Language of document : ECLI:EU:C:2021:499

Preliminär utgåva

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKATEN

ATHANASIOS RANTOS

föredraget den 17 juni 2021(1)

Mål C315/20

Regione Veneto

mot

Plan Eco Srl,

ytterligare deltagare i rättegången:

Futura Srl

(begäran om förhandsavgörande från Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien))

”Begäran om förhandsavgörande – Miljö – Direktiv 2008/98/EG – Avfallshantering – Artikel 16 – Principerna om självförsörjning och närhet – Förordning (EG) nr 1013/2006 – Transport av avfall – Artiklarna 3.5 och 11 – Blandat kommunalt avfall som har genomgått en mekanisk behandling som inte har ändrat dess karaktär – Europeiska avfallskatalogen – Klassificering under Europeiska avfallskatalogens kod för specialavfall”






I.      Inledning

1.        Begäran om förhandsavgörande har framställts inom ramen för en tvist mellan Regione Veneto (regionen Veneto, Italien; nedan kallad regionen) och bolaget Plan Eco Srl rörande regionens invändning mot avfallstransport till en annan medlemsstat.

2.        Begäran rör i allt väsentligt tolkningen av förordning (EG) nr 1013/2006(2) jämförd med direktiv 2008/98/EG.(3) Den centrala frågan är huruvida en klassificering enligt Europeiska avfallskatalogen som i en medlemsstat har gjorts av blandat kommunalt avfall, efter det att detta avfall har genomgått en mekanisk behandling som inte väsentligen har ändrat dess ursprungliga egenskaper, inverkar på tillämpningen av unionslagstiftningen om transport av sådant avfall till en annan medlemsstat.

II.    Tillämpliga bestämmelser

A.      Unionsrätt

1.      Direktiv 2008/98

3.        Av artikel 41 i direktiv 2008/98 framgår att det direktivet med verkan från och med den 12 december 2010 upphävde och ersatte direktiv 2006/12/EG(4) samt att hänvisningar till det sistnämnda direktivet ska anses som hänvisningar till det förstnämnda direktivet.

4.        Skäl 33 i direktiv 2008/98 har följande lydelse:

”Vid tillämpning av [förordning nr 1013/2006] ska blandat kommunalt avfall enligt artikel 3.5 i denna förordning anses vara blandat kommunalt avfall även då det har genomgått en avfallsbehandling som inte väsentligen har ändrat dess egenskaper.”

5.        I artikel 1 i det direktivet, vars rubrik lyder ”Syfte och tillämpningsområde”, föreskrivs följande:

”I detta direktiv fastställs åtgärder som syftar till att skydda miljön och människors hälsa genom att förebygga eller minska de negativa följderna av generering och hantering av avfall samt minska resursanvändningens allmänna påverkan och få till stånd en effektivisering av denna användning.”

6.        I artikel 3 i nämnda direktiv, vars rubrik lyder ”Definitioner”, anges bland annat följande definitioner av begrepp som används i direktivet:

”9)      avfallshantering: insamling, transport, återvinning och bortskaffande av avfall …,

14)      behandling: återvinnings- eller bortskaffningsförfaranden, inklusive beredning före återvinning eller bortskaffande,

15)      återvinning: varje förfarande vars främsta resultat är avfall som har ett nyttigt ändamål, genom att det antingen vid anläggningen eller i samhället i stort ersätter annat material som i annat fall skulle ha använts för ett visst syfte eller förbereds för detta syfte …,

19)      bortskaffande: varje förfarande som inte utgör återvinning, även om förfarandet sekundärt leder till regenerering av ämnen eller utvinning av energi …,

…”

7.        I punkt 1 i artikel 7 i samma direktiv, vars rubrik lyder ”Förteckning över avfall”, stadgas följande:

”… Förteckningen [över avfall] ska omfatta farligt avfall och hänsyn ska tas till avfallets ursprung och sammansättning samt i förekommande fall till gränsvärden för koncentration av farliga ämnen. Förteckningen över avfall är bindande när det gäller fastställande av avfall som ska anses utgöra farligt avfall. Att ett ämne eller föremål ingår i förteckningen innebär inte att det under alla förhållanden är avfall. Ett ämne eller föremål ska endast betraktas som avfall när definitionen i artikel 3.1 är uppfylld.”

8.        I artikel 13 i direktiv 2008/98, vars rubrik lyder ”Skydd för människors hälsa och miljön”, föreskrivs följande:

”Medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att se till att avfallshanteringen genomförs utan fara för människors hälsa och utan att skada miljön, i synnerhet

a)      utan risk för vatten, luft, mark, växter eller djur,

b)      utan att medföra olägenheter genom buller eller lukt, och

c)      utan att negativt påverka landskapet eller områden av särskilt intresse.”

9.        Kapitel III i det direktivet, som har rubriken ”Avfallshantering”, innehåller artiklarna 15–22. I artikel 16, vars rubrik lyder ”Principen om självförsörjning och närhet”. stadgas följande:

”1.      Medlemsstaterna ska, i samarbete med andra medlemsstater om det är nödvändigt eller tillrådligt, vidta lämpliga åtgärder för att upprätta ett sammanhängande och ändamålsenligt utformat nätverk av anläggningar för bortskaffande av avfall och anläggningar för återvinning av blandat kommunalt avfall som samlats in från privata hushåll, inbegripet när insamlingen även omfattar sådant avfall från andra producenter, med beaktande av bästa tillgängliga teknik.

