GENERALINĖS ADVOKATĖS
JULIANE KOKOTT IŠVADA,
pateikta 2021 m. vasario 25 d.(1)
Byla C-458/19 P
ClientEarth
prieš
Europos Komisiją
„Apeliacinis skundas – Ieškinys dėl panaikinimo – Reglamentas (EB) Nr. 1367/2006 – Orhuso konvencija – Teisė kreiptis į teismus aplinkosaugos klausimais – Vidaus peržiūra – Atsisakymas – Peržiūros dalykas – Reglamentas (EB) Nr. 1907/2006 – Cheminių medžiagų registracija, įvertinimas, autorizacija ir apribojimai – Reikalavimas gauti autorizaciją – Įgyvendinimo sprendimas C(2016) 3549 final, kuriuo suteikiama autorizacija naudoti bis(2-etilheksil)ftalatą (DEHP) – Nusverianti socialinė ir ekonominė nauda – Atsižvelgimas į riziką“
Turinys
I. Įvadas
1. Bis(2-etilheksil)ftalatas (DEHP) yra vadinamasis plastifikatorius, kurio dedama į plastiką, gaminamą iš polivinilchlorido (PVC). DEHP kelia didelį pavojų žmonių sveikatai. Dėl šios priežasties šios cheminės medžiagos naudojimui pagal REACH reglamentą(2) būtina autorizacija, dėl kurios sprendžia Komisija, gavusi medžiagos naudotojo paraišką.
2. ClientEarth yra nevyriausybinė organizacija (NVO), kurios misija – saugoti aplinką. Šioje byloje ji, kaip trečioji šalis, ginčija autorizaciją, kurią Komisija suteikė trims atliekų perdirbimo bendrovėms, leisdama naudoti perdirbtas PVC atliekas (perdirbtą PVC), kurių sudėtyje yra DEHP. Šiuo tikslu ClientEarth pateikė Komisijai prašymą pagal Orhuso reglamentą(3) peržiūrėti autorizaciją, o vėliau pareiškė ieškinį dėl šio prašymo atmetimo Bendrajame Teisme, bet ieškinys buvo atmestas.
3. Taigi šis apeliacinis skundas pirmą kartą suteikia Teisingumo Teismui galimybę atsakyti į tam tikrus klausimus, susijusius su peržiūros procedūra pagal Orhuso reglamentą ir autorizacijos procedūra pagal REACH reglamentą. Iš esmės siekiama išsiaiškinti vertinimo, kuriuo grindžiama autorizacija, kontrolę, taigi kartu ir aspektus, į kuriuos reikia atsižvelgti šiuo klausimu, taip pat alternatyvų analizės kontrolę. Be to, nesutariama, kokiu mastu prašymas atlikti peržiūrą apibrėžia bylos dalyką ir kokiu mastu trečiosios šalys gali remtis naudotojo paraiškos autorizacijai gauti trūkumais, siekdamos užginčyti sprendimo dėl autorizacijos galiojimą.
II. Teisinis pagrindas
A. Orhuso konvencija
4. Orhuso konvencijos(4) 9 straipsnio 3 dalyje nustatyta, jog šalys užtikrina, kad visuomenės atstovai galėtų administracine arba teismo tvarka kreiptis dėl privačių asmenų arba valstybės institucijų, pažeidžiančių nacionalinių įstatymų nuostatas, susijusias su aplinkosauga, veiksmų arba neveikimo užginčijimo. Pagal 9 straipsnio 4 dalį vykdant šias procedūras turi būti užtikrintos atitinkamos ir veiksmingos teisinės gynybos priemonės. Tos procedūros turi būti teisingos, nešališkos, pasiūlytos laiku ir ne per daug brangios.
B. Orhuso reglamentas
5. Orhuso reglamentu, be kita ko, Europos Sąjungos institucijoms ar organams priskiriamos Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 dalyje nurodytos pareigos. Orhuso reglamento 10 straipsnyje šiuo klausimu numatyta vidaus peržiūros procedūra:
„1. Bet kuri nevyriausybinė organizacija, atitinkanti 11 straipsnyje nustatytus kriterijus, turi teisę pateikti prašymą dėl vidaus peržiūros Bendrijos institucijai ar organui, priėmusiam administracinį aktą pagal aplinkos apsaugos teisę arba įtariamo administracinio neveikimo atveju – tam, kuris turėjo priimti tokį aktą.
<…> Prašyme nurodomi peržiūros pagrindai.
2. 1 dalyje nurodyta Bendrijos institucija arba organas apsvarsto kiekvieną tokį prašymą, <…>. Savo sprendimo motyvus Bendrijos institucija ar organas nurodo atsakyme, kuris pateikiamas raštu <…>
3. <…>“
6. Orhuso reglamento 12 straipsnio 1 dalyje nurodyta galimybė pareikšti ieškinį Sąjungos teismuose:
„Nevyriausybinė organizacija, pateikusi prašymą dėl vidaus peržiūros pagal 10 straipsnį, gali pradėti teisminį procesą Teisingumo Teisme pagal atitinkamas Sutarties nuostatas.“
7. Ši nuostata paaiškinta Orhuso reglamento 21 konstatuojamojoje dalyje:
„Kai ankstesni prašymai dėl peržiūros vidaus tvarka nebuvo patenkinti, suinteresuota nevyriausybinė organizacija turėtų galėti kreiptis į Teisingumo Teismą pagal atitinkamas Sutarties nuostatas.“
C. REACH reglamentas
8. REACH reglamentas yra išsamus rizikos žmonių sveikatai ir aplinkai, susijusios su alternatyvių cheminių medžiagų gamyba ir naudojimu, vertinimo ir valdymo taisyklių rinkinys. Jame nustatomi tam tikrų didelį susirūpinimą keliančių cheminių medžiagų naudojimo apribojimai arba net draudimas naudoti neturint tam leidimo, vadinamasis reikalavimas gauti autorizaciją.
9. REACH reglamento 3 straipsnio 24 punkte sąvoka „naudojimas“ apibrėžiama kaip „perdirbimas, preparatų ruošimas, suvartojimas, laikymas, sandėliavimas, apdorojimas, sudėjimas ar supylimas į talpyklas, perdėjimas ar perpylimas iš vienos talpyklos į kitą, sumaišymas, gaminio gaminimas arba kitoks naudojimas“.
10. Autorizacijos tikslas nustatytas REACH reglamento 55 straipsnyje:
„Šios antraštinės dalies tikslas – užtikrinti gerą vidaus rinkos veikimą, tinkamai kontroliuojant didelį susirūpinimą keliančių cheminių medžiagų riziką ir palaipsniui pakeičiant šias chemines medžiagas tinkamomis alternatyviomis cheminėmis medžiagomis ar technologijomis, kai tai racionalu ekonominiu ir techniniu požiūriu. Siekdami šio tikslo, visi autorizacijos prašantys gamintojai, importuotojai ir tolesni naudotojai išnagrinėja visas galimas alternatyvas ir įvertina riziką bei techninį ir ekonominį pakeitimo įgyvendinamumą.“
11. Pagal REACH reglamento 56 straipsnio 1 dalį didelį susirūpinimą keliančių cheminių medžiagų, įtrauktų į XIV priedą, naudojimui būtina autorizacija. Šių medžiagų savybės nustatytos 57 straipsnyje. Tarp šių savybių yra toksinis poveikis reprodukcijai (c punktas) ir endokrininės sistemos ardymas (f punktas). 58 straipsnyje nustatyta įtraukimo į XIV priedą tvarka; įtrauktoms medžiagoms atitinkamai taikomas reikalavimas gauti autorizaciją.
12. REACH reglamento 59 straipsnyje numatytas tarpinis reikalavimo gauti autorizaciją nustatymo proceso etapas. Pagal šį straipsnį pirmiausia identifikuojamos ir į vadinamąjį kandidatinį cheminių medžiagų sąrašą įtraukiamos medžiagos, kurioms dėl jų savybių, keliančių didelį susirūpinimą, gali būti taikomas reikalavimas gauti autorizaciją.
13. REACH reglamento 60 straipsnyje nustatytos autorizacijos sąlygos:
„1. Komisija atsako už sprendimų dėl paraiškų autorizacijai pagal šią antraštinę dalį gauti priėmimą.
2. Nepažeidžiant 3 dalies, autorizacija suteikiama tuo atveju, kai cheminės medžiagos naudojimo keliama rizika žmonių sveikatai ar aplinkai dėl XIV priede nurodytų cheminei medžiagai būdingų savybių yra tinkamai kontroliuojama pagal I priedo 6.4 skirsnį ir kaip nurodyta pareiškėjo pateiktoje cheminės saugos ataskaitoje, atsižvelgiant į Rizikos vertinimo komiteto nuomonę, kaip nustatyta 64 straipsnio 4 dalies a punkte. Suteikdama autorizaciją ir bet kokiomis joje nurodomomis sąlygomis Komisija atsižvelgia į visus sprendimo priėmimo metu žinomus išleidimus, išsiskyrimus ir nuotėkius, įskaitant riziką, kylančią dėl išsklaidyto ar plačiai paplitusio naudojimo.
Komisija neatsižvelgia į riziką žmonių sveikatai, kylančią dėl cheminės medžiagos naudojimo medicinos prietaisuose, <…>
3. <…>
4. Jei autorizacijos negalima suteikti pagal 2 dalį, <…> ji gali būti suteikiama tik įrodžius, kad socialinė ir ekonominė nauda nusveria riziką žmonių sveikatai ar aplinkai, kylančią dėl cheminės medžiagos naudojimo, ir jei nėra tinkamų alternatyvių cheminių medžiagų ar technologijų. Šis sprendimas priimamas apsvarsčius visus šiuos aspektus ir atsižvelgiant į Rizikos vertinimo komiteto bei Socialinės ir ekonominės analizės komiteto nuomones, kaip nustatyta 64 straipsnio 4 dalies a ir b punktuose:
a) riziką, kylančią naudojant cheminę medžiagą, įskaitant ir siūlomų rizikos valdymo priemonių tinkamumą ir veiksmingumą;
b) cheminės medžiagos naudojimo teikiamą socialinę ir ekonominę naudą bei socialines ir ekonomines pasekmes, atsirandančias atsisakius suteikti autorizaciją, kurias įrodo pareiškėjas ar kitos suinteresuotos šalys;
c) pareiškėjo pateiktą alternatyvų analizę pagal 62 straipsnio 4 dalies e punktą arba pareiškėjo pateiktą bet kokį pakeitimo planą pagal 62 straipsnio 4 dalies f punktą ir trečiosios šalies pateiktus pasiūlymus pagal 64 straipsnio 2 dalį;
d) turimą informaciją apie riziką žmonių sveikatai ar aplinkai, kylančią dėl alternatyvių cheminių medžiagų ar technologijų.
5. Vertindama, ar tinkamos alternatyvios medžiagos arba technologijos yra prieinamos, Komisija atsižvelgia į visus svarbius aspektus, įskaitant:
a) ar perėjimas prie alternatyvų naudojimo sumažins bendrą riziką žmonių sveikatai ir aplinkai, atsižvelgiant į rizikos mažinimo priemonių tinkamumą ir veiksmingumą;
b) alternatyvų techninį ir ekonominį įgyvendinamumą pareiškėjui.
