ARREST VAN HET HOF (Eerste kamer)
6 oktober 2021 (*)
„Hogere voorziening – Beroep tot nietigverklaring – Uitvoeringsbesluit C(2016) 3549 final van de Commissie – Autorisatie voor vormen van gebruik van bis(2-ethylhexyl)ftalaat (DEHP) – Verordening (EG) nr. 1907/2006 – Artikelen 60 en 62 – Verordening (EG) nr. 1367/2006 – Verzoek tot interne herziening – Besluit C(2016) 8454 final van de Commissie – Afwijzing van het verzoek”
In zaak C‑458/19 P,
betreffende een hogere voorziening krachtens artikel 56 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, ingesteld op 14 juni 2019,
ClientEarth, gevestigd te Londen (Verenigd Koninkrijk), vertegenwoordigd door A. Jones, barrister, en J. Stratford, BL,
rekwirante,
andere partijen in de procedure:
Europese Commissie, vertegenwoordigd door G. Gattinara, R. Lindenthal en K. Mifsud-Bonnici als gemachtigden,
verweerster in eerste aanleg,
Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA), vertegenwoordigd door M. Heikkilä, W. Broere en F. Becker als gemachtigden,
interveniënt in eerste aanleg,
wijst
HET HOF (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: J.‑C. Bonichot (rapporteur), kamerpresident, L. Bay Larsen, C. Toader, M. Safjan en N. Jääskinen, rechters,
advocaat-generaal: J. Kokott,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 25 februari 2021,
het navolgende
Arrest
1 Met haar hogere voorziening verzoekt ClientEarth het Hof om vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 4 april 2019, ClientEarth/Commissie (T‑108/17, EU:T:2019:215; hierna: „bestreden arrest”), houdende verwerping van het door ClientEarth ingestelde beroep tot nietigverklaring van besluit C(2016) 8454 final van de Commissie van 7 december 2016 (hierna: „litigieus besluit”) tot afwijzing van een op 2 augustus 2016 door ClientEarth ingediend verzoek tot interne herziening (hierna: „herzieningsverzoek van 2016”) van uitvoeringsbesluit C(2016) 3549 final van de Commissie van 16 juni 2016, waarin een autorisatie voor vormen van gebruik van bis(2-ethylhexyl)ftalaat (DEHP) is verleend uit hoofde van verordening (EG) nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (REACH), tot oprichting van een Europees Agentschap voor chemische stoffen, houdende wijziging van richtlijn 1999/45/EG en houdende intrekking van verordening (EEG) nr. 793/93 van de Raad en verordening (EG) nr. 1488/94 van de Commissie alsmede richtlijn 76/769/EEG van de Raad en de richtlijnen 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG en 2000/21/EG van de Commissie (PB 2006, L 396, blz. 1, met rectificatie in PB 2007, L 136, blz. 3), zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2016/217 van de Commissie van 16 februari 2016 (PB 2016, L 40, blz. 5) (hierna: „REACH-verordening”).
Toepasselijke bepalingen
Verdrag van Aarhus
2 Artikel 9, lid 3, van het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, dat op 25 juni 1998 te Aarhus (Denemarken) is ondertekend en dat namens de Europese Gemeenschap is goedgekeurd bij besluit 2005/370/EG van de Raad van 17 februari 2005 (PB 2005, L 124, blz. 1), luidt als volgt:
„Aanvullend op en onverminderd de in de voorgaande leden 1 en 2 bedoelde herzieningsprocedures, waarborgt elke partij dat leden van het publiek, wanneer zij voldoen aan de eventuele in haar nationale recht neergelegde criteria, toegang hebben tot bestuursrechtelijke of rechterlijke procedures om het handelen en nalaten van privépersonen en overheidsinstanties te betwisten die strijdig zijn met bepalingen van haar nationale recht betreffende het milieu.”
REACH-verordening
3 Artikel 55, „Doel van de autorisatie en overwegingen ten aanzien van vervanging”, van de REACH-verordening bepaalt:
„Deze titel heeft tot doel de goede werking van de interne markt te waarborgen en er tegelijkertijd voor te zorgen dat de risico’s van zeer zorgwekkende stoffen naar behoren worden beheerst en dat deze stoffen gestaag worden vervangen door geschikte alternatieve stoffen of technieken, mits die economisch haalbaar en technisch uitvoerbaar zijn. Hiertoe analyseren alle fabrikanten, importeurs en downstreamgebruikers die een autorisatieaanvraag doen of er alternatieven beschikbaar zijn en overwegen zij de risico’s, alsmede de technische en economische haalbaarheid van vervanging.”
4 Artikel 56 van de REACH-verordening heeft als opschrift „Algemene bepalingen” en luidt:
„1. Een fabrikant, importeur of downstreamgebruiker mag een in bijlage XIV opgenomen stof niet voor een bepaald gebruik in de handel brengen of zelf gebruiken, tenzij:
a) overeenkomstig de artikelen 60 tot en met 64 autorisatie is verleend voor de vormen van gebruik van die stof als zodanig of in een mengsel, of voor de opname van de stof in een voorwerp met het oog waarop de stof in de handel wordt gebracht of hij de stof zelf gebruikt; [...]
[...]”
5 Artikel 57 van deze verordening heeft als opschrift „Stoffen die in bijlage XIV kunnen worden opgenomen” en bepaalt:
„De volgende stoffen kunnen volgens de procedure van artikel 58 in bijlage XIV worden opgenomen:
[...]
c) stoffen die voldoen aan de criteria voor indeling in de gevarenklasse voortplantingstoxiciteit categorie 1A of 1B, schadelijke effecten voor de seksuele functie, de vruchtbaarheid of de ontwikkeling, overeenkomstig afdeling 3.7, van bijlage I bij verordening (EG) nr. 1272/2008 [van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 betreffende de indeling, etikettering en verpakking van stoffen en mengsels tot wijziging en intrekking van de richtlijnen 67/548/EEG en 1999/45/EG en tot wijziging van verordening (EG) nr. 1907/2006 (PB 2008, L 353, blz. 1)];
[...]
f) stoffen, zoals die welke hormoonontregelende eigenschappen hebben of die welke persistente, bioaccumulerende en toxische eigenschappen of zeer persistente en zeer bioaccumulerende eigenschappen hebben, die niet aan de criteria onder d) en e) voldoen, ten aanzien waarvan wetenschappelijke aanwijzingen worden gevonden voor waarschijnlijke ernstige gevolgen voor de gezondheid van de mens of voor het milieu die even zorgwekkend zijn als die van de stoffen die onder a) tot en met e) zijn vermeld en die per afzonderlijk geval volgens de procedure van artikel 59 worden vastgesteld.”
6 Artikel 58 van de REACH-verordening, met als opschrift „Opname van stoffen in bijlage XIV”, bepaalt in lid 1:
„Wanneer wordt besloten stoffen als bedoeld in artikel 57 in bijlage XIV op te nemen, wordt dat besluit volgens de in artikel 133, lid 4, bedoelde procedure genomen. [...]
[...]”
7 Artikel 59 van de REACH-verordening, met als opschrift „Vaststelling van de in artikel 57 bedoelde stoffen”, bepaalt in lid 1:
„De procedure van de leden 2 tot en met 10 van dit artikel wordt toegepast voor de vaststelling van stoffen die aan de criteria van artikel 57 voldoen en voor de opstelling van een lijst van stoffen die in aanmerking komen om uiteindelijk in bijlage XIV te worden opgenomen. Het [Europees Agentschap voor chemische stoffen] vermeldt op deze lijst de stoffen die volgens artikel 83, lid 3, onder e), deel uitmaken van zijn werkprogramma.”
8 Artikel 60, „Verlening van autorisaties”, van de REACH-verordening luidt als volgt:
„1. De Commissie is verantwoordelijk voor het nemen van besluiten over autorisatieaanvragen overeenkomstig deze titel.