Med avvikelse från [förordning nr 1013/2006] får medlemsstaterna, i syfte att skydda sitt nätverk, begränsa inkommande transporter av avfall som är avsedda för förbränningsanläggningar och som klassificeras som återvinning, om det har fastställts att sådana transporter skulle få till följd att nationellt avfall måste bortskaffas eller att avfall måste behandlas på ett sätt som inte är förenligt med deras avfallsplaner. Medlemsstaterna ska anmäla sådana beslut till kommissionen. Medlemsstaterna får även begränsa utgående transporter av avfall av de miljöskäl som anges i [förordning nr 1013/2006].

2.      Nätverket ska utformas så att [unionen] som helhet blir självförsörjande i fråga om bortskaffande av avfall och återvinning av sådant avfall som avses i punkt 1 och så att medlemsstaterna var för sig närmar sig detta mål, med hänsyn tagen både till geografiska förhållanden och behovet av specialiserade anläggningar för vissa typer av avfall.

3.      Nätverket ska göra det möjligt att bortskaffa avfall eller återvinna sådant avfall som avses i punkt 1 vid någon av de närmast belägna lämpliga anläggningarna med användning av de lämpligaste metoderna och teknikerna, så att en hög miljö- och hälsoskyddsnivå säkerställs.

…”

10.      Bilaga II till nämnda direktiv, vars rubrik lyder ”Återvinningsförfaranden”, innehåller som punkt R 1 följande definition: ”Användning främst som bränsle eller annan energikälla”.(5)

2.      Förordning nr 1013/2006

11.      Skälen 7 och 20 i förordning nr 1013/2006 har följande lydelse:

”(7)      Det är viktigt att organisera och reglera övervakningen och kontrollen av avfallstransporter på ett sätt som tar hänsyn till behovet av att bevara, skydda och förbättra miljökvaliteten och människors hälsa och som främjar en enhetligare tillämpning av förordningen över hela [unionen].

(20)      För transporter av avfall för bortskaffande bör medlemsstaterna ta hänsyn till principerna om närhet, prioritering av återvinning och tillräcklig egenkapacitet på [unions]nivå och nationell nivå i enlighet med [direktiv 2006/12] genom att i enlighet med [EUF‑]fördraget vidta åtgärder för att helt eller delvis förbjuda eller systematiskt invända mot sådana transporter av avfall. Hänsyn bör även tas till kravet i [direktiv 2006/12], enligt vilket medlemsstaterna skall upprätta ett integrerat och ändamålsenligt utformat nätverk av anläggningar för bortskaffande av avfall för att möjliggöra för [unionen] att själv ta hand om sitt avfall och för medlemsstaterna att var och en närma sig detta mål, med hänsyn till geografiska förhållanden eller behovet av specialiserade anläggningar för vissa avfallsslag. …”

12.      I artikel 1 i den förordningen, vars rubrik lyder ”Tillämpningsområde”, stadgas följande:

”1.      I denna förordning fastställs de förfaranden och kontrollsystem som skall användas för avfallstransporter, beroende på avfallets ursprung och destination och transportväg, det slags avfall som transporteras samt den typ av behandling som avfallet skall genomgå på destinationsorten.

2.      Förordningen skall omfatta transporter av avfall

a)      mellan medlemsstater, inom [unionen] eller med transitering genom tredjeländer,

…”

13.      Avdelning II i nämnda förordning, vars rubrik lyder ”Transporter inom [unionen] med eller utan transitering genom ett tredjeland”, innehåller artiklarna 3–32. I punkt 5 i artikel 3, vars rubrik lyder ”Allmänna förfaranden”, stadgas följande:

”Transporter av blandat kommunalt avfall (avfallskod 20 03 01) som insamlats från privata hushåll, inbegripet när insamlingen även omfattar sådant avfall från andra producenter, till anläggningar för återvinning eller bortskaffande skall i enlighet med denna förordning omfattas av samma bestämmelser som transporter av avfall som är avsett för bortskaffande.”

14.      I första stycket i artikel 4 i förordning nr 1013/2006, vars rubrik lyder ”Anmälan”, föreskrivs följande:

”Om anmälaren har för avsikt att transportera avfall enligt artikel 3.1 a eller 3.1 b, skall han eller hon på förhand göra en skriftlig anmälan till den behöriga avsändarmyndigheten som skall vidarebefordra denna samt, vid gemensam anmälan, uppfylla artikel 13.”

15.      I punkt 1 i artikel 11 i den förordningen, vars rubrik lyder ”Invändningar mot transporter av avfall avsett för bortskaffande”, stadgas följande:

”Om en planerad transport av avfall avsett för bortskaffande anmäls får de behöriga mottagar- och avsändarmyndigheterna, inom 30 dagar från den dag då den behöriga mottagarmyndigheten skickade bekräftelsen i enlighet med artikel 8, resa motiverade invändningar grundade på ett eller flera av nedanstående skäl och i överensstämmelse med fördraget:

a)      Den planerade transporten eller bortskaffandet är inte förenlig med de åtgärder som vidtagits för att helt eller delvis förbjuda eller systematiskt invända mot transporter av avfall i syfte att i enlighet med direktiv [2006/12] genomföra principerna om närhet, prioritering av återvinning och tillräcklig egenkapacitet på [unions]nivå och nationell nivå.

i)      Avfallet består av blandat kommunalt avfall som insamlats från privata hushåll (avfallskod 20 03 01).