6. Tam tikri naudojimo būdai neautorizuojami, jei tai sušvelnintų XVII priede nustatytą apribojimą.
7. Autorizacija suteikiama tik tuo atveju, jei paraiška atitinka 62 straipsnio reikalavimus.
8. <…>“
14. REACH reglamento 62 straipsnio 4 dalyje nustatyti įvairūs paraiškoms autorizacijai gauti taikomi reikalavimai:
„4. Paraiškoje autorizacijai gauti nurodoma tokia informacija:
<…>
c) prašymas suteikti autorizaciją nurodant, kokiam naudojimo būdui (-ams) prašoma autorizacijos, įskaitant cheminės medžiagos naudojimą mišinių sudėtyje ir (arba) panaudojimą gaminiuose, jei tinka;
d) pagal I priedą parengta cheminės saugos ataskaita, jei ji nebuvo pateikta registruojant, apie cheminės medžiagos (-ų) naudojimo keliamą riziką žmonių sveikatai ir (arba) aplinkai dėl XIV priede nurodytų cheminei medžiagai būdingų savybių;
e) alternatyvų analizė, kurioje apsvarstoma jų rizika ir techninis bei ekonominis pakeitimo įgyvendinamumas, įskaitant, kur tinkama, informaciją apie bet kokią pareiškėjo vykdomą mokslinių tyrimų ir plėtros veiklą;
f) <…>“
15. REACH reglamento 64 straipsnyje nustatyta autorizacijos tvarka:
„1. <…>
2. Agentūra <…> savo tinklavietėje skelbia išsamią informaciją apie cheminės medžiagos naudojimo būdus, dėl kurių buvo pateiktos paraiškos, ir dėl autorizacijos peržiūros, nurodydama terminą, iki kurio suinteresuotos trečiosios šalys gali pateikti informaciją apie alternatyvias chemines medžiagas arba technologijas.
3. Rengdami nuomones, abu 1 dalyje nurodyti komitetai iš pradžių patikrina, ar paraiškoje nurodyta visa 62 straipsnyje nurodyta informacija, atitinkanti jų kompetencijos sritį. Prireikus, pasikonsultavę tarpusavyje, komitetai kartu pareikalauja, kad pareiškėjas pateiktų papildomos informacijos, kad paraiška atitiktų 62 straipsnio reikalavimus. Jei Socialinės ir ekonominės analizės komiteto nuomone tai būtina, jis gali pareiškėjo pareikalauti arba trečiosios šalies paprašyti per nurodytą laikotarpį pateikti papildomos informacijos apie galimas alternatyvias chemines medžiagas ar technologijas. Kiekvienas komitetas taip pat atsižvelgia į trečiųjų šalių pateiktą informaciją.
4. Nuomonių projektuose apsvarstomi šie aspektai:
a) Rizikos vertinimo komiteto nuomonėje: rizikos žmonių sveikatai ir (arba) aplinkai, kylančios dėl paraiškoje apibūdinto cheminės medžiagos naudojimo būdo (-ų), įskaitant rizikos valdymo priemonių tinkamumą ir veiksmingumą, įvertinimas ir, jei tinkama, galimų alternatyvų keliamos rizikos įvertinimas;
b) Socialinės ir ekonominės analizės komiteto nuomonėje: su paraiškoje apibūdintu (-ais) cheminės medžiagos naudojimo būdu (-ais) susijusių socialinių ir ekonominių veiksnių bei alternatyvų naudojimo galimybių, jų tinkamumo ir techninio įgyvendinamumo įvertinimas, kai paraiška pateikiama pagal 62 straipsnį, ir bet koks trečiosios šalies įnašas pagal šio straipsnio 2 dalį.
5. <…>“
16. REACH reglamento 69 konstatuojamojoje dalyje reikalavimas gauti autorizaciją paaiškinamas taip:
„Kad būtų užtikrinta žmonių, įskaitant atitinkamų visuomenės grupių ir galbūt tam tikrų pažeidžiamų pogrupių, pakankamai aukšto lygio sveikatos ir aplinkos apsauga, labai didelį susirūpinimą keliančioms cheminėms medžiagoms pagal atsargumo principą turėtų būti skiriama ypač daug dėmesio. Autorizacija turėtų būti suteikiama, jei paraišką autorizacijai gauti teikiantys fiziniai ar juridiniai asmenys autorizaciją suteikiančiai institucijai įrodo, kad dėl cheminės medžiagos naudojimo kylanti rizika žmonių sveikatai ir aplinkai yra tinkamai kontroliuojama. Kitais atvejais, naudojimas vis dėlto gali būti autorizuojamas, jei galima įrodyti, kad naudojant cheminę medžiagą socialinė ir ekonominė nauda yra didesnė nei su jos naudojimu susijusi rizika ir kad nėra tinkamų alternatyvių cheminių medžiagų ar technologijų, kurios yra ekonominiu ir techniniu požiūriu perspektyvios. <…>“
17. REACH reglamento 81 konstatuojamojoje dalyje kalbama apie trečiųjų šalių vaidmenį autorizacijos procese:
„Kad būtų užtikrintas suderintas požiūris į tam tikrų cheminių medžiagų naudojimo būdų autorizaciją, Agentūra turėtų teikti nuomones apie šių naudojimo būdų keliamą riziką, taip pat apie tai, ar cheminė medžiaga yra tinkamai kontroliuojama, ir apie trečiųjų šalių jai pateiktą socialinę ekonominę analizę. Komisija, spręsdama autorizacijos suteikimo klausimą, turėtų atsižvelgti į šias nuomones.“
III. Faktinės aplinkybės
A. DEHP klasifikavimas
18. Reglamentu (ES) Nr. 143/2011(5) Komisija į REACH reglamento XIV priedą įtraukė DEHP – junginį, kuris iš esmės naudojamas plastikams iš polivinilchlorido (PVC) suminkštinti. Komisija tą teisės aktą grindė argumentu, kad ši cheminė medžiaga turi toksiškų reprodukcijai savybių, kaip tai suprantama pagal REACH reglamento 57 straipsnio c punktą. Nuo tada DEHP naudojimui reikalinga Komisijos autorizacija.
19. Be to, 2014 m. rugpjūčio 26 d. Danija pateikė ataskaitą, joje nurodė, kad DEHP kelia didelį susirūpinimą ir dėl savybių, susijusių su endokrinine sistema(6). Dėl šios priežasties Europos cheminių medžiagų agentūra (ECHA) 2014 m. gruodžio 12 d. atnaujino DEHP įtraukimą į vadinamąjį kandidatinį cheminių medžiagų sąrašą ir nustatė, kad ši cheminė medžiaga kelia didelį susirūpinimą, kaip tai suprantama pagal REACH reglamento 57 straipsnio f punktą, nes turi endokrininę sistemą ardančių savybių ir gali sukelti rimtą poveikį aplinkai(7). Be to, po aptariamos autorizacijos peržiūros Komisija 2017 m. liepos 4 d. nusprendė, kad DEHP taip turi būti vertinama ir dėl endokrininę sistemą ardančio poveikio žmonių sveikatai(8). Vis dėlto Komisija dėl endokrininę sistemą ardančių DEHP savybių ligi šiol dar nenustatė reikalavimo gauti autorizaciją.
B. Autorizacijos procedūra
20. 2013 m. rugpjūčio 13 d. trys atliekų perdirbimo bendrovės pateikė bendrą paraišką dėl autorizacijos pateikti rinkai DEHP šiems naudojimo būdams:
– „naudojimas ruošiant perdirbtą minkštąjį polivinilchloridą (PVC), kuriame yra DEHP, junginių ir sausų mišinių sudėtyje,
– perdirbto minkštojo PVC, kurio sudėtyje yra DEHP, pramoninis naudojimas perdirbant polimerus kalandravimo, ekstruzijos, suspaudimo ir slėginio liejimo būdu gaminant PVC gaminius“.
21. Paraiškos pateikėjos negamina DEHP, jos perdirba PVC, kurio sudėtyje jau yra DEHP, atliekas. Paraiškoje nurodyta, kad DEHP neatlieka jokio konkretaus funkcinio vaidmens pateikėjų atžvilgiu, tai yra dažniausiai nepageidaujama priemaiša antriniam naudojimui tinkamose atliekose. Vis dėlto tai galėtų būti naudinga toliau perdirbant perdirbtą medžiagą.
22. Paraiška buvo grindžiama REACH reglamento 60 straipsnio 2 dalimi, t. y. tinkamu naudojimo būdų rizikos valdymu.
23. 2014 m. spalio 22 d. ECHA Rizikos vertinimo komitetas ir Socialinės ir ekonominės analizės komitetas parengė dokumentą, kuriame pateikta bendra konsoliduota jų nuomonių versija(9). Komitetai padarė išvadą, kad suteikti autorizacijos pagal REACH reglamento 60 straipsnio 2 dalį negalima, nes neįrodytas tinkamas naudojimo būdų rizikos valdymas. Vis dėlto socialinė ir ekonominė nauda nusveria likusią riziką. Dėl šios priežasties autorizaciją galima suteikti pagal 60 straipsnio 4 dalį.
24. 2016 m. birželio 16 d. Komisija priėmė Įgyvendinimo sprendimą C(2016) 3549 final, kuriuo, remiantis REACH reglamento 60 straipsnio 4 dalimi, leista naudoti DEHP paraiškoje nurodytais naudojimo būdais, taikant tam tikras išimtis (toliau – sprendimas dėl autorizacijos).
25. Sprendimo dėl autorizacijos 2 straipsnyje Komisija nurodė, kad REACH reglamento 60 straipsnio 9 dalies e punkte numatytas peržiūros laikotarpis yra ketveri metai nuo galiojimo pabaigos datos, nustatytos REACH reglamento XIV priede, t. y. iki 2019 m. vasario 21 d.
26. Sprendimo dėl autorizacijos 8 konstatuojamojoje dalyje Komisija nurodė, kad REACH reglamentas netaikomas atliekoms. Taigi „leidimas pateikti rinkai ir naudoti perdirbto minkštojo PVC, kurio sudėtyje yra DEHP, junginius ir sausus mišinius pagal [REACH reglamento] 64 straipsnį taikomas tiek, kiek šie junginiai ir sausi mišiniai jau nėra atliekos pagal [Atliekų direktyvos(10)] 6 straipsnį“.
C. Peržiūros procedūra
27. 2016 m. rugpjūčio 2 d. raštu ClientEarth paprašė Komisijos atlikti sprendimo dėl autorizacijos peržiūrą pagal Orhuso reglamento 10 straipsnį.
28. Ginčijamu 2016 m. gruodžio 7 d. Sprendimu C(2016) 8454 final Komisija atmetė prašymą atlikti vidaus peržiūrą, nusprendusi, kad jis nepagrįstas (toliau – sprendimas dėl peržiūros).
IV. Teismo procesas ir šalių reikalavimai
29. Skundžiamu 2019 m. balandžio 4 d. Sprendimu ClientEarth / Komisija (T‑108/17, EU:T:2019:215) Bendrasis Teismas atmetė ClientEarth ieškinį dėl ginčijamo sprendimo dėl peržiūros. ECHA tame procese buvo įstojusi į bylą palaikyti Komisijos reikalavimų.
30. ClientEarth pateikė šį apeliacinį skundą ir prašo:
– panaikinti Bendrojo Teismo sprendimą byloje T-108/17,
– grąžinti bylą nagrinėti Bendrajam Teismui
arba, nepatenkinus šių reikalavimų,
– panaikinti Bendrojo Teismo sprendimą byloje T-108/17,
– pripažinti ieškinį dėl panaikinimo priimtinu ir pagrįstu, dėl to panaikinti ginčijamą sprendimą dėl peržiūros ir bet kuriuo atveju
– įpareigoti Komisiją padengti bylinėjimosi išlaidas, įskaitant įstojusių į bylą šalių patirtas išlaidas, pirmojoje ir apeliacinėje instancijose.
