Υπόθεση C-411/17
Inter-Environnement Wallonie ASBL
και
Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen ASBL
κατά
Conseil des ministres
[αίτηση του Cour constitutionnelle (Βέλγιο)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
Απόφαση του Δικαστηρίου (τμήμα μείζονος συνθέσεως)
της 29ης Ιουλίου 2019
«Προδικαστική παραπομπή – Περιβάλλον – Σύμβαση του Espoo – Σύμβαση του Aarhus – Διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας – Οδηγία 92/43/ΕΟΚ – Άρθρο 6, παράγραφος 3 – Έννοια του έργου – Εκτίμηση των επιπτώσεων επί του συγκεκριμένου τόπου – Άρθρο 6, παράγραφος 4 – Έννοια των επιτακτικών λόγων σημαντικού δημοσίου συμφέροντος – Διατήρηση των αγρίων πτηνών – Οδηγία 2009/147/ΕΚ – Εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον – Οδηγία 2011/92/ΕΕ – Άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ – Έννοια του έργου – Άρθρο 2, παράγραφος 1 – Άρθρο 4, παράγραφος 1 – Εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον – Άρθρο 2, παράγραφος 4 – Εξαίρεση από την εκτίμηση – Σταδιακή εγκατάλειψη της πυρηνικής ενέργειας – Εθνική νομοθεσία που προβλέπει, αφενός, την επανέναρξη, για διάστημα σχεδόν δέκα ετών, της δραστηριότητας βιομηχανικής παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας από πυρηνικό σταθμό ο οποίος είχε παύσει να λειτουργεί, με αποτέλεσμα να μετατεθεί κατά δέκα έτη η ημερομηνία που είχε αρχικά καθοριστεί από τον εθνικό νομοθέτη για την απενεργοποίηση του σταθμού και την παύση της δραστηριότητάς του και, αφετέρου, τη μετάθεση, επίσης κατά δέκα έτη, της αρχικής προθεσμίας που είχε οριστεί από τον εθνικό νομοθέτη για την απενεργοποίηση και την παύση βιομηχανικής παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας από λειτουργούντα σταθμό πυρηνικής ενέργειας – Παράλειψη εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων»
1. Περιβάλλον – Εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων έργων στο περιβάλλον – Οδηγία 2011/92 – Έργο – Έννοια – Νομοθετικά μέτρα που προβλέπουν την επαναλειτουργία πυρηνικού σταθμού και μεταθέτουν την απενεργοποίηση άλλου πυρηνικού σταθμού – Εργασίες εκσυγχρονισμού που συνδέονται άρρηκτα με τα μέτρα αυτά – Εμπίπτουν – Ανάγκη μεταγενέστερης έκδοσης νέων αδειών για ορισμένες εργασίες – Δεν ασκεί επιρροή
(Οδηγία 2011/92 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 1 § 2, στοιχείο αʹ, πρώτη περίπτωση)
(βλ. σκέψεις 61-71)
2. Περιβάλλον – Εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων έργων στο περιβάλλον – Οδηγία 2011/92 – Απαιτείται εκτίμηση για τα έργα που υπάγονται στις κατηγορίες του παραρτήματος I – Έργα που αφορούν πυρηνικούς σταθμούς – Τροποποιήσεις ή επεκτάσεις ενός έργου – Έννοια – Παράταση της άδειας παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας από πυρηνικό σταθμό – Εμπίπτει
(Οδηγία 2011/92 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρα 2 § 1, 4 §1 και 7 § 1, και παράρτημα I, σημείο 2, στοιχείο βʹ, και σημείο 24)
(βλ. σκέψεις 73-76, 78-81)