…”

16.      I punkt 1 i artikel 12 i nämnda förordning, vars rubrik lyder ”Invändningar mot transporter av avfall avsett för återvinning”, föreskrivs följande:

”Om en planerad transport av avfall avsett för återvinning anmäls får de behöriga mottagar- och avsändarmyndigheterna, inom 30 dagar från den dag då den behöriga mottagarmyndigheten skickade bekräftelsen i enlighet med artikel 8, resa motiverade invändningar grundade på ett eller flera av nedanstående skäl och i överensstämmelse med fördraget:

b)      Den planerade transporten eller återvinningen är inte förenlig med nationell lagstiftning om miljöskydd, allmän ordning, allmän säkerhet eller hälsoskydd vad avser åtgärder som vidtas i det land som reser invändningar.

g)      Förhållandet mellan vad som kan återvinnas och inte kan återvinnas, det uppskattade värdet för det material som slutligt återvinns eller kostnaderna för återvinning och bortskaffande av den del som inte kan återvinnas medför att återvinning inte är försvarbar, med beaktande av ekonomiska och/eller miljömässiga skäl.

…”

3.      Förteckningen över avfall och Europeiska avfallskatalogen

17.      Genom beslut 94/3/EG(6) fastställdes en förteckning över avfall i enlighet med artikel 1 a andra stycket i direktiv 75/442/EEG.(7) Förteckningen återfinns i bilagan till beslutet.

18.      I punkt 2 i bilagan till beslut 94/3 anges att förteckningen över avfall allmänt kallas Europeiska avfallskatalogen.

19.      I punkt 3 i samma bilaga preciseras att ”Europeiska avfallskatalogen är en harmoniserad, icke-uttömmande förteckning över avfallsslag, dvs. en förteckning som skall ses över periodiskt …”.

20.      Beslut 94/3 har ersatts av beslut 2000/532/EG,(8) genom vilket Europeiska avfallskatalogen ändrades.

21.      I kapitel 19 i den förteckning över avfall som är fogad till det beslutet, vars rubrik lyder ”Avfall från avfallsbehandlingsanläggningar …”, återfinns underrubriken 19 12: ”Annat avfall från mekanisk behandling av avfall (t.ex. sortering, krossning, komprimering, sintring)”, och under den underrubriken återfinns avfallskoden 19 12 12: ”Annat avfall (även blandningar av material) från mekanisk behandling av [annat avfall] än det som anges i 19 12 11 [(9)]”.

22.      I kapitel 20 i samma förteckning, vars rubrik lyder ”Kommunalt avfall (hushållsavfall och liknande handels-, industri- och institutionsavfall), under underrubrik 20 03: ”Annat kommunalt avfall”, återfinns avfallskoden 20 03 01: ”Blandat kommunalt avfall”.

B.      Italiensk rätt

23.      I artikel 182-bis.1 i Decreto legislativo n. 152 – Norme in materia ambientale (lagstiftningsdekret nr 152 om miljöregler) av den 3 april 2006(10) föreskrivs följande:

”Bortskaffande av avfall och återvinning av blandat kommunalt avfall ska genomföras av ett sammanhängande och ändamålsenligt utformat nätverk av anläggningar, med beaktande av bästa tillgängliga teknik och av förhållandet mellan övergripande kostnader och övergripande nytta, i syfte att

a)      uppnå självförsörjning inom optimala geografiska områden i fråga om bortskaffande av icke-farligt kommunalt avfall och avfall som uppkommer i samband med behandling därav,

b)      möjliggöra bortskaffande av avfall och återvinning av blandat kommunalt avfall vid någon av de lämpliga anläggningar som är belägna närmast den ort där avfallet genereras eller samlas in, så att avfallstransporterna reduceras, med hänsyn tagen till geografiska förhållanden eller till behovet av specialiserade anläggningar för vissa typer av avfall,

…”

24.      I bilaga D till lagstiftningsdekret nr 152/2006 återges de i Europeiska avfallskatalogen fastställda koder som ska tilldelas olika typer av avfall.

III. Målet vid den nationella domstolen, tolkningsfrågorna och förfarandet vid EU-domstolen

25.      Plan Eco, ett transportbolag, ansökte hos regionen om förhandsgodkännande av transport till en cementfabrik i Slovenien, för användning genom samförbränning, av 2 000 ton blandat kommunalt avfall som av bolaget Futura hade behandlats mekaniskt och därefter av detta bolag hade klassificerats under avfallskod 19 12 12 i Europeiska avfallskatalogen (nedan kallat det aktuella avfallet).

26.      Genom beslut av den 22 april 2016 invände regionen mot den planerade transporten med stöd bland annat av artikel 12.1 b och 12.1 g i förordning nr 1013/2016 och med hänvisning dels till att det aktuella avfallet ursprungligen hade varit blandat kommunalt avfall och att Futuras behandlingsåtgärder inte hade ändrat dess karaktär, varvid klassificeringen av avfallet under avfallskod 19 12 12 i Europeiska avfallskatalogen inte hade avgörande betydelse, dels att lagstiftningsdekret nr 152/2006 innebar ett krav på att detta blandade kommunala avfall skulle återvinnas vid någon av de lämpliga anläggningar som var belägna närmast den ort där det hade genererats eller samlats in, dels att det inom regionens territorium fanns ett nätverk av anläggningar som kunde tillgodose Plan Ecos behov och att det i det aktuella fallet fanns en anläggning i regionen som hade förklarat sig kunna ta emot nämnda blandade kommunala avfall.

27.      Plan Eco överklagade beslutet till Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Regionala förvaltningsdomstolen i Veneto, Italien), som genom dom av den 15 november 2016 upphävde beslutet med hänvisning bland annat till att transporten till utlandet avsåg specialavfall klassificerat under avfallskod 19 12 12 i Europeiska avfallskatalogen och att de principer om närhet, självförsörjning och territoriella begränsningar som gäller för behandling av kommunalt avfall därför inte var tillämpliga.