31. Komisija ir ECHA prašo:
– atmesti apeliacinį skundą ir
– priteisti iš apeliantės visas bylinėjimosi išlaidas.
32. Proceso dalyviai savo pastabas pateikė raštu, o ECHA tik pritarė Komisijos argumentams. Teisingumo Teismas nusprendė nerengti teismo posėdžio.
33. Teisingumo Teismo prašymu proceso dalyviai pranešė, kad viena iš paraišką pateikusių įmonių pateikė peržiūros ataskaitą ir taip paprašė pratęsti sprendimo dėl autorizacijos galiojimą, o kitos dvi bendrovės nusprendė to nedaryti.
V. Teisinis vertinimas
34. Šis apeliacinis skundas susijęs su dviejų sudėtingų procedūrų pagal Europos aplinkos teisę sąveika.
35. Pradinis taškas yra Komisijos sprendimas dėl autorizacijos pagal REACH reglamento 60 straipsnį. Šio sprendimo pagrindas yra trijų bendrovių paraiška autorizacijai gauti. Sprendimu dėl autorizacijos Komisija suteikia joms leidimą naudoti tam tikrą cheminę medžiagą – DEHP (vadinamąjį plastifikatorių) – tiksliai apibrėžtais tikslais. Neturint tokios autorizacijos, bet koks šios cheminės medžiagos naudojimas draudžiamas, nes ji turi toksiškų reprodukcijai savybių. Vis dėlto Komisija autorizuoja prašomus naudojimo būdus, nes mano, kad socialinė ir ekonominė nauda nusveria riziką, kylančią žmonių sveikatai ar aplinkai dėl šios cheminės medžiagos naudojimo.
36. Pažymėtina, kad paraiška autorizacijai gauti buvo siekiama ne tokios autorizacijos, t. y. rizikos vertinimo pagal REACH reglamento 60 straipsnio 4 dalį, o autorizacijos pagal 60 straipsnio 2 dalį dėl tinkamai kontroliuojamos toksiškų reprodukcijai DEHP savybių keliamos rizikos. Vis dėlto išnagrinėjus paraišką buvo padaryta išvada, kad paraiškoje rizikos valdymas neįrodytas.
37. ClientEarth prieštarauja autorizacijai, remdamasi Orhuso reglamentu. Šiuo tikslu ClientEarth pirmiausia pateikė Komisijai prašymą atlikti peržiūrą pagal minėto reglamento 10 straipsnį ir nurodė tariamus sprendimo dėl autorizacijos trūkumus. Ši kritika iš dalies susijusi su paraiškos autorizacijai gauti trūkumais, konkrečiai – su tuo, kad paraiška nebuvo siekiama įvertinimo, ir tuo, kad paraiškoje autorizacijai gauti neįrodytas tinkamas rizikos valdymas. ClientEarth taip pat kritikuoja vertinimo aspektus, kuriais Komisija grindė autorizaciją.
38. Prašymo atlikti peržiūrą priimtinumo sąlygos pagal Orhuso reglamento 10 ir 11 straipsnius neginčijamos.
39. Nepaisant to, Komisija ginčijamu sprendimu dėl peržiūros atmetė prašymą atlikti peržiūrą. ClientEarth užginčijo tą sprendimą, pareikšdama ieškinį, bet Bendrasis Teismas skundžiamu sprendimu ieškinį atmetė.
40. Nagrinėjamą apeliacinį skundą lemia abi minėtos viena kita grindžiamos procedūros. Pirmiausia išnagrinėsiu ClientEarth teisinį suinteresuotumą (šiuo klausimu žr. A skirsnį), paskui – apeliacinio skundo šeštąjį pagrindą, susijusį su tuo, kad atliekant vertinimą nebuvo atsižvelgta į kitą cheminės medžiagos keliamą pavojų (šiuo klausimu žr. B skirsnį). Remdamasi šiuo pagrindu, siūlau panaikinti skundžiamą sprendimą ir ginčijamą sprendimą dėl peržiūros.
41. Taigi sprendimas dėl apeliacinio skundo stricto sensu gali būti priimtas nenagrinėjant kitų apeliacinio skundo pagrindų. Vis dėlto reikia atsižvelgti į tai, kad Teisingumo Teismas dėl apeliacinio skundo, susijusio su peržiūros procedūra(11), ligi šiol tėra priėmęs tik vieną sprendimą, kuriame daugelis iš keliamų klausimų dar neišaiškinti. Taigi būsimoms byloms svarbu nustatyti kitas Bendrojo Teismo padarytas teisės klaidas, nors jos ir nelemia skundžiamo sprendimo panaikinimo (šiuo klausimu žr. C skirsnį).
A. Teisinis suinteresuotumas
42. ClientEarth teisinis suinteresuotumas būtų abejotinas, jei sprendimas dėl autorizacijos po tam tikro laiko jau būtų netekęs galios arba jei Komisija jį būtų panaikinusi. Tokiu atveju būtų abejotina, ar ClientEarth dėl šio apeliacinio skundo galėtų gauti naudos(12).
43. Sprendimo dėl autorizacijos 2 straipsnyje buvo numatytas peržiūros laikotarpis iki 2019 m. vasario 21 d. Atsižvelgiant į tai, kad Komisija nėra išdavusi naujos autorizacijos, atrodo tikėtina, jog autorizacijos galiojimo laikas pasibaigė.
44. Vis dėlto, bendru šalių teigimu, sprendimas dėl autorizacijos pagal REACH reglamento 61 straipsnio 1 dalį vis dar galioja mažiausiai vienam pareiškėjui, nes jis per nustatytą laikotarpį pateikė peržiūros ataskaitą, dėl kurios Komisija dar turi priimti sprendimą.
45. Atsižvelgiant į tai, kad sprendimas dėl autorizacijos atitinkamai vis dar galioja, tuo atveju, jei apeliacinis skundas ir ieškinys, dėl kurio buvo pateiktas skundas, būtų tenkinami, tai galiausiai galėtų lemti sprendimo dėl autorizacijos panaikinimą ir taip suteikti ClientEarth siekiamą naudą.
46. Taigi ClientEarth vis dar, kaip reikalaujama, turi reikalaujamą teisinį suinteresuotumą.
B. Apeliacinio skundo šeštasis pagrindas: atsižvelgimas vertinime į kitą cheminės medžiagos riziką
1. Apeliacinio skundo vertinimas
47. Pateikdama apeliacinio skundo šeštąjį pagrindą ClientEarth kritikuoja Bendrojo Teismo išvadas dėl to, į kokią riziką turi būti atsižvelgiama cheminės medžiagos vertinime pagal REACH reglamento 60 straipsnio 4 dalį.
48. Šis apeliacinio skundo pagrindas grindžiamas tuo, kad DEHP autorizacijos iki šiol reikalaujama tik dėl toksiškų reprodukcijai savybių, kaip tai suprantama pagal REACH reglamento 57 straipsnio c punktą. ECHA ir Komisija DEHP, kaip didelį susirūpinimą keliančią cheminę medžiagą pagal 59 straipsnį, į vadinamąjį kandidatinį cheminių medžiagų sąrašą įtraukė ir dėl endokrininę sistemą ardančių jos savybių, kaip tai suprantama pagal 57 straipsnio f punktą, taigi, dėl jos hormoninio poveikio, tačiau reikalavimas gauti autorizaciją dėl šio poveikio dar nenustatytas(13).
49. Nors endokrininę sistemą ardančios DEHP savybės priimant sprendimą dėl autorizacijos jau buvo žinomos, Bendrasis Teismas kritikuojamame skundžiamo sprendimo 289 punkte pritarė ECHA Rizikos vertinimo ir Socialinės ir ekonominės analizės komitetams ir Komisijai, kurie vertinime pagal 60 straipsnio 4 dalį atsižvelgė tik į toksiškas reprodukcijai DEHP savybes.
50. Taigi būtina išsiaiškinti, į kokią cheminės medžiagos riziką reikia atsižvelgti vertinant pagal REACH reglamento 60 straipsnio 4 dalį.
51. Pagal šios nuostatos formuluotę, pavyzdžiui, vokiečių, prancūzų, danų, ispanų ir italų kalbinėse versijose, naudojimas gali būti autorizuojamas, jei socialinė ir ekonominė nauda nusveria riziką žmonių sveikatai ar aplinkai, kylančią dėl cheminės medžiagos naudojimo. Taigi šio autorizacijos pagrindo formuluotė skiriasi nuo REACH reglamento 60 straipsnio 2 dalies, kuri yra aiškiai susijusi tik su viena rizika, t. y. su rizika, dėl kurios atsiranda reikalavimas gauti autorizaciją. Dėl šios priežasties šiose kalbinėse versijose 60 straipsnio 4 dalies formuluotė, palyginti su kitu autorizacijos pagrindu, kaip tik leidžia spręsti, kad vertinime turi būti visapusiai atsižvelgiama į visų rūšių cheminės medžiagos riziką. O kitose kalbinėse versijose (pavyzdžiui, anglų, nyderlandų arba portugalų) ir 4 dalyje kalbama tik apie riziką. Nors šios kalbinės versijos irgi gali būti aiškinamos kaip reikalaujančios visapusiai atsižvelgti, ši išvada nėra tokia aiški, kaip pirma paminėtose kalbinėse versijose.
52. Tiesa, Bendrasis Teismas, siekdamas apriboti vertinimą tik ta rizikos rūšimi, kuriai taikomas reikalavimas gauti autorizaciją, skundžiamo sprendimo 218–223 punktuose remiasi abiejų autorizacijos pagrindų pagal REACH reglamento 60 straipsnio 2 ir 4 dalis sąsaja, taip pat kandidatinio cheminių medžiagų sąrašo ir reikalavimo gauti autorizaciją motyvų atskyrimu.
53. Reikėtų pritarti Bendrojo Teismo nuomonei, kad autorizacija pagal REACH reglamento 60 straipsnio 2 dalį tuo atveju, kai rizika tinkamai kontroliuojama, yra susijusi tik su rizika, kuria grindžiamas reikalavimas gauti autorizaciją. Pagal 62 straipsnio 4 dalies d punktą paraiškos teikėjas turi pateikti informaciją tik dėl tokios rizikos. Pavykus įrodyti, kad ši rizika yra tinkamai kontroliuojama, kitos rūšies rizika neužkerta kelio autorizacijai, net jei cheminė medžiaga dėl tokios rizikos jau įtraukta į kandidatinį cheminių medžiagų sąrašą. Cheminės medžiagos įtraukimas į kandidatinį cheminių medžiagų sąrašą yra tik vienas iš procedūros etapų, dėl kurio ateityje gali, bet neprivalo būti nustatytas reikalavimas gauti autorizaciją.
54. Taigi pirminė vertinimo pagal REACH reglamento 60 straipsnio 4 dalį funkcija irgi yra pašalinti riziką, kuria grindžiamas reikalavimas gauti autorizaciją. Nesant tokios rizikos, nebūtų reikalavimo gauti autorizaciją.
