SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (tretji razširjeni senat)
z dne 7. decembra 2018(*)
„Državne pomoči – Pomoč, ki jo je Belgija dodelila finančnim zadrugam skupine ARCO – Jamstvena shema, ki ščiti deleže fizičnih oseb, ki so družbeniki teh zadrug – Sklep, s katerim je pomoč razglašena za nezdružljivo z notranjim trgom, izplačilo zajamčenih zneskov družbenikom pa prepovedano – Predmet spora – Vračilo – Sorazmernost“
V zadevi T‑664/14,
Kraljevina Belgija, ki jo zastopajo C. Pochet in J.‑C. Halleux, agenta, skupaj z J. Meyers, avocat,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopata L. Flynn in B. Stromsky, agenta,
tožena stranka,
zaradi predloga na podlagi člena 263 PDEU za razglasitev ničnosti člena 2(4) Sklepa Komisije z dne 3. julija 2014 o državni pomoči SA.33927 (12/C) (ex 11/NN), ki jo izvaja Belgija – Jamstvena shema, ki ščiti deleže posameznih članov finančnih zadrug (2014/686/EU) (UL 2014, L 284, str. 53).
SPLOŠNO SODIŠČE (tretji razširjeni senat),
v sestavi S. Frimodt Nielsen (poročevalec), predsednik, V. Kreuschitz, I. S. Forrester, sodnika, N. Półtorak, sodnica, in E. Perillo, sodnik,
sodna tajnica: G. Predonzani, administratorka,
na podlagi pisnega dela postopka in obravnave z dne 22. novembra 2017
izreka naslednjo
Sodbo
Dejansko stanje
Zadruge ARCO
1 Arcofin SCRL, Arcopar SCRL in Arcoplus (v nadaljevanju: zadruge ARCO) so registrirane finančne zadruge z omejeno odgovornostjo (v nadaljevanju: finančne zadruge), ki jih ureja belgijsko pravo. Te zadruge, ki so vse v postopku likvidacije, so bile ustanovljene v 30. letih 20. stoletja zaradi usklajevanja zadružnih dejavnosti Mouvement ouvrier chrétien (krščansko delavsko gibanje) in Algemeen Christelijk Werknemersverbond (splošna krščanska delavska zveza) ter finančne podpore navedenim dejavnostim, pri čemer so se posvečale zlasti socialnim nalogam.
2 Zadruge ARCO imajo več kot 800.000 družbenikov, od tega jih je 99 % fizičnih oseb (v nadaljevanju: zadružniki). Po navedbah Kraljevine Belgije znaša povprečni delež zadružnikov 2000 EUR.
3 Zadruga Arcofin je leta 2001 postala glavna delničarka skupine Dexia SA, v kateri je imela 15‑odstotni kapitalski delež. 3. oktobra 2008 je sodelovala v reševanju skupine Dexia s tem, da je v skupnem povečanju kapitala v višini 6 milijard EUR vpisala 350 milijonov EUR. Zadruge ARCO od leta 2008 niso izdajale novih deležev. Med letoma 2008 in 2011 so izgubile 7 % svojih zadružnikov.
4 Skupščine zadrug ARCO so 8. decembra 2011 odobrile začetek postopka prostovoljne likvidacije.
Zadevni ukrep
5 Belgijska vlada je 10. oktobra 2008 s sporočilom za javnost sekretariata ministra za finance objavila namero o razširitvi jamstvene sheme, ki je do tedaj obstajala v korist imetnikov vlog v kreditnih institucijah, na zavarovalnice in finančne zadruge ter o določitvi zneska tega jamstva na 100.000 EUR. Predvideno je bilo torej, da bo udeležba teh novih subjektov v jamstvenem skladu prostovoljna. Ta namera je bila predložena belgijskemu parlamentu v okviru osnutka zakona, predstavljenega 14. oktobra 2008, ki je bil po nujnem postopku sprejet naslednji dan (loi du 15 octobre 2008 portant des mesures visant à promouvoir la stabilité financière et instituant en particulier une garantie d’État relative aux crédits octroyés et aux autres opérations effectuées dans le cadre de la stabilité financière (zakon z dne 15. oktobra 2008 o ukrepih za spodbujanje finančne stabilnosti in zlasti uvedbi državnega jamstva za dodeljena posojila in druge transakcije, izvedene v okviru finančne stabilnosti); Moniteur belge z dne 17. oktobra 2008, str. 55634).
6 Belgijska predsednik vlade in minister za finance sta 21. januarja 2009 v skupnem sporočilu za javnost potrdila zavezo, ki jo je sprejela prejšnja vlada, da bo neinstitucionalnim družbenikom finančnih zadrug ponudila jamstveno shemo. Ta shema bi med drugim morala vsebovati te elemente:
– plačilo provizije za jamstvo s strani zadevnih zadrug;
– zavezo institucionalnih družbenikov, da bodo obdržali deleže med celotnim trajanjem jamstva;
– omejitev „letne odškodnine“ družbenikov, tako fizičnih oseb (zadružnikov) kot institucionalnih družbenikov;
– dodatni finančni prispevek zadevnih zadrug, če bi prejete dividende presegle najnižji prag;
– natančna pravila, ki bi jih bilo treba določiti in ki bi organom omogočala udeležbo v kapitalskem dobičku v primeru umika jamstvene sheme.
7 Belgijski parlament je nato sprejel loi du 14 avril 2009 modifiant la loi du 2 août 2002 relative à la surveillance du secteur financier et aux services financiers (zakon z dne 14. aprila 2009 o spremembi zakona z dne 2. avgusta 2002 o nadzoru nad finančnim sektorjem in finančnimi storitvami; Moniteur belge z dne 21. aprila 2009, str. 32106), da bi vladi omogočil vzpostavitev jamstvene sheme, ki bi koristila predvsem zadružnikom registriranih zadrug, ki so pod bonitetnim nadzorom Nacionalne banke Belgije ali ki so vložile vsaj polovico svojih sredstev v institucije, ki so pod takim nadzorom, za kar gre v primeru finančnih zadrug, kakršne so zadruge ARCO.