28.      Regionen överklagade domen till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien), som – efter att bland annat ha förvissat sig om att det aktuella avfallet hade genomgått en behandling som inte väsentligen hade ändrat de egenskaper som det ursprungligen hade haft såsom varande kommunalt avfall – beslutade att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till EU-domstolen:

”EU-domstolen ombeds att klargöra,

avseende en situation där blandat kommunalt avfall som inte innehåller farligt avfall har behandlats mekaniskt vid en anläggning i energiåtervinningssyfte (R1/R12-åtgärd enligt bilaga C till [lagstiftningsdekret nr 152/2006]) och där det framgår att denna behandlingsåtgärd inte väsentligen har ändrat de ursprungliga egenskaperna hos detta blandade kommunala avfall, men där avfallet klassificeras enligt avfallskod 19 12 12 [i Europeiska avfallskatalogen], och parterna är eniga härom,

för att den nationella domstolen ska kunna pröva lagenligheten av invändningar som ursprungslandets behöriga myndighet har framställt på grundval av principerna i direktiv 2008/98 mot en ansökan om förhandsgodkännande av transport av det behandlade avfallet till ett annat europeiskt land, där det skulle användas genom samförbränning eller under alla omständigheter för energiproduktion vid en produktionsanläggning, närmare bestämt invändningar som de som är aktuella i det nationella målet och grundar sig

på principen om skydd för människors hälsa och miljön (artikel 13 i direktiv 2008/98),

på de principer om självförsörjning och närhet som fastställs i artikel 16.1 i direktiv 2008/98 …,

på principen i samma artikel 16.1 andra stycket sista meningen

och på skäl 33 i direktiv 2008/98 …,

huruvida Europeiska avfallskatalogen och motsvarande klassificeringar (i förevarande fall avfallskod 19 12 12 [i Europeiska avfallskatalogen] för avfall från mekanisk behandling av avfall genom R1/R12-behandlingsåtgärd vid en anläggning) inkräktar på – och i så fall i vilken omfattning – unionslagstiftningen om transport av avfall som innan det behandlas mekaniskt är blandat kommunalt avfall och

i synnerhet huruvida bestämmelserna i artikel 16 och skäl 33 i direktiv 2008/98, vilka uttryckligen berör transport av avfall, i fråga om transport av avfall från behandling av blandat kommunalt avfall har företräde framför klassificeringen enligt Europeiska avfallskatalogen eller ej,

samtidigt som EU-domstolen, om det anses vara lämpligt och användbart, ombeds att precisera om nämnda katalog är av lagstiftningskaraktär eller utgör en renodlad teknisk certifiering som möjliggör enhetlig spårbarhet för allt avfall.”

29.      Skriftliga yttranden har inkommit från den italienska regeringen och från Europeiska kommissionen.

IV.    Bedömning

A.      Inledande synpunkter

30.      Den hänskjutande domstolens tolkningsfråga består i allt väsentligt av följande två frågor, vilka jag kommer att behandla närmare nedan:

–        Den första frågan rör huruvida skäl 33 och artikel 16 i direktiv 2008/98 ska tolkas på så sätt att de medger att den behöriga avsändarmyndigheten invänder mot en transport av blandat kommunalt avfall till en annan medlemsstat, där avsikten är att avfallet ska användas genom samförbränning, trots att avfallet efter en mekanisk behandling – som emellertid inte väsentligen har ändrat dess ursprungliga egenskaper – har klassificerats under avfallskod 19 12 12 i Europeiska avfallskatalogen.

–        Den andra frågan, som är underordnad i förhållande till den första, rör huruvida Europeiska avfallskatalogen har lagstiftningskaraktär eller i stället utgör ”en renodlad teknisk certifiering som möjliggör enhetlig spårbarhet för allt avfall”.

31.      Under förfarandet vid den hänskjutande domstolen har regionen i huvudsak gjort gällande att det aktuella avfallet, som fortfarande utgör kommunalt avfall trots att det har genomgått en mekanisk behandling, omfattas av de självförsörjnings- och närhetsprinciper som slås fast i artikel 182‑bis.1 i lagstiftningsdekret nr 152/2006 samt att Europeiska avfallskatalogen innebär en teknisk certifiering men inte utgör lagstiftning.

32.      Plan Eco har däremot i allt väsentligt hävdat att det aktuella avfallet utgör ”specialavfall”, det vill säga avfall som har genomgått en mekanisk behandling vilken har föranlett klassificering under avfallskod 19 12 12 i Europeiska avfallskatalogen.

33.      Inför domstolen har den italienska regeringen gjort gällande att det aktuella avfallet – trots den behandling som det hade genomgått och oaktat att klassificeringen under avfallskod 19 12 12 i Europeiska avfallskatalogen efter denna behandling var korrekt – behöll sin karaktär av blandat icke-farligt kommunalt avfall i den mening som avses i skäl 33 i direktiv 2008/98. Den italienska regeringen anser därför att detta avfall i kraft av artikel 3.5 i förordning nr 1013/2006 omfattas dels av de bestämmelser som rör transporter av avfall avsett för bortskaffande, särskilt artikel 12.1 b i den förordningen, dels av den närhetsprincip som avses i artikel 16.1 i det direktivet.