55. Vis dėlto Bendrasis Teismas ir Komisija neįvertino to, kad socialinė ir ekonominė naudojimo nauda priklauso ne tik nuo naudojimo privalumų, bet ir nuo kitokio naudojimo pavojaus aplinkai ir sveikatai. Tokia rizika taip pat yra socialiniai ir ekonominiai veiksniai. Sukeldama žalą aplinkai ar sveikatai, ji tampa našta visuomenei, dėl jos patiriama ekonominių išlaidų. Taigi tokia rizika mažina socialinę ir ekonominę naudą, todėl į ją turi būti atsižvelgiama siekiant įvertinti, ar nauda nusveria riziką, kuria grindžiamas reikalavimas gauti autorizaciją.
56. Tai ypač akivaizdu atliekant alternatyvų analizę, kurios taip pat reikalaujama suteikiant autorizaciją pagal REACH reglamento 60 straipsnio 4 dalį. Pagal 60 straipsnio 5 dalį Komisija atsižvelgia į „visus svarbius aspektus“, o pagal a punktą – visų pirma į „bendrą riziką žmonių sveikatai ir aplinkai“. Ši bendra rizika neišvengiamai apima bet kokią galimą alternatyvos ir naudojimo, dėl kurio pateikta paraiška, riziką. Negali būti daroma nuoroda į alternatyvą, kuri, nors ir nekelia rizikos, kuria grindžiamas reikalavimas gauti autorizaciją, kelia kitokią, dar rimtesnę riziką. Taip pat netinkama atsižvelgti tik į alternatyvų keliamą kitokią riziką ir nepaisyti jos prašomos autorizacijos atveju. Taip galiausiai nepavyktų palyginti bendros rizikos, o alternatyvų analizė turi būti grindžiama tokiu palyginimu.
57. Socialinės ir ekonominės analizės komitetas nagrinėjamu atveju aiškiai atsižvelgė į kitą alternatyvų riziką, nurodydamas, jog socialinė ir ekonominė prašomos autorizacijos nauda yra tai, kad išvengiama PVC, kurio sudėtyje yra DEHP, atliekų šalinimo į sąvartynus ar deginant(14).
58. Taigi vertinimas būtų neišsamus, jei į naudojimo privalumus būtų atsižvelgta visapusiai, o vertinant trūkumus – tik į riziką, kuria grindžiamas reikalavimas gauti autorizaciją.
59. Bendrajame Teisme Komisija rėmėsi ir pasiūlymo dėl REACH reglamento paaiškinimais, kuriuose taip pat jau buvo nurodžiusi, kad neatsižvelgiama į kitą poveikį nei tas, dėl kurio reikalaujama gauti autorizaciją. Toks poveikis galėtų būti reguliuojamas nustatant apribojimus. Komisija pateisino tai procedūros veiksmingumu(15).
60. Veiksmingumo kriterijai gali leisti vertinant nepaisyti nedidelės, mažai tikėtinos ar hipotetinės rizikos. Visų pirma atliekant vertinimą gali būti priimtina nepaisyti tokios rizikos, kuri yra pakankamai kontroliuojama apribojimais ir tai gali būti įrodyta. Toks ribojimas atitinka Komisijos diskreciją, kuria ji gali pasinaudoti, nustatydama pagrindinius duomenis sudėtingų mokslinių situacijų analizei ir vertinimui(16). Vis dėlto rizika, dėl kurios cheminė medžiaga jau buvo įtraukta į kandidatinį cheminių medžiagų sąrašą pagal REACH reglamento 59 straipsnį kaip kelianti didelį susirūpinimą, neginčijamai yra svarbi konkretaus atvejo aplinkybė, kurią Komisija, įgyvendindama savo diskreciją, privalo išnagrinėti kruopščiai ir nešališkai(17).
61. Be to, visapusis reikšmingos naudojimo rizikos sveikatai ir aplinkai paisymas atitinka atsargumo principą, kuriuo, kaip nurodyta 9 konstatuojamojoje dalyje ir 1 straipsnio 3 dalyje, grindžiamas REACH reglamentas. 69 konstatuojamojoje dalyje pabrėžiama, kad šis principas visų pirma yra taikomas autorizacijai.
62. Siekiant teisingai taikyti atsargumo principą, reikia, pirma, nustatyti potencialiai neigiamas aptariamų veikliųjų medžiagų naudojimo pasekmes sveikatai ir, antra, atlikti visapusį pavojaus sveikatai vertinimą, pagrįstą turimais patikimiausiais mokslo duomenimis ir naujausių tarptautinių tyrimų rezultatais(18). Tie patys argumentai taikomi ir aplinkai keliamai rizikai(19).
63. Galiausiai, kaip teisingai pažymi ClientEarth, toks visapusis vertinimas daug artimesnis tikslui užtikrinti aukštą apsaugos lygį(20) nei vertinimas, kuriame tam tikra rizika ignoruojama.
64. Šios išvados nepaneigia tai, jog Bendrasis Teismas jau yra nusprendęs, kad cheminės medžiagos įtraukimas į kandidatinį cheminių medžiagų sąrašą dėl papildomos rizikos neįpareigoja papildyti dar neišnagrinėtos paraiškos autorizacijai gauti nurodant šią riziką. Toks įtraukimas neturi įtakos autorizacijos procedūrai(21).
65. Šiuo klausimu reikia pažymėti, pirma, kad Teisingumo Teismas savo sprendime dėl apeliacinio skundo, pateikto dėl minėto ankstesnio Bendrojo Teismo sprendimo(22), neiškėlė tokio klausimo. Taigi Teisingumo Teismas dar nėra priėmęs sprendimo šiuo klausimu.
66. Antra, cheminės medžiagos įtraukimą į kandidatinį cheminių medžiagų sąrašą reikia atskirti nuo rizikos, susijusios su šios cheminės medžiagos naudojimu. Formaliai įtraukimas neturi tiesioginio poveikio vykdomai autorizacijos procedūrai. Vis dėlto tai nedraudžia atsižvelgti į riziką, kuri lėmė įtraukimą, kaip ir į bet kokią kitą reikšmingą riziką atliekant socialinį ir ekonominį vertinimą. Šiomis aplinkybėmis įtraukimas į kandidatinį cheminių medžiagų sąrašą yra svarbus tik tiek, kiek juo patvirtinama rizika ir jos reikšmė.
67. Galiausiai kitokios išvados neleidžia daryti ir teisinio saugumo principas, kuriuo Komisija rėmėsi ginčijamame sprendime dėl peržiūros ir apie kurį ji trumpai užsimena atsiliepime į apeliacinį skundą. Sprendime dėl peržiūros Komisija nurodė, kad pagal šį principą negali būti atsižvelgiama į endokrininę sistemą ardančias savybes, nes šios savybės buvo nustatytos tik praėjus vieniems metams nuo paraiškos autorizacijai gauti. Dėl šios priežasties negalima tikėtis, kad paraiškos teikėjas savo paraiškoje atsižvelgs į šią riziką(23).
68. Vis dėlto pagal suformuotą jurisprudenciją Komisijos sprendimo teisėtumas turi būti vertinamas atsižvelgiant į sprendimo priėmimo metu Komisijos turėtą informaciją(24). Taigi, net jei pareiškėjas dar negalėjo atsižvelgti į tam tikrą sprendimui svarbią informaciją, Komisija negali jos nepaisyti, jei gavo ją prieš priimdama sprendimą. Priimdama sprendimą dėl autorizacijos ir juo labiau ginčijamą sprendimą dėl peržiūros Komisija jau buvo gavusi Danijos ataskaitą dėl endokrininę sistemą ardančių DEHP savybių, o ECHA jau buvo pripažinusi su tuo susijusią riziką aplinkai, atitinkamai įtraukdama DEHP į kandidatinį cheminių medžiagų sąrašą(25).
69. Taigi skundžiamame sprendime padaryta teisės klaida, nes juo leista atliekant vertinimą pagal REACH reglamento 60 straipsnio 4 dalį neatsižvelgti į endokrininę sistemą ardančias DEHP savybes. Ši klaida padaryta atmetant ieškinio reikalavimą, todėl visas sprendimas turi būti panaikintas.
2. Ieškinio nagrinėjimas Bendrajame Teisme
70. Pagal Europos Sąjungos Teisingumo Teismo statuto 61 straipsnio pirmą pastraipą panaikindamas Bendrojo Teismo sprendimą Teisingumo Teismas gali pats paskelbti galutinį sprendimą, jei toje bylos stadijoje tai galima daryti, arba grąžinti bylą Bendrajam Teismui.
71. Kiek tai susiję su aplinkybe, kad nebuvo atsižvelgta į kitą DEHP riziką, šioje bylos stadijoje galima priimti galutinį sprendimą. Priimdama ginčijamą sprendimą dėl peržiūros Komisija turėjo atsižvelgti į endokrininę sistemą ardančias DEHP savybes. Kadangi ji to nepadarė, reikia panaikinti ir visą šį jos sprendimą.
72. Taip pat reikėtų pažymėti, kad tai yra ir sprendimo dėl autorizacijos trūkumas, bet sprendimo dėl peržiūros panaikinimas neturi jam tiesioginio poveikio. Tiesa, priimdama sprendimą dėl prašymo atlikti peržiūrą Komisija turėtų atsižvelgti į tai, kad autorizacija grindžiama neišsamiu vertinimu. Vis dėlto neatmestina, kad, užuot tai padariusi, Komisija paskelbs naują autorizaciją pagal REACH reglamento 60 straipsnio 2 dalį, remdamasi likusios paraiškos teikėjos pateikta peržiūros ataskaita(26), todėl nereikės priimti sprendimo dėl ClientEarth prašymo atlikti peržiūrą. ECHA Rizikos vertinimo ir Socialinės ir ekonominės analizės komitetai jau padarė išvadą, kad nauja informacija įrodo tinkamą toksiškų reprodukcijai savybių rizikos kontrolę(27).
C. Dėl kitų apeliacinio skundo pagrindų
73. Kiti apeliacinio skundo pagrindai susiję su ieškinio dėl prašymo atlikti peržiūrą argumentų priimtinumu, paraiškai autorizacijai gauti taikomais reikalavimais, tokiam ieškiniui taikytinais įrodymų standartais, alternatyvų vertinimu, cheminės saugos ataskaita ir atsargumo principu.
1. Apeliacinio skundo pirmasis pagrindas: ieškinio pagrindų ir argumentų priimtinumas
74. Apeliacinio skundo pirmasis pagrindas susijęs su Bendrojo Teismo išvadomis dėl ieškinio, pareikšto dėl prašymo atlikti peržiūrą pagal Orhuso reglamentą atmetimo, apimties. ClientEarth nesutinka su tuo, kad, pirma, ieškinys gali būti pareikštas tik dėl ginčijamo sprendimo dėl peržiūros, o ne dėl paraiškos autorizacijai gauti (šiuo klausimu žr. a skirsnį), ir, antra, kad Bendrasis Teismas jos argumentus apribojo ieškinio pagrindais ir argumentais, kuriuos ji nurodė prašyme atlikti peržiūrą (šiuo klausimu žr. b skirsnį).
a) Apeliacinio skundo pirmojo pagrindo pirma dalis: ieškinio dėl ginčijamo sprendimo dėl peržiūros dalykas
75. Apeliacinio skundo pirmojo pagrindo pirmoje dalyje ClientEarth kritikuoja tai, kaip Bendrasis Teismas apibrėžė ieškinio pagal Orhuso reglamento 12 straipsnį dalyko ribas. Reikia išnagrinėti, ar ClientEarth gali pareikšti ieškinį ir dėl paraiškos autorizacijai gauti, kuri lėmė peržiūrėtiną Komisijos sprendimą dėl autorizacijos, trūkumų.