2. Onverminderd het bepaalde in lid 3 wordt een autorisatie verleend indien het risico voor de gezondheid van de mens of voor het milieu van het gebruik van een stof als gevolg van de in bijlage XIV vermelde intrinsieke eigenschappen afdoende wordt beheerst overeenkomstig bijlage I, punt 6.4, en overeenkomstig de documentatie in het chemischeveiligheidsrapport van de aanvrager, waarbij rekening wordt gehouden met het advies van het Comité risicobeoordeling zoals bedoeld in artikel 64, lid 4, onder a). Bij het verlenen van autorisatie, en onder alle daarin vermelde voorwaarden, houdt de Commissie rekening met alle lozingen, emissies en verliezen, met inbegrip van risico’s als gevolg van diffuus of wijdverbreid gebruik, die op het tijdstip van het besluit bekend zijn.
[...]
3. Lid 2 is niet van toepassing op:
a) stoffen die voldoen aan de criteria van artikel 57, onder a), b), c) of f), waarvoor geen drempelwaarde als bedoeld in bijlage I, punt 6.4, kan worden vastgesteld;
b) stoffen die voldoen aan de criteria van artikel 57, onder d) of e);
c) stoffen zoals vermeld in artikel 57, onder f), die persistente, bioaccumulerende en toxische eigenschappen of zeer persistente en zeer bioaccumulerende eigenschappen hebben.
4. Indien krachtens lid 2 geen autorisatie kan worden verleend, of in geval van in lid 3 bedoelde stoffen, kan een autorisatie alleen worden verleend wanneer wordt aangetoond dat de sociaaleconomische voordelen zwaarder wegen dan het risico voor de gezondheid van de mens of voor het milieu van het gebruik van de stof en er geen geschikte alternatieve stoffen of technieken zijn. Hierover wordt besloten nadat de volgende elementen zijn overwogen en rekening is gehouden met de adviezen van het Comité risicobeoordeling en [het] Comité sociaaleconomische analyse [...]:
a) het risico dat het gebruik van de stof met zich meebrengt, met inbegrip van de geschiktheid en de doeltreffendheid van de voorgestelde risicobeheersmaatregelen;
b) de sociaaleconomische voordelen van het gebruik van de stof en de sociaaleconomische gevolgen van de weigering om een autorisatie te verlenen die de aanvrager of andere belanghebbende partijen aantonen;
c) de door de aanvrager krachtens artikel 62, lid 4, onder e), ingediende analyse van de alternatieven of een eventueel door de aanvrager voorgelegd vervangingsplan krachtens artikel 62, lid 4, onder f), en eventuele krachtens artikel 64, lid 2, ingediende bijdragen van derden;
d) de beschikbare informatie over de risico’s voor de gezondheid van de mens of voor het milieu van eventuele alternatieve stoffen of technieken.
5. Bij haar beoordeling van de vraag of er geschikte alternatieve stoffen of technieken beschikbaar zijn, houdt de Commissie rekening met alle relevante aspecten, met inbegrip van:
a) de vraag of de overschakeling op alternatieven leidt tot verlaging van het algehele risico voor de gezondheid van de mens en het milieu, rekening houdend met de geschiktheid en de doeltreffendheid van risicobeheersmaatregelen;
b) de vraag of alternatieven voor de aanvrager technisch en economisch haalbaar zijn.
[...]
7. Een autorisatie wordt uitsluitend verleend indien de aanvraag in overeenstemming is met de voorschriften van artikel 62.
[...]
10. Niettegenstaande de eventuele voorwaarden van een autorisatie zorgt de houder van de autorisatie ervoor dat de blootstelling tot het laagste technisch en praktisch haalbare niveau wordt beperkt.”
9 Artikel 62 van de REACH-verordening heeft als opschrift „Autorisatieaanvragen” en luidt:
„[...]
3. Aanvragen kunnen worden ingediend voor een of meer stoffen waarop de definitie voor groep van stoffen in punt 1.5 van bijlage XI van toepassing is en voor een of meer vormen van gebruik. Aanvragen kunnen worden ingediend voor eigen gebruik van de aanvrager en/of voor gebruik waarvoor hij voornemens is de stof in de handel te brengen.
4. Een autorisatieaanvraag bevat de volgende informatie:
[...]
c) een verzoek om verlening van een autorisatie, met vermelding van de vormen van gebruik waarvoor de autorisatie wordt aangevraagd, die in voorkomend geval het gebruik van de stof in mengsels en/of de opname van de stof in voorwerpen omvatten;
d) een chemischeveiligheidsrapport overeenkomstig bijlage I waarin de risico’s voor de gezondheid van de mens en/of voor het milieu van het gebruik van de stoffen als gevolg van de in bijlage XIV vermelde intrinsieke eigenschappen aan de orde komen, tenzij dit verslag reeds ten behoeve van de registratie is ingediend;
e) een analyse van de alternatieven waarin de risico’s van die alternatieven en de technische en economische haalbaarheid van vervanging worden beoordeeld, met inbegrip, waar passend, van informatie over alle relevante door de aanvrager uitgevoerde onderzoeks‑ en ontwikkelingsactiviteiten;
f) indien uit de onder e) bedoelde analyse blijkt dat er, rekening houdend met de in artikel 60, lid 5, genoemde elementen, geschikte alternatieven beschikbaar zijn, dient hij een vervangingsplan in, met inbegrip van een tijdschema voor voorgestelde acties van de aanvrager.
5. De aanvraag kan het volgende bevatten:
a) een overeenkomstig bijlage XVI uitgevoerde sociaaleconomische analyse;
[...]”
Verordeningnr. 1367/2006
10 Artikel 10, „Verzoek tot interne herziening van administratieve handelingen”, van verordening (EG) nr. 1367/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 6 september 2006 betreffende de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden op de communautaire instellingen en organen (PB 2006, L 264, blz. 13) bepaalt in lid 1:
„Elke niet-gouvernementele organisatie die voldoet aan de criteria van artikel 11 is gerechtigd een verzoek tot interne herziening in te dienen bij de communautaire instelling die of het communautair orgaan dat een administratieve handeling met betrekking tot het milieurecht heeft gesteld of in het geval van een beweerde administratieve nalatigheid, zo’n handeling had moeten stellen.
[...]”
Voorgeschiedenis van het geding
11 Met verordening (EU) nr. 143/2011 van de Commissie van 17 februari 2011 tot wijziging van bijlage XIV bij verordening nr. 1907/2006 (PB 2011, L 44, blz. 2) is DEHP – een organische verbinding die hoofdzakelijk wordt gebruikt om kunststoffen op basis van polyvinylchloride (pvc) te verzachten – in deze bijlage opgenomen vanwege de toxische eigenschappen van deze stof voor de voortplanting in de zin van artikel 57, onder c), van de REACH-verordening.
12 Op 13 augustus 2013 hebben drie afvalrecyclingsondernemingen (hierna: „autorisatieaanvraagsters”) op grond van artikel 62 van de REACH-verordening, gelezen in samenhang met artikel 60, lid 2, van deze verordening, een gezamenlijke autorisatieaanvraag (hierna: „autorisatieaanvraag”) ingediend met het oog op het in de handel brengen van DEHP voor de volgende „vormen van gebruik”:
– „formulering van DEHP-houdend gerecycled zacht polyvinylchloride (pvc) in verbindingen en droge mengsels;
– industrieel gebruik van DEHP-houdend gerecycled zacht pvc bij de verwerking van polymeren door kalanderen, extruderen, persen en spuitgieten voor de vervaardiging van voorwerpen met pvc”.
13 In de bij de autorisatieaanvraag gevoegde analyse van de alternatieven hebben de autorisatieaanvraagsters het volgende aangegeven:
„DEHP wordt al tientallen jaren als weekmaker gebruikt voor de vervaardiging van weekgemaakt of zacht pvc. [...]