34.      Kommissionen anser för sin del att transporten av det aktuella avfallet, som inte har förlorat sin karaktär av blandat kommunalt avfall trots att det är avsett för återvinning och inte för bortskaffande, i kraft av artikel 3.5 i förordning nr 1013/2006 omfattas av samma bestämmelser som gäller för transport av avfall avsett för bortskaffande och således omfattas av artikel 11.1 a i den förordningen, enligt vilken de behöriga myndigheterna får resa motiverade invändningar mot transporten bland annat med hänvisning till närhets- och självförsörjningsprinciperna. Den slutsatsen påverkas enligt kommissionen inte av den hänvisning till avfallskod 20 i Europeiska avfallskatalogen som återfinns i artikel 3.5 i nämnda förordning, eftersom den bestämmelsen enligt kommissionen är tillämplig på kommunalt avfall som innefattar avfall av annan karaktär. Vidare anser kommissionen att nämnda slutsats också bekräftas dels av skäl 33 i direktiv 2008/98, där det slås fast att blandat kommunalt avfall förblir blandat kommunalt avfall även då det har genomgått en behandling som inte väsentligen har ändrat dess egenskaper, dels av artikel 7.1 i det direktivet, enligt vilken förteckningen över avfall är bindande endast när det gäller fastställande av avfall som ska anses utgöra farligt avfall. Vad som enligt kommissionen i slutändan är avgörande för fastställandet av det aktuella avfallets karaktär är inte att det har klassificerats under den aktuella koden i Europeiska avfallskatalogen utan att det trots behandlingen fortfarande utgör blandat kommunalt avfall.

35.      Med tanke på frågornas tekniska art finner jag det lämpligt att innan jag inleder min bedömning lämna en kortfattad redogörelse för det regelverk som gäller för transport av avfall liksom för klassificeringen av det aktuella avfallet.

1.      Regelverket för transport av avfall

36.      Jag konstaterar inledningsvis att det i direktiv 2008/98, enligt artikel 1 i detta, fastställs åtgärder som syftar till att skydda miljön och människors hälsa, dels genom att förebygga eller minska de negativa följderna av generering och hantering av avfall, dels genom att minska resursanvändningens allmänna påverkan och få till stånd en effektivisering av denna användning.

37.      I kraft av artikel 16 i det direktivet är medlemsstaterna skyldiga att upprätta ett sammanhängande och ändamålsenligt utformat nätverk av anläggningar för behandling av avfall som ska bortskaffas och av blandat kommunalt avfall som har samlats in, varvid de ska beakta bästa tillgängliga teknik och vid utformningen av nätverket bland annat ska se till dels att de var för sig närmar sig målet att bli självförsörjande i fråga om behandling av sådant avfall, dels att sådan behandling kan ske vid någon av de lämpliga anläggningar som är belägna närmast den ort där avfallet har genererats. I samma artikel föreskrivs också bland annat att medlemsstaterna får begränsa utgående avfallstransporter av de miljöskäl som anges i förordning nr 1013/2006.

38.      Vidare noterar jag att det i förordning nr 1013/2006, enligt artikel 1.1 i denna, fastställs vilka förfaranden och kontrollsystem som ska användas för avfallstransporter, beroende på avfallets ursprung, destination och transportväg, på vilket slags avfall som transporteras och på vilken typ av behandling som avfallet ska genomgå på destinationsorten. Enligt artikel 1.2 ska förordningen omfatta bland annat transporter av avfall mellan medlemsstater, med undantag av transporter av avfall som är att hänföra till de specialfall eller den särlagstiftning som nämns i artikel 1.3, vilka inte är tillämpliga på målet vid den nationella domstolen.

39.      Enligt artikel 3 i nämnda förordning ska transporter av avfall mellan medlemsstater omfattas antingen av det förfarande med skriftlig förhandsanmälan och skriftligt förhandsgodkännande som regleras i artiklarna 4–17, vilka är tillämpliga på avfall avsett att bortskaffas och på farligt avfall avsett att återvinnas, eller av de allmänna informationskraven i artikel 18, som i princip endast gäller icke-farligt avfall avsett för återvinning.(11)

40.      Av artiklarna 11, 12 och 18 i förordning nr 1013/2006 framgår att medlemsstaterna har olika privilegier och skyldigheter i fråga om transport mellan medlemsstater av avfall som är avsett för bortskaffande än i fråga om transport av avfall som är avsett för återvinning. Vidare följer av artikel 3.5 i samma förordning att transporter till anläggningar för återvinning eller bortskaffande av blandat kommunalt avfall som har insamlats från privata hushåll och från andra producenter ska omfattas av samma bestämmelser som transporter av avfall som är avsett för bortskaffande.(12)

41.      När det mer specifikt gäller avfall avsett för bortskaffande och blandat kommunalt avfall, följer det av artikel 11.1 a i nämnda förordning jämförd med skäl 20 i denna och med artikel 16 i direktiv 2008/98 att medlemsstaterna får vidta allmänna åtgärder för att begränsa transport av sådant avfall mellan medlemsstaterna genom att helt eller delvis förbjuda sådana transporter i syfte att i enlighet med direktiv 2008/98 genomföra principerna om närhet, prioritering av återvinning och självförsörjning.(13)

2.      Klassificeringen av det aktuella avfallet

42.      Inledningsvis vill jag erinra om att det aktuella avfallet, för vilket det ansöktes om förhandsgodkännande för utgående transport, ursprungligen var blandat kommunalt avfall som inte innehöll något farligt avfall.

43.      Vidare är det utrett att det aktuella avfallet behandlades mekaniskt för att kunna energiåtervinnas och att den behandlingen föranledde en ändring av avfallets klassificering enligt Europeiska avfallskatalogen. Närmare bestämt klassificerades avfallet under avfallskoden 19 12 12, för vilken följande definition gäller: ”Annat avfall (även blandningar av material) från mekanisk behandling av [annat avfall] än det som anges i 19 12 11”, medan ”[b]landat kommunalt avfall” i egentlig bemärkelse klassificeras under avfallskoden 20 03 01 i nämnda katalog. Den hänskjutande domstolen har emellertid förvissat sig om att den aktuella behandlingen inte väsentligen ändrade det aktuella avfallets ursprungliga egenskaper utan att detta förblev blandat kommunalt avfall.