76. Bendrasis Teismas skundžiamo sprendimo 53 punkte šiuo klausimu teisingai nusprendė, kad peržiūros pareiškėjo ieškinys gali būti susijęs tik su ginčijamo sprendimo dėl peržiūros teisėtumu. Dėl paraiškos autorizacijai gauti trūkumų Bendrasis Teismas 54 punkte nurodė, kad ClientEarth gali juos kritikuoti tik tiek, kiek Komisija yra įtraukusi šiuos trūkumus į sprendimą dėl peržiūros.
77. Taigi lemiamas veiksnys yra tai, ar NVO gali inicijuoti peržiūros procedūrą dėl paraiškos autorizacijai gauti trūkumų, ir, jei taip, tai kokiu mastu.
78. Pagal Orhuso reglamento 10 straipsnio 1 dalį tam tikros NVO turi teisę motyvuotu prašymu inicijuoti administracinio akto vidaus peržiūrą Sąjungos institucijoje ar įstaigoje, priėmusioje tą aktą pagal aplinkos teisę. Pagal šią nuostatą prašymo atlikti peržiūrą tikslas – pakartotinai įvertinti tokį teisės aktą(28), taigi, nagrinėjamu atveju – sprendimą dėl autorizacijos.
79. Teisingumo Teismas yra nusprendęs, jog prašymu atlikti administracinio akto peržiūrą vidaus tvarka siekiama, kad būtų konstatuotas atitinkamo akto tariamas neteisėtumas arba (visų pirma) nepagrįstumas(29). Pagal Orhuso reglamento 12 straipsnį, siejamą su 10 straipsniu, NVO gali kreiptis į Sąjungos teismą. Ji gali pareikšti ieškinį dėl sprendimo atmesti prašymą dėl peržiūros vidaus tvarka kaip nepagrįstą. Ji gali prieštarauti dėl kompetencijos nebuvimo, esminių procedūrinių reikalavimų pažeidimo, Sutarčių ar bet kurios teisės normos, susijusios su jų taikymu, pažeidimo arba piktnaudžiavimo įgaliojimais(30).
80. Vis dėlto šiomis aplinkybėmis esminių procedūrinių reikalavimų pažeidimas susijęs su peržiūros procedūrai taikomais reikalavimais. Taigi nenurodyta, kiek prašyme atlikti peržiūrą gali būti kritikuojami autorizacijos procedūros formos ir procedūriniai trūkumai.
81. Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 dalyje reikalaujama tik galimybės ginčyti nuostatų, susijusių su aplinkosauga, pažeidimą. Ši formuluotė siauresnė už 9 straipsnio 2 dalį, pagal kurią leidžiama ginčyti materialinį ir procesinį teisėtumą.
82. Atsižvelgiant į tai, kad Orhuso reglamento 10–12 straipsniais tik įgyvendinama Konvencijos 9 straipsnio 3 dalis, šios taisyklės skirtos tik tam, kad būtų galima ginčyti nuostatų, susijusių su aplinkosauga, pažeidimą, o ne visapusiai ginčyti teisės akto materialinį ir procesinį teisėtumą.
83. Vis dėlto tiek, kiek paraiškoje autorizacijai gauti turi būti nurodomas naudojimo būdas (REACH reglamento 62 straipsnio 4 dalies c punktas), cheminės saugos ataskaita (62 straipsnio 4 dalies d punktas) ir alternatyvų analizė (62 straipsnio 4 dalies e punktas), tai yra nuostatos, susijusios su aplinkosauga. Iš šios informacijos visų pirma turi būti aiškus prašomo naudojimo būdo ir jo alternatyvų pavojus aplinkai.
84. Ši informacija taip pat svarbi trečiųjų šalių dalyvavimui autorizacijos procedūroje. Pagal REACH reglamento 64 straipsnio 2 dalį ECHA viešai paskelbia informaciją apie naudojimo būdus, dėl kurių buvo pateiktos paraiškos. Ji taip pat nurodo terminą, iki kurio suinteresuotos trečiosios šalys gali pateikti informaciją apie alternatyvias chemines medžiagas arba technologijas. Be to, 60 straipsnio 4 dalies c punkte, 64 straipsnio 3 dalies ketvirtame sakinyje ir 4 dalies b punkte ir 81 konstatuojamojoje dalyje nustatytas reikalavimas atsižvelgti į trečiųjų šalių pateiktą informaciją. ClientEarth teigia, kad ji šia forma dalyvavo autorizacijos procedūroje.
85. Be to, kaip Bendrasis Teismas pats pripažino skundžiamo sprendimo 103 ir paskesniuose punktuose, autorizacija pagal REACH reglamento 60 straipsnio 7 dalį leistina tik jei paraiška atitinka 62 straipsnio reikalavimus. Tai visų pirma apima saugos ataskaitą ir alternatyvų analizę.
86. Taigi tuo atveju, jei autorizacija negalėjo būti suteikta, nes paraiška neatitiko REACH reglamento 62 straipsnio 4 dalies d ir e punktų, NVO turi turėti galimybę kritikuoti tokius trūkumus, reikalaudama atlikti peržiūrą, o vėliau – ir pareikšdama ieškinį. Tokio argumento priimtinumui per peržiūros procedūrą negali turėti įtakos aplinkybė, ar Komisija aiškiai nepaisė šio trūkumo.
87. Taigi ClientEarth iš esmės teisingai ginčija skundžiamo sprendimo 234–236 punktus. Juose Bendrasis Teismas kaip nepriimtiną atmetė argumentą, kad paraiškoje autorizacijai gauti pateikta alternatyvų analizė yra nepakankama, nes joje nedetalizuota DEHP funkcija. Neatsižvelgiant į tai, ką paraiškos autorizacijai gauti pateikėjos nurodė savo paraiškoje ar ko nenurodė, Komisija aiškiai identifikavo DEHP funkciją, spręsdama autorizacijos suteikimo klausimą. Iš to, kas išdėstyta, matyti, kad ši išvada dėl nepriimtinumo yra teisiškai klaidinga.
88. Vis dėlto Bendrasis Teismas skundžiamo sprendimo 63–70 punktuose išdėstytuose papildomuose motyvuose, kurių ClientEarth neginčija, įtikinamai pažymi, kad nurodant naudojimo būdą nėra svarbiausia priskirti nagrinėjamai cheminei medžiagai specialią funkciją.
89. Taigi ClientEarth argumentas, susijęs su DEHP funkcijos nenurodymu paraiškoje autorizacijai gauti, bet kuriuo atveju yra nepagrįstas, o teisės klaida, kurią Bendrasis Teismas padarė, kai vertino šio argumento priimtinumą, galiausiai nepaneigia sprendimo.
b) Apeliacinio skundo pirmojo pagrindo antra dalis: peržiūros procedūros ginčo dalykas
90. Apeliacinio skundo pirmojo pagrindo antroje dalyje ClientEarth kritikuoja tai, kad pagal skundžiamo sprendimo 55 punktą nagrinėjant ieškinį, kuriuo ginčijamas sprendimas dėl peržiūros, priimtini tik tie ieškinio pagrindai ir argumentai, kuriuos ieškovas nurodė jau prašyme atlikti peržiūrą.
91. Vertinant paviršutiniškai, Teisingumo Teismas neseniai priėmė labai panašų sprendimą byloje TestBioTech. Remiantis tuo sprendimu, ieškinys dėl prašymo atlikti peržiūrą atmetimo negali būti grindžiamas naujais argumentais arba įrodymais, kurių nebuvo prašyme atlikti peržiūrą. Priešingu atveju su tokio prašymo motyvavimu susijęs reikalavimas, įtvirtintas Orhuso reglamento 10 straipsnio 1 dalyje, netektų savo veiksmingumo ir būtų pakeistas šiuo prašymu inicijuotos procedūros dalykas(31).
92. Ši Teisingumo Teismo išvada atitinka kitą jurisprudenciją, susijusią su bylos dalyku. Ginčo dalykas procese dėl įsipareigojimų neįvykdymo ribojamas oficialiu pranešimu ir pagrįsta nuomone(32), kaip proceso dėl prekių ženklų dalykas yra paraiška EUIPO ir joje pateikti įrodymai(33). Apeliacinis skundas taip pat negali pakeisti Bendrajame Teisme pareikšto ieškinio dalyko(34). Kaip jau nurodžiau, Komisijos sprendimo teisėtumas turi būti vertinamas atsižvelgiant į informaciją, kurią ji turėjo sprendimo priėmimo metu(35), t. y. visų pirma į prašymo, dėl kurio ji turi priimti sprendimą, turinį.
93. Teisingumo Teismas taip jau yra išaiškinęs ir Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 dalį, kuri buvo įgyvendinta Orhuso reglamentu. Jis nurodė, kad pagal šią nuostatą nedraudžiama išimtis, kuria įtvirtinama pareiga pareikšti prieštaravimus dėl reikšmingų aplinkos apsaugos teisės nuostatų nesilaikymo jau per administracinę procedūrą. Tokia taisyklė leidžia greičiau identifikuoti ginčytinus klausimus ir prireikus juos išspręsti jau per administracinę procedūrą, tad nebereikia kreiptis į teismą. Tokia išimtį nustatanti taisyklė gali padėti pasiekti Konvencijos 9 straipsnio 3 dalies tikslą sukurti veiksmingas teismines priemones. Ji taip pat visiškai atitinka 9 straipsnio 4 dalies mintį, kad vykdant, be kita ko, 9 straipsnio 3 dalyje nurodytas procedūras turi būti užtikrintos „atitinkamos ir veiksmingos“ teisinės gynybos priemonės ir tos priemonės turi būti „teisingos“(36).
94. Dublike ClientEarth aiškiai pritaria šiai Sprendimo TestBioTech išvadai. Vis dėlto ji teisingai remiasi minėta jurisprudencija dėl proceso dalyko ribų nustatymo, pagal kurią, pirma, priimtini tik su jau nurodytais prašymo pagrindais susiję nauji argumentai(37), ir, antra, turi būti galima reaguoti į neigiamo sprendimo motyvus(38).
95. Abi naujų argumentų kategorijos atitinka Orhuso reglamento 19 konstatuojamojoje dalyje ir Orhuso konvencijos 9 straipsnio 4 dalyje nustatytą tikslą užtikrinti tinkamą ir veiksmingą teisminę apsaugą. Apie tokį tikslą galima spręsti ir iš Pagrindinių teisių chartijos 47 straipsnio.
96. Bendrojo Teismo išvada skundžiamo sprendimo 55 punkte, priešingai, yra pernelyg ribojanti, nes Bendrasis Teismas tame punkte nepriimtinais vienodai pripažįsta ne tik – teisingai – naujus ieškinio pagrindus, bet ir – klaidingai – naujus argumentus.
97. Vis dėlto tam, kad kiltų abejonių dėl sprendimo, teisiškai klaidingas turėtų būti ir šios išvados taikymas ClientEarth argumentams.