8 Te zakonske določbe so bile prevzete v člen 36/24(1), točka 3, loi du 22 février 1998 fixant le statut organique de la Banque nationale de Belgique (zakon z dne 22. februarja 1998 o določitvi temeljnega statuta Nacionalne banke Belgije), kakor je bil spremenjen. Z arrêté royal du 10 octobre 2011 modifiant l’arrêté royal du 14 novembre 2008 portant exécution de la loi du 15 octobre 2008 et modifiant la loi du 2 août 2002 (kraljevi odlok z dne 10. oktobra 2011 o spremembi kraljevega odloka z dne 14. novembra 2008 o izvajanju zakona z dne 15. oktobra 2008 in o spremembi zakona z dne 2. avgusta 2002; Moniteur belge z dne 12. oktobra 2011, str. 62641), ki je bil sprejet na podlagi tega člena, je bilo finančnim zadrugam, ki so to želele, omogočeno, da zaprosijo za vključitev v jamstveno shemo, določeno s prejšnjimi ukrepi. Zadruge, ki so se odločile za vključitev v to shemo, so morale v fonds spécial de protection des dépôts, des assurances sur la vie et du capital de sociétés coopératives agréées (posebni sklad za zaščito vlog, življenjskih zavarovanj in kapitala registriranih finančnih zadrug, Belgija (v nadaljevanju: posebni sklad)), ustanovljen z arrêté royal du 14 novembre 2008 portant exécution de la loi du 15 octobre 2008 et modifiant la loi du 2 août 2002 relative à la surveillance du secteur financier et aux services financiers (kraljevi odlok z dne 14. novembra 2008 o izvajanju zakona z dne 15. oktobra 2008 in o spremembi zakona z dne 2. avgusta 2002 o nadzoru nad finančnim sektorjem in finančnimi storitvami; Moniteur belge z dne 17. novembra 2008, str. 4088), plačati letni prispevek v višini 0,15 % skupnega zajamčenega zneska in vstopno pristojbino v višini 0,1 % tega zneska. Jamstvo bi se smelo uporabiti samo v primeru stečaja zadruge ali neizpolnjevanja obveznosti, ki ga ugotovi belgijski finančni nadzor. Zgolj vplačani kapital, ki so ga vpisale fizične osebe pred začetkom veljavnosti kraljevega odloka z dne 10. oktobra 2011, je bil krit z jamstvom do višine 100.000 EUR za vsako fizično osebo. Izplačilo jamstva bi izvršil posebni sklad, v primeru nezadostnih finančnih sredstev navedenega sklada pa Caisse des dépôts et consignations (depozitni in konsignacijski urad, Belgija).
9 Zadruge ARCO so 13. oktobra 2011 predložile vlogo za vključitev v jamstveno shemo. Belgijski Conseil des ministres (svet ministrov) je ugodil tej vlogi 15. oktobra 2011, ta odobritev pa je bila objavljena istega dne. Prošnja za vključitev zadrug ARCO je bila formalno sprejeta z arrêté royal du 7 novembre 2011 octroyant une garantie afin de protéger le capital de sociétés coopératives agréées (kraljevi odlok z dne 7. novembra 2011 o dodelitvi jamstva za zaščito kapitala registriranih zadrug; Moniteur belge z 18. novembra 2011, str. 68640), ki je na podlagi člena 3 tega odloka začel veljati 14. oktobra 2011 (v nadaljevanju: jamstvo ali zadevni ukrep). Nobena druga finančna zadruga ni zaprosila za vključitev v jamstveno shemo.
10 Posledično so zadruge ARCO v posebni sklad nakazale predvidene zneske. Za njihovo vključitev v jamstveno shemo so veljali številni pogoji, med drugim neobstoj kakršne koli nove javne ponudbe novih deležev fizičnim osebam, omejitev obrestne mere na vložena sredstva in zaveza institucionalnih družbenikov, da ne bodo umaknili vloženega kapitala. S kraljevim odlokom z dne 7. novembra 2011 je bilo določeno tudi, da bo posebni sklad dolžan izplačati odškodnine zadružnikom šele po izdaji in potrditvi morebitnega dokončnega sklepa o likvidaciji s strani skupščine zadrug ARCO.
11 Kot je bilo navedeno v točki 4 zgoraj, se je zoper zadruge ARCO 8. decembra 2011 začel postopek prostovoljne likvidacije.
Upravni postopek
12 Kraljevina Belgija je 7. novembra 2011 o jamstvu obvestila Evropsko komisijo.
13 Komisija je z dopisom z dne 6. decembra 2011 obvestila Belgijo, da meni, da bi jamstvo lahko pomenilo nezakonito državno pomoč, neskladno z notranjim trgom, in jo pozvala, naj se vzdrži vsakršnega nadaljnjega ravnanja za njegovo izvajanje. Belgijski organi so na ta dopis odgovorili z dopisom z dne 22. decembra 2011.
14 Komisija se je v zvezi z jamstvom s sklepom z dne 3. aprila 2012 odločila začeti formalni postopek preiskave iz člena 108(2) PDEU (v nadaljevanju: sklep o začetku postopka). Sklep o začetku postopka, naslovljen „Državna pomoč SA.33927 (2012/C) (ex 2011/NN) – Jamstvena shema, ki ščiti deleže posameznih članov finančnih zadrug – Poziv k predložitvi pripomb na podlagi člena 108(2) PDEU“, je bil 19. julija 2012 objavljen v Uradnem listu Evropske unije (UL 2012, C 213, str. 64). V navedenem sklepu je Komisija med drugim Belgiji na podlagi člena 11(1) Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena [108 PDEU] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 339) naložila, naj ne izvede zadevnega ukrepa, dokler Komisija ne bo odločila o njegovi združljivosti z notranjim trgom.
15 Kraljevina Belgija je 18. junija 2012 predložila pripombe na sklep o začetku postopka. Z dopisoma z dne 5. decembra 2012 in z dne 20. septembra 2013 je odgovorila na vprašanja, ki jih je nanjo naslovila Komisija.
16 Zadruge ARCO so 17. avgusta 2012 Komisiji prav tako predložile svoje pripombe. Te pripombe je Komisija posredovala Kraljevini Belgiji, ki je Komisiji z dopisom z dne 16. oktobra 2012 sporočila, da pripombe nanje z njene strani niso potrebne.
Izpodbijani sklep
17 Komisija je 3. julija 2014 sprejela Sklep 2014/686/EU o državni pomoči SA.33927 (12/C) (ex 11/NN), ki jo izvaja Belgija – Jamstvena shema, ki ščiti deleže posameznih članov finančnih zadrug (UL 2014, L 284, str. 53, v nadaljevanju: izpodbijani sklep). V njem je sklenila, da jamstvo pomeni državno pomoč, odobreno zadrugam ARCO, in da je ta pomoč, ki jo Kraljevina Belgija izvaja nezakonito, nezdružljiva z notranjim trgom (člen 1 izpodbijanega sklepa).
18 Komisija je v izpodbijanem sklepu štela, da so prave upravičenke do zadevne pomoči zadruge ARCO in da je ta pomoč sestavljena iz sklopa ukrepov, sestavljenega iz objave z dne 10. oktobra 2008 (glej točko 5 zgoraj), sporočila z dne 21. januarja 2009 (glej točko 6 zgoraj) in vključitve zadrug ARCO v jamstveno shemo (točke od 80 do 90 obrazložitve izpodbijanega sklepa).
19 V zvezi s tem je Komisija štela, da je jamstvo zadrugam ARCO zagotovilo selektivno prednost, ker jim je omogočilo privabljanje ali ohranitev sredstev. Selektivnost prednosti naj bi bila sicer dokazana, ker so bile do tega jamstva upravičene zgolj finančne zadruge. Vsekakor Komisija meni, da jamstvo, ker se nanaša – upoštevaje njihov obseg – na celotne vložene zneske in je odobreno vlagateljem, ki so pridobili deleže v zadrugah ARCO, ni sorazmerno, kar naj bi izključevalo vsakršno upravičenost zadevnega ukrepa z vidika meril za presojo obstoja prednosti, ki jih je mogoče utemeljiti s splošno ureditvijo davčnega sistema, tudi ob domnevi, da se ta merila v obravnavani zadevi uporabljajo (točke od 100 do 107 obrazložitve izpodbijanega sklepa). Komisija je tako po preučitvi drugih meril iz člena 107(1) PDEU sklenila, da jamstvo pomeni državno pomoč v smislu te določbe (točka 110 obrazložitve izpodbijanega sklepa).
