Language of document : ECLI:EU:C:2019:520

MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

HENRIKA SAUGMANDSGAARDA ØEA

od 20. lipnja 2019.(1)

Predmet C212/18

Prato Nevoso Termo Energy Srl

protiv

Provincia di Cuneo,

ARPA Piemonte,

uz sudjelovanje

Comune di Frabosa Sottana

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Okružni upravni sud Pijemonta, Italija))

„Zahtjev za prethodnu odluku – Okoliš – Direktiva 2008/98/EZ – Otpad – Otpadna biljna ulja podvrgnuta kemijskoj obradi – Članak 6. stavci 1. i 4. – Prestanak statusa otpada – Uvjeti – Margina prosudbe država članica – Direktiva 2009/28/EZ – Promicanje energije iz obnovljivih izvora – Zahtjev za odobrenje uporabe u postrojenju za proizvodnju toplinske i električne energije tekućeg biogoriva iz otpadnih biljnih ulja podvrgnutih kemijskoj obradi a da se pritom ne podliježe nacionalnim propisima o energetskoj oporabi otpada – Odbijanje – Članak 13. stavak 1. – Postupak odobrenja – Proporcionalnost”






I.      Uvod

1.        Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Okružni upravni sud Pijemonta, Italija) svojim zahtjevom za prethodnu odluku pita Sud o tumačenju članka 6. Direktive 2008/98/EZ o otpadu i stavljanju izvan snage određenih direktiva(2) kao i članka 13. Direktive 2009/28/EZ o promicanju uporabe energije iz obnovljivih izvora te o izmjeni i kasnijem stavljanju izvan snage direktiva 2001/77/EZ i 2003/30/EZ(3).

2.        Taj je zahtjev podnesen u okviru spora između društva Prato Nevoso Termo Energy Srl (u daljnjem tekstu: PNTE) i Provincije di Cuneo (provincija Cuneo, Italija) u vezi s odbijanjem zahtjeva koji je podnijelo društvo PNTE radi ishođenja odobrenja za izmjenu izvora energije za postrojenje koje proizvodi toplinsku i električnu energiju kojim ono upravlja zamjenjivanjem dotad korištenog metana gorivom dobivenim kemijskom obradom otpadnih biljnih ulja.

3.        Sud koji je uputio zahtjev u biti želi znati protivi li se članku 6. stavcima 1. i 4. Direktive 2008/98 te članku 13. stavku 1. Direktive 2009/28 nacionalni propis prema kojem uporaba takvog goriva u postrojenju koje proizvodi emisije u zrak podliježe normativnim ograničenjima koja se primjenjuju na energetsku oporabu otpada, osim ako i dok se ministarskom uredbom, nacionalnim aktom opće primjene, ne odredi drukčije.

II.    Pravni okvir

A.      Pravo Unije

4.        Članak 3. točka 1. Direktive 2008/98 definira pojam „otpad” kao „svaka tvar ili predmet koji posjednik odbacuje ili namjerava ili mora odbaciti”.

5.        Članak 6. te direktive, naslovljen „Prestanak statusa otpada”, određuje:

„1.      Određeni otpad prestaje biti otpad u smislu točke 1. članka 3. ako je podvrgnut postupcima oporabe, uključujući recikliranje, i zadovoljava posebne kriterije utvrđene u skladu sa sljedećim uvjetima:

(a)      tvar ili predmet uobičajeno se koriste za posebne namjene;

(b)      za takvu stvar ili predmet postoji tržište i potražnja;

(c)      tvar ili predmet ispunjavaju tehničke zahtjeve za posebne namjene i zadovoljavaju postojeće propise i norme koje važe za proizvode; i

(d)      uporaba tvari ili predmeta neće dovesti do ukupnih štetnih učinaka na okoliš ili zdravlje ljudi.

Tim je kriterijima, prema potrebi, potrebno obuhvatiti granične vrijednosti za onečišćujuće tvari i uzeti u obzir sve moguće štetne učinke tvari ili predmeta na okoliš.

2.      Mjere namijenjene izmjeni elemenata ove Direktive koji nisu ključni, dopunjujući je, a koje se odnose na donošenje kriterija utvrđenih u stavku 1. i određuju vrstu otpada na koji se ti kriteriji odnose, donose se u skladu s regulatornim postupkom s kontrolom koji se spominje u članku 39. stavku 2. Posebne kriterije za prestanak statusa otpada, između ostalih, potrebno je uzeti u obzir barem za skupine materijala, papir, staklo, metal, gume i tekstil.

[…]

4.      Ako kriteriji prema postupku utvrđenom u stavcima 1. i 2. nisu utvrđeni na razini Zajednice, države članice mogu u svakom pojedinačnom slučaju donijeti odluku je li određeni otpad prestao biti otpad uzimajući u obzir važeću sudsku praksu. […]”

6.        Članak 2. točka (h) Direktive 2009/28 definira pojam „tekuće biogorivo” kao „tekuće gorivo koje se koristi za energetske svrhe, osim za promet, uključujući električnu energiju i energiju za grijanje i hlađenje proizvedenu iz biomase”.

7.        Članak 13. te direktive, naslovljen „Administrativni postupci, zakonski i podzakonski akti”, u stavku 1. predviđa:

„Države članice osiguravaju da […] svi nacionalni propisi koji se odnose na postupke koji se primjenjuju na pogone za proizvodnju električne energije, tj. na postupke izdavanja odobrenja, certificiranja i izdavanja dozvola za proizvodnju energije za grijanje i hlađenje iz obnovljivih izvora energije i na pripadajuću infrastrukturu prijenosne i distribucijske mreže te postupak pretvorbe biomase u biogoriva ili druge energetske proizvode, budu razmjerni i potrebni.

Države članice ponajprije poduzimaju potrebne mjere da osiguraju:

(a)      jasno određene rokove za donošenje odluka o zahtjevima za planiranje i gradnju, ovisno o razlikama među državama članicama koje se odnose na njihov administrativni ustroj i organizaciju, odgovarajuće nadležnosti nacionalnih, regionalnih i lokalnih administrativnih tijela za postupke izdavanja odobrenja, certificiranja i izdavanja dozvola uključujući i područje prostornog planiranja;

(b)      dostupnost, na odgovarajućoj razini, podnositeljima zahtjeva sveobuhvatnih informacija o obradi zahtjeva za izdavanje odobrenja, certificiranja i izdavanje dozvola za postrojenja s obnovljivom energijom te o raspoloživoj pomoći;

(c)      pojednostavnjene i brze administrativne postupke na odgovarajućoj administrativnoj razini;

(d)      objektivnost, transparentnost i razmjernost propisa kojima se uređuje izdavanje odobrenja, certificiranje i izdavanje dozvola, te da ne diskriminiraju podnositelje zahtjeva i da u cijelosti uzimaju u obzir specifičnosti pojedinih tehnologija obnovljive energije;

(e)      transparentnost i ovisnost o troškovima administrativnih troškova koje plaćaju potrošači, planeri, arhitekti, građevinari te instalateri i dobavljači opreme i sustava;

(f)      uvođenje pojednostavnjenih i manje složenih postupaka za izdavanje odobrenja, uključujući i putem jednostavne obavijesti, ako to omogućuje mjerodavni regulatorni okvir, za manje projekte i za decentralizirane uređaje za proizvodnju energije iz obnovljivih izvora, kad je to potrebno.”

B.      Talijansko pravo

8.        Člankom 184.b stavkom 1. Zakonodavne uredbe br. 152 od 3. travnja 2006. o pravilima u području okoliša(4) u talijansko se pravo prenosi članak 6. stavak 1. Direktive 2008/98.

9.        Članak 268. točka (eee‑bis) te uredbe definira pojam „gorivo” kao „svaka čvrsta, tekuća ili plinovita sirovina koja je Prilogom X. u dijelu V. predviđena za proizvodnju energije izgaranjem, osim otpada”.

10.      Članak 293. stavak 1. navedene uredbe određuje da „[p]ostrojenja uređena glavama I. i II. dijela V., uključujući civilna toplinska postrojenja čija je snaga ispod granične vrijednosti, mogu upotrebljavati samo goriva predviđena u Prilogu X. u dijelu V. za te kategorije postrojenja, pod ondje navedenim uvjetima. Sirovine i tvari navedene u Prilogu X. u dijelu V. ove uredbe ne mogu se upotrebljavati kao goriva u smislu ove glave s obzirom na to da su one otpad u smislu dijela IV. ove uredbe. Izgaranje sirovina i tvari koje nisu u skladu s Prilogom X. u dijelu V. ove uredbe ili su u svakom slučaju otpad […] podliježe važećim propisima o otpadu.”

11.      Prilog X. u dijelu V. Zakonodavne uredbe br. 152/2006 navodi, u glavi II. odjeljku 4., goriva iz biomase čija je uporaba odobrena za proizvodnju energije pod sljedećim uvjetima:

„(a)      biljne sirovine iz namjenskih kultura;

(b)      biljne sirovine dobivene isključivo mehaničkom obradom, ispiranjem vodom ili sušenjem nenamjenskih poljoprivrednih kultura;

(c)      biljne sirovine dobivene šumarskim zahvatima, održavanjem i obrezivanjem šuma;

(d)      biljne sirovine dobivene isključivo mehaničkom obradom te obradom zrakom, parom ili vodom, uključujući pregrijanom, sirovog drva i kore, piljevine, strugotina, otpadaka i trupaca od sirovog drva, zrnaca i otpadaka od sirovog pluta, trupaca, nezagađenih onečišćivačima;

(e)      biljne sirovine dobivene isključivo mehaničkom obradom, ispiranjem vodom ili sušenjem poljoprivrednih proizvoda;

(f)      komine masline […];

(g)      crni lug dobiven u tvornicama papira […];

(h)      sirovi ili prerađeni proizvodi uglavnom sastavljeni od glicerida životinjskog podrijetla koji se smatraju […] nusproizvodima životinjskog podrijetla ili derivatima koji se mogu upotrebljavati u okviru postupka izgaranja […]”

12.      U skladu s člankom 281. stavcima 5. i 6. te uredbe, izmjene i ažuriranja prilogâ u dijelu V. navedene uredbe „donose se uredbom ministra okoliša i teritorijalne i pomorske zaštite [u daljnjem tekstu: ministar okoliša], zajedno s ministrom zdravlja, ministrom gospodarskog razvoja te, u dijelu koji se odnosi na njega, ministra infrastrukture i prijevoza, nakon odlučivanja […] na zajedničkoj sjednici”.

13.      Člankom 2. stavkom 1. točkom (h) Zakonodavne uredbe br. 28 od 3. ožujka 2011.(5) u talijansko se pravo prenosi članak 2. točka (h) Direktive 2009/28.

14.      U skladu s člankom 5. stavkom 1. te uredbe, „izgradnja i rad postrojenja za proizvodnju električne energije koja se opskrbljuju iz obnovljivih izvora, povezani radovi i infrastruktura nužna za izgradnju i rad postrojenja kao i značajne izmjene izvršene na samim postrojenjima podliježu jedinstvenom odobrenju iz članka 12. Zakonodavne uredbe br. 387 od 29. prosinca 2003.[(6)]”.

III. Glavni postupak, prethodna pitanja i postupak pred Sudom

15.      Društvo PNTE upravlja postrojenjem za proizvodnju toplinske i električne energije na metan. Dana 8. studenoga 2016. to je društvo, na temelju članka 12. Zakonodavne uredbe br. 387/2003, od provincije Cuneo zatražilo izdavanje odobrenja za izmjenu izvora energije te elektrane. Društvo PNTE želi metan zamijeniti biljnim uljem koje proizvodi društvo ALSO Srl prikupljanjem i kemijskom obradom otpadnih ulja za prženje, ostataka od prerade biljnih ulja te ostataka od ispiranja spremnika u kojima su ona bila pohranjena (u daljnjem tekstu: biljno ulje).