98. Šiuo klausimu ClientEarth atkreipia dėmesį į argumentų dėl sąvokos „panaudojimas“, atliekų naudojimo ir socialinės ir ekonominės naudos apskaičiavimo atmetimą.
i) Sąvoka „naudojimo būdas“
99. Skundžiamo sprendimo 61 ir 62 punktuose Bendrasis Teismas kaip nepriimtiną atmetė ClientEarth argumentą, kad sąvoka „naudojimo būdas“ reiškia tam tikros cheminės medžiagos įtraukimą ar „aktyvų“ naudojimą „pramoniniame procese“. Šis argumentas prašyme atlikti peržiūrą nepakankamai aiškus, todėl negalėjo būti suprantamas Komisijai.
100. Vis dėlto neginčijama, kad prašymas atlikti peržiūrą buvo susijęs su klausimu, ar siekiamas DEHP naudojimo būdas paraiškoje autorizacijai gauti buvo nurodytas pakankamai aiškiai. Bendrasis Teismas skundžiamo sprendimo 61 punkte netgi remiasi prašyme atlikti peržiūrą ClientEarth pateiktu argumentu, kad DEHP naudojimas reiškia, jog ši cheminė medžiaga turi būti naudojama „preparate“ ar įtraukiama „į gaminį“. O skundžiamo sprendimo 71 punkte Bendrasis Teismas nurodo priežastis, dėl kurių Komisija ginčijamame sprendime dėl peržiūros atmetė šį argumentą.
101. Ieškinyje nurodytas ClientEarth reikalavimas, kad tam tikra cheminė medžiaga būtų „aktyviai“ naudojama „pramoniniame procese“, bent jau šioje byloje laikytinas tik toliau plėtojamu prašyme atlikti peržiūrą nurodytu prieštaravimu. Nes ir toliau sprendžiamas klausimas, ar paraiškos autorizacijai gauti ir autorizacijos dalykas yra DEHP naudojimo būdai, kaip tai suprantama pagal REACH reglamentą.
102. Taigi Bendrojo Teismo išvada dėl atitinkamo ClientEarth argumento nepriimtinumo yra teisiškai klaidinga.
103. Tiesa, šią teisės klaidą galima pripažinti tik tuo atveju, jei šio argumento atmetimas dėl nepagrįstumo skundžiamo sprendimo 63–92 punktuose būtų teisiškai klaidingas ir subsidiarus. Vis dėlto nagrinėjant apeliacinio skundo trečiąjį pagrindą paaiškės, kad taip nėra (šiuo klausimu žr. šios išvados 4 skirsnį, visų pirma 143 ir 144 punktus).
ii) Su atliekų naudojimu susiję argumentai
104. ClientEarth taip pat kritikuoja tai, kad Bendrasis Teismas skundžiamo sprendimo 74, 75, 85 ir 87 punktuose dėl nepriimtinumo atmetė įvairius argumentus, grindžiamus tuo, kad Komisija leido naudoti iš atliekų gautas medžiagas. Komisija leido vykdyti perdirbimo procesą, kuriuo pažeidžiami teisės aktai atliekų srityje, ir neteisingai nustatė nebelaikymo atliekomis statusą.
105. Šiuo atveju neturi reikšmės, ar minėti argumentai iš tikrųjų išeina už proceso dalyko ribų. Iš esmės jie yra nepagrįsti, nes REACH reglamentas pagal 2 straipsnio 2 dalį atliekoms netaikomas. Taigi šie su atliekų sritimi susiję teisės klausimai sprendime dėl autorizacijos negali būti, o pagal 8 konstatuojamąją dalį akivaizdžiai ir nėra reglamentuojami. Priešingai, sprendimas suponuoja, kad perdirbtos PVC atliekos savo turimą atliekų statusą būtų praradusios prieš jas naudojant tuo būdu, kuriam suteikta autorizacija.
106. Nesant Sąjungos teisės nuostatų dėl PVC, kurio sudėtyje yra DEHP, atliekų „nebelaikymo atliekomis“ statuso, sprendimą šiuo klausimu turi priimti valstybės narės(39), bet jos privalo laikytis griežtų reikalavimų, taikomų siekiant išvengti žalingo poveikio aplinkai ir žmonių sveikatai(40). Taigi už bet kokį teisės aktų atliekų srityje pažeidimą būtų atsakinga valstybė narė, kuri nustato „nebelaikymo atliekomis“ statusą.
107. Taigi ši apeliacinio skundo pirmojo pagrindo dalis yra nereikšminga.
iii) Socialinė ir ekonominė nauda – pavojaus įvertinimas
108. Galiausiai ClientEarth kritikuoja skundžiamo sprendimo 197 punktą, kuriame Bendrasis Teismas kaip nepriimtiną atmeta argumentą, kad pavojaus darbuotojų sveikatai neįvertinimas leidžia abejoti socialiniu ir ekonominiu vertinimu.
109. Tiesa, prašyme atlikti peržiūrą socialinis ir ekonominis vertinimas buvo kritikuojamas, vis dėlto pavojaus darbuotojų sveikatai neįvertinimas iš tikrųjų nebuvo paminėtas. Taip pat neaišku, kuris paraiškos kritikos aspektas šiuo argumentu turėtų būti plėtojamas. Kritikuojant atsižvelgimą į tam tikras rizikos rūšis buvo svarbus ne jų įvertinimas, o tai, kad jos apskritai nebuvo vertinamos (šiuo klausimu žr. šios išvados B skirsnio 51 ir paskesnius punktus).
110. Taigi Bendrasis Teismas teisingai pripažino šią kritiką nepriimtina, todėl ši apeliacinio skundo pirmojo pagrindo dalis yra nepagrįsta.
2. Apeliacinio skundo ketvirtasis pagrindas: paraiškai autorizacijai gauti taikomi reikalavimai
111. Atsižvelgiant į tai, jog prašymas atlikti autorizacijos peržiūrą gali būti motyvuojamas ir tuo, kad ši autorizacija buvo grindžiama nepakankama informacija paraiškoje autorizacijai gauti(41), svarbu išsiaiškinti šios paraiškos turiniui taikomus reikalavimus. Jie yra apeliacinio skundo ketvirtojo pagrindo dalykas.
112. Kaip jau minėta, pagal REACH reglamento 60 straipsnio 7 dalį autorizacija suteikiama tik tuo atveju, jei paraiška atitinka 62 straipsnio reikalavimus(42). 62 straipsnio 4 dalyje išvardijama informacija, kuri turi būti nurodyta paraiškoje. Visų pirma tai yra cheminės saugos ataskaita (d punktas) ir alternatyvų analizė (e punktas). Cheminės saugos ataskaita turi būti parengta pagal I priedo reikalavimus, joje visų pirma turi būti išnagrinėta cheminės medžiagos (-ų) naudojimo keliama rizika žmonių sveikatai ir (arba) aplinkai dėl XIV priede nurodytų cheminei medžiagai būdingų savybių. Alternatyvų analizėje turi būti apsvarstoma jų rizika ir techninis bei ekonominis pakeitimo įgyvendinamumas, prireikus įskaitant informaciją apie bet kokią pareiškėjo vykdomą mokslo tyrimų ir plėtros veiklą.
113. Šalys ir Bendrasis Teismas daro prielaidą, kad šių reikalavimų paraiškai autorizacijai gauti kontrolę reikia skirti nuo REACH reglamento 60 straipsnio 2 ir 4 dalyse nustatytų autorizacijos sąlygų vertinimo. Vis dėlto ClientEarth kritikuoja tai, kad Bendrasis Teismas skundžiamo sprendimo 109 punkte neįpareigoja Komisijos, kiek tai susiję su cheminės saugos ataskaita, iš esmės išnagrinėti informacijos, kuri turi būti pateikta kartu su paraiška pagal 60 straipsnio 7 dalį, siejamą su 62 straipsniu ir I priedu.
114. Bendrasis Teismas remiasi tuo, kad tokia Komisijos pareiga aptariamų nuostatų tekste nenustatyta.
115. Vis dėlto ši išvada neteisinga.
116. Tiesa, jokia nuostata neįpareigoja Komisijos nagrinėti pateiktos informacijos iš esmės. Vis dėlto REACH reglamento 64 straipsnio 3 dalies pirmame sakinyje aiškiai nurodyta, kad ECHA Rizikos vertinimo ir Socialinės ir ekonominės analizės komitetai, pradėdami paraiškos vertinimą, iš pradžių patikrina, ar paraiškoje nurodyta visa 62 straipsnyje nurodyta informacija, atitinkanti jų kompetencijos sritį. Antrame sakinyje nustatyta, jog prireikus jie pareikalauja, kad pareiškėjas pateiktų papildomos informacijos.
117. Komitetai gali atlikti šią užduotį tik tuo atveju, jeigu iš esmės įvertina paraiškoje pateiktą informaciją. Jie turi jau iš anksto numatyti autorizacijos sąlygų įvertinimą pagal 60 straipsnio 2 ar 4 dalis. Vis dėlto šį vertinimą sudaro du etapai, nes komitetai pateikiamoje nuomonėje dėl autorizacijos atsižvelgia ir į savo ekspertines žinias, taip pat į informaciją, kurią pateikė ne pareiškėjas, o trečiosios šalys, visų pirma pagal 64 straipsnio 3 dalies trečią ir ketvirtą sakinius.
118. Priimdami sprendimą komitetai pagal REACH reglamento 85 straipsnio 7 dalį ir 88 straipsnį, taip pat 95 konstatuojamąją dalį yra nepriklausomi. Vis dėlto Komisija atsižvelgia į jų nuomones, autorizuodama tam tikrą naudojimo būdą pagal REACH reglamento 60 straipsnio 2 ar 4 dalį. Tuo atveju, jei komitetai nustatytų, kad pateikta informacija yra nepakankama, Komisija galėtų autorizuoti prašomą cheminės medžiagos naudojimo būdą tik paaiškinusi, kodėl komitetų vertinimas yra neteisingas. Taigi Komisija arba pritaria komitetų išvadoms dėl pateiktos informacijos išsamumo, arba pati iš esmės įvertina informaciją.
119. Skundžiamo sprendimo 109 punkte pateiktoje Bendrojo Teismo išvadoje, kad Komisija neįpareigojama iš esmės išnagrinėti cheminės saugos ataskaitos, kuri pagal 60 straipsnio 7 dalį, siejamą su 62 straipsniu ir I priedu, turi būti pateikta kartu su paraiška, neatsižvelgiama į REACH reglamento 60, 62 ir 64 straipsniuose nustatytą procedūrą, todėl ši išvada yra teisiškai klaidinga.
120. Tiesa, ši teisės klaida skundžiamame sprendime turi atitikti ginčijamo sprendimo dėl peržiūros trūkumą, kad sukeltų abejonių dėl sprendimo. Taip yra todėl, kad reikšminga spraga paraiškos dokumentuose turi tapti akivaizdi vėliausiai priimant sprendimą dėl autorizacijos. Vis dėlto išnagrinėjus apeliacinio skundo penktąjį pagrindą paaiškės, kad šiuo atveju, atsižvelgiant į cheminės saugos ataskaitą, taip nėra (šiuo klausimu žr. šios išvados 5 skirsnį, visų pirma 154 punktą).
3. Apeliacinio skundo antrasis pagrindas: pareiškėjams per peržiūros procedūrą taikomi įrodymų standartai
121. Pateikdama apeliacinio skundo antrąjį pagrindą ClientEarth kritikuoja Bendrojo Teismo peržiūros procedūrai nustatytus įrodymų standartus.