DEHP wordt dus aan het pvc toegevoegd voordat de kunststof wordt omgezet in kunststoffen voorwerpen en voordat deze kunststoffen voorwerpen afvalstoffen worden, te weten een product met een potentiële waarde voor de [autorisatieaanvraagsters]. In strikte zin speelt DEHP derhalve geen enkele specifieke functionele rol voor de [autorisatieaanvraagsters]; [DEHP] is enkel aanwezig als (grotendeels ongewenste) onzuiverheid in het afval dat wordt ingezameld, gesorteerd en verwerkt en vervolgens in de vorm van ‚recyclaat’ in de handel wordt gebracht. De beperkte aanwezigheid van DEHP (of andere weekmakers) in het gerecyclede product kan downstreamgebruikers (pvc-verwerkers) theoretisch echter bepaalde voordelen bieden:
– hiermee kan de verwerking van de te recyclen grondstof in nieuwe voorwerpen van pvc worden vergemakkelijkt, en
– pvc-verwerkers hoeven minder zuiver (of ‚nieuw geproduceerd’) DEHP (of andere weekmakers) aan hun verbindingen toe te voegen voor de vervaardiging van nieuwe voorwerpen met zacht pvc”.
14 Op 10 oktober 2014 hebben het Comité risicobeoordeling en het Comité sociaaleconomische analyse (hierna: „CASE”) van het Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA) hun adviezen over de autorisatieaanvraag uitgebracht.
15 Volgens het Comité risicobeoordeling hadden de autorisatieaanvraagsters niet aangetoond dat de risico’s voor de gezondheid van werknemers die het gevolg zijn van de twee aangevraagde vormen van gebruik afdoende werden beheerst in de zin van artikel 60, lid 2, van de REACH-verordening.
16 CASE is tot de slotsom gekomen dat, ondanks bepaalde tekortkomingen in de analyse die de autorisatieaanvraagsters hadden overgelegd ten bewijze van de sociaaleconomische voordelen van de vormen van gebruik waarvoor de autorisatieaanvraag was ingediend, de autorisatie kon worden verleend op grond van een „kwalitatieve analyse” waarin onder meer de relevante onzekerheden waren opgenomen.
17 Op 12 december 2014 heeft ECHA de bestaande vermelding van DEHP op de in artikel 59, lid 1, van de REACH-verordening bedoelde „lijst van stoffen die in aanmerking komen om uiteindelijk in bijlage XIV [van de REACH-verordening] te worden opgenomen” (hierna: „lijst van in aanmerking komende stoffen”) geactualiseerd en aangevuld en DEHP geïdentificeerd als een stof met hormoonontregelende eigenschappen ten aanzien waarvan wetenschappelijke aanwijzingen werden gevonden voor waarschijnlijk ernstige gevolgen voor het milieu die even zorgwekkend zijn als die van andere stoffen die in artikel 57, onder a) tot en met e), van de REACH-verordening zijn opgesomd, in de zin van artikel 57, onder f), van deze verordening.
18 Op 16 juni 2016 heeft de Commissie uitvoeringsbesluit C(2016) 3549 final vastgesteld tot verlening van autorisatie voor vormen van gebruik van DEHP overeenkomstig de REACH-verordening (hierna: „autorisatiebesluit”).
19 In artikel 1 van dit besluit heeft de Commissie een autorisatie verleend voor de volgende „vormen van gebruik”:
„– formulering van DEHP-houdend gerecycled zacht polyvinylchloride (pvc) in verbindingen en droge mengsels;
– industrieel gebruik van gerecycled zacht pvc met DEHP bij polymeerverwerking door kalanderen, extruderen, persen en spuitgieten voor de productie van voorwerpen met pvc [...]”.
20 Volgens diezelfde bepaling werd de autorisatie verleend op grond van artikel 60, lid 4, van de REACH-verordening.
21 Met haar herzieningsverzoek van 2016 heeft ClientEarth, een organisatie zonder winstoogmerk die zich inzet voor milieubescherming, de Commissie op grond van artikel 10 van verordening nr. 1367/2006 om een interne herziening van het autorisatiebesluit verzocht.
22 Bij het litigieuze besluit heeft de Commissie dit verzoek ongegrond verklaard en dus afgewezen.
Beroep voor het Gerecht en bestreden arrest
23 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 17 februari 2017, heeft ClientEarth om nietigverklaring van het litigieuze besluit en het autorisatiebesluit verzocht.
24 Bij beschikking van de president van de Vijfde kamer van het Gerecht van 29 juni 2017 is het verzoek van ECHA om toelating tot interventie toegewezen.
25 In punt 31 van het bestreden arrest heeft het Gerecht geoordeeld dat het beroep kennelijk niet-ontvankelijk was waar rekwirante om nietigverklaring van het autorisatiebesluit verzocht.
26 Wat het verzoek tot nietigverklaring van het litigieuze besluit betreft, heeft het Gerecht in punt 92 van het bestreden arrest het eerste onderdeel van het eerste middel – waarmee onjuiste rechtsopvattingen en beoordelingsfouten met betrekking tot de uitlegging van het begrip „gebruik” in artikel 56, lid 1, onder a), en artikel 62, lid 4, onder c), van de REACH-verordening werden aangevoerd – niet-ontvankelijk en hoe dan ook ongegrond verklaard.
27 In punt 151 van het bestreden arrest heeft het Gerecht het tweede onderdeel van het eerste middel ongegrond verklaard. Met dat onderdeel werden onjuiste rechtsopvattingen en beoordelingsfouten met betrekking tot tekortkomingen in het chemischeveiligheidsrapport aangevoerd.
28 Het heeft in punt 167 van het bestreden arrest geoordeeld dat de argumenten die werden gehanteerd ter onderbouwing van het derde onderdeel van het eerste middel, waarmee onjuiste rechtsopvattingen en kennelijke beoordelingsfouten met betrekking tot de beoordeling van de passende alternatieven werden aangevoerd, moesten worden onderzocht in het kader van het derde middel.
29 In punt 178 van het bestreden arrest heeft het Gerecht het vierde onderdeel van het eerste middel – inzake schending van artikel 60, lid 7, en artikel 64, lid 3, van de REACH-verordening – ongegrond verklaard en het eerste middel in zijn geheel afgewezen.
30 Wat het tweede middel betreft, inzake kennelijke beoordelingsfouten in de in artikel 60, lid 4, van de REACH-verordening bedoelde sociaaleconomische evaluatie, heeft het Gerecht in punt 189 van het bestreden arrest het eerste onderdeel van dit middel, dat zag op onjuiste rechtsopvattingen en kennelijke beoordelingsfouten met betrekking tot het referentiekader van deze analyse, ongegrond verklaard en in punt 204 van dat arrest het tweede onderdeel van dit middel, dat was gebaseerd op kennelijke beoordelingsfouten met betrekking tot de evaluatie van het evenwicht tussen de risico’s en de voordelen, niet-ontvankelijk en hoe dan ook ongegrond verklaard.
31 In punt 224 van het bestreden arrest heeft het Gerecht ook het derde onderdeel van dit middel ongegrond verklaard, waarin werd betoogd dat een kennelijke beoordelingsfout was begaan doordat bepaalde gegevens niet in aanmerking waren genomen in die evaluatie.
32 Bijgevolg heeft het Gerecht het tweede middel in zijn geheel afgewezen.
33 In punt 271 van het bestreden arrest heeft het Gerecht het derde middel, inzake onjuiste rechtsopvattingen en kennelijke beoordelingsfouten in de analyse van de alternatieven, ongegrond verklaard.
34 Het heeft in punt 307 van het bestreden arrest het vierde middel, betreffende schending van het voorzorgsbeginsel als bedoeld in artikel 191, lid 2, VWEU, afgewezen.
35 Derhalve heeft het Gerecht het beroep in zijn geheel verworpen.
Conclusies van partijen in hogere voorziening
36 Rekwirante verzoekt het Hof:
– het bestreden arrest te vernietigen;
– de zaak naar het Gerecht terug te verwijzen;
– subsidiair, het beroep tot nietigverklaring ontvankelijk en gegrond te verklaren en bijgevolg het litigieuze besluit nietig te verklaren;
– de Commissie te verwijzen in de kosten, met inbegrip van die van de interveniënten in eerste aanleg en in hogere voorziening.