16.      Društvo ALSO ima odobrenje za stavljanje na tržište biljnog ulja kao proizvoda koji je prestao biti otpad u smislu članka 184.b Zakonodavne uredbe br. 152/2006, pod uvjetom da ima fizikalno‑kemijska svojstva navedena u tom odobrenju i da se na komercijalnim dokumentima nalazi napomena „proizvod dobiven oporabom otpada za uporabu u vezi s proizvodnjom biodizela”.

17.      Društvu PNTE odbijeno je izdavanje zatraženog odobrenja zbog toga što biljno ulje nije obuhvaćeno nijednom kategorijom dopuštenih goriva u postrojenjima koja ispuštaju emisije u zrak, a koja se nalaze na popisu iz Priloga X. dijela II. odjeljka 4. u dijelu V. Zakonodavne uredbe br. 152/2006. Naime, tim su kategorijama obuhvaćena jedino biljna ulja dobivena iz namjenskih kultura ili proizvedena isključivo mehaničkim postupcima. Provincija Cuneo iz toga je zaključila da, u skladu s člankom 293. stavkom 1. te uredbe, biljno ulje treba smatrati otpadom.

18.      PNTE je protiv te odluke podnio tužbu pred Tribunaleom amministrativo regionale per il Piemonte (Okružni upravni sud Pijemonta). U potporu svojoj tužbi društvo PNTE tvrdi da pretrpljeno odbijanje povređuje određene odredbe direktiva 2008/98 i 2009/28.

19.      U tom kontekstu taj sud ističe da je uprava kojoj je društvo PNTE podnijelo zahtjev za odobrenje bila dužna, na temelju članka 293. stavka 1. Zakonodavne uprave br. 152/2006 u vezi s Prilogom X. u dijelu V. te uredbe, postupati s biljnim uljem kao s otpadom.

20.      Taj se zaključak nameće unatoč tome što, prije svega, biljno ulje poštuje tehničku normu UNI/TS 11163:2009 koja se odnosi na „tekuća biogoriva, životinjska i biljna ulja i masti, njihove međuproizvode i derivate – Klasifikacija i specifikacija radi uporabe u energetske svrhe”, što uprava nije osporila(7).

21.      Nadalje, prema mišljenju navedenog suda, biljno ulje ima vlastito tržište kao gorivo, kao što to potvrđuje želja društva PNTE za njegovim nabavljanjem radi opskrbe elektrane o kojoj je riječ u glavnom postupku.

22.      Naposljetku, sud koji je uputio zahtjev smatra kako se ne čini da zamjena u tu svrhu metana biljnim uljem može općenito naštetiti okolišu. U okviru postupka odobrenja, društvo PNTE podnijelo je tehničko izvješće koje pokazuje da je procjena utjecaja te zamjene na okoliš u cijelosti pozitivna, što uprava nije dovela u pitanje.

23.      Osim toga, taj sud napominje da postupak izdavanja odobrenja za postrojenja za proizvodnju energije iz biomase, predviđen odredbama zakonodavnih uredbi br. 28/2011 i br. 387/2003, nije usklađen s postupkom izmjene Priloga X. u dijelu V. Zakonodavne uredbe br. 152/2006. Na temelju članka 281. stavaka 5. i 6. te uredbe, taj se prilog može izmijeniti samo uredbom ministra okoliša zajedno s drugim nadležnim ministarstvima.

24.      Definicija pojma „gorivo” iz članka 268. točke (eee‑bis) navedene uredbe nije usklađena ni s definicijom pojma „tekuće biogorivo” iz članka 2. točke (h) Zakonodavne uredbe br. 28/2011, kojim se prenosi članak 2. točka (h) Direktive 2009/28.

25.      S obzirom na ta razmatranja, Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Okružni upravni sud Pijemonta) odlukom od 14. veljače 2018., koju je Sud zaprimio 26. ožujka 2018., prekinuo je postupak i uputio Sudu sljedeća prethodna pitanja:

„1.      Protivi li se članku 6. [Direktive 2008/98] i u svakom slučaju načelu proporcionalnosti nacionalni propis poput onoga iz članka 293. i članka 268. točke (eee‑bis) Zakonodavne uredbe br. 152/2006, kojima se propisuje da se, čak i u okviru postupka za izdavanje odobrenja za elektranu koja kao gorivo upotrebljava biomasu, tekuće biogorivo koje ispunjava odgovarajuće tehničke zahtjeve i čija je uporaba kao goriva zatražena za potrebe proizvodnje smatra otpadom, ako i dokle god to tekuće biogorivo nije uključeno u Prilog X. dio II. odjeljak 4. članak 1. u dijelu V. Zakonodavne uredbe [br. 152], i to neovisno o negativnoj procjeni utjecaja na okoliš i bilo kojem prigovoru koji se odnosi na tehničke značajke proizvoda podnesenom u okviru postupka izdavanja odobrenja?

2.      Protivi li se članku 13. Direktive [2009/28] i u svakom slučaju načelima proporcionalnosti, transparentnosti i pojednostavnjenja nacionalni propis poput onoga iz članka 5. Zakonodavne uredbe br. 28/2011, [u dijelu u kojem] za slučajeve u kojima podnositelj zahtjeva traži odobrenje za uporabu biomase kao goriva u postrojenju koje ispušta emisije u zrak nije propisana nikakva usklađenost s postupkom koji se odnosi na odobravanje takve uporabe goriva iz Priloga X. u dijelu V. Zakonodavne uredbe br. 152/2006 kao ni mogućnost konkretnog ocjenjivanja rješenja koje je predloženo u okviru jedinstvenog postupka izdavanja odobrenja i s obzirom na prethodno utvrđene tehničke specifikacije?”

26.      Društvo PNTE, provincija Cuneo, talijanska i nizozemska vlada te Europska komisija podnijeli su pisana očitovanja pred Sudom. Društvo PNTE, talijanska vlada i Europska komisija bili su zastupani na raspravi održanoj 13. veljače 2019.

IV.    Analiza

A.      Uvodna razmatranja

27.      Kao što to proizlazi iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku i spisa podnesenog Sudu, biljno ulje proizvodi se putem kemijske obrade esterifikacijom, osobito određenih otpadnih jestivih ulja(8). Nesporno je da su ta ulja, prije tog obrađivanja, otpad u smislu članka 3. točke 1. Direktive 2008/98.

28.      Društvo ALSO ishodilo je odobrenje na temelju kojeg biljno ulje koje se dobiva navedenom obradom može biti stavljeno na tržište kao proizvod koji je izgubio svojstvo otpada, za uporabu u vezi s proizvodnjom biodizela (to jest biogoriva koje se koristi u dizelskim motorima)(9). I dalje prema podacima koje je dostavio sud koji je uputio zahtjev, društvo PNTE pribavilo je biljno ulje te ga želi upotrebljavati u drugu svrhu, odnosno kao gorivo u kogeneracijskom postrojenju koje ulazi u kategoriju postrojenja koja ispuštaju emisije u zrak.

29.      U skladu s člankom 268. točkom (eee‑bis) i člankom 293. stavkom 1. Zakonodavne uredbe br. 152/2006 u vezi s Prilogom X. u dijelu V. navedene uredbe (u daljnjem tekstu zajedno: nacionalno zakonodavstvo o kojem je riječ u glavnom postupku), izgaranje biljnih ulja dobivenih kemijskom obradom otpada u postrojenjima te kategorije podliježe nacionalnim propisima o energetskoj oporabi otpada. To vrijedi osim ako i dok se ministarskom uredbom ulja te vrste ne uvrste na popis iz tog priloga. Provincija Cuneo istaknula je da energetska oporaba otpada zahtijeva posebno odobrenje te podliježe strogim pravilima koja se osobito odnose na granične vrijednosti emisija u zrak.

30.      Izostavljanje kemijski obrađenih otpadnih biljnih ulja s popisa kategorija goriva koja se mogu upotrebljavati u postrojenju koje ispušta takve emisije, izvan sustava energetske oporabe otpada, dovodi do isključenja bilo kakve ocjene svakog pojedinog slučaja prestanka statusa otpada tih ulja kada su ona namijenjena takvoj uporabi. Odluka kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku ne pojašnjava razloge kojima se obrazlaže to isključenje iako se prestanak statusa otpada navedenih ulja može utvrditi u skladu s pojedinačnim ispitivanjem kada se ona upotrebljavaju za proizvodnju biodizela. Objašnjenja suda koji je uputio zahtjev upućuju na to da on smatra da se taj odabir ne temelji na ocjeni rizika za okoliš i zdravlje u vezi s izgaranjem ulja te vrste u postrojenju koje ispušta emisije u zrak.

31.      Suprotno tomu, provincija Cuneo i talijanska vlada pozivaju se na razloge okolišne i zdravstvene prirode u potporu izostavljanju kemijski obrađenih otpadnih biljnih ulja s navedenog popisa. U biti ističu da, kada ta ulja izgaraju u postrojenju te vrste, u zrak se ispušta znatno više kemijskih reagensa koje sadržavaju nego kada se ta ulja troše kao sastojak biodizela u dizelskom motoru. Dostupni znanstveni radovi ne isključuju nepostojanje rizika za okoliš ili zdravlje ljudi u vezi s izgaranjem esterificiranih biljnih ulja u postrojenju koje ispušta emisije u zrak. Ti su rizici potencijalno veći od onih povezanih s uporabom ulja te vrste za proizvodnju biodizela. Društvo PNTE i Komisija osporavaju osnovanost tog obrazloženja.

32.      Ta će razmatranja činiti pozadinu moje analize prethodnih pitanja.

B.      Prvo pitanje, o tumačenju članka 6. stavaka 1. i 4. Direktive 2008/98

1.      Uvodne napomene

33.      Prvo prethodno pitanje odnosi se na usklađenost s člankom 6. stavcima 1. i 4. Direktive 2008/98 nacionalnog zakonodavstva koje sprečava tijela kojima je podnesen zahtjev za odobrenje uporabe kao goriva u postrojenju koje ispušta emisije u zrak tvari dobivene obradom otpada iz biomase, kao što je kemijski obrađeno otpadno biljno ulje, da ocijene, s obzirom na njezina tehnička svojstva i utjecaj na okoliš, je li ta tvar izgubila status otpada, kada nije obuhvaćena nijednom kategorijom uvrštenom na popis odobrenih goriva u postrojenju te vrste na temelju tog zakonodavstva.

34.      U tom pogledu podsjećam na to da se utvrđenje prema kojem je otpad izgubio svojstvo otpada može provesti na tri različita načina. Kao prvo, to se utvrđenje može temeljiti na primjeni kriterija za prestanak statusa otpada za određene kategorije otpada, koje su na razini Unije utvrđene na temelju članka 6. stavka 2. Direktive 2008/98(10). Kao drugo, u nedostatku takvih kriterija, to se može utvrditi odlukom „u svakom pojedinačnom slučaju” – to jest pojedinačnom odlukom za posebne tijekove otpada oporabljenog u određenom postrojenju – koju donosi država članica na temelju članka 6. stavka 4. te direktive. Kao treće, kao što to proizlazi iz presude Tallinna Vesi(11), ta odredba ovlašćuje države članice da, u nedostatku kriterija predviđenih na razini Unije, nacionalnim aktom opće primjene same razrade kriterije prema kojima otpad koji ulazi u određenu kategoriju gubi svojstvo otpada(12).