20 Poleg tega je Komisija glede združljivosti zadevne pomoči z notranjim trgom štela, da je edina pravna podlaga, ki jo je v obravnavani zadevi mogoče uporabiti, člen 107(3) PDEU. Vendar je ocenila, da zadevni ukrep ni ne primeren ne potreben in tudi ne sorazmeren s ciljem, ki je odpraviti resno motnjo v belgijskem gospodarstvu, in da ga zato ni mogoče šteti za združljivega z notranjim trgom (točke od 111 do 129 obrazložitve izpodbijanega sklepa).
21 Nazadnje je Komisija opredelila metodo izračuna koristi, ki jo morajo vrniti zadruge ARCO, in pozvala Kraljevino Belgijo, naj ji posreduje potrebne podatke. Prav tako je navedla, da na podlagi člena 108(3) PDEU meni, da je upravičena tej državi članici naložiti, da se še naprej vzdrži kakršnega koli izplačila zadružnikom iz naslova jamstva (točke od 130 do 142 obrazložitve izpodbijanega sklepa).
22 Posledično je Komisija v izpodbijanem sklepu Kraljevini Belgiji naložila, naj pri zadrugah ARCO doseže vračilo neupravičene koristi, ki so je bile po njenem mnenju deležne (člen 2(1) izpodbijanega sklepa). Poleg tega je Kraljevini Belgiji naložila razveljavitev zakonodajnih aktov in predpisov, ki so bili podlaga za jamstvo (točka 143 obrazložitve izpodbijanega sklepa), ter ji prepovedala, da ga izvede v korist zadružnikov (člen 2(4) izpodbijanega sklepa). Ta prepoved je predmet te tožbe.
Nacionalni postopki in predlog za sprejetje predhodne odločbe glede presoje veljavnosti izpodbijanega sklepa
Izpodbijanje jamstva pred nacionalnim sodiščem
23 Decembra 2011 in januarja 2012 so fizične osebe, Organisme voor de financiering van pensioenen Ogeo Fund (organ za financiranje pokojnin Ogeo Fund) in Gemeente Schaarbeek (občina Schaerbeek, Belgija) pred Conseil d’État (državni svet, Belgija) vložili tri tožbe. Namen teh tožb je bila razglasitev ničnosti kraljevih odlokov z dne 10. oktobra (glej točko 8 zgoraj) in z dne 7. novembra 2011 (glej točko 9 zgoraj). Tožeče stranke so v ta namen v bistvu zatrjevale, da je s tema kraljevima odlokoma kršeno načelo enakosti, ki ga določa belgijska ustava, ker se z njima vzpostavlja različno obravnavanje zadružnikov, ki so lahko upravičenci do jamstvene sheme, ki je bila uvedena med drugim z navedenima kraljevima odlokoma, in fizičnih oseb, ki so delničarji drugih podobnih družb finančnega sektorja, ki so iz navedene sheme izključeni.
24 Conseil d’État (državni svet), ki je menil, da kraljeva odloka z dne 10. oktobra in z dne 7. novembra 2011 temeljita na členu 36/24 zakona z dne 22. februarja 1998 (glej točko 8 zgoraj), da zato spadata med omejitve, ki jih je določil belgijski zakonodajalec sam, in da različno obravnavanje izhaja iz zakonske norme, je Cour constitutionnelle (ustavno sodišče, Belgija) postavilo več predhodnih vprašanj, ki so se nanašala na združljivost tega člena z belgijsko ustavo.
25 Vendar je Cour constitutionnelle (ustavno sodišče) štelo, da je treba za odločitev o teh vprašanjih najprej rešiti vprašanje združljivosti člena 36/24 zakona z dne 22. februarja 1998 s pravom Evropske unije. Zato je Sodišču v zadevi C‑76/15 postavilo šest vprašanj za predhodno odločanje, od katerih se jih je pet nanašalo na veljavnost izpodbijanega sklepa in na obveznosti, ki za Kraljevino Belgijo v tisti zadevi izhajajo iz člena 108(3) PDEU.
Sodba z dne 21. decembra 2016, Vervloet in drugi (C‑76/15)
26 Predmet prvega vprašanja za predhodno odločanje, postavljenega Sodišču, je bila presoja združljivosti jamstva s členoma 2 in 3 Direktive 94/19/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 1994 o sistemih zajamčenih vlog (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 2, str. 252), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2005/1/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. marca 2005 o spremembi Direktiv Sveta 73/239/EGS, 85/611/EGS, 91/675/EGS, 92/49/EGS in 93/6/EGS ter Direktiv 94/19/ES, 98/78/ES, 2000/12/ES, 2001/34/ES, 2002/83/ES in 2002/87/ES za vzpostavitev nove organizacijske strukture odborov za finančne storitve (UL 2005, L 79, str. 9). Drugo vprašanje za predhodno odločanje se je nanašalo na veljavnost izpodbijanega sklepa. Preostala štiri vprašanja so se nanašala na združljivost jamstva z obveznostmi, ki jih imajo države članice na podlagi člena 108(3) PDEU.
27 Sodišče je v odgovor na vprašanja, ki jih je postavilo Cour constitutionnelle (ustavno sodišče), izdalo sodbo z dne 21. decembra 2016, Vervloet in drugi (C‑76/15, EU:C:2016:975), v katere izreku je navedeno:
„1. Člena 2 in 3 Direktive [94/19] je treba razlagati tako, da državam članicam ne nalagata, da sprejmejo jamstveno shemo deležev registriranih zadrug, ki delujejo v finančnem sektorju, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, pa tudi ne nasprotujeta temu, da država članica tako shemo sprejme, če ta shema ne ogroža praktične učinkovitosti sistema zajamčenih vlog, katerega uvedbo ta direktiva nalaga državam članicam, kar mora preveriti predložitveno sodišče, in če je ta shema v skladu s Pogodbo DEU, zlasti s členoma 107 in 108 PDEU.
2. Pri preučitvi vprašanj za predhodno odločanje […] ni bil ugotovljen noben dejavnik, ki bi vplival na veljavnost [izpodbijanega] sklepa […].
3. Člen 108(3) PDEU je treba razlagati tako, da nasprotuje jamstveni shemi, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, ker je bila ta shema izvedena ob kršitvi obveznosti, ki izhajajo iz te določbe.“
Posledice v nacionalnem pravu
28 Cour constitutionnelle (ustavno sodišče) je s sodbo z dne 15. junija 2017 ugotovilo, da je člen 36/24 zakona z dne 22. februarja 1998 neustaven. Cour constitutionnelle (ustavno sodišče) je svojo odločitev oprlo zlasti na ugotovitev Sodišča, da zadevni ukrep pomeni nezakonito državno pomoč.
29 Conseil d’État (državni svet) je s sodbo z dne 6. marca 2018 razglasil ničnost kraljevih odlokov z dne 10. oktobra (glej točko 8 zgoraj) in z dne 7. novembra 2011 (glej točko 9 zgoraj).
Zadeva T‑711/14
30 Zadruge ARCO so 7. oktobra 2014 (zadeva T‑711/14) vložile tožbo za razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa. Zadruge ARCO so v tožbi med drugim izpodbijale presojo Komisije, da zadevni ukrep pomeni državno pomoč, katere upravičenke so, in presojo, da zadevne pomoči ni mogoče razglasiti za združljivo z notranjim trgom. Zadruge ARCO so prav tako izpodbijale prepoved, naloženo Kraljevini Belgiji, da zadružnikom izplača zajamčene zneske, ta prepoved pa je predmet sedanje tožbe.
