen | Laitenberger | Stancu |
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 15. února 2023.
Podpisy