35.      U ovom slučaju kriteriji za prestanak statusa otpada za otpadna biljna ulja nisu utvrđeni ni na razini Unije ni na nacionalnoj razini. Nacionalno zakonodavstvo o kojem je riječ u glavnom postupku, osim toga, sprečava bilo kakvu ocjenu svakog pojedinog slučaja prestanka statusa otpada tih ulja kada se ona kemijski obrađuju te su namijenjena za gorivo u postrojenju koje ispušta emisije u zrak(13). Naime, njihov prestanak statusa otpada pretpostavlja donošenje ministarske uredbe kojom se ona uvrštavaju na popis odobrenih goriva za tu uporabu izvan sustava koji se primjenjuje na spaljivanje otpada, pri čemu se prema potrebi navode kriteriji koje je u tu svrhu potrebno ispuniti.

36.      U tom kontekstu prvim se prethodnim pitanjem poziva Sud da utvrdi je li – i ako da, u kojoj mjeri – država članica, u nedostatku kriterija za prestanak statusa otpada utvrđenih na razini Unije ili na nacionalnoj razini u pogledu određene vrste otpada, dužna omogućiti ocjenu svakog pojedinog slučaja prestanka statusa otpada posebnih tijekova otpada te vrste. Iako je Sud već presudio da članak 6. stavak 4. Direktive 2008/98 nalaže državama članicama više od puke mogućnosti ispitivanja je li određeni otpad izgubio svojstvo otpada te utvrđivanja, prema potrebi, prestanka statusa otpada (odjeljak 2.), treba pojasniti opseg margine prosudbe kojom u tu svrhu raspolažu (odjeljak 3.), kako bi se sudu koji je uputio zahtjev omogućilo da ocijeni usklađenost nacionalnog zakonodavstva o kojem je riječ u glavnom postupku s tom odredbom (odjeljak 4.).

2.      Obveza država članica da ne postupaju s tvari koja je prestala biti otpad kao s otpadom

37.      Tekst članka 6. stavka 4. Direktive 2008/98 mogao bi, uporabom pojma „mogu”, upućivati na to da je priznavanje prestanka statusa otpada otpadu koji ne ulazi ni u jednu kategoriju obuhvaćenu kriterijima utvrđenima na razini Unije diskrecija svake države članice. To tumačenje, međutim, ne odgovara onomu koje proizlazi iz sudske prakse Suda. Kao što je to Sud nedavno istaknuo u presudi Tallinna Vesi(14), države članice su dužne, u slučaju nepostojanja takvih kriterija, utvrditi prestanak statusa otpada nekog otpada „koji je podvrgnut postupku oporabe koji omogućava da on postane uporabljiv a da se pritom ne ugrozi ljudsko zdravlje i ne našteti okolišu”.

38.      Taj je pristup u skladu sa sudskom praksom koja je prethodila uvođenju pojma „prestanak statusa otpada” prilikom donošenja Direktive 2008/98. Ta je sudska praksa, koja proizlazi iz presude ARCO Chemie Nederland i dr.(15), već utvrdila test na temelju tumačenja pojma „otpad”(16) – koji pretpostavlja radnju, namjeru ili obvezu odbacivanja predmetne tvari – za razlikovanje otpada od tvari koja je izgubila svojstvo otpada nakon postupka oporabe(17).

39.      U toj i kasnijim presudama Sud je presudio da, kada je otpad podvrgnut potpunoj oporabi zbog koje tvar koja nastaje kao rezultat ima ista svojstva i značajke sirovine, na način da se može upotrebljavati pod istim uvjetima zaštite okoliša, ta tvar gubi svojstvo otpada. Međutim, to vrijedi samo pod uvjetom da ga njegov posjednik ne odbacuje niti ga namjerava ili mora odbaciti(18). U više kasnijih presuda Sud je primijenio ta načela radi utvrđivanja trenutka od kojeg se oporaba otpada – kao što je njegovo recikliranje(19) ili prerada radi upotrebe kao goriva(20) – smatra potpunom.

40.      Taj pristup, prema kojem priznavanje prestanka statusa otpada za otpad podvrgnut postupku potpune oporabe znači više od puke mogućnosti koja je na raspolaganju državama članicama, treba shvatiti i u pogledu svrhe Direktive 2008/98. Kao što to osobito proizlazi iz njezina članka 1. i uvodnih izjava 6. do 9., cilj zaštite okoliša koji ta direktiva nastoji postići dijeli se na dva aspekta, odnosno, s jedne strane, sprečavanje i umanjenje štetnih učinaka uzrokovanih otpadom i, s druge strane, poboljšanje učinkovitosti upravljanja resursima. U tom smislu, Sud je, doduše, u više navrata presudio da pojam „otpad” treba široko tumačiti(21), s ciljem zaštite okoliša pod prvim od tih dvaju aspekata. Doseg tog pojma ne treba, međutim, proširiti toliko da se obeshrabri oporaba otpada i tako spriječi ostvarivanje drugog aspekta cilja zaštite okoliša. Nesigurnost koja okružuje status otpada podvrgnutog postupku oporabe mogla bi pak potaknuti posjednike otpada da ga zbrinu, protivno hijerarhiji otpada(22), umjesto da ga oporabe(23).

41.      Članak 6. stavak 1. Direktive 2008/98, kako je izmijenjena Direktivom 2018/851, sada pojašnjava obvezu država članica da „poduz[mu] prikladne mjere” kako bi osigurale da se otpad koji je bio podvrgnut postupku oporabe prestane smatrati otpadom ispunjavanjem uvjeta koji se ondje navode(24).

42.      Ta zakonodavna izmjena, prema mojem mišljenju, ne upućuje na prekid u odnosu na raniji sustav, nego, naprotiv, na postroženje obveze priznavanja prestanka statusa otpada tvarima podvrgnutima potpunoj oporabi koju su države članice već imale(25). Kao što to osobito proizlazi iz uvodne izjave 17. Direktive 2018/851, to postroženje nastoji povećati pravnu sigurnost u interesu subjekata na tržištima sekundarnih sirovina, radi olakšavanja prijelaza na kružno gospodarstvo.

43.      Međutim, potrebno je pojasniti opseg manevarskog prostora kojim raspolažu države članice radi ocjene, na temelju članka 6. stavka 4. Direktive 2008/98, mogu li određena vrsta otpada ili posebni tijek otpada, nakon postupaka oporabe, biti uporabljivi a da se pritom ne ugrozi ljudsko zdravlje i ne našteti okolišu.

3.      Opseg margine prosudbe država članica radi utvrđivanja je li otpad prestao biti otpad

44.      Tekst članka 6. stavka 4. Direktive 2008/98, kao što je to Sud istaknuo u presudi Lapin ELY‑keskus, liikenne ja infrastruktuuri(26), upućuje na to da, u nedostatku kriterija za prestanak statusa otpada utvrđenih na razini Unije, države članice trebaju u svakom pojedinačnom slučaju odlučiti je li određeni otpad izgubio svojstvo otpada jedino s obzirom na „sudsku praksu”(27). Međutim, Sud je kasnije, u presudi Tallinna Vesi(28), presudio da i kriteriji za prestanak statusa otpada i odluke država članica u svakom pojedinačnom slučaju moraju osigurati poštovanje uvjeta navedenih u članku 6. stavku 1. Direktive 2008/98. U tom pogledu napominjem da, iako stavak 4. tog članka upućuje samo na „sudsku praksu”, sâmi uvjeti iz stavka 1. navedenog članka temelje se, kao što je to istaknula Komisija na raspravi, na presudama Suda(29).

45.      To tumačenje osim toga odgovara onomu što sada izričito predviđa članak 6. stavak 4. te direktive, kako je izmijenjena Direktivom 2018/851(30).

46.      Nakon što je to pojašnjeno, predlažem da se državama članicama prizna široka margina prosudbe, kako u pogledu meritornog ispitivanja poštovanja uvjeta navedenih u članku 6. stavku 1. Direktive 2008/98 tako i u pogledu izbora metode i primijenjenog postupka.

47.      Kada je riječ, prije svega, o postupovnim pravilima, nadležnim tijelima kao i teretu dokazivanja elemenata utvrđenih u Direktivi 2008/98, iz sudske prakse proizlazi da je, u nedostatku posebnih odredbi u tu svrhu u toj direktivi, uspostava tih pravila obuhvaćena nacionalnim pravom država članica, pod uvjetom da ne ugrožava cilj i djelotvornost navedene direktive. Osobito, država članica može prebaciti teret dokazivanja tih elemenata na one koji se na njih pozivaju, pod uvjetom da ga ne čini pretjerano teškim(31). Ta načela osobito uređuju izbor postupovnih pravila za ocjenu poštovanja uvjeta za prestanak statusa otpada iz članka 6. stavka 1. te direktive.

48.      Zatim, članak 6. stavak 4. Direktive 2008/98 ne pojašnjava narav mjera kojima država članica treba dati prednost radi utvrđivanja trenutka od kojeg otpad gubi svojstvo otpada, u nedostatku kriterija utvrđenih na razini Unije. U tim okolnostima čini mi se da je odabir tih mjera – kriterija opće primjene koji se odnose na vrstu predmetnog otpada ili pojedinačne odluke za tijek otpada te vrste – također obuhvaćen autonomijom država članica(32).

49.      Naposljetku, u pogledu meritorne ocjene poštovanja uvjeta navedenih u članku 6. stavku 1. navedene direktive, Sud je u presudi Tallinna Vesi(33) presudio da, barem u određenim okolnostima(34), država članica može za određenu vrstu otpada odlučiti da neće predvidjeti ni kriterije ni mogućnost pojedinačnih odluka kojima se utvrđuje prestanak statusa otpada. Takva odluka pretpostavlja da je predmetna država članica odlučila, vodeći računa „o svim relevantnim elementima i najnovijim znanstvenim i tehničkim saznanjima”, da se ta vrsta otpada ne može smatrati otpadom koji je podvrgnut postupku oporabe koji omogućava da on postane uporabljiv a da se pritom ne našteti okolišu i zdravlju ljudi – ni stoga otpadom koji ispunjava prethodno navedene uvjete(35).

50.      Radi takve ocjene, čini mi se potrebnim da se državama članicama prizna znatan, iako ne apsolutan manevarski prostor.

51.      U tom pogledu ponavljam da, kao što je to Sud već utvrdio, uvjeti navedeni u članku 6. stavku 1. Direktive 2008/98 ne omogućavaju kao takvi, u nedostatku konkretizacije općim kriterijima ili odluka u svakom pojedinačnom slučaju, izravno utvrđenje da je otpad izgubio svojstvo otpada(36). Budući da je formuliran još općenitije, još je manje vjerojatno da će test „sudskom praksom”, naveden u stavku 4. tog članka, na kojem se ti uvjeti temelje, izravno dopustiti utvrđenje prema kojem je otpad prestao biti otpad.

52.      Stoga kriterije za prestanak statusa otpada razrađene na razini Unije i država članica, kao i pojedinačne odluke država članica, obično prati vrlo precizan okvir, osobito načina provedbe postupaka oporabe otpada, kako bi se zajamčilo poštovanje navedenih uvjeta.

53.      Tako pravila kojima se uspostavljaju kriteriji za prestanak statusa otpada na razini Unije uvode detaljne kriterije koji se odnose na otpad koji ulazi u postupak oporabe, sirovine dobivene tim postupkom, postupke obrade kao i uvjete koje osobe odgovorne za te postupke trebaju ispuniti. Usporedna skica osobito prikazuje instrumente donesene u Francuskoj(37) i Ujedinjenoj Kraljevini(38), koji utvrđuju kriterije za prestanak statusa otpada za otpadna biljna ulja. Sada je člankom 6. stavcima 2. i 3. Direktive 2008/98, kako je izmijenjena Direktivom 2018/851, predviđeno da će se kriteriji za prestanak statusa otpada koji se trebaju donijeti na razini Unije ili država članica temeljiti na sličnoj strukturi(39).