31 Splošno sodišče je s sklepom z dne 9. februarja 2018, Arcofin in drugi/Komisija (T‑711/14, neobjavljen, EU:T:2018:80), zavrglo navedeno tožbo kot delno očitno nedopustno in delno očitno brez pravne podlage. Tožba zadrug ARCO je bila zlasti – v delu, v katerem se je z njo izpodbijala prepoved, izrečena Kraljevini Belgiji, da zadružnikom po koncu postopka likvidacije izplača zajamčene zneske – zavržena kot očitno nedopustna zaradi neobstoja pravnega interesa navedenih zadrug v zvezi z določbo, katere razglasitev ničnosti predlaga Kraljevina Belgija v tem postopku.
Postopek in predlogi strank
Pisni del postopka
32 Kraljevina Belgija je 15. septembra 2014 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
33 Predsednik šestega senata Splošnega sodišča je s sklepom z dne 12. oktobra 2015, ki je bil izdan na podlagi člena 69(a) Poslovnika Splošnega sodišča in v katerem je bilo ugotovljeno po eni strani, da se vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je vložilo Cour constitutionnelle (ustavno sodišče) v zadevi C‑76/15 (glej točke od 23 do 26 zgoraj), nanaša na veljavnost izpodbijanega sklepa in je Sodišče z njim pozvano k presoji pomembnega dela trditev, ki so jih zadruge ARCO podale v zadevi T‑711/14, ter po drugi strani, da je lahko rešitev obravnavanega spora odvisna od izida tožbe, ki so jo vložile navedene zadruge, po opredelitvi strank v skladu s členom 70(1) Poslovnika prekinil postopek v tej zadevi do razglasitve sodbe Sodišča.
34 Ta prekinitev se je končala 21. decembra 2016 z razglasitvijo sodbe Vervloet in drugi (C‑76/15, EU:C:2016:975) (glej točko 27 zgoraj).
35 Po spremembi sestave senatov Splošnega sodišča je bil sodnik poročevalec razporejen v tretji senat, zato je bila ta zadeva dodeljena temu senatu.
36 Istega dne je Splošno sodišče (tretji senat) v skladu s členom 89(3)(a) Poslovnika pozvalo stranki, naj navedeta posledice, ki bi jih morala po njunem mnenju imeti v obravnavani zadevi izdaja sodbe z dne 21. decembra 2016, Vervloet in drugi (C‑76/15, EU:C:2016:975).
37 Stranki sta se odzvali na ta ukrep procesnega vodstva v roku, ki jima je bil določen.
38 Splošno sodišče (tretji senat) je z ukrepom procesnega vodstva z dne 26. junija 2017 v skladu s členom 89(3)(a) Poslovnika pozvalo stranki, naj med drugim navedeta:
– katere posledice mora imeti po njunem mnenju v nacionalnem pravu dejstvo, da je Cour constitutionnelle (ustavno sodišče) ugotovilo, da je člen 36/24 zakona z dne 22. februarja 1998 neustaven;
– katere učinke bi lahko ob upoštevanju odgovora na prejšnje vprašanje imela razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa s strani Splošnega sodišča.
39 Stranki sta na ti vprašanji odgovorili v roku, ki jima je bil določen.
40 Splošno sodišče (tretji senat) je z ukrepom procesnega vodstva z dne 12. septembra 2017 v skladu s členom 89(3)(a) Poslovnika med drugim:
– pozvalo Kraljevino Belgijo, naj se opredeli do nekaterih elementov v odgovorih Komisije na vprašanja, navedena v točki 38 zgoraj;
– ponovno postavilo Kraljevini Belgiji vprašanje o pravnih posledicah in smiselnosti morebitne razglasitve ničnosti člena 2(4) izpodbijanega sklepa s strani Splošnega sodišča ob upoštevanju tega, da je Cour constitutionnelle (ustavno sodišče) ugotovilo neustavnost člena 36/24 zakona z dne 22. februarja 1998.
41 Kraljevina Belgija je na ta vprašanja odgovorila v roku, ki ji je bil določen, Komisiji pa je bilo omogočeno, da glede teh odgovorov poda stališče.
42 Splošno sodišče je na predlog tretjega senata na podlagi člena 28 Poslovnika odločilo, da zadevo predodeli razširjenemu senatu.
Ustni del postopka
43 Splošno sodišče (tretji razširjeni senat) je na predlog sodnika poročevalca odločilo, da začne ustni del postopka.
44 Stranki sta na obravnavi 22. novembra 2017 podali ustne navedbe in odgovorili na vprašanja Splošnega sodišča.
45 Kraljevina Belgija je z dopisom z dne 13. marca 2018 obvestila Splošno sodišče, da je Conseil d’État (državni svet) izdal sodbo z dne 6. marca 2018, navedeno v točki 29 zgoraj.
46 Komisija je 14. marca 2018 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila predlog za ustavitev postopka.
47 S sklepom tretjega razširjenega senata Splošnega sodišča z dne 23. marca 2018 je bil ustni del postopka ponovno odprt. Zato so bili dokumenti, navedeni v točkah 45 in 46 zgoraj, vloženi v spis, stranki pa sta bili pozvani, naj predložita morebitna stališča glede navedenih dokumentov. Z ukrepom procesnega vodstva, sprejetim v skladu s členom 89(3)(b) Poslovnika, je bila Komisija pozvana, naj poda stališče o nekaterih trditvah, ki jih je Kraljevina Belgija navedla v dopisu z dne 13. marca 2018 (glej točko 45 zgoraj).
48 Stranki sta predložili stališča in odgovorili na vprašanja v roku, ki jima je bil določen.
49 Z ukrepom procesnega vodstva z dne 20. aprila 2018, sprejetim v skladu s členom 89(3)(b) Poslovnika, je bila Komisija pozvana, naj poda stališče o nekaterih trditvah, ki jih je Kraljevina Belgija navedla v stališčih glede predloga Komisije za ustavitev postopka (glej točko 46 zgoraj).
50 Komisija se je odzvala na ta ukrep procesnega vodstva v roku, ki ji je bil določen.
51 Stališča, ki jih je na odgovore Komisije sama od sebe predložila Kraljevina Belgija, so bila vložena v spis.
52 Ustni del postopka se je končal 15. maja 2018.
Predlogi strank
53 Kraljevina Belgija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– člen 2(4) izpodbijanega sklepa razglasi za ničen;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
54 Komisija Splošnemu sodišču v bistvu predlaga, naj:
– ker je spor postal brezpredmeten, postopek s tožbo ustavi;
– podredno zavrne tožbo;
– Kraljevini Belgiji vsekakor naloži plačilo stroškov.
Pravo
Predmet spora
55 Po mnenju Komisije naj bi to, da je Conseil d’État (državni svet) s sodbo z dne 6. marca 2018, navedeno v točki 29 zgoraj, razglasil ničnost kraljevih odlokov z dne 10. oktobra (glej točko 8 zgoraj) in z dne 7. novembra 2011 (glej točko 9 zgoraj), odvzelo ves pravni učinek morebitni razglasitvi ničnosti člena 2(4) izpodbijanega sklepa. Po mnenju Komisije naj namreč to, da Kraljevina Belgija ne more zadružnikom vrniti zajamčenih zneskov, ne bi več izhajalo iz prepovedi, vsebovane v izreku izpodbijanega sklepa, ampak iz tega, da so bili v nacionalnem belgijskem pravnem redu retroaktivno odpravljeni pravni akti, ki so pomenili pravno podlago za to izplačilo. Komisija iz tega sklepa, da je obravnavani spor postal brezpredmeten in Splošnemu sodišču predlaga, naj zato ugotovi, da ni več treba odločiti o tožbi.