3. Περιβάλλον – Εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων έργων στο περιβάλλον – Οδηγία 2011/92 – Υποχρέωση των αρμόδιων αρχών να προβαίνουν στην εκτίμηση πριν από την αδειοδότηση – Έννοια της αδειοδότησης – Νόμος που προσδιορίζει τα ουσιώδη χαρακτηριστικά του έργου – Εμπίπτει – Ανάγκη έκδοσης μεταγενέστερων αδειών – Δεν ασκεί επιρροή
(Οδηγία 2011/92 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρα 1 § 2 στοιχείο γʹ, και 2 § 1)
(βλ. σκέψεις 82-84, 87, 88, 91, 92, 94, διατακτ. 1)
4. Περιβάλλον – Εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων έργων στο περιβάλλον – Οδηγία 2011/92 – Υποχρέωση των αρμόδιων αρχών να προβαίνουν στην εκτίμηση πριν από την αδειοδότηση –Δυνατότητα εξαίρεσης – Κίνδυνος για την ασφάλεια εφοδιασμού με ηλεκτρική ενέργεια – Εμπίπτει – Προϋποθέσεις
(Οδηγία 2011/92 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρα 2 § 4 και 7)
(βλ. σκέψη 102, διατακτ. 2)
5. Περιβάλλον – Εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων έργων στο περιβάλλον – Οδηγία 2011/92 – Πεδίο εφαρμογής – Έργο το οποίο εγκρίθηκε με εθνική νομοθετική πράξη – Δεν εμπίπτει – Προϋποθέσεις – Εκτίμηση από το εθνικό δικαστήριο
(Οδηγία 2011/92 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 1 § 4)
(βλ. σκέψεις 104-108, 110, 111, 114, διατακτ. 3)
6. Περιβάλλον – Διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας – Οδηγία 92/43 – Ειδικές ζώνες διατηρήσεως – Υποχρεώσεις των κρατών μελών – Δέουσα εκτίμηση των επιπτώσεων ενός σχεδίου ή ενός έργου επί δεδομένου τόπου – Έννοια έργου – Παράταση της άδειας παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας από πυρηνικό σταθμό – Εμπίπτει – Προϋποθέσεις
(Οδηγία 92/43 του Συμβουλίου, άρθρο 6, § 3· οδηγία 2011/92 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 1 § 2, στοιχείο α ʹ)
(βλ. σκέψεις 124-133)
7. Περιβάλλον – Διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας – Οδηγία 92/43 – Ειδικές ζώνες διατηρήσεως – Υποχρεώσεις των κρατών μελών – Δέουσα εκτίμηση των επιπτώσεων ενός σχεδίου ή ενός έργου επί δεδομένου τόπου – Προϋποθέσεις – Κίνδυνος να επηρεαστεί σημαντικά ο οικείος τόπος – Έννοια – Παράταση της άδειας παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας από πυρηνικό σταθμό ευρισκόμενο πλησίον προστατευόμενου τόπου – Εμπίπτει
(Οδηγία 92/43 του Συμβουλίου, άρθρο 6 § 3)
(βλ. σκέψεις 134-139)
8. Περιβάλλον – Διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας – Οδηγία 92/43 – Ειδικές ζώνες διατηρήσεως – Υποχρεώσεις των κρατών μελών – Δέουσα εκτίμηση των επιπτώσεων ενός σχεδίου ή ενός έργου επί δεδομένου τόπου – Ανάγκη πραγματοποίησης της εκτίμησης πριν από την έγκριση του σχεδίου ή έργου από τις αρμόδιες αρχές
(Οδηγία 92/43 του Συμβουλίου, άρθρο 6 § 3)
(βλ. σκέψεις 140-145, διατακτ. 4)
9. Περιβάλλον – Διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας – Οδηγία 92/43 – Αδειοδότηση σχεδίου ή έργου σε προστατευόμενο τόπο για επιτακτικούς λόγους σημαντικού δημοσίου συμφέροντος – Επιτακτικοί λόγοι σημαντικού δημοσίου συμφέροντος – Έννοια – Ασφάλεια εφοδιασμού με ηλεκτρική ενέργεια – Εμπίπτει – Προϋποθέσεις – Δημόσια ασφάλεια – Πραγματική και σοβαρή απειλή διακοπής του εφοδιασμού με ηλεκτρική ενέργεια – Εμπίπτει
(Άρθρο 194 § 1, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ· οδηγία 92/43 του Συμβουλίου, άρθρο 6 § 4)