54.      Razrada tih kriterija u praksi je tehnički zadatak koji često zahtijeva savjetovanja s industrijom i drugim sudionicima kao i provođenje studija za ocjenjivanje utjecaja izlaska predmetnih tvari iz sustava otpada na okoliš i zdravlje ljudi. U nedostatku kriterija utvrđenih za određenu vrstu otpada, ocjena svakog pojedinačnog slučaja poštovanja uvjeta za prestanak statusa otpada za posebne tijekove otpada te vrste također zahtijeva strogi nadzor svojstava tih tijekova koji može jamčiti ispunjenje tih uvjeta(40).

55.      Ukratko, donošenje kriterija, kao i pojedinačnih odluka, o prestanku statusa otpada podrazumijeva složene tehničke i znanstvene ocjene nadležnih nacionalnih tijela(41). Na takvim ocjenama država članica može također zasnovati odabir da neće predvidjeti kriterije ni mogućnost ocjene svakog pojedinačnog slučaja prestanka statusa određenog otpada. Ni Sud ni nacionalni sudovi ne mogu taj odabir zamijeniti svojom presudom.

56.      U tom pogledu smatram da, s jedne strane, u nedostatku usklađenih kriterija, država članica u načelu ne bi trebala biti obvezna pokrenuti postupak donošenja kriterija ni predvidjeti pojedinačnu ocjenu prestanka statusa otpada ako nacionalni zakonodavac smatra da se uvjeti iz članka 6. stavka 1. Direktive 2008/98 ne mogu ispuniti kada je riječ o određenoj vrsti otpada(42). Smatram da to a fortiori vrijedi kada se nedostatak kriterija i odbijanje bilo kakvog ispitivanja u svakom pojedinačnom slučaju odnosi na otpad te vrste samo kada je podvrgnut posebnoj obradi i namijenjen za osobitu uporabu, ne dovodeći u pitanje mogućnost prestanka svojstva otpada nakon drukčije obrade i/ili za druge namjene.

57.      Prema mojem mišljenju, odluka o tome da se neće predvidjeti ni razrada kriterija ni mogućnost ocjene svakog pojedinačnog slučaja prestanka statusa otpada trebala bi se, međutim, sankcionirati ako pretpostavka na kojoj se temelji – o neispunjavanju uvjeta navedenih u članku 6. stavku 1. Direktive 2008/98 – proizlazi iz očite pogreške u ocjeni. Taj mi se ograničeni sudski nadzor čini potrebnim radi usklađenja potrebnog manevarskog prostora država članica s ciljem promicanja kružnog gospodarstva koji ta direktiva nastoji postići(43). Osim toga, taj manevarski prostor treba biti određen s obzirom na rizik, koji ga neizbježno prati, od razlika između nacionalnih praksi u pogledu ocjene trenutka od kojeg otpad gubi svojstvo otpada, a koje mogu ograničiti trgovinu između država članica(44).

58.      Tim više, s druge strane, država članica može, također pod uvjetom nadzora očite pogreške u ocjeni(45), za određenu vrstu otpada smatrati da se, iako se ispunjenje uvjeta iz članka 6. stavka 1. Direktive 2008/98 ne može unaprijed razumno isključiti, njihovo poštovanje može jamčiti samo utvrđivanjem kriterija u nacionalnom aktu opće primjene koji se donosi u skladu s postupkom koji podrazumijeva odgovarajuća savjetovanja i studije.

59.      S obzirom na to, nadležna nacionalna tijela u potonjem slučaju ne mogu, prema mojem mišljenju, zauzeti pasivan stav koji sprečava donošenje takvih kriterija ili barem pokretanje postupka kojim se omogućava ispitivanje elemenata koje su iznijeli zainteresirani posjednici otpada. Ostvarivanje cilja promicanja oporabe otpada zahtijeva da se razrada kriterija za prestanak statusa otpada može razmatrati u okviru postupka čija pravila, predviđena nacionalnim pravom, poštuju načelo djelotvornosti prava Unije. To načelo, prema mojem mišljenju, podrazumijeva da zainteresirani posjednici otpada mogu zahtijevati pokretanje postupka donošenja tih kriterija i raspolagati pravnim lijekovima u slučaju odbijanja takvog zahtjeva ili propusta nadležnih nacionalnih tijela. Načelo djelotvornosti također pretpostavlja da taj postupak podliježe razumnim rokovima(46).

4.      Nadzor očite pogreške u ocjeni u ovom slučaju

60.      Na sudu koji je uputio zahtjev, koji je jedini nadležan za ocjenu relevantnih činjenica, jest ocjena proizlazi li nacionalno zakonodavstvo o kojem je riječ u glavnom postupku iz očite pogreške u ocjeni u primjeni članka 6. stavaka 1. i 4. Direktive 2008/98.

61.      Utvrđenje takve pogreške podrazumijeva da taj sud utvrdi da je nacionalni zakonodavac očito pogriješio – bilo smatrajući da se barem jedan od uvjeta navedenih u stavku 1. tog članka ne može ispuniti kada je riječ o kemijski obrađenim otpadnim biljnim uljima koja se upotrebljavaju kao gorivo u postrojenju koje ispušta emisije u zrak, bilo smatrajući da se provjera ispunjenja tih uvjeta može osigurati samo prethodnim propisivanjem kriterija za prestanak statusa otpada za ulja te vrste.

62.      Razmatranja o dosegu tih uvjeta, iznesena u nastavku(47), mogu pružiti pojašnjenja navedenom sudu u okviru te ocjene. Prije tih razmatranja, smatram korisnim iznijeti dva opća pojašnjenja.

63.      Kao prvo, to što nadležno nacionalno tijelo tvrdi da, pod uvjetom da su ispunjeni određeni kriteriji, određeni otpad gubi svojstvo otpada za određenu uporabu ne podrazumijeva da taj otpad prestaje biti otpad kada se upotrebljava u druge svrhe. Naime, poštovanje uvjeta navedenih u članku 6. stavku 1. Direktive 2008/98 ovisi o predviđenim posebnim namjenama i treba se provjeriti zasebno za svaku od tih namjena(48).

64.      U tom pogledu okolnost da je nadležno tijelo, na temelju stavka 4. tog članka, u odobrenju izdanom društvu ALSO utvrdilo da biljno ulje prestaje biti otpad ako se upotrebljava za proizvodnju biodizela uopće ne upućuje na to da je talijanski zakonodavac prekoračio granice svoje diskrecijske ovlasti isključujući pojedinačnu ocjenu prestanka statusa otpada tog istog ulja za uporabu u postrojenju koje ispušta emisije u zrak.

65.      Kao drugo, kriteriji za prestanak statusa otpada otpadnih biljnih ulja koji su razrađeni u Francuskoj i Ujedinjenoj Kraljevini(49) omogućavaju, ako ne griješim, utvrđivanje prestanka statusa otpada ulja te vrste, ako su kemijski obrađena, jedino za uporabu kao biogoriva te, u Ujedinjenoj Kraljevini, kao goriva za grijanje domaćinstava(50). Iako svaka država članica treba ocijeniti poštovanje uvjeta za prestanak statusa otpada u okviru izvršavanja margine prosudbe kojom raspolaže, kriteriji i odluke doneseni u drugim državama članica ipak mogu pružiti određene korisne smjernice.

a)      Primjena članka 6. stavka 1. točaka (a) i (b) Direktive 2008/98

66.      Točke (a) i (b) iz članka 6. stavka 1. Direktive 2008/98 prestanak statusa otpada uvjetuju uobičajenim svojstvom uporabe predmetnog otpada za posebne namjene te postojanjem tržišta ili potražnje za navedenim otpadom. Čini se da ti uvjeti odražavaju sudsku praksu prema kojoj svojstvo otpada određene tvari ovisi o stupnju vjerojatnosti njezine ponovne uporabe, pri čemu je taj stupanj viši kad je ponovna uporaba popraćena gospodarskom prednošću(51).

67.      U tom pogledu Komisijin dokument naslovljen „Guidance on the Interpretation of Key Provisions of Directive 2008/98/EC on Waste”(52) navodi, prema mojem mišljenju pravilno, da se poštovanje navedenih uvjeta, koji su međusobno povezani, može provjeriti uz pomoć pokazatelja kao što su postojanje čvrsto utvrđenih tržišnih uvjeta koji se odnose na ponudu i potražnju, tržišnu cijenu koja se može provjeriti za predmetnu tvar ili pak komercijalne specifikacije ili standarde.

68.      Protivno onomu što predlažu društvo PNTE, nizozemska vlada i Komisija, to što je PNTE nabavio biljno ulje kako bi ga upotrebljavao kao gorivo u postrojenju koje ispušta emisije u zrak ne opravdava nužno samo po sebi zaključak prema kojem su ispunjeni ovdje ispitani uvjeti. Takav bi zaključak podrazumijevao da je utvrđeno bilo da je dovoljna potražnja jednog korisnika, s obzirom na njegov razmjer, kako bi se osiguralo poštovanje tih uvjeta, bilo da za kemijski obrađena otpadna biljna ulja postoji šire tržište ili potražnja u vezi s tom uporabom.

b)      Primjena članka 6. stavka 1. točke (c) Direktive 2008/98

69.      Uvjet iz članka 6. stavka 1. točke (c) Direktive 2008/98 odražava sudsku praksu prema kojoj otpad gubi svojstvo otpada ako nakon postupka oporabe postane uporabljiv pod istim uvjetima kao i sirovina. Naime, poštovanje tih uvjeta podrazumijeva da otpad nakon oporabe bude u skladu s normama koje se primjenjuju na neobrađene sirovine koje služe u iste svrhe kao i taj otpad(53).

70.      U tom pogledu, to što biljno ulje poštuje tehničku normu UNI koja se primjenjuje na tekuća biogoriva, iako je to pokazatelj ispunjavanja navedenog uvjeta, ne može samo po sebi nametnuti to utvrđenje.

71.      Poštovanje uvjeta navedenog u članku 6. stavku 1. točki (c) Direktive 2008/98, prema mojem mišljenju, uvelike ovisi o pitanju je li esterificirano biljno ulje koje nije dobiveno iz otpada obuhvaćeno kategorijama goriva navedenima u Prilogu X. u dijelu V. Zakonodavne uredbe br. 152/2006. Potvrdan odgovor na to pitanje potkrijepio bi zaključak prema kojem biljno ulje poštuje norme o proizvodima u smislu članka 6. stavka 1. točke (c) Direktive 2008/98. Suprotno tomu, u slučaju kad bi se sva kemijski obrađena biljna ulja, bilo da nastaju rafiniranjem neobrađenih ulja (dobivenih iz namjenskih ili nenamjenskih kultura) ili obradom otpadnih ulja, zabranila za takvu uporabu, ta bi okolnost mogla upućivati na to da ondje predviđen uvjet nije ispunjen(54).

72.      U potonjem slučaju zahtjevima društva PNTE osporavala bi se norma koja se primjenjuje na proizvode, a koja čini tu zabranu. Međutim, prema mojem mišljenju, članak 6. stavak 1. Direktive 2008/98 nije pravna osnova za dovođenje u pitanje propisanih rješenja, osobito o razini zaštite okoliša i zdravlja, na kojima se temelje propisi o proizvodima.

73.      Pitanje usklađenosti takve norme s pravom Unije stoga se ne postavlja u pogledu Direktive 2008/98, nego slobode kretanja robe, utvrđene u članku 34. UFEU‑a. Naime, ona bi mogla, kao što to tvrdi društvo PNTE, ograničiti slobodno kretanje kemijski obrađenih biljnih ulja podvrgavanjem njihove uporabe u prethodno navedenim postrojenjima strogim ograničenjima propisa o otpadu. Takvo bi ograničenje bilo dopušteno samo pod uvjetom da je opravdano, uzimajući u obzir široku marginu prosudbe kojom raspolažu države članice za ocjenu, osobito, rizika povezanih s uporabom i gospodarenjem otpadom(55).