37 De Commissie verzoekt het Hof:
– de hogere voorziening ongegrond te verklaren;
– rekwirante te verwijzen in de kosten.
38 ECHA verzoekt het Hof:
– de hogere voorziening ongegrond te verklaren;
– rekwirante te verwijzen in de kosten.
Hogere voorziening
39 Rekwirante voert ter ondersteuning van haar hogere voorziening zeven middelen aan.
Eerste middel
Argumenten van partijen
40 Met haar eerste middel betoogt rekwirante dat het Gerecht bepaalde delen van haar beroep tot nietigverklaring ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard.
41 Ten eerste heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in de punten 53 en 54 van het bestreden arrest te oordelen dat het beroep slechts betrekking kon hebben op de wettigheid van het litigieuze besluit en niet op de vraag of de autorisatieaanvraag tekortkomingen vertoonde. Deze analyse strookt niet met artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus en evenmin met het recht op een doeltreffende voorziening in rechte.
42 Zij voegt daaraan toe dat het Gerecht in punt 54 van het bestreden arrest de ontvankelijkheid van haar argumenten over het autorisatiebesluit ten onrechte ervan afhankelijk heeft gesteld dat de vermeende fouten uitdrukkelijk voorkwamen in het besluit van de Commissie inzake het verzoek tot interne herziening.
43 Ten tweede heeft het Gerecht een fout begaan door in de punten 55 en 56 van het bestreden arrest te oordelen dat niet alleen de middelen maar ook de argumenten die in een beroep tot nietigverklaring van het besluit tot afwijzing van het herzieningsverzoek van 2016 werden opgeworpen, slechts ontvankelijk konden worden geacht voor zover die middelen en argumenten reeds in dat herzieningsverzoek naar voren werden gebracht.
44 In haar memorie van repliek stelt rekwirante dat het Hof in het arrest van 12 september 2019, TestBioTech e.a./Commissie (C‑82/17 P, EU:C:2019:719), heeft verduidelijkt dat een beroep tot nietigverklaring van een besluit tot afwijzing van een verzoek tot interne herziening natuurlijk niet kan steunen op nieuwe middelen of bewijzen, die niet werden aangehaald in het verzoek tot interne herziening, maar dat de verzoeker van een dergelijke herziening niet exact dezelfde argumenten hoeft over te nemen in zijn beroep bij de rechterlijke instanties van de Unie.
45 Ten derde stonden bepaalde van de argumenten die het Gerecht in de punten 61, 62, 74, 75, 85 tot en met 87, 195 tot en met 200 en 234 tot en met 236 van het bestreden arrest niet-ontvankelijk heeft verklaard, hoe dan ook in haar herzieningsverzoek van 2016 of vormden zij hoogstens een uitwerking van de daarin genoemde argumenten.
46 Volgens de Commissie kan het eerste middel niet slagen.
47 ECHA ondersteunt de argumenten van de Commissie.
Beoordeling door het Hof
48 Aangaande het argument van rekwirante dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door het beroep tegen het autorisatiebesluit niet-ontvankelijk te verklaren, is het van belang erop te wijzen dat rekwirante, zoals de Commissie heeft aangegeven, niet is opgekomen tegen punt 26 van het bestreden arrest, waarin het Gerecht heeft geconstateerd dat zij niet om nietigverklaring van het autorisatiebesluit verzocht omdat zij meende niet aan de voorwaarden van artikel 263 VWEU te voldoen.
49 Wat betreft haar argument dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat haar argumenten om eventuele fouten van de autorisatieaanvraagsters aan te tonen, niet-ontvankelijk waren, moet om te beginnen worden opgemerkt dat het Gerecht geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting waar het in punt 53 van het bestreden arrest heeft geoordeeld dat in het kader van dat beroep, dat betrekking had op het besluit van de Commissie inzake het verzoek tot interne herziening, enkel de middelen die erop gericht zijn aan te tonen dat er sprake was van onjuiste rechtsopvattingen of beoordelingsfouten die de wettigheid van dit besluit aantastten, ontvankelijk waren, en niet de middelen over de autorisatieaanvraag.
50 Voorts volgt, anders dan rekwirante betoogt, uit punt 54 van het bestreden arrest niet dat enkel de elementen die „uitdrukkelijk” werden overgenomen in het besluit van de Commissie inzake het verzoek tot interne herziening konden worden aangevochten bij het Gerecht, maar wel dat uitsluitend de fouten die dit besluit aantastten, het voorwerp konden uitmaken van dat beroep, zoals ook uit de punten 234 en 235 van het bestreden arrest volgt.
51 Het argument dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in de punten 55 en 56 van het bestreden arrest te oordelen dat zowel de middelen als de argumenten die in een beroep tot nietigverklaring van een besluit als het litigieuze besluit worden opgeworpen, slechts ontvankelijk zijn indien zij reeds in het herzieningsverzoek van 2016 naar voren werden gebracht, kan niet slagen. Het Gerecht heeft immers subsidiair ook vastgesteld dat de argumenten die rekwirante in haar eerste middel aanvoerde, in elk geval ongegrond waren – een inhoudelijke beoordeling die in de onderhavige hogere voorziening niet wordt aangevochten.
52 Het argument van rekwirante dat alleen de actieve invoering of het actieve gebruik van een stof „in een industrieel proces” een „gebruik” in de zin van artikel 56, lid 1, onder a), van de REACH-verordening vormt, welk argument niet-ontvankelijk is verklaard in punt 62 van het bestreden arrest, is namelijk subsidiair ten gronde afgewezen in de punten 63 tot en met 68 en 72 daarvan.
53 Dit geldt ook voor haar argument dat de Commissie in feite autorisatie heeft verleend voor een „proces in zijn geheel”, namelijk voor „recycling van materialen die een zeer zorgwekkende stof bevatten” en, in strijd met de Europese afvalwetgeving, voor „verwerking van kunststofafval”, alsook voor het argument over de „einde-afvalfase-status”, welke argumenten het Gerecht niet-ontvankelijk heeft verklaard in punt 75 respectievelijk punt 87 van het bestreden arrest, en die hoe dan ook ongegrond zijn verklaard in de respectieve punten 76, 86, 88 en 89 ervan.
54 Hetzelfde geldt voor het argument van rekwirante over de beoordeling van de afweging van de risico’s en de voordelen, dat in punt 200 van het bestreden arrest niet-ontvankelijk is verklaard en in punt 204 ervan als hoe dan ook ongegrond is afgewezen, alsmede voor haar argument dat de in de autorisatieaanvraag voorgestelde analyse van de alternatieven ontoereikend was omdat de functie van DEHP niet in deze aanvraag was gespecificeerd, welk argument in punt 234 van het bestreden arrest niet-ontvankelijk is verklaard en in punt 236 daarvan in elk geval ongegrond is verklaard.
55 Alle ter ondersteuning van het eerste middel aangedragen argumenten zijn ofwel ongegrond ofwel irrelevant, en moeten bijgevolg worden afgewezen.
Tweede middel
Argumenten van partijen
56 Met haar tweede middel betoogt rekwirante dat het Gerecht niet-gouvernementele organisaties een te hoge bewijslast heeft laten dragen. Het gaat volgens haar om de punten 57, 112, 113, 148 tot en met 150 en 248 tot en met 251 van het bestreden arrest.
57 Zij verwijst onder meer naar het arrest van 14 november 2013, ICdA e.a./Commissie (T‑456/11, EU:T:2013:594, punt 61), waarin het Gerecht volgens haar een minder hoge bewijslast heeft opgelegd aan andere economische spelers.
58 De Commissie betoogt dat rekwirante in werkelijkheid gewoon de argumenten herhaalt die in eerste aanleg zijn aangevoerd, en dat het tweede middel hoe dan ook ongegrond is.