122. Teisingumo Teismas jau yra konstatavęs, kad prašymą atlikti pagal aplinkos teisę priimto administracinio akto peržiūrą vidaus tvarka pateikęs asmuo privalo nurodyti visas faktines aplinkybes ar esminius teisinius argumentus, galinčius patvirtinti pagrįstas, t. y. esmines, abejones dėl atitinkamame akte Sąjungos institucijos ar įstaigos pateikto vertinimo(43). ClientEarth remiasi šiuo kriterijumi, pateikdama aptariamą apeliacinio skundo pagrindą.
123. Nepaisant to, kad Bendrasis Teismas skundžiamo sprendimo 57 punkte taip pat remiasi šiuo įrodymų standartu, ClientEarth ginčija jo taikymą, kiek tai susiję su kaltinimais dėl cheminės saugos ataskaitos, kuri buvo pateikta kartu su paraiška autorizacijai gauti, ir Socialinės ir ekonominės analizės komiteto atlikta alternatyvų analize.
a) Apeliacinio skundo antrojo pagrindo pirma dalis: cheminės saugos ataskaita paraiškoje autorizacijai gauti
124. Apeliacinio skundo antrojo pagrindo pirmoje dalyje ClientEarth kritikuoja tai, kad buvo atmesti prieštaravimai dėl cheminės saugos ataskaitos, kuri buvo pateikta kartu su paraiška autorizacijai gauti. Ji teigia, kad jos argumentams taikyti neproporcingi įrodymų standartai.
125. Skundžiamo sprendimo 112 punkte Bendrasis Teismas konstatavo, jog ClientEarth nepateikė įrodymų, kurie leistų daryti išvadą, kad kartu su paraiška autorizacijai gauti pateikta cheminės saugos ataskaita neatitinka REACH reglamento 60 straipsnio 7 dalies, 62 straipsnio 4 dalies d punkto ir I priedo reikalavimų.
126. Vis dėlto Bendrasis Teismas šią išvadą grindė ne įrodymų vertinimu ar tam tikrais įrodymų standartais, o tuo, kad paraiškos autorizacijai gauti išsamumas turi būti vertinamas ne iš esmės, o tik formos atžvilgiu – tai matyti visų pirma iš skundžiamo sprendimo 113 punkto. Taigi šis prieštaravimas dėl reikalavimų įrodymams paremtas klaidingu skundžiamo sprendimo supratimu.
127. Tas pats pasakytina apie prieštaravimus dėl skundžiamo sprendimo 148–150 punktų, kuriuose Bendrasis Teismas konstatavo, kad ClientEarth turėjo pagrįstai ginčyti Socialinės ir ekonominės analizės komiteto vertinimą, kad pareikštų apie cheminės saugos ataskaitos trūkumus. Šiuo klausimu Bendrasis Teismas, bent jau netiesiogiai, vėl remiasi savo išvada, kad paraiškos autorizacijai gauti kokybei taikomi reikalavimai yra tik formalūs. Reikalaudamas pagrįstų prieštaravimų Bendrasis Teismas remiasi tik iš esmės galimais ginčyti Komisijos arba komiteto vertinimais, kuriais grindžiamas sprendimas dėl autorizacijos.
128. Šie kaltinimai dėl reikalaujamų įrodymų standartų nepagrįsti, nes paremti klaidingu skundžiamo sprendimo supratimu.
129. Tiesa, iš argumentų, susijusių su apeliacinio skundo ketvirtuoju pagrindu, matyti, kad Bendrojo Teismo motyvuose dėl paraiškos turinio kontrolės padaryta teisės klaida (šiuo klausimu žr. šios išvados 2 skirsnį, visų pirma 115 ir paskesnius punktus). Vis dėlto išnagrinėjus apeliacinio skundo penktąjį pagrindą paaiškės, kad komitetų ir Komisijos atliktas cheminės saugos ataskaitos vertinimas priimant sprendimą dėl autorizacijos nesuteikia pagrindo kritikai (šiuo klausimu žr. šios išvados 5 skirsnį, visų pirma 154 punktą), todėl ši teisės klaida nelemia skundžiamo sprendimo panaikinimo.
b) Apeliacinio skundo antrojo pagrindo antra dalis: alternatyvų analizė
130. Apeliacinio skundo antrojo pagrindo antra dalis susijusi su Socialinės ir ekonominės analizės komiteto atlikta alternatyvų analize. Šiuo klausimu ClientEarth kritikuoja tai, kad Bendrasis Teismas skundžiamo sprendimo 248 punkte pažymėjo, kad ji turėjo pateikti įrodymų, kurie parodytų, jog faktinių aplinkybių vertinimas dėl alternatyvų nebuvimo buvo neaiškus. Taigi atrodo, kad Bendrasis Teismas, nagrinėdamas prašymą atlikti peržiūrą, reikalauja atlikti visapusę alternatyvų analizę, užuot taikęs šį reikalavimą paraiškai autorizacijai gauti. Tai reikštų reikalavimą, kad prašyme atlikti peržiūrą būtų įrodytas peržiūrimo sprendimo neteisėtumas.
131. Vis dėlto ClientEarth šiuo argumentu neteisingai vertina patikrinimo kriterijus, kuriuos Sąjungos teismai taiko esminiams prieštaravimams tais atvejais, kai Sąjungos institucijos vertina sudėtingus mokslo ir techninius klausimus, nustatydamos savo priimamų priemonių pobūdį ir apimtį. Šios institucijos turi didelę diskreciją, o Sąjungos teismo kontrolė turi apimti tik nagrinėjimą, ar naudojantis šia diskrecija nebuvo padaryta akivaizdžios klaidos arba piktnaudžiaujama įgaliojimais, ir ar šios valdžios institucijos akivaizdžiai neviršijo savo diskrecijos ribų. Tokiomis aplinkybėmis Sąjungos teismas negali savo faktinių mokslinio ir techninio pobūdžio aplinkybių vertinimu pakeisti institucijų, kurioms vienintelėms Sutartyje dėl Europos Sąjungos veikimo nustatyta ši pareiga, vertinimo(44).
132. Taigi esminiai prieštaravimai dėl tokio Sąjungos institucijų vertinimo turi atskleisti akivaizdžią klaidą, piktnaudžiavimą įgaliojimais arba akivaizdų diskrecijos ribų viršijimą.
133. Priešingai, nei mano ClientEarth, tai, kad Bendrojo Teismo nurodytame sprendime(45) pateikti argumentai ypač aiškiai neatitiko akivaizdžios vertinimo klaidos įrodymui taikytinų standartų, nereiškia, kad kitais atvejais taikomi ne tokie griežti reikalavimai.
134. Vis dėlto šie standartai nebūtinai lemia reikalavimą iš esmės ir galutinai paneigti Sąjungos institucijų vertinimą. Sąjungos teismas veikiau net ir sudėtingų sprendimų atveju turi patikrinti, ar laikytasi procedūrinių taisyklių, ar Komisija tiksliai nustatė faktines aplinkybes ir ar nebuvo piktnaudžiaujama įgaliojimais(46). Analizuodamas, ar kompetentinga institucija padarė akivaizdžią vertinimo klaidą, būtent Sąjungos teismas turi patikrinti, ar ši institucija rūpestingai ir nešališkai išnagrinėjo visas svarbias konkretaus atvejo aplinkybes, kuriomis grindžiamos tuo remiantis padarytos išvados(47).
135. Nors ši didelė diskrecija tam tikra apimtimi taikoma ir bazinių duomenų nustatymui(48), vis dėlto pakanka įrodyti, kad atliekant vertinimą neatsižvelgta į akivaizdžiai reikšmingas aplinkybes. Taigi prašymas atlikti peržiūrą gali pagrįsti dideles abejones dėl atlikto vertinimo. Net ir turėdamos didelę diskreciją Sąjungos institucijos privalo bent jau nurodyti, kad šios abejonės joms buvo žinomos, ir pagrįsti, kodėl jos, nepaisydamos to, pasirinko tokį vertinimą.
136. Vis dėlto būtent dėl šios priežasties nuorodos į atliekant vertinimą komitetų išreikštas abejones, kurias pabrėžė ClientEarth, negali įrodyti akivaizdžios vertinimo klaidos. Priešingai: iš šių svarstymų būtent matyti, kad naudodamosi savo diskrecija Sąjungos institucijos atsižvelgė į šias aplinkybes.
137. Tiek, kiek ClientEarth šiuo prieštaravimu netiesiogiai kritikuoja tai, kad Komisija paraiškos autorizacijai gauti duomenis, susijusius su alternatyvų analize, pripažino pakankamais, o Bendrasis Teismas to nekritikavo, taip pat taikytina išvada dėl apeliacinio skundo ketvirtojo pagrindo: paprastai paraiškos autorizacijai gauti išsamumas turi būti vertinamas iš esmės (šiuo klausimu žr. šios išvados 2 skirsnį, visų pirma 115 ir paskesnius punktus). Vis dėlto išnagrinėjus apeliacinio skundo trečiąjį pagrindą paaiškės, kad alternatyvų analizė sprendime dėl autorizacijos nesuteikia pagrindo kritikai (šiuo klausimu žr. 4 skirsnį). Taigi galima Bendrojo Teismo teisės klaida, padaryta sprendžiant dėl paraiškos autorizacijai gauti vertinimo, susijusio su alternatyvų analize, neturi reikšmės sprendimui.
4. Apeliacinio skundo trečiasis pagrindas: prašomo naudojimo alternatyvos
138. Pateikdama apeliacinio skundo trečiąjį pagrindą ClientEarth kritikuoja savo prieštaravimų, susijusių su sprendimo dėl autorizacijos alternatyvų analize, vertinimą.
139. Pagal REACH reglamento 60 straipsnio 4 dalies pirmą sakinį autorizacija gali būti suteikiama tik jei nusveria socialinė ir ekonominė nauda, jei nėra tinkamų alternatyvių cheminių medžiagų ar technologijų. Antrame sakinyje nustatyta, kad šis sprendimas priimamas, be kita ko, atsižvelgiant į pareiškėjo pagal 62 straipsnio 4 dalies e punktą pateiktą alternatyvų analizę ir, jei yra, suinteresuotų trečiųjų šalių pagal 64 straipsnio 2 dalį pateiktą informaciją apie alternatyvias chemines medžiagas arba technologijas.
140. Ši nuostata negali būti aiškinama taip, kad bet kuri alternatyvi medžiaga arba bet kokia alternatyvi technologija užkerta kelią autorizacijai, nes pagal REACH reglamento 55 straipsnio pirmą sakinį cheminės medžiagos, kurioms reikia autorizacijos, turi būti pakeičiamos tik tinkamomis alternatyviomis cheminėmis medžiagomis ar technologijomis, kai tai racionalu ekonominiu ir techniniu požiūriu. Pagal antrą sakinį tai įvertinti siekiama alternatyvų analize autorizacijos procese.
141. Bendrasis Teismas nuosekliai pripažino, pavyzdžiui, skundžiamo sprendimo 71, 91, 238, 242 ir 243 punktuose, kad autorizacija DEHP buvo suteikta kaip plastifikatoriui, esančiam perdirbtame PVC, kuris rinkai buvo pateiktas, kai PVC neteko atliekų statuso. 91 punkte Bendrasis Teismas konstatavo, kad nėra neteisinga galimomis alternatyvomis laikyti kitų mišinių, kurių sudėtyje visiškai nėra šios cheminės medžiagos, ar kitų procesų, kuriuose šios medžiagos atliekama funkcija gali būti užtikrinta kitomis priemonėmis.