56 Kraljevina Belgija temu predlogu nasprotuje.
57 Pogoji, v katerih mora sodišče Unije ugotoviti, da je tožba, o kateri odloča, brezpredmetna, in zato ugotoviti, da o njej ni treba odločiti, so bili opredeljeni v sodbi z dne 7. junija 2007, Wunenburger/Komisija (C‑362/05 P, EU:C:2007:322, točke od 41 do 45 in od 47 do 53). V zvezi s tem je treba spomniti, da mora predmet spora obstajati do razglasitve sodne odločbe, sicer se postopek ustavi, kar predpostavlja, da ima lahko stranka, ki je vložila tožbo, zaradi izida te tožbe korist (glej sodbo z dne 7. junija 2007, Wunenburger/Komisija, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, točka 42 in navedena sodna praksa). Čeprav Kraljevina Belgija upravičeno trdi, da države članice niso dolžne dokazati pravnega interesa za izpodbijanje določb, katerih razglasitev ničnosti predlagajo, pa je tako tudi res, da mora sodišče Unije – tudi kadar tožbo vloži država članica – ugotoviti, da je treba postopek ustaviti, kadar zahtevana razglasitev ničnosti ne more povzročiti pravnih učinkov (glej v tem smislu sodbo z dne 24. novembra 2005, Italija/Komisija, C‑138/03, C‑324/03 in C‑431/03, EU:C:2005:714, točka 25).
58 V zvezi s tem je Sodišče po eni strani pojasnilo, da postane brezpredmeten predmet tožbe, s katero se izpodbija akt, ki ga je njegov avtor med postopkom umaknil (glej v tem smislu sodbo z dne 7. junija 2007, Wunenburger/Komisija, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, točki 47 in 48). Po drugi strani pa je Sodišče prav tako pojasnilo, da ohrani svoj predmet tožba, s katero se izpodbija nezakonit akt, ki se bo v prihodnosti lahko ponovil v okoliščinah, neodvisnih od obravnavane zadeve (sodba z dne 7. junija 2007, Wunenburger/Komisija, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, točka 52).
59 Prvič, ugotoviti je treba, da člen 2(4) izpodbijanega sklepa ni bil razveljavljen in da zato ni bil retroaktivno odpravljen. Iz tega izhaja, da bi – če bi Splošno sodišče ugotovilo, da je odpadel predmet spora in da o tožbi ni treba več odločati, ker razglasitev ničnosti te določbe ne bi povzročila pravnih učinkov – člen 2(4) izpodbijanega sklepa vendarle ostal v pravnem redu Unije.
60 Drugič – kot upravičeno trdi Komisija, pri čemer ji Kraljevina Belgija glede tega ne oporeka – to, da je Conseil d’État (državni svet) razglasil ničnost kraljevih odlokov z dne 10. oktobra in z dne 7. novembra 2011, je onemogočilo izvajanje jamstva, določenega s tema pravnima aktoma, in to neodvisno od prepovedi iz člena 2(4) izpodbijanega sklepa. Iz tega izhaja, da Komisija utemeljeno trdi, da razglasitev ničnosti člena 2(4) izpodbijanega sklepa Kraljevini Belgiji ne bi omogočila izvajanja jamstva iz kraljevih odlokov z dne 10. oktobra in z dne 7. novembra 2011, ki sta pomenila njegovo podlago.
61 Tretjič, Kraljevina Belgija pa vendarle utemeljeno trdi, da ohranitev veljavnosti člena 2(4) izpodbijanega sklepa v pravnem redu Unije ni brez posledic. Zaradi tega morebitna razglasitev ničnosti te določbe ne bi bila nujno brez kakršnega koli pravnega učinka.
62 Iz izmenjave dopisov med strankama po obravnavi namreč izhaja, da Kraljevina Belgija in Komisija preučujeta ukrepe, ki imajo enak učinek kot sporno jamstvo in katerih namen je omiliti posledice likvidacije navedenih zadrug za zadružnike. Čeprav Komisija navaja po eni strani, da načeloma ne nasprotuje prav vsem mehanizmom za plačilo odškodnin zadružnikov, in po drugi strani, da obstajajo drugi razlogi za njeno nasprotovanje ukrepom, s katerimi je bila seznanjena in glede katerih so potekala neformalna pogajanja, je res tudi, da je v odgovoru z dne 7. maja 2018 navedla tveganje za „zaobitje izpodbijanega sklepa“. Iz tega izhaja, da ni mogoče izključiti, da ima izpodbijani sklep še naprej pravne učinke.
63 Poleg tega je treba spomniti, da to, da države članice v dobri veri izvršujejo sklepe, ki jih je Komisija sprejela na področju državnih pomoči, pomeni izvrševanje načela lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PEU, in predpostavlja, da si države članice v razumnih mejah prizadevajo za premagovanje morebitnih težav ob polnem spoštovanju določb Pogodbe, zlasti določb v zvezi s pomočmi (glej v tem smislu sodbo z dne 11. maja 2005, Saxonia Edelmetalle in ZEMAG/Komisija, T‑111/01 in T‑133/01, EU:T:2005:166, točka 124 in navedena sodna praksa). Tako neodvisno od tveganja za postopek zaradi neizpolnitve obveznosti – za katerega Kraljevina Belgija meni, da bi mu bila izpostavljena, če bi Komisija ocenila, da ukrepi, ki bi jih lahko vzpostavila v korist nekdanjih zadružnikov zadrug ARCO, pomenijo zaobitje prepovedi iz člena 2(4) izpodbijanega sklepa – iz načela lojalnega sodelovanja izhaja, da bi se morala ta država članica sama vzdržati vsakršnega ravnanja, ki bi lahko pomenilo tako zaobitje, če bi sporna določba ostala v veljavi. Iz tega izhaja, da razglasitev ničnosti te določbe, če bi se obravnavana tožba izkazala za utemeljeno, ne bi bila brez pravnih učinkov.
64 Nazadnje, ugotoviti je treba, da Komisija v točki 140 obrazložitve izpodbijanega sklepa in v vsebinskih argumentih, predstavljenih v utemeljitev zakonitosti člena 2(4) izpodbijanega sklepa, zatrjuje, da že zgolj ugotovitev nezdružljivosti ukrepa pomoči z notranjim trgom zadostuje za utemeljitev tega, da se državi članici naloži odprava zadevnega ukrepa. Komisija je tako glede tega vprašanja zavzela splošno in abstraktno stališče, katerega utemeljitve niso odvisne od okoliščin obravnavane zadeve. Iz tega izhaja, da bi bilo treba, če bo Splošno sodišče ugotovilo, da je taka zahteva nezakonita, odločiti o tej tožbi, da se prepreči, da bi se v prihodnosti ponovila enaka nezakonitost (glej v tem smislu sodbo z dne 7. junija 2007, Wunenburger/Komisija, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, točke od 50 do 52).