74.      Odluka kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, prema mojem mišljenju, ne sadržava dovoljno elemenata kako bi Sud mogao zauzeti stajalište o tom osobito složenom pitanju. Osobito, talijanska vlada nije pojasnila je li izostavljanje kemijski obrađenih otpadnih biljnih ulja s popisa koji se nalazi u Prilogu X. u dijelu V. Zakonodavne uredbe br. 152/2006 obrazloženo isključivo rizicima vezanima uz emisije goriva ili odgovara i drugim ciljevima, kao što su poštovanje hijerarhije otpada (u ovom slučaju poticanjem njegova recikliranja, a ne njegove prerade radi energetske oporabe(56)) ili pak promicanje uporabe otpadnih biljnih ulja kao biogoriva, a ne kao goriva(57). Sud isto tako ne raspolaže dovoljnim informacijama za utvrđivanje jesu li propisi o kojima je riječ u glavnom postupku proporcionalni u pogledu zadanog cilja, jedinstvenog ili višestrukog.

c)      Primjena članka 6. stavka 1. točke (d) Direktive 2008/98

75.      Članak 6. stavak 1. točka (d) Direktive 2008/98, s obzirom na to da predviđa da otpad može prestati biti otpad samo pod uvjetom da njegova uporaba neće dovesti do ukupnih štetnih učinaka na okoliš ili zdravlje ljudi, također odražava sudsku praksu iz razdoblja prije svojeg donošenja(58).

76.      Prema mojem mišljenju, okolnost da provincija Cuneo nije osporila ocjenu društva PNTE prema kojoj zamjena metana, kao izvora energije kogeneracijske elektrane o kojoj je riječ u glavnom postupku, biljnim uljem općenito pozitivno utječe na okoliš ne može sama po sebi potvrditi ispunjenje tog uvjeta.

77.      Doduše, kao što je to istaknulo društvo PNTE, energetska oporaba otpadnih biljnih ulja može biti ekološki korisna, s obzirom na to da omogućava zbrinjavanje otpada, zamjenjujući njime pritom fosilna goriva ili tekuća biogoriva iz namjenskih kultura, čiji je utjecaj na okoliš prijeporan zbog neizravne promjene uporabe zemljišta koju mogu izazvati(59).

78.      Međutim, sumnjam da je nužno dovoljno usporediti rezultate uporabe biogoriva iz otpada s onima uporabe zamijenjenog goriva u pogledu emisija obično povezanih s izgaranjem tog potonjeg. Ta se problematika odnosi na utvrđivanje relevantnog mjerila za usporedbu u okviru primjene članka 6. stavka 1. točke (d) Direktive 2008/98.

79.      U skladu s Komisijinim smjernicama, poštovanje tog uvjeta pretpostavlja da je utvrđeno da negativan utjecaj na okoliš i zdravlje uporabe tvari izvan sustava koji se primjenjuje na otpad nije veći od onog njezine uporabe unutar tog sustava(60). Dakle, radi se o usporedbi rizika za okoliš i zdravlje s obzirom na predmetnu tvar kao otpad ili kao proizvod koji više nema svojstvo otpada.

80.      U ovom slučaju iz dokumenata priloženih pisanim očitovanjima društva PNTE i provincije Cuneo proizlazi da su nadležna nacionalna tijela priznala da je promjena goriva pozitivno utjecala na okoliš, s obzirom na to da je dovela do smanjenja emisija povezanih s izgaranjem metana(61). Međutim, u skladu s tim dokumentima i pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev, ta se procjena ne odnosi na pokazatelje utjecaja na okoliš koji proizlaze iz izgaranja biljnog ulja u pogledu mogućih emisija drugih onečišćujućih tvari koje mogu biti povezane sa spaljivanjem otpada. Isto tako, to što biljno ulje poštuje tehničku normu UNI koja se primjenjuje na tekuća biogoriva ne jamči nužno da ne predstavlja rizike za okoliš ili zdravlje posebno vezane uz to što nastaje obradom otpada(62).

81.      U tim se okolnostima provincija Cuneo i talijanska vlada pozivaju na načelo predostrožnosti. Prema njihovu mišljenju, ne može se isključiti općenito negativan utjecaj uporabe biljnog ulja kao goriva u kogeneracijskom postrojenju na okoliš ili zdravlje ljudi, zbog razloga navedenih u točki 31. ovog mišljenja, s razumnim stupnjem znanstvene sigurnosti.

82.      Suprotno tomu, društvo PNTE i Komisija tvrde da talijanska tijela nisu dokazala ni da je izgaranje esterificiranog biljnog ulja štetnije za okoliš od mehanički obrađenog biljnog ulja ni da je uporaba esterificiranog biljnog ulja kao goriva u kogeneracijskoj elektrani štetnija od njegove uporabe kao biogoriva. Prema njihovu mišljenju, taj nedostatak dokaza u biti podrazumijeva da uvjet iz članka 6. stavka 1. točke (d) Direktive 2008/98 treba smatrati ispunjenim.

83.      U tom kontekstu, podsjećam na to da, prema mojem mišljenju, države članice raspolažu širokom marginom prosudbe za ocjenu jesu li ispunjeni uvjeti za prestanak statusa otpada. Osobito, ta ocjena ovisi o odabirima svake države članice, u nedostatku kriterija utvrđenih na razini Unije, koji se odnose na razinu zaštite okoliša koju želi dostići(63) kao i na odvagivanje između dvaju ciljeva koje taj članak nastoji postići(64).

84.      Štoviše, takva je ocjena često dio konteksta obilježenog određenim stupnjem znanstvene nesigurnosti o rizicima za okoliš povezanima s prestankom statusa otpada određenih tvari. Međutim, prema mojem mišljenju, država članica je ovlaštena – upravo na temelju načela predostrožnosti(65) – utvrditi potreban stupanj sigurnosti nepostojanja rizika od značajnog negativnog utjecaja na okoliš ili zdravlje ljudi kao i razinu rizika koja se smatra prihvatljivom, radi odobravanja prestanka statusa otpada. Njezina se odluka, međutim, treba temeljiti na ispitivanju relevantnih tehničkih i znanstvenih elemenata, pri čemu države članice mogu prebaciti teret dokazivanja uvjeta o prestanku statusa otpada na posjednike otpada koji se na njih pozivaju(66).

5.      Međuzaključak

85.      Prethodna razmatranja dovode me do zaključka da se članku 6. stavcima 1. i 4. Direktive 2008/98 ne protivi nacionalno zakonodavstvo o kojem je riječ u glavnom postupku, u slučaju da sud koji je uputio zahtjev smatra da je nacionalni zakonodavac mogao zaključiti a da pritom nije počinio očitu pogrešku u ocjeni da kemijski obrađena otpadna biljna ulja ne mogu ispuniti uvjete navedene u stavku 1. tog članka kada se upotrebljavaju kao gorivo u postrojenju koje ispušta emisije u zrak.

86.      Isto vrijedi i u slučaju da taj sud presudi da je nacionalni zakonodavac mogao smatrati a da taj zaključak nije zahvaćen očitom pogreškom u ocjeni da provjera poštovanja tih uvjeta, s obzirom na svoja složena i tehnička svojstva, pretpostavlja donošenje kriterija za prestanak statusa otpada za ulja te vrste u nacionalnom aktu opće primjene, pod uvjetom da postupak donošenja takvog akta jamči djelotvornost članka 6. stavka 1. Direktive 2008/98.

C.      Drugo pitanje, o tumačenju članka 13. stavka 1. Direktive 2009/28

87.      Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti želi znati protivi li se članku 13. stavku 1. Direktive 2009/28 nacionalno zakonodavstvo o kojem je riječ u glavnom postupku, s obzirom na to da se popis kategorija goriva iz biomase koja se mogu upotrebljavati u postrojenju koje ispušta emisije u zrak a da se ne mora pridržavati pravila o energetskoj oporabi otpada može izmijeniti samo ministarskom uredbom, čiji postupak donošenja nije usklađen s upravnim postupkom odobrenja uporabe tvari iz biomase kao goriva(67). Taj sud ističe da postupak donošenja takve ministarske uredbe, osim toga, nije popraćen određenim i transparentnim vremenskim rasporedom.

88.      Problematika koja se tako pojavljuje tiče se odnosa između, s jedne strane, nacionalnih postupaka priznanja i prestanka statusa otpada na temelju članka 6. stavka 4. Direktive 2008/98 i, s druge strane, zahtjeva koji proizlaze iz članka 13. stavka 1. Direktive 2009/28. Sud je, naime, pozvan da utvrdi utječe li – i, ako da, u kojoj mjeri – to što je tvar za koju posjednik želi da se utvrdi prestanak statusa otpada tekuće biogorivo u smislu članka 2. točke (h) te direktive na zahtjeve prema državama članicama u pogledu ocjene poštovanja uvjeta utvrđenih u članku 6. stavku 1. Direktive 2008/98.

89.      Sagledana u kontekstu analize predložene u odgovoru na prvo prethodno pitanje, ta problematika podrazumijeva, s jedne strane, utvrđenje dovodi li članak 13. stavak 1. Direktive 2009/28 u pitanje zaključak prema kojem države članice mogu, pod uvjetom da se nadzire očita pogreška u ocjeni, isključiti svaku mogućnost prestanka statusa otpada za otpad određene vrste, prema potrebi, kada je bio povrgnut posebnoj obradi i/ili namijenjen za određenu uporabu.

90.      S druge strane, valja pojasniti nameće li članak 13. stavak 1. Direktive 2009/28 državi članici, kada ona smatra da se poštovanje uvjeta za prestanak statusa otpada može provjeriti samo ako postoje utvrđeni kriteriji za tu vrstu otpada, iako se ta mogućnost ne može unaprijed razumno isključiti, obveze koje se dodaju obvezi uspostavljanja postupka u kojem se poštuje načelo djelotvornosti, a koje omogućavaju razradu takvih kriterija.

91.      Smatram da na ta pitanja treba odgovoriti niječno.

92.      To je tako jer, s jedne strane, odredbe nacionalnog prava na temelju kojih određene kategorije otpada iz biomase ne prestaju biti otpad ako su podvrgnute određenoj obradi radi uporabe kao goriva treba, prema mojem mišljenju, shvatiti kao materijalne uvjete kojima se određuje korištenje određenih vrsta obnovljive energije. Takve odredbe nisu prepreka odobrenju za uporabu predmetnog otpada kao obnovljivog izvora energije. One samo podređuju tu uporabu propisanim ograničenjima koja se primjenjuju na energetsku oporabu otpada. Međutim, zbog razloga navedenih u nastavku, smatram da materijalni uvjeti o uporabi obnovljive energije nisu obuhvaćeni područjem primjene članka 13. stavka 1. Direktive 2009/28.

93.      S druge strane, dvojbe suda koji je uputio zahtjev odnose se na usklađenost postupka odobrenja za rad postrojenja na biomasu s tom odredbom samo s obzirom na to da nije usklađen s postupkom razrade nacionalnog akta opće primjene koji omogućava prestanak statusa otpada tekućeg biogoriva, a koji želi odobriti. Taj se sud osim toga pita o potrebnim i razmjernim svojstvima tog potonjeg postupka. Prema mojem mišljenju, također zbog razloga navedenih u nastavku, propisani postupci donošenja kriterija za prestanak statusa otpada nisu dodatno uređeni člankom 13. stavkom 1. Direktive 2009/28.