142. ClientEarth nesutinka su tuo ir teigia, kad analizuojant alternatyvas svarbu atsižvelgti į DEHP funkciją padidinti PVC lankstumą ir elastingumą. Autorizacijos procedūros tikslas – sumažinti atitinkamos medžiagos, taigi šiuo atveju – DEHP, naudojimą ir ilgainiui ją pakeisti. Net jei būtų saugių alternatyvių plastifikatorių, remiantis Bendrojo Teismo logika būtų galima autorizuoti DEHP apdorojimą, kol susidaro PVC atliekos, kurių sudėtyje yra DEHP. Vis dėlto iš tikrųjų turėjo būti išnagrinėti alternatyvūs plastifikatoriai arba tokio PVC, kurio sudėtyje yra DEHP, alternatyvos.
143. Vis dėlto šie argumentai neįtikina. Alternatyvių cheminių medžiagų ir technologijų vertinimui svarbus konkretus naudojimo būdas, kurį prašoma autorizuoti. Sąvoka „naudojimas“ REACH reglamento 3 straipsnio 24 punkte apibrėžta labai plačiai – kaip „perdirbimas, preparatų ruošimas, suvartojimas, laikymas, sandėliavimas, apdorojimas, sudėjimas ar supylimas į talpyklas, perdėjimas ar perpylimas iš vienos talpyklos į kitą, sumaišymas, gaminio gaminimas arba kitoks naudojimas“.
144. Pagal turimą autorizaciją DEHP turi būti ne abstrakčiai naudojamas gaminant PVC, o atliekų perdirbimo bendrovių – kaip į perdirbto PVC sudėtį įeinanti medžiaga. Šioms bendrovėms nėra taip svarbu, ar yra kitų tinkamų PVC plastifikatorių. Lemiamas veiksnys veikiau yra tai, ar joms gali būti nurodoma naudoti kitų rūšių perdirbtą medžiagą, nesvarbu, ar tai būtų perdirbtas PVC, kurio sudėtyje nėra DEHP, ar kitas perdirbtas plastikas.
145. Taigi šis apeliacinio skundo pagrindas yra nepagrįstas.
146. Vis dėlto reikia pažymėti, kad nors DEHP pakeičiamumas šiuo atveju nėra svarbus vertinant alternatyvas, tai gali turėti poveikį atliekant visapusį socialinį ir ekonominį vertinimą. Jei DEHP galima sėkmingai pakeisti mažesnę riziką keliančiomis cheminėmis medžiagomis, perdirbto PVC, kurio sudėtyje yra DEHP, naudojimo nauda yra mažesnė nei nenaudojimo atveju. Be to, tikėtina, kad perdirbtas PVC, kurio sudėtyje yra DEHP, būtų mažiau prieinamas, nes naujo PVC, kurio sudėtyje yra DEHP, tiekimas rinkai yra mažiau patrauklus(49) arba netgi ribojamas pagal REACH reglamento(50) 67 straipsnį. Galiausiai tikėtina, kad perdirbto PVC, kurio sudėtyje yra DEHP, paklausa taip pat sumažės ar net visiškai išnyks. Tiesa, šie argumentai nėra apeliacinio skundo dalykas.
5. Apeliacinio skundo penktasis pagrindas: cheminės saugos ataskaita vertinant pusiausvyrą
147. Apeliacinio skundo penktasis pagrindas susijęs su klausimu, ar vertinant pusiausvyrą pagal REACH reglamento 60 straipsnio 4 dalį galėjo būti vadovaujamasi pateikta cheminės saugos ataskaita.
148. Kaip jau minėta, REACH reglamento 60 straipsnyje nustatyti du autorizacijos pagrindai. Pagal 2 dalį ją galima suteikti, jei rizika žmonių sveikatai ar aplinkai tinkamai kontroliuojama. Tam visų pirma reikia, kad tokia kontrolė būtų patvirtinta cheminės saugos ataskaitoje. Jei tinkama rizikos kontrolė neužtikrinama, pagal 4 dalį autorizacija gali būti suteikiama tik įrodžius, kad socialinė ir ekonominė nauda nusveria riziką žmonių sveikatai ar aplinkai, kylančią dėl cheminės medžiagos naudojimo, ir jei nėra tinkamų alternatyvių cheminių medžiagų ar technologijų.
149. Nagrinėjamu atveju Komisija, pritardama Rizikos vertinimo komiteto nuomonei, nusprendė, jog paraiškoje autorizacijai gauti neįrodyta, kad rizika darbuotojams, kurie perdirba perdirbtą PVC, turintį DEHP, yra tinkamai kontroliuojama(51). Todėl autorizacija pagal REACH reglamento 60 straipsnio 2 dalį negalėjo būti suteikta.
150. Taigi Komisija suteikė autorizaciją, remdamasi pusiausvyros vertinimu pagal REACH reglamento 60 straipsnio 4 dalį.
151. Vis dėlto ClientEarth mano, kad toks pusiausvyros vertinimas dėl cheminės medžiagos saugos ataskaitos trūkumų nebuvo įmanomas.
152. Taigi, viena vertus, ji kritikuoja skundžiamo sprendimo 132 punkte pateiktą Bendrojo Teismo išvadą, kad toks prieštaravimas gali turėti įtakos tik autorizacijai pagal REACH reglamento 60 straipsnio 2 dalį, o ne autorizacijai pagal 60 straipsnio 4 dalį. Kita vertus, ji kritikuoja 135 ir 136 punktuose pateiktas išvadas, kad minėtam vertinimui bet kuriuo atveju pakako pateiktos informacijos.
153. ClientEarth reikia pritarti tiek, kiek cheminės saugos ataskaitos trūkumai gali būti kliūtis taikyti REACH reglamento 60 straipsnio 4 dalį. Siekiant nustatyti, kad socialinė ir ekonominė naudojimo nauda nusveria riziką, būtina šią riziką nustatyti pakankamai tiksliai. Tai pabrėžiama 60 straipsnio 4 dalies a punkte, pagal kurį turi būti atsižvelgiama į riziką, kylančią naudojant cheminę medžiagą, įskaitant siūlomų rizikos valdymo priemonių tinkamumą ir veiksmingumą. Jei taikyti 60 straipsnio 2 dalies būtų neįmanoma vien dėl to, kad ši rizika nėra pakankamai apibūdinta, tai taip pat galėtų būti kliūtis išduoti leidimą remiantis riziką nusveriančia nauda.
154. Jei šis prieštaravimas skundžiamo sprendimo 132 punkte Bendrojo Teismo pateiktoje išvadoje būtų atmestas, ši išvada būtų teisiškai klaidinga. Vis dėlto iš 135 ir 136 punktuose pateiktų išvadų matyti, kad Bendrasis Teismas 132 punkte neketino pateikti tokio plataus masto teiginio. Šios išvados galėtų būti bent jau laikomos subsidiariais motyvais palikti galioti sprendimą šiuo klausimu. Bendrasis Teismas 135 ir 136 punktuose įtikinamai nurodo, jog pareiškėjo pateikti duomenys bent jau leido padaryti pakankamas išvadas apie riziką darbuotojams, kad būtų galima atlikti vertinimą.
155. ClientEarth kritika, kad rizikos vertinimas nėra konkrečiai susijęs su autorizuotu naudojimu, rodo, kad ji klaidingai supranta visų pirma skundžiamo sprendimo 135 punktą. Pagal šį punktą, nors pateikta informacija konkrečiai nesusijusi su minėtu naudojimu, tai vis dėlto nereiškia, kad remiantis šia informacija negalima padaryti jokios išvados apie naudojimo riziką.
156. Tai, ar šis faktinis duomenų vertinimas teisingas, yra įrodymų vertinimo klausimas, kuris negali būti tikrinamas apeliaciniame procese.
157. Taigi apeliacinio skundo penktasis pagrindas yra nepagrįstas.
6. Apeliacinio skundo septintasis pagrindas: atsargumo principas
158. Apeliacinio skundo septintasis pagrindas susijęs su atsargumo principu. Nors ClientEarth kritikuoja skundžiamo sprendimo 284 ir 295 punktuose pateiktus teiginius, jos argumentas, kad reikia atsižvelgti į atsargumo principą, neprieštarauja nei šiems teiginiams, nei visam sprendimui.
159. Visų pirma ClientEarth nuomonė, jog Bendrasis Teismas konstatavo, kad taikant REACH reglamento 60 straipsnio 4 dalį Komisijai leidžiama netaikyti atsargumo principo, rodo, kad ji klaidingai supranta šį sprendimą. Atvirkščiai, Bendrasis Teismas skundžiamo sprendimo 290–294 punktuose pažymėjo, kad ši nuostata yra atsargumo principo ir proporcingumo principo santykio išraiška.
160. Taigi šis apeliacinio skundo pagrindas yra nepagrįstas.
D. Teisinio vertinimo išvada
161. Apibendrinant reikia pažymėti, jog skundžiamas sprendimas ir ginčijamas sprendimas dėl peržiūros turi būti panaikinti, motyvuojant tuo, kad juose buvo leista neatsižvelgti į endokrininę sistemą ardančias DEHP savybes atliekant sprendimo dėl autorizacijos socialinį ir ekonominį vertinimą. Bendrojo Teismo išvadose dėl prieštaravimų, susijusių su paraiška autorizacijai gauti, priimtinumo, dėl paraiškos turinio kontrolės ir dėl naujų argumentų nepriimtinumo taip pat padaryta teisės klaidų, tačiau jos galiausiai nelemia skundžiamo sprendimo panaikinimo.
VI. Bylinėjimosi išlaidos
162. Pagal Procedūros reglamento 184 straipsnio 2 dalį, jeigu apeliacinis skundas yra pagrįstas ir pats Teisingumo Teismas priima galutinį sprendimą byloje, jis sprendžia bylinėjimosi išlaidų klausimą.
163. Pagal Procedūros reglamento 138 straipsnio 1 dalį, kuri pagal 184 straipsnio 1 dalį taikoma apeliaciniame procese, pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti bylinėjimosi išlaidas.
164. Pagal Procedūros reglamento 184 straipsnio 4 dalį, jeigu apeliacinį skundą pateikia ne pirmojoje instancijoje įstojusi į bylą šalis, iš šios šalies gali būti priteistos bylinėjimosi apeliaciniame procese išlaidos tik tuo atveju, jeigu ji dalyvavo Teisingumo Teisme vykusio proceso rašytinėje arba žodinėje dalyje. Tokiu atveju Teisingumo Teismas gali nuspręsti, kad ji padengia savo bylinėjimosi išlaidas. Tai taikytina išlaidoms, kurių ECHA patyrė per apeliacinį procesą.
165. Dėl ECHA bylinėjimosi Bendrajame Teisme išlaidų lieka galioti skundžiamo sprendimo 310 punkte nurodyti motyvai.
166. Taigi Komisija turi padengti ClientEarth ir savo bylinėjimosi išlaidas. ECHA padengia savo bylinėjimosi abiejose instancijose išlaidas.
VII. Išvada
167. Taigi siūlau Teisingumo Teismui priimti tokį sprendimą:
1. 2019 m. balandžio 4 d. Europos Sąjungos Bendrojo Teismo sprendimas ClientEarth / Komisija (T-108/17, EU:T:2019:215) panaikinamas.
2. 2016 m. gruodžio 7 d. Europos Komisijos sprendimas C(2016) 8454 final negalioja.
3. Europos Komisija padengia ClientEarth ir savo bylinėjimosi išlaidas. Europos cheminių medžiagų agentūra padengia savo bylinėjimosi išlaidas.