(βλ. σκέψεις 155-159, διατακτ. 5)
10. Περιβάλλον – Εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων και προγραμμάτων – Οδηγίες 92/43 και 2011/92 – Ακύρωση, από τον εθνικό δικαστή, μέτρων μη συμβατών προς τις υποχρεώσεις που απορρέουν από τις οδηγίες – Δυνατότητα διατηρήσεως σε ισχύ των αποτελεσμάτων των επίμαχων μέτρων – Προϋποθέσεις
(Άρθρο 4 § 3 ΣΕΕ· οδηγία 92/43 του Συμβουλίου, άρθρο 6 § 3· οδηγία 2011/92 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου)
(βλ. σκέψεις 170-182, διατακτ. 6)
Σύνοψη
Με την απόφαση Inter-Environnement Wallonie και Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17), που εκδόθηκε στις 29 Ιουλίου 2019 από το τμήμα μείζονος συνθέσεως, το Δικαστήριο ερμήνευσε την οδηγία 92/43, για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας, (1) και την οδηγία 2011/92, για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον (2). Η απόφαση αυτή εντάσσεται στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ, αφενός, δύο ενώσεων για την προστασία του περιβάλλοντος και της ποιότητας ζωής, των Inter-Environnement Wallonie ASBL και Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen ASBL, και, αφετέρου, του Conseil des ministres (Υπουργικού Συμβουλίου, Βέλγιο) σχετικά με τον νόμο με τον οποίο το Βασίλειο του Βελγίου, αφενός, αποφάσισε την επανέναρξη, για διάστημα σχεδόν δέκα ετών, της δραστηριότητας βιομηχανικής παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας από πυρηνικό σταθμό ο οποίος είχε παύσει να λειτουργεί και, αφετέρου, μετέθεσε κατά δέκα έτη την προθεσμία που είχε αρχικά προβλεφθεί για την απενεργοποίηση και την παύση της βιομηχανικής παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας από λειτουργούντα πυρηνικό σταθμό. Οι ανωτέρω ενώσεις προσάπτουν, κατ’ ουσίαν, στις βελγικές αρχές ότι εξέδωσαν τον επίμαχο νόμο χωρίς να τηρηθούν οι απαιτήσεις προηγούμενης εκτίμησης που επιβάλλονται από τις εν λόγω οδηγίες.
Εντός του πλαισίου αυτού, το Δικαστήριο έκρινε ότι τα επίμαχα μέτρα που αφορούσαν την παράταση της βιομηχανικής παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας από πυρηνικό σταθμό αποτελούν «έργο» κατά την έννοια των οδηγιών 2011/92 και 92/43, διότι συνεπάγονται κατ’ ανάγκη την πραγματοποίηση σημαντικών εργασιών, που τροποποιούν τα πράγματα στους συγκεκριμένους χώρους. Το έργο αυτό πρέπει, κατ’ αρχήν, να υποβληθεί σε εκτίμηση των περιβαλλοντικών του επιπτώσεων και των επιπτώσεών του επί των οικείων προστατευόμενων τόπων, πριν από τη θέσπιση των εν λόγω μέτρων. Δεν ασκεί επιρροή επ’ αυτού το γεγονός ότι για την υλοποίηση των μέτρων απαιτείται να εκδοθούν μεταγενέστερες πράξεις, όπως νέα ατομική άδεια παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας για βιομηχανικούς σκοπούς για έναν από τους επίμαχους σταθμούς. Στην εκτίμηση αυτή πρέπει επίσης να υποβληθούν, πριν από τη θέσπιση των μέτρων αυτών, οι εργασίες που συνδέονται άρρηκτα με τα εν λόγω μέτρα, εφόσον ήδη κατά το στάδιο αυτό μπορούν να προσδιοριστούν επαρκώς η φύση και οι πιθανές επιπτώσεις των εργασιών στο περιβάλλον και στους προστατευόμενους τόπους.