94.      U tom pogledu, prije svega, iz teksta prvog podstavka te odredbe proizlazi da nacionalni propisi koji se odnose na „postupke izdavanja odobrenja, certificiranja i izdavanja dozvola” koji se primjenjuju na postrojenja koja proizvode, prevoze ili distribuiraju energiju iz obnovljivih izvora kao i na pretvorbu biomase u energetski proizvod trebaju biti „razmjerni i potrebni”(68). Njegov drugi podstavak obvezuje države članice da donesu neiscrpan niz mjera namijenjenih za provedbu tog zahtjeva. Te se posebne odredbe, koje se razmatraju s obzirom na prvi podstavak navedene odredbe, ne mogu tumačiti na način da imaju šire područje primjene od područja primjene općeg zahtjeva proporcionalnosti i nužnosti koji one ostvaruju(69).

95.      Zatim, tumačenje prema kojem se taj opći zahtjev primjenjuje isključivo na odredbe postupovne naravi također proizlazi iz povijesti donošenja članka 13. stavka 1. Direktive 2009/28. Naime, pripremni radovi pokazuju da je ta odredba nastojala smanjiti upravne prepreke u vezi s kašnjenjima, upravnim troškovima i nesigurnostima koje se odnose na postupak dodjele odobrenja i dozvola za projekte iskorištavanja obnovljive energije(70).

96.      Naposljetku, ciljevi i opća struktura Direktive 2009/28 potkrepljuju to tumačenje.

97.      Kao što to proizlazi iz njezina članka 1., ta direktiva samo utvrđuje zajednički okvir za promicanje i proizvodnju energije iz obnovljivih izvora. U tu svrhu postavlja obvezne nacionalne ciljeve za udio obnovljive energije u konačnoj bruto potrošnji električne energije i potrošnji energije za promet. Ostvarenje tih ciljeva namijenjeno je samo po sebi omogućavanju ostvarenja općeg cilja koji se sastoji od osiguranja da udio energije proizvedene iz obnovljivih izvora unutar Unije iznosi najmanje 20 % do 2020.(71).

98.      U tom pogledu pripremni akti pokazuju da je zakonodavac namjeravao sačuvati slobodu država članica da razviju sektor obnovljive energije koji najviše odgovara njihovim okolnostima i da tako sastave svoju mješavinu energetskih izvora u skladu s vlastitim prioritetima(72), pod uvjetom da ostvaruju obvezne nacionalne ciljeve koji su im dodijeljeni.

99.      Na tom se opisu ciljeva i opće strukture Direktive 2009/28 temelji pristup iz presude Elecdey Carcelen i dr.(73). Sud je u toj presudi presudio da se člankom 13. stavkom 1. točkom (e) te direktive želi jedino ograničiti prevaljivanje troškova koji se odnose na upravne postupke izdavanja odobrenja, certificiranja i izdavanja dozvola te da nije namijenjen ograničavanju mogućnosti država članica da uvode pristojbe kao što je ona koja tereti vjetroagregate. Istaknuo je da, iako su države članice vezane obvezom postizanja rezultata na temelju članka 3. stavaka 1. i 2. navedene direktive, odnosno postizanja njihovih obveznih nacionalnih općih ciljeva, one raspolažu marginom prosudbe u pogledu odabira sredstava koja upotrebljavaju u tu svrhu. U tom pogledu, Sud je priznao da nije isključeno da takva pristojba može učiniti manje privlačnim, pa čak i ugroziti razvoj vjetroenergije. Međutim, prema mišljenju Suda, čak i pod pretpostavkom da predmetna pristojba može spriječiti dotičnu državu članicu da postigne svoj obvezni nacionalni cilj, iz toga maksimalno proizlazi povreda te obveze postizanja rezultata. Mjera kojom se uvodi pristojba kao takva ne može se sama po sebi smatrati protivnom istoj direktivi. Međutim, ta mjera treba poštovati temeljne slobode zajamčene UFEU‑om(74).

100. Čini mi se da logika na kojoj se temelji ta presuda potvrđuje da se članak 13. stavak 1. te direktive ne može tumačiti na način da ograničava mogućnost država članica da propisanim mjerama koje nisu postupovne naravi urede razvoj obnovljive energije.

101. Prema mojem mišljenju, navedena presuda dovodi u pitanje pristup iz presude Azienda Agro‑Zootecnica Franchini i Eolica di Altamura(75), na koju se Komisija pozvala u potporu tumačenju koje je suprotno onomu koje zagovaram. Sud je u toj presudi, u okviru spora na koji se Direktiva 2009/28 još nije primjenjivala ratione temporis, presudio da je članak 13. te direktive izraz općeg načela proporcionalnosti u pravu Unije. Ispitao je stoga usklađenost nacionalnog propisa koji na područjima Natura 2000 zabranjuje postavljanje vjetroagregata koji nisu namijenjeni za vlastitu potrošnju s tim načelom. Iako ta presuda upućuje na to da se načelo proporcionalnosti navedeno u toj odredbi odnosi na sva pravila, postupovna i materijalna, koja uređuju proizvodnju obnovljive energije, čini mi se da je taj pristup odbačen u presudi Elecdey Carcelen i dr.(76).

102. Iz toga zaključujem da se članku 13. stavku 1. Direktive 2009/28 ne protivi nacionalni propis koji uporabu kemijski obrađenih otpadnih biljnih ulja kao goriva u postrojenju koje ispušta emisije u zrak podređuje poštovanju pravila o izgaranju otpada, osim ako i dok se ministarskom uredbom ne odredi drukčije. Čak i ako bi takav propis ugrozio ostvarivanje obveznog nacionalnog cilja dodijeljenog Italiji (na što uopće ne ukazuje odluka kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku), iz toga bi samo proizlazila povreda njezine obveze postizanja rezultata.

103. Taj zaključak nije doveden u pitanje argumentacijom koju je iznijelo društvo PNTE, prema kojoj propisi o kojima je riječ u glavnom postupku povređuju članak 13. stavak 1. Direktive 2009/28, s obzirom na to da popis odobrenih goriva koji je u njima sadržan nije usklađen s definicijom pojma „tekuće biogorivo” iz odredbe nacionalnog prava kojom se prenosi članak 2. točka (h) te direktive.

104. Nije doveden u pitanje ni argumentacijom koju je Komisija iznijela na raspravi, prema kojoj se članku 17. stavku 8. Direktive 2009/28 protivi to što država članica izgaranje tekućeg biogoriva, kao što je biljno ulje, koje ispunjava kriterije održivosti utvrđene u stavku 1. tog članka podvrgava propisima o otpadu.

105. U tom pogledu primjećujem da članak 2. točka (h) Direktive 2009/28 samo definira pojam „tekuće biogorivo” koji se koristi u drugim odredbama te direktive. Osobito, članak 17. stavak 1. navedene direktive predviđa „kriterije održivosti” koji se primjenjuju na pogonska biogoriva i tekuća biogoriva.

106. Protivno onomu što tvrdi Komisija, usklađivanje koje provodi članak 17. Direktive 2009/28, kao što to proizlazi iz teksta njegova stavka 8. i kao što je to Sud već utvrdio(77), samo pojašnjava koje kriterije održivosti trebaju ispuniti pogonska biogoriva i tekuća biogoriva „[z]a potrebe iz stavka 1. točaka (a), (b) i (c)” tog članka. Te potrebe određuju, s jedne strane, uzimanje u obzir iz njih proizvedene energije kako bi se provjerilo u kojoj mjeri država članica poštuje svoje obvezne nacionalne ciljeve kao i svoje obveze u području obnovljive energije i, s druge strane, eventualno odobravanje nacionalne financijske pomoći za potrošnju pogonskih biogoriva.

107. Prema mišljenju Suda, iz toga proizlazi da članak 17. Direktive 2009/28 ne obvezuje države članice da bezuvjetno dopuste uvoz održivih biogoriva iz drugih država članica(78). Prema istoj logici, ta odredba, prema mojem mišljenju, ne zahtijeva ni da država članica dopusti bez ograničenja uporabu održivih biogoriva i tekućih biogoriva koja su proizvedena na njezinu državnom području ili u drugoj državi članici.

V.      Zaključak

108. S obzirom na sve prethodno navedeno, predlažem da se na prethodna pitanja koja je uputio Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Okružni upravni sud Pijemonta, Italija) odgovori na sljedeći način:

1.      Članku 6. stavcima 1. i 4. Direktive 2008/98/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 19. studenoga 2008. o otpadu i stavljanju izvan snage određenih direktiva ne protivi se nacionalno zakonodavstvo kao što je ono o kojem je riječ u glavnom postupku, koje nalaže da se tvar dobivena kemijskom obradom otpadnih biljnih ulja koja se ne nalazi na popisu kategorija tvari iz biomase odobrenih u tu svrhu, pri čemu se taj popis može izmijeniti samo donošenjem nacionalnog akta opće primjene, smatra otpadom kada se upotrebljava kao gorivo u postrojenju za proizvodnju toplinske i električne energije. Međutim, to vrijedi samo pod uvjetom da je nacionalni zakonodavac odlučio a da nije počinio očitu pogrešku u ocjeni:

–        da se uvjeti iz članka 6. stavka 1. te direktive ne mogu ispuniti u pogledu otpadnih biljnih ulja kada su podvrgnuta takvoj obradi u svrhu te uporabe, a što je na sudu koji je uputio zahtjev da ocijeni, ili pak

–        da se ispunjenje tih uvjeta može provjeriti samo donošenjem prethodnih kriterija za prestanak statusa otpada za tvari te vrste u nacionalnom aktu opće primjene i da postupak donošenja takvog akta predviđen nacionalnim pravom jamči djelotvornost članka 6. stavka 1. te direktive, osobito time što je popraćen razumnim rokovima, time što se može pokrenuti na zahtjev zainteresiranih posjednika otpada i time što predviđa pravne lijekove protiv odbijanja nadležnih nacionalnih tijela takvog zahtjeva, a što je na sudu koji je uputio zahtjev da ocijeni.

2.      Članku 13. stavku 1. Direktive 2009/28/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. travnja 2009. o promicanju uporabe energije iz obnovljivih izvora te o izmjeni i kasnijem stavljanju izvan snage direktiva 2001/77/EZ i 2003/30/EZ ne protivi se nacionalno zakonodavstvo kao što je ono o kojem je riječ u glavnom postupku, koje uporabu kao goriva u postrojenju za proizvodnju toplinske i električne energije tekućeg biogoriva iz otpada koji nije obuhvaćen nijednom kategorijom uvrštenom na popis goriva odobrenih u tu svrhu na temelju tog zakonodavstva, pri čemu se taj popis može izmijeniti samo nacionalnim aktom opće primjene čiji postupak donošenja nije usklađen s postupkom odobrenja za rad predmetnog postrojenja, podvrgava nacionalnom propisu o energetskoj oporabi otpada.


1      Izvorni jezik: francuski


2      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 19. studenoga 2008. (SL 2008., L 312, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 34., str. 99.)


3      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 23. travnja 2009. (SL 2009., L 140, str. 16.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 11., str. 39.)


4      Redovni dodatak GURI‑ju br. 96 od 14. travnja 2006. (u daljnjem tekstu: Zakonodavna uredba br. 152/2006)


5      Redovni dodatak br. 81 GURI‑ju  br. 71 od 28. ožujka 2011. (u daljnjem tekstu: Zakonodavna uredba br. 28/2011)


6      Zakonodavna uredba o prenošenju Direktive 2001/77 o promicanju električne energije proizvedene iz obnovljivih izvora energije na unutarnjem tržištu električne energije (u daljnjem tekstu: Zakonodavna uredba br. 387/2003, redovni dodatak br. 17 GURI‑ju br. 25 od 31. siječnja 2004.)


7      Napominjem da je Ente Nazionale di Normazione (UNI) (Nacionalni institut za normizaciju, Italija) privatno neprofitno tijelo koje razvija, objavljuje i promiče dobrovoljne tehničke norme u industrijskom, trgovačkom i uslužnom sektoru. UNI predstavlja Italiju pred Europskim odborom za normizaciju (CEN) i Međunarodnom organizacijom za normizaciju (ISO) (vidjeti http://www.uni.com/i https://www.iso.org/fr/member/1823.html).