65 Iz zgoraj navedenega je razvidno, da nikakor ni dokazano, da bi bila razglasitev ničnosti člena 2(4) izpodbijanega sklepa brez kakršnega koli pravnega učinka, in da zato Komisija ne more utemeljeno trditi, da je ta tožba postala brezpredmetna. Iz tega izhaja, da je treba zavrniti njen predlog, naj Splošno sodišče ugotovi, da je treba postopek ustaviti.
Zakonitost člena 2(4) izpodbijanega sklepa
66 V skladu s členom 2(4) izpodbijanega sklepa se je Kraljevina Belgija od datuma uradnega obvestila o navedenem sklepu še naprej dolžna vzdržati kakršnih koli izplačil iz jamstvene sheme. To dokončno prepoved je treba razumeti v kontekstu dopisa z dne 6. decembra 2011 (glej točko 13 zgoraj) in sklepa o začetku postopka (glej točko 14 zgoraj), ki sta oba vsebovala podobno začasno prepoved do sprejetja izpodbijanega sklepa. Poleg tega je Komisija v točki 143 obrazložitve izpodbijanega sklepa ocenila, da vračilo zadevne pomoči predpostavlja, da Kraljevina Belgija razveljavi zakonodajne akte in predpise, ki so pravna podlaga za jamstvo.
67 Po mnenju Kraljevine Belgije si bi bilo mogoče prepoved plačila, o kakršni je Komisija odločila v členu 2(4) izpodbijanega sklepa, zamisliti le v dveh položajih. Tako naj bi bilo v prvem primeru potrebno, da se upravičenci do izplačila na podlagi jamstva, namreč zadružniki, štejejo za upravičence do državne pomoči, ki je bila razglašena za nezdružljivo s skupnim trgom, kar pa v obravnavani zadevi ne drži. V nasprotnem primeru naj bi morala biti za upravičenje prepovedi izplačila zajamčenih zneskov ta prepoved potrebna za dosego cilja odprave učinkov državne pomoči, za katero se je ugotovilo, da je nezdružljiva z notranjim trgom.
68 Kraljevina Belgija trdi, da je Komisija s tem, da je v načelu prepovedala izplačilo jamstva zadružnikom, ne da bi preverila, ali ta prepoved pomeni ukrep, ki je nujen za odpravo učinkov pomoči, katere upravičenke so bile zadruge ARCO, pomešala odpravo dodeljene selektivne prednosti, kot je določena s členom 108(2) PDEU, z odpravo pravnega akta, na podlagi katerega je bila zadevna prednost dodeljena. Vendar naj bi bila odprava akta, na podlagi katerega je bila neupravičena korist dodeljena, upravičena zgolj v primerih, v katerih je nujna za odpravo izkrivljanja konkurence, ki jo je povzročila nezakonita ali nezdružljiva pomoč. Tako naj obveznost, ki jo je določila Komisija, ne bi bila sorazmerna.
69 Komisija prereka te trditve.
70 Člen 108(2) PDEU določa, da če Komisija po tem, ko je pozvala zadevne stranke k predložitvi pripomb, ugotovi, da pomoč, ki jo je dodelila država članica, ali pomoč iz državnih sredstev ni združljiva z notranjim trgom glede na člen 107 PDEU, ali če se takšna pomoč zlorablja, odloči, da mora zadevna država takšno pomoč odpraviti ali spremeniti v roku, ki ji ga določi.
71 Tako je v skladu z ustaljeno sodno prakso logična posledica ugotovitve nezakonitosti pomoči njena odprava z vračilom, da se vzpostavi prejšnje stanje (glej sodbo z dne 8. decembra 2011, Residex Capital IV, C‑275/10, EU:C:2011:814, točka 33 in navedena sodna praksa).
72 Glavni cilj vračila nezakonito izplačane pomoči je namreč odprava izkrivljanja konkurence, ki je bilo povzročeno s konkurenčno prednostjo, dodeljeno s tako pomočjo. Tako s povračilom pomoči prejemnik izgubi prednost, ki je je bil glede na konkurente deležen na trgu, in se znova vzpostavi položaj pred izplačilom pomoči (glej sodbo z dne 8. decembra 2011, Residex Capital IV, C‑275/10, EU:C:2011:814, točka 34 in navedena sodna praksa).
73 V obravnavani zadevi se stranki ne strinjata o vprašanju, ali vračilo koristi, ki so je neupravičeno pridobile zadruge ARCO, nalaga odpravo jamstva, torej prepoved kakršnega koli izplačila zadružnikom, če bi ti zaradi postopka likvidacije, ki se je začel pred sprejetjem izpodbijanega sklepa, izgubili vso vrednost ali del vrednosti svojih deležev.
74 Zato je treba najprej opozoriti na značilnosti državne pomoči, katere nezakonitost je Komisija ugotovila v izpodbijanem sklepu, in nato na ukrepe, ki jih je določila za zagotovitev njenega vračila. Nato je treba po vsebini presoditi trditve Kraljevine Belgije, da je prepoved izplačila zajamčenih zneskov zadružnikom nesorazmerna, in utemeljitve Komisije, s katerimi je branila upravičenost te prepovedi.
Državna pomoč, ugotovljena v izpodbijanem sklepu
75 Najprej je treba spomniti, da ukrep, obravnavan v izpodbijanem sklepu, pomeni jamstvo, ki se nanaša na zneske, ki so jih posamezniki vložili kot delež v kapital zadrug ARCO. Te zadruge so se vključile v mehanizem, ki ga je vzpostavila belgijska vlada (glej točko 9 zgoraj), zaradi česar se je za zneske, ki so jih v njihov kapital vložili družbeniki – fizične osebe – jamčilo do višine 100.000 EUR (glej točko 8 zgoraj). V skladu z vzpostavljenim mehanizmom bi moral po koncu likvidacije ukrepati jamstveni sklad, če preostali kapital vsem zadružnikom ne bi omogočil vračila vloženih sredstev do zneska 100.000 EUR.
76 Prav tako je treba spomniti, da se je 8. decembra 2011, torej na začetku upravnega postopka, ki je pripeljal do sprejetja izpodbijanega sklepa, nad zadrugami ARCO začel postopek prostovoljne likvidacije.
77 Komisija je v izpodbijanem sklepu štela, da zadevni ukrep vsebuje elemente državne pomoči v korist zadrug ARCO. Po mnenju Komisije je namreč jamstvo za deleže zadružnikov te spodbudilo k temu, da niso umaknili svojih deležev v kapitalu navedenih zadrug. Zadnje so v teh okoliščinah pridobile selektivno prednost, financirano iz javnih sredstev. Komisija je menila, da zadevni ukrep izpolnjuje vsa merila državne pomoči in da te pomoči ni mogoče upravičiti z ciljem odprave resne motnje v belgijskem gospodarstvu, ker ta ukrep ni ne primeren ne potreben za uresničitev takega cilja in tudi ne sorazmeren z njim.
78 Poleg tega je Komisija – potem ko je ugotovila, da je bila ta pomoč izvedena, preden se je sama izrekla o njeni opredelitvi in morebitni združljivosti z notranjim trgom – štela, da je pomoč zato nezakonita. To analizo je Sodišče potrdilo v sodbi z dne 21. decembra 2016, Vervloet in drugi (C‑76/15, EU:C:2016:975) (glej točko 27 zgoraj).