59 ECHA ondersteunt het betoog van de Commissie.
Beoordeling door het Hof
60 In dit verband zij eraan herinnerd dat uit de rechtspraak van het Hof volgt dat een aanvrager van een interne herziening van een onder het milieurecht vallende administratieve handeling verplicht is, teneinde de redenen voor herziening op de vereiste wijze aan te geven, de substantiële gegevens, feitelijk of rechtens, te vermelden die aannemelijke – dit wil zeggen ernstige – twijfel kunnen doen rijzen over de beoordeling van de instelling of het orgaan van de Unie in de betrokken handeling (zie in die zin arrest van 12 september 2019, TestBioTech e.a./Commissie, C‑82/17 P, EU:C:2019:719, punt 69).
61 Wat betreft de door rekwirante gestelde tekortkomingen in de door de autorisatieaanvraagsters verstrekte risicobeoordeling, heeft het Gerecht zich in de punten 112 en 113 van het bestreden arrest niet uitgesproken over het van haar verlangde bewijsniveau, maar heeft het in punt 114 van dat arrest vastgesteld dat haar argumenten hierover niet ter zake deden.
62 Voorts heeft het Gerecht in de punten 148 en 149 van het bestreden arrest enkel opgemerkt dat de argumenten van rekwirante ontoereikend waren omdat zij de tekortkomingen van het chemischeveiligheidsrapport niet als een opzichzelfstaand argument kon aanvoeren, zonder op onderbouwde wijze de evaluatie van CASE te betwisten waaruit bleek dat de autorisatie in casu kon worden verleend.
63 Met die beoordeling heeft het Gerecht dus gewoon de gevolgen getrokken uit het in punt 60 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte beginsel.
64 Met betrekking tot de analyse van de alternatieven moet erop worden gewezen dat het Gerecht in de punten 248 tot en met 250 van het bestreden arrest – die in de hogere voorziening aan de orde worden gesteld – van oordeel was dat rekwirante niets had aangevoerd ter weerlegging van de beoordeling van de feiten die de Commissie in het litigieuze besluit had verricht met betrekking tot het ontbreken van alternatieven. Deze conclusie berustte op de vaststelling dat rekwirante niet had uitgelegd op welke basis de Commissie tot een ander resultaat had kunnen komen dan dat in het advies van CASE dienaangaande, en dat zij in haar herzieningsverzoek van 2016 hoe dan ook evenmin de algemene conclusie van de Commissie inzake het ontbreken van alternatieven specifiek had betwist.
65 Anders dan rekwirante stelt, blijkt dus niet uit die punten dat het Gerecht van haar verlangde dat zij in de plaats van de autorisatieaanvraagsters een volledige analyse van de alternatieven verstrekte, maar wel dat het Gerecht slechts heeft vastgesteld dat zij geen substantiële gegevens, feitelijk of rechtens, had vermeld die aannemelijke twijfel konden doen rijzen over de beoordeling van de Commissie.
66 Uit het voorgaande volgt dat uit de in het tweede middel aan de orde gestelde punten van het bestreden arrest geenszins blijkt dat het Gerecht rekwirante een te hoge bewijslast heeft opgelegd. Haar argument dat in een andere zaak dan de onderhavige een minder hoge bewijsstandaard werd opgelegd aan andere economische spelers, kan dus hoe dan ook niet slagen.
67 Het tweede middel is dan ook ongegrond en moet worden afgewezen.
Derde middel
Argumenten van partijen
68 Met haar derde middel voert rekwirante aan dat het Gerecht de REACH-verordening heeft geschonden, met name artikel 55 ervan, door in de punten 71, 72, 79, 91, 162, 238 en 242 tot en met 244 van het bestreden arrest te oordelen dat de terugdringing van de hoeveelheid nieuw geproduceerd DEHP, wat mogelijk wordt gemaakt door gerecycled DEHP te gebruiken, een REACH-verordening-conform gebruik en de basis van een relevante analyse van de alternatieven kon vormen.
69 In de eerste plaats berust de redenering van het Gerecht op een onjuiste hypothese, aangezien de autorisatieregeling in de REACH-verordening niet ziet op de productie van deze stoffen in de Unie maar op het gebruik of het in de handel brengen met het oog op het gebruik ervan, zoals blijkt uit artikel 56 van deze verordening. Bovendien kunnen voorwerpen waarin DEHP reeds is verwerkt, legaal worden ingevoerd in de Unie.
70 In de tweede plaats heeft het Gerecht op die manier een fout begaan waar het in punt 91 van het bestreden arrest – zonder rekening te houden met de werkelijke functie van DEHP, namelijk het materiaal flexibel maken – heeft geoordeeld dat andere mengsels zonder DEHP relevante alternatieven konden zijn. Evenzo was het Gerecht in punt 247 van dat arrest ten onrechte van oordeel dat de enkele verwijzing naar andere bronnen van (nieuw geproduceerd) pvc met andere weekmakers toereikend was, zonder dat deze weekmakers zelfs maar werden genoemd of dat de flexibiliteitseigenschappen van het materiaal werden vermeld.
71 Bovendien voorziet artikel 55 van de REACH-verordening weliswaar in een „gestage” vervanging van de stoffen, maar moet deze vervanging pas plaatsvinden zodra er alternatieven beschikbaar zijn, in tegenstelling tot wat uit de punten 243 en 244 van het bestreden arrest blijkt. Door aan te nemen dat andere weekmakers of flexibele materialen irrelevant zouden zijn voor deze beoordeling, verhindert het Gerecht die vervanging. Ook is het algemeen bekend dat er andere, veiligere weekmakers beschikbaar waren om producten uit zachte kunststof te vervaardigen.
72 In haar memorie van repliek stelt rekwirante dat zij de begrippen „gebruik” en „functie” van de stof niet door elkaar heeft gehaald maar dat het, anders dan de Commissie beweert, de functie van de stof is die het relevante criterium vormt voor de analyse van de alternatieven. Indien een stof een functie heeft in een mengsel, moet de analyse van de alternatieven daar dus noodzakelijkerwijs op gebaseerd zijn.
73 Voorts begaat de Commissie een fout waar die instelling aangeeft dat de analyse van de alternatieven moet worden verricht uit het oogpunt van de autorisatieaanvraagsters.
74 Volgens de Commissie kan dit middel niet slagen.
75 ECHA sluit zich aan bij de argumenten van de Commissie.
Beoordeling door het Hof
76 Opgemerkt zij dat van de verschillende punten van het bestreden arrest waarnaar rekwirante in haar derde middel verwijst, alleen de punten 238 en 242 tot en met 244 verband houden met de motivering van dat arrest met betrekking tot de schending van artikel 55 en artikel 60, leden 4 en 5, van de REACH-verordening wat de analyse van de alternatieven betreft.
77 Ook moet worden vastgesteld dat de analyse door het Gerecht of de door de Commissie in aanmerking genomen alternatieven in overeenstemming zijn met de REACH-verordening weliswaar deel uitmaakt van de beoordeling van de feiten, maar dat het derde middel ook een rechtsvraag opwerpt waar het ziet op de voorwaarden waaronder de Commissie de alternatieven dient te beoordelen.
78 In dit verband zij eraan herinnerd dat, zoals uit de bewoordingen van artikel 60, leden 2 en 4, van de REACH-verordening blijkt, de in deze bepalingen neergelegde autorisatieregelingen betrekking hebben op het in de handel brengen met het oog op het gebruik of betrekking hebben op het gebruik van de stof waarvoor de autorisatieaanvraag is ingediend.
79 Voorts wordt het begrip „gebruik” in artikel 3, punt 24, van de REACH-verordening ruim gedefinieerd als „elke vorm van verwerking, formulering, verbruik, opslag, bewaring, behandeling, [...], vermenging, vervaardiging van een voorwerp of elke andere gebruikmaking” en vereist artikel 56, lid 1, onder a), van deze verordening een autorisatie niet alleen voor het gebruik van een stof als zodanig maar ook wanneer deze in een mengsel is opgenomen.
80 Het Gerecht heeft dus geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting waar het in punt 238 van het bestreden arrest heeft geoordeeld dat de Commissie terecht meende dat de betrokken autorisatie was verleend voor het gebruik van DEHP zoals opgenomen „in een mengsel”.