8      Društvo PNTE tvrdi da je biljno ulje proizvedeno iz sirovine koja je prestala biti otpad, pod nazivom bistro kiselo ulje (u daljnjem tekstu: OAL), a koju je samu društvo ALSO proizvelo iz otpada. Ta se verzija činjenica znatno razlikuje od one koja proizlazi iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku i odobrenja izdanog društvu ALSO. U tom se odobrenju navodi, pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev, koji je jedini nadležan za ocjenu relevantnih činjenica, da društvo ALSO u prvom koraku proizvodi OAL iz raznog otpada osim otpadnih jestivih ulja. OAL se u drugom koraku koristi za proizvodnju esterificiranog biljnog ulja. U trećem koraku društvo ALSO proizvodi zasebno biljno ulje iz otpadnih ulja za prženje. Prema podacima koje je dostavio sud koji je uputio zahtjev i koji su još uvijek pod njegovim nadzorom, čini se da biljno ulje o kojem je riječ u glavnom postupku ne odgovara biljnom ulju koje se proizvodi iz OAL‑a. U svakom slučaju, kao što ću to objasniti u točkama 63. i 64. ovog mišljenja, to što je otpad prestao biti otpad za određenu namjenu (kao što je proizvodnja biogoriva) ne podrazumijeva da je izgubio status otpada za druge namjene (primjerice, kao gorivo u kogeneracijskom postrojenju).


9      PNTE tvrdi da se to ograničenje u vezi s uporabom proizvoda odnosi samo na OAL. Suprotno tomu, odobrenje izdano društvu ALSO predviđalo je da se biljno ulje može staviti na tržište u energetskom sektoru bez ograničenja. Ta verzija činjenica ne odgovara onoj navedenoj u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku. U tom pogledu napominjem, pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev, da se ne čini da to odobrenje ograničava obvezu navođenja na komercijalnim dokumentima da su izlazni proizvodi postrojenja društva ALSO namijenjeni uporabi kao biodizel na OAL.


10      Za sada su na temelju te odredbe donesene Uredba Vijeća (EU) br. 333/2011 od 31. ožujka 2011. o uspostavi kriterija za određivanje trenutka kada određene vrste otpadnog metala prestaju biti otpad u skladu s [Direktivom 2008/98] (SL 2011., L 94, str. 2.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 13., str. 172.), Uredba Komisije (EU) br. 1179/2012 od 10. prosinca 2012. o kriterijima za utvrđivanje kada stakleni krš prestaje biti otpad na temelju [Direktive 2008/98] (SL 2012., L 337, str. 31.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 34., str. 228.) kao i Uredba Komisije (EU) br. 715/2013 od 25. srpnja 2013. o utvrđivanju kriterija ne temelju koji se određuje kada bakreni otpad prestaje biti otpad u skladu s [Direktivom 2008/98] (SL 2013., L 201, str. 14.).


11      Presuda od 28. ožujka 2019. (C‑60/18, EU:C:2019:264, t. 24. i 25.)


12      Ta je mogućnost već izričito predviđena u članku 6. stavku 3. Direktive 2008/98, kako je izmijenjena Direktivom (EU) 2018/851 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2018. o izmjeni [Direktive 2008/98] (SL 2018., L 150, str. 109.), koja je stupila na snagu nakon nastanka činjenica u glavnom postupku.


13      Spis podnesen Sudu ne sadržava nijedan element koji upućuje na to da propisi o kojima je riječ u glavnom postupku u praksi proizvode taj isti učinak što se tiče drugih goriva „kandidata” za prestanak statusa otpada. U tom pogledu sud koji je uputio zahtjev napominje da su kategorije goriva navedene u Prilogu X. u dijelu V. Zakonodavne uredbe br. 152/2006 vrlo široko definirane. Iako društvo PNTE smatra da se na uvrštavanje esterificiranih biljnih ulja na taj popis ministarskom uredbom predugo čeka, nema nikakvih naznaka odnosi li se takav prigovor i na druga goriva iz otpada.


14      Presuda od 28. ožujka 2019. (C‑60/18, EU:C:2019:264, t. 27.)


15      Presuda od 15. lipnja 2000. (C‑418/97 i C‑419/97, EU:C:2000:318, t. 94. i 96.)


16      Vidjeti članak 3. točku 1. Direktive 2008/98, koji u osnovi preuzima definiciju pojma „otpad” iz instrumenata koji su prethodili toj direktivi.


17      U skladu s člankom 3. točkom 15. Direktive 2008/98, pojam „oporaba” obuhvaća „svaki postupak čiji glavni rezultat je otpad koji je koristan jer zamjenjuje druge materijale koje bi inače trebalo upotrijebiti za tu određenu svrhu, ili otpad koji se priprema kako bi ispunio tu svrhu”. Prilog II. toj direktivi sadržava neiscrpan popis postupaka oporabe, među kojima se nalazi i korištenje kao goriva. Pojam „recikliranje” je pak definiran u članku 3. točki 17. navedene direktive kao „svaki postupak oporabe kojim se otpadni materijali prerađuju u proizvode, materijale ili tvari za izvornu ili drugu svrhu”, pri čemu taj pojam „ne uključuje energetsku oporabu i preradu u materijal koji se koristi kao gorivo ili materijal za nasipavanje”.


18      Vidjeti presude od 18. travnja 2002., Palin Granit i Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus (C‑9/00, EU:C:2002:232, t. 46.) i od 22. prosinca 2008., Komisija/Italija (C‑283/07, neobjavljena, EU:C:2008:763, t. 61.). To se tumačenje pojma „otpad”, prema mojem mišljenju, objašnjava time da se radnja odbacivanja tvari može sastojati od njezina podvrgavanja postupku oporabe (vidjeti osobito presudu od 18. prosinca 1997., Inter‑Environnement Wallonie (C‑129/96, EU:C:1997:628, t. 26. i 27.)). Kad je taj postupak dovršen i tvar koja je nastala kao rezultat može se upotrebljavati bez rizika za okoliš ili zdravlje, njezin je posjednik u načelu više ne odbacuje. Iako to što je otpad podvrgnut postupku oporabe stoga snažno ili često odlučujuće upućuje na njegov prestanak statusa otpada, Sud je ipak upozorio da se ne može isključiti – iako je ta mogućnost relativno teoretska (vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika S. Albera u predmetu Mayer Parry Recycling (C‑444/00, EU:C:2002:420, t. 104.)) – da ga njegov posjednik odbacuje, nastoji odbaciti ili je to dužan učiniti unatoč toj oporabi.


19      Vidjeti presude od 19. lipnja 2003., Mayer Parry Recycling (C‑444/00, EU:C:2003:356, t. 67. i 68. kao i t. 75.) i od 11. studenoga 2004., Niselli (C‑457/02, EU:C:2004:707, t. 52.).


20      Vidjeti presudu od 4. prosinca 2008., Lahti Energia (C‑317/07, EU:C:2008:684, t. 35. i 36.), zajedno s presudom od 25. veljače 2010., Lahti Energia (C‑209/09, EU:C:2010:98, t. 18. do 21.). Vidjeti također, a contrario, presudu od 22. prosinca 2008., Komisija/Italija (C‑283/07, neobjavljena, EU:C:2008:763, t. 62.).


21      Vidjeti osobito presude od 18. travnja 2002., Palin Granit i Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus (C‑9/00, EU:C:2002:232, t. 23.); od 24. lipnja 2008., Commune de Mesquer (C‑188/07, EU:C:2008:359, t. 44.) i od 12. prosinca 2013., Shell Nederland (C‑241/12 i C‑242/12, EU:C:2013:821, t. 53.).


22      Vidjeti članak 4. Direktive 2008/98.


23      Vidjeti u tom smislu Commission Staff Working Document – Annex the Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on Waste and Communication from the Commission Taking Sustainable Use of Resources Forward: A Thematic Strategy on the Prevention and Recycling of Waste – Impact Assessment on the Thematic Strategy on the Prevention and Recycling of Waste and the Immediate Implementing Measures, 21. prosinca 2005. (SEC(2005) 1681, str. 9. i 17.).


24      U skladu s uvodnom izjavom 17. Direktive 2018/851, te mjere mogu uključivati „donošenje zakona kojima se prenose ti uvjeti, popraćene postupcima za njihovu provedbu, kao što su uvođenje kriterija za prestanak statusa otpada koji ovise o materijalu i njegovoj primjeni, dokumentima sa smjernicama, odlukama u svakom pojedinačnom slučaju i drugim postupcima za ad hoc primjenu usklađenih uvjeta utvrđenih na razini Unije”.


25      Uvijek, osim ako ih njihov posjednik ne odbacuje ili ako druge okolnosti upućuju na namjeru ili čak obvezu odbacivanja tih tvari.


26      Presuda od 7. ožujka 2013. (C‑358/11, EU:C:2013:142, t. 56. i 57.)


27      Predmetna sudska praksa obuhvaća, prema mišljenju Suda, presude navedene u točki 39. ovog mišljenja.


28      Presuda od 28. ožujka 2019. (C‑60/18, EU:C:2019:264, t. 23.)


29      Vidjeti točke 66., 69. i 75. ovog mišljenja.


30      Ta odredba navodi da, ako kriteriji za prestanak statusa otpada nisu utvrđeni na razini Unije ili predmetne države članice, odluke koje u svakom pojedinačnom slučaju donosi predmetna država članica temelje se na uvjetima navedenima u članku 6. stavku 1. Direktive 2008/98.


31      Vidjeti u tom smislu presude od 15. lipnja 2000., ARCO Chemie Nederland i dr. (C‑418/97 i C‑419/97, EU:C:2000:318, t. 41. i 70.); od 11. studenoga 2004., Niselli (C‑457/02, EU:C:2004:707, t. 34.) kao i, po analogiji, od 3. listopada 2013., Brady (C‑113/12, EU:C:2013:627, t. 62.). Vidjeti također uvodnu izjavu 17. Direktive 2018/851.


32      Vidjeti u tom smislu presudu od 28. ožujka 2019., Tallinna Vesi (C‑60/18, EU:C:2019:264, t. 25.).


33      Presuda od 28. ožujka 2019. (C‑60/18, EU:C:2019:264, t. 26. i 28.)


34      Napominjem da je Sud u presudi od 28. ožujka 2019., Tallinna Vesi (C‑60/18, EU:C:2019:264, t. 30.) presudio da članak 6. stavak 4. Direktive 2008/98 ne omogućava posjedniku otpada da od nadležnog tijela ili nacionalnog suda zahtijeva utvrđenje prestanka statusa otpada „u okolnostima poput onih [o kojima je riječ u predmetu povodom kojeg je donesena ta presuda]”. Stoga se čini da je Sud naveo da bi u drugim okolnostima mogao drukčije odlučiti ili barem ostaviti to pitanje otvorenim.


35      Prema mojem mišljenju, taj zaključak proizlazi iz točke 27. presude od 28. ožujka 2019., Tallinna Vesi (C‑60/18, EU:C:2019:264).


36      Vidjeti presude od 7. ožujka 2013., Lapin ELY‑keskus, liikenne ja infrastruktuuri (C‑358/11, EU:C:2013:142, t. 55.) i od 28. ožujka 2019., Tallinna Vesi (C‑60/18, EU:C:2019:264, t. 29.).