44.      Slutligen är det likaså utrett att den planerade transporten rörde avfall avsett för ”återvinning”, det vill säga avsett för användning som energikälla,(14) och att det i regionen fanns ett nätverk av anläggningar som kunde ta emot detta avfall.

B.      Den första frågan

45.      Den hänskjutande domstolen vill med sin första fråga få klarhet dels i hur skäl 33 och artikel 16 i direktiv 2008/98 ska tillämpas i det nationella målet, dels i vilken inverkan klassificeringen av det aktuella avfallet enligt Europeiska avfallskatalogen får på tillämpningen av dessa bestämmelser.

46.      Därvidlag finner jag det väsentligt att inledningsvis framhålla att en sådan avfallstransport som den som är i fråga i det nationella målet faller inom tillämpningsområdet för förordning nr 1013/2006, som i linje med vad som framgår av dess titel är tillämplig specifikt på transport av avfall.(15) I synnerhet rör artikel 3.5 i den förordningen just transporter av blandat kommunalt avfall; där föreskrivs att sådana transporter ska omfattas av samma bestämmelser som transporter av avfall avsett för bortskaffande, vilket såvitt avser invändningar mot transporter innebär artikel 11 i den förordningen. Till yttermera visso hänvisas det till nämnda förordning även i skäl 33 och artikel 16 i direktiv 2008/98, vilka den hänskjutande domstolen i sin tur har hänvisat till.

47.      Jag anser därför att en förutsättning för att den hänskjutande domstolen ska kunna få ett användbart svar är att den första tolkningsfrågan förstås så, att den utöver direktiv 2008/98 även – och huvudsakligen – avser de relevanta bestämmelserna i förordning nr 1013/2006.

48.      Frågan är således huruvida hänvisningen i artikel 3.5 i förordning nr 1013/2006 innebär att transporten av det aktuella avfallet omfattas av den rättsliga ordningen enligt artikel 11 i den förordningen, trots att nämnda artikel 3.5 innehåller en hänvisning till avfallskod 20 03 01 i Europeiska avfallskatalogen(16) medan det aktuella avfallet har klassificerats på ett annat sätt, nämligen under avfallskod 19 12 12(17) i den katalogen.

49.      Enligt min åsikt ska den frågan besvaras jakande. Jag anser nämligen att under de omständigheter som är i fråga i det nationella målet kan klassificeringen enligt Europeiska avfallskatalogen av det aktuella avfallet inte få inverka på tillämpningen av reglerna för avfallstransport mellan medlemsstater.

50.      I det följande kommer jag att utveckla denna ståndpunkt genom att se närmare först på den rättsliga verkan av en klassificering enligt Europeiska avfallskatalogen och därefter på hänvisningen i artikel 3.5 i förordning nr 1013/2006 till avfallskod 20 03 01 i den katalogen.

51.      När det för det första gäller den rättsliga verkan av en klassificering av avfall, konstaterar jag att den förteckning över avfall som ingår i nämnda katalog enligt fast rättspraxis enbart är vägledande.(18) Vidare anges i artikel 7.1 i direktiv 2008/98 att förteckningen över avfall är bindande när det gäller fastställande av avfall som ska anses utgöra farligt avfall,(19) något som inte är fallet här.(20)

52.      För övrigt framgår det bland annat av punkt 3 i inledningen till den förteckning över avfall som återfinns i bilagan till beslut 94/3 att Europeiska avfallskatalogen, som införs genom det beslutet, är en harmoniserad, icke-uttömmande förteckning över avfallsslag samt att den omständigheten att ett material finns med i avfallskatalogen inte betyder att detta material betraktas som avfall i alla sammanhang, utan att det endast är om materialet utgör avfall enligt definitionen som det är av betydelse att det finns med i katalogen. I punkt 5 i samma inledning anges bland annat att katalogen ska ”fungera som en referensnomenklatur med gemensam terminologi för [unionen] i syfte att effektivisera avfallshanteringen”.

53.      Därför förefaller det mig som om klassificeringen enligt Europeiska avfallskatalogen av det aktuella avfallet inte är bindande såvitt avser vilka regler som ska tillämpas på den transport som är i fråga i det nationella målet.

54.      När det för det andra gäller den omständigheten att artikel 3.5 i förordning nr 1013/2006 innehåller ett uttryckligt omnämnande av avfallskod 20 03 01, anser jag att detta omnämnande endast har upplysningskaraktär.

55.      Det ska nämligen erinras om att övervakningen och kontrollen av avfallstransporter i enlighet med skäl 7 i förordning nr 1013/2006 ska organiseras och regleras på ett sätt som tar hänsyn bland annat till behovet av att bevara, skydda och förbättra miljökvaliteten och människors hälsa samt att EU-domstolen har bekräftat att syftet med den förordningen är att tillhandahålla ett harmoniserat system av förfaranden genom vilka avfallstransporterna kan begränsas för att säkerställa skyddet av miljön.(21) Därvidlag innebär den förordningen att olika rättsliga ordningar gäller för å ena sidan transporter mellan medlemsstater av avfall avsett att bortskaffas och blandat kommunalt avfall och å andra sidan transporter av avfall avsett att återvinnas.(22) När det mer specifikt gäller blandat kommunalt avfall, framgår det av förarbetena till förordningen att unionslagstiftaren har önskat eftersträva målet att avfall från privata hushåll – som utgör blandat kommunalt avfall – inte ska transporteras mer än absolut nödvändigt och att medlemsstaterna ska ta över ansvaret för detta till sin karaktär skiftande avfall och ska uppmuntras att själva lösa sina problem med det, varför de måste ges möjlighet att resa invändningar mot transporter av hushållsavfall i enlighet med de bestämmelser som gäller avfall avsett för bortskaffande – utan att detta utesluter samarbete med grannländer.(23)

56.      Med ledning av ovanstående drar jag slutsatsen att vad som avgör vilken rättslig ordning som är tillämplig på en avfallstransport är avfallets materiella karaktär och inte dess formella klassificering enligt Europeiska avfallskatalogen.