81 Hieruit volgt ook dat het Gerecht in punt 239 van dat arrest op goede gronden heeft aangenomen dat de beoordeling van de alternatieven dus kon toegespitst zijn op het „mengsel” in plaats van op de daarin opgenomen stof.
82 Wat betreft de vraag of het Gerecht niettemin blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting waar het met name in punt 238 van het bestreden arrest heeft geoordeeld dat de Commissie terecht had aangenomen dat een van de „functies” van DEHP waarnaar bij het onderzoek van de alternatieven werd gekeken, erin bestond „de hoeveelheid weekmakers terug te dringen die moet worden toegevoegd voor de vervaardiging van voorwerpen van zacht pvc op basis van gerecycled zacht pvc-materiaal”, moet worden geconstateerd dat uit de punten van dat arrest die rekwirante aanhaalt in haar derde middel niet blijkt dat het Gerecht de in artikel 60, lid 4, van de REACH-verordening bedoelde analyse van de alternatieven ongeldig had moeten verklaren omdat de Commissie geen rekening zou hebben gehouden met de flexibiliteit van het materiaal of daar zelfs niet over zou hebben gesproken: zowel uit punt 238 als uit punt 242 van dat arrest blijkt integendeel dat de Commissie ook rekening heeft gehouden met de weekmakende functie van DEHP.
83 Daar moet nog aan worden toegevoegd dat waar rekwirante beweert dat het „algemeen bekend” was is dat er andere, veiligere weekmakers beschikbaar waren om producten uit zachte kunststof te vervaardigen, zij de door het Gerecht verrichte beoordeling van de feiten ter discussie stelt. Die beoordeling kan niet worden onderzocht in het kader van deze hogere voorziening, tenzij de feiten onjuist zouden zijn opgevat, wat rekwirante niet aanvoert.
84 Voorts volgt uit punt 244 van het bestreden arrest niet dat het Gerecht van oordeel was dat artikel 55 van de REACH-verordening niet vereist dat alternatieven worden gebruikt zodra die beschikbaar zijn. Het Gerecht heeft in punt 244 immers slechts in herinnering gebracht dat, zoals uit de tekst zelf van artikel 55 blijkt, het doel is om zeer zorgwekkende stoffen „gestaag” te vervangen door geschikte alternatieve stoffen of technieken „mits die economisch haalbaar en technisch uitvoerbaar zijn”.
85 Bijgevolg zijn de verschillende argumenten die rekwirante ter ondersteuning van haar derde middel aandraagt, ongegrond, en moet dit middel worden afgewezen.
Vierde middel
Argumenten van partijen
86 Met haar vierde middel stelt rekwirante dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting waar het in de punten 104 tot en met 111 van het bestreden arrest heeft geoordeeld dat de in artikel 60, lid 7, van de REACH-verordening bedoelde evaluatie van de conformiteit van de autorisatieaanvraag zuiver formeel is en niet verlangt dat de Commissie nagaat of de door de aanvrager verstrekte informatie inhoudelijk voldoet aan de voorwaarden van artikel 62 van deze verordening en bijlage I daarbij.
87 Zij betoogt dat zij de door het Gerecht in de punten 104 en 106 van het bestreden arrest gegeven uitlegging van artikel 60, lid 7, van de REACH-verordening niet betwist voor zover de Commissie volgens het Gerecht moet nagaan of een aanvraag in „formeel” opzicht voldoet aan de voorschriften van artikel 62 van deze verordening en niet hoeft te onderzoeken of in het chemischeveiligheidsrapport „de juiste conclusies [...] worden getrokken”, met name met betrekking tot de eigenschappen van een chemische stof.
88 Volgens rekwirante heeft het Gerecht evenwel een fout begaan in verband met wat onder „formele” verificatie dient te worden verstaan, waar het in punt 109 van het bestreden arrest heeft gesteld dat hoewel in bijlage I bij de REACH-verordening wordt beschreven welke elementen moeten zijn opgenomen in bepaalde documenten die door een autorisatieaanvrager worden overgelegd, zoals een chemischeveiligheidsrapport, deze bijlage de Commissie niet de verplichting oplegt om bij het door haar krachtens artikel 60, lid 7, juncto artikel 62 van deze verordening te verrichten onderzoek deze elementen inhoudelijk te onderzoeken.
89 Het bestreden arrest is tegenstrijdig waar het Gerecht in punt 109 ervan aangeeft dat de Commissie in dit stadium van de procedure geen inhoudelijke beoordeling hoeft te verrichten, terwijl het in punt 112 ervan verlangt dat de Commissie nagaat of de verstrekte informatie „verifieerbaar” is, wat betekent dat in zekere mate naar de inhoud van die informatie moet worden gekeken.
90 Ten eerste impliceert een conformiteitscontrole – zelfs een „formele” – dat de Commissie nagaat of het chemischeveiligheidsrapport voldoet aan de vereisten van bijlage I bij de REACH-verordening, welk rapport onder meer „op de juiste wijze gemeten representatieve” blootstellingsgegevens bevat. Ten tweede heeft het Gerecht artikel 62 van deze verordening en bijlage I daarbij geschonden door in punt 112 van het bestreden arrest te oordelen dat de autorisatieaanvraagsters aan die vereisten hadden voldaan, hoewel dit niet werd nagegaan.
91 Volgens de Commissie kan het vierde middel niet slagen.
92 ECHA steunt de argumenten van de Commissie.
Beoordeling door het Hof
93 Artikel 60, lid 7, van de REACH-verordening bepaalt dat een autorisatie uitsluitend wordt verleend indien „de aanvraag in overeenstemming is met de voorschriften van artikel 62”.
94 Deze bepaling verlangt dus dat de Commissie nagaat of de autorisatieaanvraag alle door artikel 62 van deze verordening vereiste informatie bevat, en met name een chemischeveiligheidsrapport „overeenkomstig bijlage I waarin de risico’s voor de gezondheid van de mens en/of voor het milieu van het gebruik van de stoffen als gevolg van de in bijlage XIV [bij de REACH-verordening] vermelde intrinsieke eigenschappen aan de orde komen” [artikel 62, lid 4, onder d)].
95 Zoals rekwirante in haar hogere voorziening erkent, volgt hieruit dat het Gerecht in de punten 104 en 106 van het bestreden arrest terecht heeft geoordeeld dat artikel 60, lid 7, van de REACH-verordening impliceert dat de Commissie nagaat of een autorisatieaanvraag in formeel opzicht aan de voorschriften van artikel 62 ervan voldoet, zonder dat zij in dat stadium de gegrondheid van de overgelegde elementen hoeft te beoordelen en met name niet of in het chemischeveiligheidsrapport over een stof „de juiste conclusies worden getrokken” met betrekking tot de eigenschappen van deze stof.
96 Bovendien moet de controle van de verifieerbaarheid van de aldus vereiste elementen worden onderscheiden van de controle van de gegrondheid van die elementen. Rekwirante kan dan ook niet met succes aanvoeren dat punt 109 van het bestreden arrest, waarin het Gerecht heeft aangegeven dat de Commissie in dit stadium van de procedure de door de aanvrager volgens bijlage I van de REACH-verordening te verstrekken elementen niet ten gronde hoeft te onderzoeken, in tegenspraak is met punt 112 van dat arrest, waarin staat dat de volgens artikel 62, lid 4, van deze verordening te verstrekken documenten verifieerbaar moeten zijn.
97 Daarenboven moet worden benadrukt dat hoewel de controle die de Commissie volgens artikel 60, lid 7, juncto artikel 62 van de REACH-verordening dient te verrichten, natuurlijk niet oppervlakkig mag zijn en vergt dat zij op zijn minst nagaat of de door deze verordening vereiste gegevens en documenten aanwezig zijn, een beoordeling als die welke rekwirante voor ogen heeft van de naleving van de vereisten van bijlage I bij de REACH-verordening zou betekenen dat de Commissie zich ook moet uitspreken over de kwaliteit van de overgelegde informatie en moet vooruitlopen op de analyse ten gronde die die instelling later moet verrichten om uit te maken of alle voorwaarden zijn vervuld om een autorisatie te kunnen verlenen.