37      Uredba od 24. kolovoza 2016. o utvrđivanju kriterija za prestanak statusa otpada za masni otpad i otpadna jestiva ulja za uporabu kao goriva u postrojenju za izgaranje razvrstanog pod oznakom 2910-B na temelju nomenklature razvrstanih postrojenja za zaštitu okoliša i snage iznad 0,1 [MW (megavata)] te metilnih estera masnih kiselina proizvedenih iz tog otpada namijenjenog za ugradnju u naftni proizvod (JORF br. 0234 od 7. listopada 2016., u daljnjem tekstu: Uredba od 24. kolovoza 2016.)


38      Guidance, Biodiesel: Quality Protocol, verzija na dan 12. lipnja 2015., https://www.gov.uk/government/publications/biodiesel‑quality‑protocol/biodiesel‑quality‑protocol.


39      Dodaje se da prilikom razrade kriterija Komisija kao početnu točku uzima najstrože kriterije i kriterije koji najviše štite okoliš od onih uspostavljenih u državama članicama.


40      U ovom slučaju odobrenje izdano društvu ALSO predviđa tehnička i fizikalno‑kemijska svojstva kao i svojstva energetske učinkovitosti koja trebaju imati tvari koje proizlaze iz djelatnosti tog društva kako bi izgubile status otpada, pri čemu se pojašnjava da su ta svojstva strogo vezana uz namjenu tih tvari u skladu s tim odobrenjem.


41      Vidjeti u tom smislu presudu od 28. ožujka 2019., Tallinna Vesi (C‑60/18, EU:C:2019:264, t. 27.).


42      Kada je riječ o otpadu obrađenom kako bi služio kao gorivo, njegova oporaba neće se smatrati dovršenom odmah nakon te obrade, nego dugo nakon spaljivanja u skladu s propisima koji se primjenjuju na energetsku oporabu otpada.


43      Vidjeti u tom smislu presudu od 28. ožujka 2019., Tallinna Vesi (C‑60/18, EU:C:2019:264, t. 27.).


44      Vidjeti u tom smislu, po analogiji, presudu od 19. lipnja 2003., Mayer Parry Recycling (C‑444/00, EU:C:2003:356, t. 78. i 79.).


45      S tim u vezi, nezavisna odvjetnica J. Kokott u svojem je mišljenju u predmetu Tallinna Vesi (C‑60/18, EU:C:2018:969) zaključila da države članice raspolažu širokom marginom prosudbe za uređivanje postupka oporabe i utvrđivanje primjenjive razine zaštite na temelju članka 6. stavka 4. Direktive 2008/98 (t. 43.). Smatrala je u biti da država članica, isključujući bilo kakvu mogućnost ocjene svakog pojedinačnog slučaja prestanka statusa otpada određenog otpada u nedostatku kriterija utvrđenih u nacionalnom aktu opće primjene, ne prekoračuje tu marginu prosudbe samo u slučaju da je taj otpad „bez ikakve razumne sumnje” postupkom oporabe učinjen upotrebljivim a da se pritom ne ugrožava zdravlje ljudi odnosno da nema štete za okoliš (t. 52.).


46      U odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku u tom se pogledu navodi da dotični gospodarski subjekti mogu u najboljem slučaju zahtijevati od ministarstva okoliša da izvrši svoju diskrecijsku ovlast pokretanja postupka izmjena popisa koji se nalazi u Prilogu X. u dijelu V. Zakonodavne uredbe br. 152/2006. Talijanska vlada tvrdi da ti subjekti raspolažu pravnim lijekovima protiv niječnog odgovora na taj zahtjev ili nepostupanja tog ministarstva. Društvo PNTE osporava tu tvrdnju. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, predmetni postupak izmjene ne uključuje, osim toga, ni određene rokove ni transparentne vremenske rasporede.


47      Vidjeti točke 66. do 84. ovog mišljenja.


48      Članak 6. stavak 1. točka (a) Direktive 2008/98 pojašnjava osim toga da se predmetna tvar uobičajeno koristi „za posebne namjene”. Poštovanje uvjeta navedenih u točkama (a) do (d) te odredbe također je neraskidivo vezano uz svaku posebnu namjenu te tvari.


49      Vidjeti točku 53. ovog mišljenja.


50      Francuski propisi predviđaju da mehanički obrađena biljna ulja mogu, suprotno tomu, prestati biti otpad kako bi služila kao gorivo u određenim postrojenjima za izgaranje. Vidjeti članak 3. točku (b) Uredbe od 24. kolovoza 2016. u vezi s Prilogom I. odjeljkom 2. točkama 2.1 i 2.2 te uredbe.


51      Vidjeti po analogiji presudu od 18. travnja 2002., Palin Granit i Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus (C‑9/00, EU:C:2002:232, t. 36. i 37.).


52      Lipanj 2012., str. 23. (u daljnjem tekstu: Komisijine smjernice). Taj dokument, iako nije obvezujući, može pružati smjernice Sudu prilikom tumačenja Direktive 2008/98.


53      Vidjeti također u tom smislu Komisijine smjernice, str. 23.


54      U skladu s navodima sadržanima u spisu podnesenom Sudu, Zakonodavna uredba br. 264 od 13. listopada 2016. o okvirnim kriterijima za olakšavanje dokazivanja postojanja uvjeta za kvalifikaciju proizvodnih ostataka kao nusproizvoda, a ne kao otpada (GURI br. 38 od 15 veljače 2017.) u odjeljku 2. pojašnjava da su nusproizvodi obrade ili rafiniranja biljnog ulja obuhvaćeni Prilogom X. u dijelu V. Zakonodavne uredbe br. 152/2006 samo ako su mehanički obrađeni. Čini se, pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev, da se to pravilo primjenjuje na neobrađena ulja. Suprotno tomu, u spisu se ne navodi može li se biljno ulje iz namjenske kulture upotrebljavati u postrojenju koje ispušta emisije u zrak kad je kemijski obrađeno.


55      Vidjeti točku 83. ovog mišljenja.


56      Vidjeti članak 4. stavak 1. Direktive 2008/98.


57      Ističem da je svaka država članica, na temelju članka 3. stavka 4. Direktive 2009/28, dužna osigurati da udio energije iz obnovljivih izvora u sektoru prometa bude barem 10 % ukupne potrošnje energije u tom sektoru. Vidjeti također po analogiji presudu od 26. rujna 2013., IBV & Cie (C‑195/12, EU:C:2013:598, t. 81. i 82.), iz koje proizlazi da države članice raspolažu širokom marginom prosudbe za odabir izvora biomase čiju uporabu kao goriva žele poticati mjerama potpore.


58      Vidjeti točke 38. i 39. ovog mišljenja.


59      Vidjeti u tom pogledu osobito uvodne izjave 4. i 5. Direktive (EU) 2015/1513 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. rujna 2015 o izmjeni Direktive 98/70/EZ o kakvoći benzinskih i dizelskih goriva i izmjeni Direktive [2009/28] (SL 2015., L 239, str. 1.) kao i uvodnu izjavu 81. Direktive (EU) 2018/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2018. o promicanju uporabe energije iz obnovljivih izvora (SL 2018., L 328, str. 82.).


60      Komisijine smjernice, str. 24.


61      Odnosno emisije sumporova oksida (SOx), dušikova oksida (NOx), ugljikova monoksida (CO), amonijaka (NH3) i prašine.


62      Vidjeti u tom smislu presudu od 22. prosinca 2008., Komisija/Italija (C‑283/07, neobjavljena, EU:C:2008:763, t. 62.).


63      Vidjeti u tom smislu presudu od 16. prosinca 2004., EU‑Wood‑Trading (C‑277/02, EU:C:2004:810, t. 46.).


64      Vidjeti točku 40. ovog mišljenja.


65      Vidjeti osobito, po analogiji, presude od 22. prosinca 2010., Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, t. 60. i 82.); od 11. srpnja 2013., Francuska/Komisija (C‑601/11 P, EU:C:2013:465, t. 143.) kao i od 9. lipnja 2016., Pesce i dr. (C‑78/16 i C‑79/16, EU:C:2016:428, t. 49.).


66      Vidjeti točku 44. ovog mišljenja.


67      Taj je postupak u ovom slučaju predviđen u članku 5. stavku 1. Zakonodavne uredbe br. 28/2011, koji upućuje na članak 12. Zakonodavne uredbe br. 387/2003. Postupak izmjene popisa koji se nalazi u Prilogu X. u dijelu V. Zakonodavne uredbe br. 152/2006 uspostavljen je pak u članku 281. stavcima 5. i 6. te uredbe.


68      Osim toga, članak 15. stavak 1. Direktive 2018/2001 u biti preuzima taj tekst. Ta se direktiva ne primjenjuje ratione temporis na činjenice u glavnom postupku.


69      Protivno onomu što tvrdi Komisija, to tumačenje nije dovedeno u pitanje upućivanjem, u naslovu članka 13. Direktive 2009/28, na „zakonsk[e] i podzakonsk[e] akt[e]”. Naime, iz stavaka 4. do 6. tog članka proizlazi da se to upućivanje odnosi na odredbe zakonskih i podzakonskih akata o gradnji, u kojima države članice trebaju uvesti odgovarajuće mjere kako bi povećale udio obnovljive energije u zgradama i poticale uporabu te vrste energije. Ono ne podrazumijeva da stavak 1. navedenog članka nameće opći uvjet proporcionalnosti svim nacionalnim propisima koji uređuju proizvodnju i uporabu obnovljive energije.


70      Vidjeti osobito Commission Staff Working Document, The Support of Electricity from Renewable Energy Sources – Accompanying Document to the Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on the Promotion of the Use of Energy from Renewable Sources, 23. siječnja 2008. (SEC(2008) 57 final, str. 7.). Vidjeti također Radni dokument Komisijinih službi – Procjena učinka – Prateći dokument paketu mjera za ostvarivanje ciljeva Europske unije za 2020. u području klimatskih promjena i obnovljive energije (SEC(2008) 85 final, str. 12.).


71      Članak 3. stavak 1. i Prilog I. dio A Direktive 2009/28. Na temelju članka 3. stavka 2. te direktive, svaka država članica uvodi učinkovite mjere kako bi osigurala da udio energije iz obnovljivih izvora u njezinoj konačnoj potrošnji energije bude jednak udjelu navedenom u okvirnim smjernicama iz njezina Priloga I. dijela B ili da ga premaši. Članak 4. stavak 1. navedene direktive zahtijeva donošenje nacionalnih planova koji opisuju te mjere.


72      Vidjeti Prijedlog direktive Europskog parlamenta i Vijeća o promicanju uporabe energije iz obnovljivih izvora od 23. siječnja 2008. (COM(2008) 19 final, str. 12.).


73      Presuda od 20. rujna 2017. (C‑215/16, C‑216/16, C‑220/16 i C‑221/16, EU:C:2017:705, t. 32. do 35. i t. 39. i 40.)


74      U okviru odgovaranja na prvo prethodno pitanje već sam iznio stajalište prema kojem Sud ne raspolaže s dovoljno elemenata kako bi utvrdio je li nacionalno zakonodavstvo koje uporabu esterificiranih biljnih ulja kao goriva u postrojenju koje ispušta emisije u zrak uvjetuje poštovanjem propisa o izgaranju otpada neopravdana prepreka slobodnom kretanju robe utvrđenom u članku 34. UFEU‑a (vidjeti točke 73. i 74. ovog mišljenja).


75      Presuda od 21. srpnja 2011. (C‑2/10, EU:C:2011:502, t. 73.)


76      Presuda od 20. rujna 2017. (C‑215/16, C‑216/16, C‑220/16 i C‑221/16, EU:C:2017:705)


77      Vidjeti presude od 22. lipnja 2017., E.ON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:490, t. 28., 32. i 33.) i od 4. listopada 2018., L. E. G. O. (C‑242/17, EU:C:2018:804, t. 28.). Vidjeti također uvodnu izjavu 94. Direktive 2009/28.


78      Vidjeti presudu od 22. lipnja 2017., E.ON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:490, t. 35.)