57.      Till yttermera visso anges det tydligt och otvetydigt i skäl 33 i direktiv 2008/98 att sådant blandat kommunalt avfall som avses i den aktuella bestämmelsen ska anses vara blandat kommunalt avfall även då det har genomgått en avfallsbehandling, under förutsättning att behandlingen inte ”väsentligen har ändrat” dess egenskaper. Skälen i en unionsrättsakt har visserligen inte något oberoende juridiskt värde och saknar i sig föreskrivande karaktär, men trots detta kan de tjäna som ett tolkningshjälpmedel som gör det möjligt att sluta sig till unionslagstiftarens vilja.(24) I det aktuella fallet innehåller det aktuella skälet, trots att det inte ingår i förordning nr 1013/2006, ett uttryckligt omnämnande av artikel 3.5 i den förordningen, vilket innebär att detta skäl kan användas vid tolkning av den bestämmelsen och därvid indirekt bekräfta att hänvisningen till avfallskod 20 03 01 enbart har upplysningskaraktär, eftersom tillämpligheten av artikel 3.5 i förordningen beror på avfallets – i det aktuella fallet oförändrade – art.

58.      Under dessa omständigheter anser jag att transporten av det aktuella avfallet, oberoende av dettas klassificering enligt Europeiska avfallskatalogen, faller inom tillämpningsområdet för artikel 3.5 i förordning nr 1013/2006 och således omfattas av bestämmelserna i artikel 11 i den förordningen, enligt vilka den behöriga avsändarmyndigheten får invända mot transporten av detta avfall med hänvisning bland annat till närhets- och självförsörjningsprinciperna enligt direktiv 2008/98.(25)

59.      Såvitt avser artikel 16 i det direktivet, som regionen och den italienska regeringen har hänvisat till, vill jag framhålla att medlemsstaterna enligt artikel 16.1 andra stycket sista meningen får begränsa utgående transporter av avfall ”av de miljöskäl som anges i [förordning nr 1013/2006]”, vilket betyder att den bestämmelsen själv innehåller en hänvisning till den förordningen såvitt avser vad som är i fråga i förevarande mål. Denna bestämmelse kan emellertid trots detta tjäna som hjälpmedel vid tolkning av artikel 11.1 a i nämnda förordning i så måtto att den förtydligar de principer om självförsörjning och närhet som hänvisas till i den sistnämnda bestämmelsen.(26)

60.      Därutöver förefaller det mig lämpligt att påpeka att det i kraft av den uttryckliga hänvisningen i artikel 3.5 i förordning nr 1013/2006 är artikel 11 i den förordningen, vilken rör transporter av avfall avsett för bortskaffande, som är tillämplig i det nu aktuella fallet, och inte den av den italienska regeringen åberopade artikel 12 i samma förordning, vilken rör transporter av avfall avsett för återvinning. Följaktligen är det ovidkommande att det aktuella avfallet var avsett att användas som energikälla och således var avsett för ”återvinning”.(27)

61.      Inte heller artikel 13 i direktiv 2008/98 – som den hänskjutande domstolen har nämnt utan vidare förklaring – är relevant i det aktuella fallet, eftersom det i den bestämmelsen endast anges i allmänna ordalag att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att se till att avfallshanteringen genomförs utan fara för människors hälsa och utan att skada miljön.

62.      Således förefaller det mig som om transporten av det aktuella avfallet i kraft av artikel 3.5 i förordning nr 1013/2006 omfattas av bestämmelserna om transport av avfall avsett för bortskaffande, det vill säga av artikel 11.1 i den förordningen,(28) jämförd med artikel 16 i direktiv 2008/98, trots att detta avfall har genomgått en behandling som utan att väsentligen ändra dess ursprungliga egenskaper har föranlett klassificering under en annan avfallskod i Europeiska avfallskatalogen. I detta sammanhang anser jag att den katalogen och den klassificering som den föranleder inte inkräktar på den i det aktuella fallet tillämpliga unionslagstiftningen om avfallstransport.

C.      Den andra frågan

63.      Den hänskjutande domstolen vill med sin andra fråga få klarhet i huruvida Europeiska avfallskatalogen har lagstiftningskaraktär eller utgör en renodlad teknisk certifiering som möjliggör enhetlig spårbarhet för allt avfall.

64.      Svaret på den frågan framgår av bedömningen ovan, särskilt av punkterna 50–53 i detta förslag till avgörande.

65.      Det måste således konstateras att den förteckning över avfall som ingår i Europeiska avfallskatalogen varken har lagstiftningskaraktär eller bindande verkan utan att denna förteckning, såsom angavs i punkt 5 i inledningen till förteckningen över avfall när denna infördes, är avsedd att fungera som en referensnomenklatur med gemensam terminologi för unionen i syfte att effektivisera avfallshanteringen.(29)

V.      Förslag till avgörande

66.      Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att EU-domstolen ska besvara tolkningsfrågorna från Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) enligt följande:

Europeiska avfallskatalogen och den klassificering som den föranleder, i den mening som avses i kommissionens beslut 2000/532/EG av den 3 maj 2000 om ersättning av beslut 94/3/EG om en förteckning över avfall i enlighet med artikel 1 a i rådets direktiv 75/442/EEG om avfall, och rådets beslut 94/904/EG om upprättande av en förteckning över farligt avfall i enlighet med artikel 1.4 i rådets direktiv 91/689/EEG om farligt avfall, ska tolkas på så sätt att de inte inkräktar på artikel 3.5 i Europaparlamentets och rådets förordning nr 1013/2006/EG av den 14 juni 2006 om transport av avfall och inte heller på artikel 11 i den förordningen, jämförd med artikel 16 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv, som ska tillämpas på transport av blandat kommunalt avfall som har genomgått en mekanisk behandling vilken inte väsentligen har ändrat dess ursprungliga egenskaper, oberoende av hur avfallet klassificeras enligt Europeiska avfallskatalogen.