79 Tožba, ki so jo zadruge ARCO vložile zoper izpodbijani sklep, je bila zavržena s sklepom z dne 9. februarja 2018, Arcofin in drugi/Komisija (T‑711/14, neobjavljen, EU:T:2018:80) (glej točki 30 in 31 zgoraj), in ker zoper ta sklep ni bila vložena pritožba, je treba šteti, da so premisleki iz izpodbijanega sklepa, predstavljeni v točkah 77 in 78 zgoraj, postali dokončni.
80 Zato je Komisija – potem ko je ugotovila po eni strani, da zadevni ukrep vsebuje elemente državne pomoči, katere upravičenke so zadruge ARCO, in po drugi strani, da ta pomoč ni združljiva z notranjim trgom in da je bila izvedena, preden jo je Komisija lahko predhodno preučila – upravičeno naložila Kraljevini Belgiji, naj izterja to pomoč.
81 Zato je treba opozoriti na ukrepe, ki jih je v izpodbijanem sklepu določila Komisija, pri čemer se izpodbija zgolj prepoved izplačila zajamčenih zneskov zadružnikom, namreč fizičnim osebam, ki so družbeniki zadrug ARCO (glej točko 2 zgoraj).
Ukrepi, določeni za vračilo zadevne pomoči
82 Spomniti je treba, kot je bilo navedeno v točki 22 zgoraj, da je Komisija za zagotovitev vračila pomoči, ugotovljene v izpodbijanem sklepu, ki je nezakonita in nezdružljiva z notranjim trgom, določila dva ukrepa.
83 Prvič, Komisija je naložila Kraljevini Belgiji, naj prek formule za izračun, katere pravila je določila, oceni znesek koristi, ki so jo pridobile zadruge ARCO, in vknjiži terjatev tega zneska med obveznosti v okviru postopka likvidacije teh zadrug. Kraljevina Belgija temu načinu vračila zadevne pomoči ni ugovarjala in meni, da ta ukrep zadostuje za zagotovitev ponovne vzpostavitve konkurence.
84 Drugič, Komisija je poleg tega Kraljevini Belgiji naložila, naj zadružnikom ne izplača zajamčenih zneskov. V zvezi s tem se stranki ne strinjata glede vprašanja, ali je Komisija upravičeno odredila Kraljevini Belgiji to prepoved.
85 Iz sodne prakse, navedene v točkah 71 in 72 zgoraj, je razvidno, da je odgovor na to vprašanje odvisen od tega, ali je bila ta prepoved sorazmerna s ciljem vračila pomoči, ki je nezakonita in nezdružljiva z notranjim trgom. Povedano drugače, ugotoviti je treba, ali je bila ta prepoved primerna in nujna za ponovno vzpostavitev prejšnjega konkurenčnega položaja, torej da se za upravičence, ki jih je Komisija določila v izpodbijanem sklepu, odpravi konkurenčna prednost, kot je bila ocenjena v tem sklepu.
Sorazmernost prepovedi izplačila zajamčenih zneskov zadružnikom
86 Prvič, opozoriti je treba, da so kot upravičenke do zadevne pomoči v izpodbijanem sklepu navedene zgolj zadruge ARCO. Konkurenčna prednost, ki so jo prejele te zadruge, se je štela za pomoč za ohranitev njihovega obstoječega kapitala. Glede na izpodbijani sklep je bila ta prednost v obliki spodbude zaradi samega obstoja jamstva, katerega učinek je bil odvrniti zadružnike od umika njihovih deležev, vloženih v kapital teh zadrug. Ni pa sporno, da se sami zadružniki v izpodbijanem sklepu niso šteli za upravičence do državne pomoči.
87 V teh okoliščinah Kraljevina Belgija upravičeno trdi, da bi vknjiženje terjatve zneska, ki ustreza ovrednotenju edine prednosti, ki jo je Komisija ugotovila v izpodbijanem sklepu, med obveznosti v okviru postopka likvidacije zadrug ARCO v skladu s členom 2(1) navedenega sklepa zadostovalo za odpravo navedene prednosti in zato za ponovno vzpostavitev konkurenčnega položaja, ki ga je izkrivila dodelitev pomoči (glej v tem smislu sodbo z dne 2. julija 2002, Komisija/Španija, C‑499/99, EU:C:2002:408, točki 37 in 38).
88 Drugič, kot je bilo pravkar opozorjeno, je treba poudariti, da je edini element državne pomoči, ki ga je Komisija ugotovila v izpodbijanem sklepu, konkurenčna prednost, ki jo je jamstvo zagotovilo zadrugam ARCO. Nasprotno pa Komisija ni štela, da so bili zadružniki sami upravičenci do državne pomoči in jamstva ni opredelila kot pomoč v delu, v katerem bi zadružnikom zagotovilo prednost. Iz tega izhaja, da za prepoved, naloženo Kraljevini Belgiji, da opravi izplačila, predvidena z jamstvom, kot tako ni mogoče šteti, da neposredno sledi cilju izterjave državne pomoči od upravičencev.
89 Tretjič, ugotoviti je treba, da od začetka postopka likvidacije jamstvo za družbenike zadrug ARCO nima več nobenega spodbujevalnega učinka, tako da od tedaj zaradi obstoja jamstva nimajo več prednosti, ugotovljene v izpodbijanem sklepu. Tako kot sta stranki potrdili na obravnavi, namreč začetek likvidacije pomeni oviro za umik deležev zadružnikov. Poleg tega je v zvezi s tem Komisija sama z določitvijo formule za ovrednotenje koristi, zagotovljene zadrugam ARCO, to korist izračunala zgolj do začetka postopka likvidacije, ki sicer povzroči umik navedenih zadrug s trga. Iz tega izhaja, da odprava jamstva, ki jo je Komisija zahtevala od Kraljevine Belgije, ni mogla vplivati na konkurenčni položaj zadrug, ki so bile ugotovljene kot upravičenke do zadevne pomoči, in ni mogla prispevati k ponovni vzpostavitvi prejšnjega stanja.
90 Iz zgoraj navedenega je tako razvidno, da prepoved izplačila zajamčenih zneskov zadružnikom ni primeren ukrep za uresničitev cilja vzpostavitve konkurenčnega položaja, ki je bil izkrivljen z dodelitvijo državne pomoči, ki je bila v obravnavani zadevi ugotovljena v izpodbijanem sklepu.
91 Nobena od utemeljitev, ki jih je Komisija navedla v izpodbijanem sklepu in med postopkom pred Splošnim sodiščem, ne more izpodbiti te presoje.
Utemeljitve, ki jih je navedla Komisija
92 Na prvem mestu, v točkah od 137 do 142 obrazložitve izpodbijanega sklepa je Komisija utemeljila prepoved izplačila zajamčenih zneskov z nujnostjo, ki po njenem mnenju izhaja iz člena 108(2) PDEU, da se odpravijo vsi ukrepi, ki vsebujejo element državne pomoči, nezdružljive z notranjim trgom. Poleg tega je Komisija v vlogah poudarila sistemske premisleke, v skladu s katerimi naj se država članica, ki kot v obravnavani zadevi ni priglasila spornega ukrepa pred začetkom njegovega izvajanja, ne bi smela obravnavati manj strogo od države članice, ki je ravnala v skladu z obveznostjo predhodne priglasitve vseh ukrepov, ki bi lahko vsebovali element državne pomoči.