Ένα κράτος μέλος μπορεί να εξαιρέσει, δυνάμει της οδηγίας 2011/92, ένα τέτοιο έργο από εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων για λόγους προστασίας της ασφάλειας του εφοδιασμού του με ηλεκτρική ενέργεια, μόνον εφόσον το κράτος αυτό αποδεικνύει, ιδίως, ότι ο κίνδυνος για την ασφάλεια του εφοδιασμού είναι ευλόγως πιθανός και ότι το επίμαχο έργο έχει επείγοντα χαρακτήρα δυνάμενο να δικαιολογήσει την παράλειψη διενέργειας μιας τέτοιας εκτίμησης. Αυτή η δυνατότητα εξαίρεσης ισχύει, ωστόσο, με την επιφύλαξη της υποχρέωσης περιβαλλοντικής εκτίμησης που ισχύει για τα έργα τα οποία, όπως το επίμαχο στην κύρια δίκη, έχουν διασυνοριακές επιπτώσεις.
Περαιτέρω, ο σκοπός να είναι εγγυημένη ανά πάσα στιγμή η ασφάλεια εφοδιασμού ενός κράτους μέλους με ηλεκτρική ενέργεια αποτελεί μεν επιτακτικό λόγο σημαντικού δημοσίου συμφέροντος, κατά την έννοια της οδηγίας 92/43, που δικαιολογεί, ελλείψει εναλλακτικών λύσεων, την υλοποίηση του έργου παρά την ύπαρξη αρνητικής εκτίμησης, ωστόσο τούτο δεν ισχύει σε περίπτωση που ο προστατευόμενος τόπος ο οποίος ενδέχεται να επηρεαστεί από το έργο είναι τόπος όπου ευρίσκεται ένας τύπος φυσικού οικοτόπου προτεραιότητας ή ένα είδος προτεραιότητας. Σε μια τέτοια περίπτωση, μόνο η ανάγκη αποτροπής μιας πραγματικής και σοβαρής απειλής διακοπής του εφοδιασμού του κράτους μέλους με ηλεκτρική ενέργεια μπορεί να αποτελεί λόγο δημόσιας ασφάλειας, κατά την έννοια της οδηγίας αυτής, και μπορεί να αποτελέσει δικαιολογητικό λόγο υλοποίησης του έργου. Τέλος, το Δικαστήριο έκρινε ότι εθνικό δικαστήριο δύναται, εφόσον το εθνικό δίκαιο το επιτρέπει, να διατηρήσει κατ’ εξαίρεση σε ισχύ τα αποτελέσματα μέτρων, όπως τα επίμαχα στην κύρια δίκη, τα οποία θεσπίστηκαν κατά παράβαση των υποχρεώσεων που επιβάλλονται από την οδηγία 2011/92 και την οδηγία 92/43, εφόσον η διατήρηση αυτή δικαιολογείται από επιτακτικούς λόγους συνδεόμενους με την ανάγκη να αποκλειστεί πραγματική και σοβαρή απειλή διακοπής του εφοδιασμού του εν λόγω κράτους μέλους με ηλεκτρική ενέργεια, η οποία δεν θα μπορούσε να αντιμετωπισθεί με άλλα μέσα και εναλλακτικές λύσεις, ιδίως στο πλαίσιο της εσωτερικής αγοράς. Η διατήρηση της ισχύος των μέτρων αυτών μπορεί, ωστόσο, να διαρκέσει μόνον όσο χρονικό διάστημα είναι απολύτως αναγκαίο προκειμένου να αρθεί η εν λόγω παρανομία.