98 Bijgevolg moet het vierde middel ongegrond worden verklaard.
Vijfde middel
Argumenten van partijen
99 Met haar vijfde middel stelt rekwirante dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting waar het in de punten 131 tot en met 138 van het bestreden arrest heeft geoordeeld dat de Commissie zich op grond van artikel 60, lid 4, van de REACH-verordening kan uitspreken over de afweging van de risico’s en de voordelen hoewel de informatie over de risico’s niet voldoet aan de vereisten van bijlage I bij deze verordening.
100 Zij betoogt tevens dat, anders dan het Gerecht in de punten 135 en 136 van het bestreden arrest heeft geoordeeld, de REACH-verordening verlangt dat de beoordeling van het blootstellingsrisico specifiek ziet op het gebruik van de stof waarvoor een autorisatie is gevraagd, en representatief is voor dat gebruik.
101 Zij voegt daaraan toe dat artikel 62, lid 4, onder d), van de REACH-verordening een chemischeveiligheidsrapport vereist dat aan bijlage I bij deze verordening voldoet, ongeacht op welke rechtsgrond de autorisatie wordt verleend.
102 Zij verwijst ook naar artikel 60, lid 10, van de REACH-verordening, waarin staat dat de houder van de autorisatie ervoor moet zorgen dat de blootstelling tot het laagste technisch en praktisch haalbare niveau wordt beperkt, of de autorisatie nu op basis van lid 2 of van lid 4 van artikel 60 van die verordening wordt verleend.
103 Zij stelt in het kader van haar memorie van repliek ook nog dat de punten 130 en 131 van het bestreden arrest hoe dan ook niet expliciet bevestigen dat het chemischeveiligheidsrapport voor de toepassing van artikel 60, lid 4, van de REACH-verordening minstens even volledig en nauwkeurig moet zijn als voor de toepassing van artikel 60, lid 2, ervan, en verzoekt het Hof duidelijk aan te geven dat dit het geval moet zijn.
104 Tevens betoogt zij dat zij, anders dan de Commissie beweert, de kwalitatieve analyse van CASE en de in bijlage I van de REACH-verordening genoemde risicobeoordeling niet door elkaar haalt, maar niettemin meent dat er een verband is tussen de sociaaleconomische risicoanalyse, waar ook kwalitatieve gegevens aan te pas komen, en de onderliggende risicobeoordeling die de aanvrager volgens bijlage I verricht, die slechts in een beperkt aantal gevallen kwalitatieve gegevens kan bevatten. Het door de autorisatieaanvraagsters overgelegde bewijsmateriaal vertoonde ernstige gebreken, zodat het onmogelijk was om het risico zelf naar behoren te beoordelen en af te wegen tegen andere factoren in het kader van de sociaaleconomische analyse.
105 Volgens de Commissie kan het vijfde middel niet slagen.
106 ECHA is het eens met de argumenten van de Commissie.
Beoordeling door het Hof
107 Om te beginnen is het van belang eraan te herinneren dat volgens artikel 60, lid 7, van de REACH-verordening een autorisatie uitsluitend kan worden verleend indien de aanvraag in overeenstemming is met de voorschriften van artikel 62 ervan, en dat lid 4, onder d), van dit artikel spreekt van een overeenkomstig bijlage I bij deze verordening opgesteld chemischeveiligheidsrapport waarin de risico’s voor de gezondheid van de mens en/of voor het milieu van het gebruik van de stoffen als gevolg van de in bijlage XIV daarbij vermelde intrinsieke eigenschappen aan de orde komen.
108 Vervolgens moet worden opgemerkt dat artikel 60, lid 4, van de REACH-verordening subsidiair van toepassing is ten opzichte van artikel 60, lid 2, ervan, wanneer een autorisatie niet op basis van laatstgenoemde bepaling kan worden verleend.
109 Uit de bewoordingen en de opzet van die verschillende bepalingen blijkt dat een autorisatie slechts op basis van artikel 60, lid 4, van de REACH-verordening kan worden verleend indien de aanvrager een overeenkomstig bijlage I bij deze verordening opgesteld chemischeveiligheidsrapport heeft overgelegd.
110 Uit de punten van het bestreden arrest die rekwirante in haar vijfde middel aan de orde stelt, blijkt niet dat het Gerecht anders heeft geoordeeld.
111 Uit het bestreden arrest blijkt evenmin dat het Gerecht heeft geoordeeld dat het door de autorisatieaanvraagsters overgelegde chemischeveiligheidsrapport niet voldeed aan de vereisten van bijlage I bij de REACH-verordening.
112 In dit verband heeft het Gerecht er in punt 112 van dat arrest trouwens op gewezen dat tussen partijen vaststond dat de autorisatieaanvraagsters met betrekking tot dit rapport hadden voldaan aan de vereisten van die bijlage I, en dat rekwirante in haar herzieningsverzoek van 2016 ook geen bewijzen had aangedragen op grond waarvan een andere conclusie kon worden getrokken.
113 Voorts heeft het Gerecht er in punt 131 van het bestreden arrest weliswaar op gewezen dat het bestaan van onzekerheden of tekortkomingen in dit rapport de vraag kon opwerpen of de autorisatie kon worden verleend op grond van artikel 60, lid 4, van de REACH-verordening gezien de feiten en bewijzen waarover de Commissie beschikte, maar die vraag verschilt van de vraag in het onderhavige middel.
114 Het vijfde middel is dan ook ongegrond en moet worden afgewezen.
Zesde middel
Argumenten van partijen
115 Met het zesde middel voert rekwirante aan dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in de punten 216 tot en met 224 van het bestreden arrest te oordelen dat uitsluitend de informatie over de intrinsieke eigenschappen van een stof die zijn opgenomen in bijlage XIV bij de REACH-verordening, relevant is voor de risicobeoordeling van artikel 60, lid 4, van die verordening, en niet de informatie over de intrinsieke eigenschappen die werden opgenomen in de in artikel 59, lid 1, ervan bedoelde lijst van in aanmerking komende stoffen maar die niet staan vermeld in die bijlage.
116 Zij meent dan ook dat de Commissie rekening had moeten houden met de informatie over de hormoonontregelende eigenschappen van DEHP die ECHA ertoe heeft gebracht DEHP in december 2014 aan te merken als een zeer zorgwekkende stof in de zin van artikel 57, onder f), van de REACH-verordening.
117 Het Gerecht heeft zich ten onrechte alleen gebaseerd op een letterlijke uitlegging van artikel 60, lid 2, en artikel 62, lid 4, van deze verordening, zonder rekening te houden met de context of de doelstelling van de Uniewetgever.
118 Zij benadrukt ook dat het Gerecht in punt 216 van het bestreden arrest heeft verklaard dat de Commissie ambtshalve alle relevante informatie moet onderzoeken waarover zij op het moment van de vaststelling van haar besluit beschikt en dat de risicobeoordeling zich niet hoeft te beperken tot het onderzoek van de in de autorisatieaanvraag verstrekte informatie, alsmede dat het in punt 217 van dat arrest heeft opgemerkt dat niet rechtstreeks uit de bewoordingen van artikel 60, lid 4, eerste zin, van de REACH-verordening blijkt dat de beoordeling uitsluitend gebaseerd moet zijn op informatie over de intrinsieke eigenschappen van de onderzochte stof die staan vermeld in bijlage XIV bij deze verordening.
119 Zij betoogt tevens dat bijlage XVI bij deze verordening de draagwijdte van de voor een sociaaleconomische analyse relevante „voordelen voor de gezondheid van de mens en het milieu” niet beperkt.
120 Het Gerecht legt bovendien niet uit waarom artikel 60, lid 4, van de REACH-verordening niet alleen maar verwijst naar de in bijlage XIV daarbij vermelde eigenschappen, in tegenstelling tot artikel 60, lid 2, en artikel 62, lid 4, onder d), van deze verordening.