93 V zvezi s tem je treba najprej ugotoviti, da je stališče, ki ga zastopa Komisija, očitno posledica zamenjevanja pojma državne pomoči, ki ni formalen, ampak opredeljen prek izpolnitve meril iz člena 107(1) PDEU, in pojma pravne določbe, ki pomeni pravno podlago in gibalo tega pojma. V skladu z ustaljeno sodno prakso namreč člen 107 PDEU opredeljuje državne pomoči glede na njihove učinke (glej sodbo z dne 13. februarja 2003, Španija/Komisija (C‑409/00, EU:C:2003:92, točka 46 in navedena sodna praksa).
94 Vendar je treba ugotoviti, tako kot generalna pravobranilka J. Kokott v točki 28 sklepnih predlogov, predstavljenih v zadevi, v kateri je bila izdana sodba z dne 8. decembra 2011, Residex Capital IV (C‑275/10, EU:C:2011:814), da drugače, kot je s pravom Unije v členu 101(2) PDEU določeno na področju kartelnega prava, z določbami pogodb Unije o državnih pomočeh ni izrecno določeno, katere so pravne posledice, ki vplivajo na veljavnost aktov, ki izhajajo iz kršitve zahteve po priglasitvi in obveznosti mirovanja pomoči, določene v členu 108(3), tretji stavek, PDEU. Seveda ni mogoče izključiti, da odprava ukrepa, s katerim je dodeljena državna pomoč, praviloma pomeni instrument, ki je najbolj primeren za odpravo dodeljene konkurenčne prednosti. Vsekakor je mogoče v primerih, v katerih tako kot v obravnavani zadevi konkurenčna prednost, za katero se ugotovi, da je državna pomoč, koristi tretji osebi (zadrugam ARCO) v primerjavi z neposrednimi upravičenci do spornega ukrepa (zadružniki), odpravo samega ukrepa upravičiti le, če se zdi nujna za ponovno vzpostavitev konkurenčnega položaja, kakršen bi obstajal brez pomoči, od katere je imela korist ta tretja oseba (glej v tem smislu sodbo z dne 8. decembra 2011, Residex Capital IV, C‑275/10, EU:C:2011:814, točki 44 in 45). Vendar v obravnavani zadevi, kot je bilo navedeno v točki 90 zgoraj, prepoved izplačila zajamčenih zneskov zadružnikom ni primeren ukrep za uresničitev cilja ponovne vzpostavitve konkurenčnega položaja, ki ga je izkrivila dodelitev državne pomoči, ki je bila v obravnavani zadevi ugotovljena z izpodbijanim sklepom.
95 Na drugem mestu, Komisija trdi, da zadružnikov v odnosu do zadrug ARCO ni mogoče šteti za tretje osebe. Vendar taka trditev ni prepričljiva.
96 Prvič, opozoriti je treba, da Komisija v izpodbijanem sklepu zadružnikov sploh ni štela za upravičence do pomoči. Tako je iz točke 4.1 izpodbijanega sklepa razvidno, da so edine „prave upravičenke“ zadruge ARCO in da državna pomoč, ugotovljena v točki 4.3 navedenega sklepa, sestoji izključno iz konkurenčne prednosti, ki so je bile deležne te zadruge.
97 Drugič, ni sporno, da so zadruge ARCO družbe z omejeno odgovornostjo ter da zato njihovih dejavnosti in premoženja ni mogoče mešati z interesi njihovih družbenikov. Poleg tega je Splošno sodišče v sklepu z dne 9. februarja 2018, Arcofin in drugi/Komisija (T‑711/14, neobjavljen, EU:T:2018:80), sprejelo ugovor nedopustnosti, ki ga je uveljavljala Komisija, glede petega tožbenega razloga in štelo, da sta pravna interesa za vložitev tožbe zadrug ARCO in zadružnikov ločena. Iz tega izhaja, da Komisija neutemeljeno trdi, da je mogoče že s tem, da imajo položaj družbenikov zadrug, upravičenk do zadevne pomoči, upravičiti, da se korist, od katere so imele korist navedene zadruge in katere vračilo je bilo v skladu s členom 2(1) izpodbijanega sklepa zagotovljeno z vknjiženjem terjatve države med obveznosti v okviru postopka likvidacije, poleg tega izterja od zadružnikov.
98 Na tretjem mestu, Komisija se ne more sklicevati niti na sodbo z dne 10. novembra 2011, Elliniki Nafpigokataskevastiki in drugi/Komisija (T‑384/08, neobjavljena, EU:T:2011:650), ki ni precedens, primerljiv z obravnavano zadevo. Prvič, v tisti zadevi se je namreč Komisija omejila na to, da je naložila odpravo spornega jamstva, ne da bi – tako kot je storila v obravnavani zadevi – ovrednotila korist in odredila njeno vračilo (sodba z dne 10. novembra 2011, Elliniki Nafpigokataskevastiki in drugi/Komisija, T‑384/08, neobjavljena, EU:T:2011:650 točki 133 in 135). Drugič, jamstvo, ki je bilo sporno v tisti zadevi, je bilo namenjeno zaščiti upravičenca pred tveganjem, da bo moral vrniti državne pomoči, nezakonito dodeljene družbi, ki jo je nameraval odkupiti upravičenec do tega jamstva. Neposredni namen tega jamstva je bil torej nevtralizirati vračilo državnih pomoči tako, da se je predvidelo vračilo vseh morebiti vrnjenih denarnih pomoči pridobitelju. V obravnavani zadevi pa nasprotno, kot izhaja zlasti iz točke 89 zgoraj, prepoved izplačila zajamčenih zneskov zadružnikom ne vpliva na vračilo koristi, ki je bila ugotovljena v izpodbijanem sklepu in ki je bila izvršena z vknjiženjem terjatve belgijske države med obveznosti v okviru postopka likvidacije zadrug ARCO.
99 Iz zgoraj navedenega izhaja, da je Komisija s tem, da je Kraljevini Belgiji naložila, naj se vzdrži vsakršnega izplačila zadružnikom iz naslova jamstva – medtem ko je poleg tega naložila vračilo koristi, ugotovljene v izpodbijanem sklepu, prek vknjiženja terjatve med obveznosti v okviru postopka likvidacije zadrug ARCO, ki so se štele za upravičenke do zadevne pomoči – v obravnavani zadevi Kraljevini Belgiji naložila nesorazmerno obveznost in prekoračila pristojnosti, ki so ji dodeljene s členom 108(2) PDEU.
100 Iz navedenega sledi, da Kraljevina Belgija utemeljeno trdi, da je člen 2(4) izpodbijanega sklepa nezakonit in da ga je zato treba razglasiti za ničen.
Stroški
101 V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker Komisija s predlogi ni uspela, se ji v skladu s predlogi Kraljevine Belgije naloži plačilo stroškov.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (tretji razširjeni senat)
razsodilo:
1. Člen 2(4) Sklepa Komisije z dne 3. julija 2014 o državni pomoči SA.33927 (12/C) (ex 11/NN), ki jo izvaja Belgija – Jamstvena shema, ki ščiti deleže posameznih članov finančnih zadrug (2014/686/EU) se razglasi za ničen.
2. Evropski komisiji se naloži plačilo stroškov.
Frimodt Nielsen | Kreuschitz | Forrester |
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 7. decembra 2018.
Podpis