121 In haar memorie van repliek stelt rekwirante dat het Hof zich in het arrest van 23 januari 2019, Deza/ECHA (C‑419/17 P, EU:C:2019:52) – door de Commissie geciteerd in haar memorie van antwoord –, niet heeft uitgesproken over de verplichtingen van deze laatste bij het beoordelen van een autorisatieaanvraag.
122 Volgens de Commissie kan het zesde middel niet slagen.
123 ECHA ondersteunt het betoog van de Commissie.
Beoordeling door het Hof
124 Vastgesteld moet worden dat de punten 216 tot en met 223 van het bestreden arrest, die in het zesde middel van rekwirante aan bod komen, weliswaar door het Gerecht in punt 216 van dat arrest worden voorgesteld als „subsidiair” onderzochte punten, maar dat het zesde middel niet irrelevant is, aangezien in die punten in werkelijkheid een aanvullende analyse is verricht, en niet één die ondergeschikt is aan de analyse in de punten 211 tot en met 215 van dat arrest.
125 Bovendien blijkt het Hof zich in het arrest van 23 januari 2019, Deza/ECHA (C‑419/17 P, EU:C:2019:52), niet te hebben uitgesproken over de vraag die in het zesde middel wordt opgeworpen, in tegenstelling tot wat de Commissie beweert.
126 Toch heeft het Gerecht geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in de punten 217 tot en met 220 van het bestreden arrest aan te nemen dat hoewel uit de bewoordingen van artikel 60, lid 4, eerste zin, van de REACH-verordening niet rechtstreeks blijkt dat de door de Commissie te verrichten risicobeoordeling uitsluitend gebaseerd moet zijn op informatie over de in bijlage XIV daarbij vermelde intrinsieke eigenschappen van de onderzochte stof, de tekst van artikel 60, lid 2, en artikel 62, lid 4, onder d), van deze verordening, die expliciet verwijst naar de intrinsieke eigenschappen in bijlage XIV, aangeeft dat zulks het geval moet zijn.
127 Het Gerecht heeft in de punten 221 tot en met 223 van het bestreden arrest dan ook terecht geoordeeld dat eventuele informatie over de intrinsieke eigenschappen van een stof die zijn opgenomen in de lijst van in aanmerking komende stoffen als bedoeld in artikel 59, lid 1, van de REACH-verordening maar die niet zijn opgenomen in bijlage XIV bij deze verordening, niet in aanmerking hoeft te worden genomen bij die beoordeling omdat het om twee verschillende fasen van de autorisatieprocedure van deze verordening gaat en omdat het louter opnemen van bepaalde intrinsieke eigenschappen van een stof in de lijst van in aanmerking komende stoffen niet noodzakelijkerwijs of automatisch tot gevolg heeft dat deze eigenschappen worden opgenomen in bijlage XIV.
128 Noch de tekst noch de opzet van bijlage XVI bij de REACH-verordening – over de informatie die aan bod kan komen in een sociaaleconomische analyse – pleit voor een andere uitlegging.
129 Hieruit volgt dat het zesde middel ongegrond is en moet worden afgewezen.
Zevende middel
Argumenten van partijen
130 Met haar zevende middel stelt rekwirante dat het Gerecht in de punten 284 tot en met 295 van het bestreden arrest het voorzorgsbeginsel heeft geschonden.
131 Het Gerecht heeft haar middel in eerste aanleg verkeerd geïnterpreteerd: zij beweerde niet dat dit beginsel de Commissie verplicht om de autorisatie te weigeren indien aan de voorwaarden van artikel 60, lid 4, van de REACH-verordening is voldaan, maar dat die instelling zich bij de toepassing van deze bepaling in haar beoordeling door dit beginsel moet laten leiden.
132 Volgens haar moest de Commissie in het geval waarin, zoals in casu, onzekerheden een toereikende risicobeoordeling verhinderen, ervan uitgaan dat de autorisatieaanvrager voor de toepassing van artikel 60, lid 4, van de REACH-verordening niet had voldaan aan de op hem rustende bewijslast dat de voorwaarden voor de verkrijging van de autorisatie waren vervuld.
133 Zij betoogt tevens dat het voorzorgsbeginsel, anders dan het Gerecht heeft geoordeeld, de publieke autoriteiten niet louter de bevoegdheid verleent om een bepaalde maatregel te nemen, maar dat zij ook in hun optreden rekening moeten houden met dit beginsel, zoals onder meer blijkt uit de arresten van 9 september 2011, Dow AgroSciences e.a./Commissie (T‑475/07, EU:T:2011:445, punt 144), en 25 juli 2018, Confédération paysanne e.a. (C‑528/16, EU:C:2018:583, punt 50).
134 Het Gerecht heeft dan ook blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting waar het heeft aangenomen dat de sociaaleconomische beoordeling van artikel 60, lid 4, van de REACH-verordening de Commissie had „bevrijd” van haar verplichting het voorzorgsbeginsel toe te passen bij de uitvoering van deze bepaling.
135 De Commissie betoogt dat het zevende middel ongegrond is.
136 ECHA ondersteunt dit betoog.
Beoordeling door het Hof
137 Anders dan rekwirante aanvoert, blijkt uit de punten van het bestreden arrest waarop haar zevende middel betrekking heeft niet dat de Commissie het voorzorgsbeginsel niet hoeft toe te passen wanneer zij een autorisatieaanvraag onderzoekt tegen de achtergrond van artikel 60, lid 4, van de REACH-verordening.
138 Het Gerecht heeft er in punt 292 van dat arrest immers in wezen aan herinnerd dat artikel 60, lid 4, van de REACH-verordening een uitdrukking vormt van het feit dat met dit beginsel en het evenredigheidsbeginsel rekening moet worden gehouden wanneer een van de in artikel 60, lid 2, van deze verordening neergelegde voorwaarden niet is vervuld – in het onderhavige geval de voorwaarde dat wordt bewezen dat het risico van het gebruik van de betrokken stof voor de gezondheid van de mens of voor het milieu wordt beheerst.
139 Voorts kan niet op goede gronden worden aangevoerd dat het voorzorgsbeginsel vereist dat een autorisatie op basis van artikel 60, lid 4, van de REACH-verordening wordt geweigerd enkel omdat niet is bewezen dat het risico wordt beheerst. Dit zou erop neerkomen dat vraagtekens worden geplaatst bij de geldigheid van deze bepaling, die de mogelijkheid biedt om in een dergelijk geval toch een autorisatie te verlenen.
140 Rekwirante betwist echter niet de geldigheid van deze bepaling maar de wijze waarop deze moet worden toegepast.
141 Gelet op het voorgaande kan ook het zevende middel dus niet slagen.
142 Aangezien alle middelen zijn afgewezen, dient de hogere voorziening in haar geheel te worden afgewezen.
Kosten
143 Volgens artikel 184, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof beslist het Hof over de kosten wanneer de hogere voorziening ongegrond is.
144 Volgens artikel 138, lid 1, van dit Reglement, dat krachtens artikel 184, lid 1, ervan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten voor zover dit is gevorderd.
145 Aangezien rekwirante in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten.
146 Volgens artikel 184, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering kan een partij die in eerste aanleg heeft geïntervenieerd, wanneer zij niet zelf de hogere voorziening heeft ingesteld, alleen in de kosten van de hogere voorziening worden verwezen indien zij aan de schriftelijke of mondelinge behandeling bij het Hof heeft deelgenomen. Wanneer een dergelijke partij aan de procedure deelneemt, kan het Hof beslissen dat zij haar eigen kosten draagt.
147 Overeenkomstig deze bepalingen dient ECHA, interveniënt in eerste aanleg, te worden verwezen in zijn eigen kosten.
Het Hof (Eerste kamer) verklaart:
1) De hogere voorziening wordt afgewezen.
2) ClientEarth draagt naast haar eigen kosten ook die van de Europese Commissie.
3) Het Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA) draagt zijn eigen kosten.
ondertekeningen