Klassificeringen enligt Europeiska avfallskatalogen saknar bindande verkan i detta avseende.


1      Originalspråk: franska.


2      Europaparlamentets och rådets förordning av den 14 juni 2006 om transport av avfall (EUT L 190, 2006, s. 1).


3      Europaparlamentets och rådets direktiv av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv (EUT L 312, 2008, s. 3).


4      Europaparlamentets och rådets direktiv av den 5 april 2006 om avfall (EUT L 114, 2006, s. 9).


5      I en fotnot preciseras att återvinningsförfarandet omfattar förbränningsanläggningar avsedda för kommunalt fast avfall vilkas energieffektivitet enligt en viss formel uppgår till minst ett visst värde.


6      Kommissionens beslut av den 20 december 1993 om en förteckning över avfall i enlighet med artikel 1 a i rådets direktiv 75/442/EEG om avfall (EGT L 5, 1994, s. 15; svensk specialutgåva, område 15, volym 13, s. 89).


7      Rådets direktiv av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, 1975, s. 39; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 238).


8      Kommissionens beslut av den 3 maj 2000 om ersättning av [beslut 94/3] om en förteckning över avfall i enlighet med artikel 1 a i rådets direktiv 75/442/EEG om avfall, och rådets beslut 94/904/EG om upprättande av en förteckning över farligt avfall i enlighet med artikel 1.4 i rådets direktiv 91/689/EEG om farligt avfall (EUT L 226, 2000, s. 3). Detta beslut ändrades senast genom kommissionens beslut 2014/955/EU av den 18 december 2014 om ändring av beslut 2000/532/EG om en förteckning över avfall enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG (EUT L 370, 2014, s. 44).


9      Avfallskod 19 12 11 avser ”[a]nnat avfall (även blandningar av material) från mekanisk behandling av avfall som innehåller farliga ämnen”.


10      Ordinarie tillägg till GURI nr 88, 14 april 2006; nedan kallat lagstiftningsdekret nr 152/2006. Artikel 182‑bis infördes genom artikel 9 i Decreto legislativo no 205 – Disposizioni di attuazione della direttiva [2008/98]… (lagstiftningsdekret nr 205, tillämpningsföreskrifter till direktiv 2008/98) av den 3 december 2010 (ordinarie tillägg till GURI nr 288, 10 december 2010).


11      Se dom av den 12 december 2013, Ragn-Sells (C‑292/12, EU:C:2013:820, punkt 52).


12      Se dom av den 12 december 2013, Ragn-Sells (C‑292/12, EU:C:2013:820, punkt 53).


13      Se dom av den 12 december 2013, Ragn-Sells (C‑292/12, EU:C:2013:820, punkt 56).


14      Såvitt avser definitionen av återvinning, se punkterna 6 och 10 ovan.


15      Se punkt 35 i detta förslag till förordning. Jag erinrar om att det i förordning nr 1013/2006, enligt artikel 1 i denna, ”fastställs de förfaranden och kontrollsystem som skall användas för avfallstransporter, beroende på avfallets ursprung och destination och transportväg, det slags avfall som transporteras samt den typ av behandling som avfallet skall genomgå på destinationsorten”. Avdelning II i den förordningen rör avfallstransporter inom unionen. Direktiv 2008/98 har ett vidare tillämpningsområde än förordning nr 1013/2006, eftersom det i nämnda direktiv, enligt artikel 1 i detta, ”fastställs åtgärder som syftar till att skydda miljön och människors hälsa genom att förebygga eller minska de negativa följderna av generering och hantering av avfall samt minska resursanvändningens allmänna påverkan och få till stånd en effektivisering av denna användning”.


16      Jag erinrar om att artikel 3.5 i förordning nr 1013/2006 har följande lydelse: ”Transporter av blandat kommunalt avfall (avfallskod 20 03 01) som insamlats från privata hushåll, inbegripet när insamlingen även omfattar sådant avfall från andra producenter, till anläggningar för återvinning eller bortskaffande skall i enlighet med denna förordning omfattas av samma bestämmelser som transporter av avfall som är avsett för bortskaffande.” (min kursivering). Avfallskod 20 03 01 avser ”[b]landat kommunalt avfall”.


17      Jag erinrar om att den avfallskoden avser ”[a]nnat avfall (även blandningar av material) från mekanisk behandling av [annat avfall] än det som anges i 19 12 11”.


18      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 oktober 2013, Brady (C‑113/12, EU:C:2013:627, punkt 36 och där angiven rättspraxis).


19      Även såvitt avser avfall som ska anses som ”farligt” preciseras till yttermera visso i artikel 7.1 i direktiv 2008/98 att den omständigheten att ett ämne eller föremål ingår i förteckningen inte innebär att det under alla förhållanden är avfall, utan att ett ämne eller föremål ska betraktas som avfall endast när definitionen i artikel 3.1 i det direktivet är uppfylld (det vill säga att det måste vara fråga om ett ämne eller föremål som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med), och enligt artikel 7.2 och 7.3 i samma direktiv får medlemsstaterna, med beaktande av de egenskaper som räknas upp i bilaga III till direktivet, betrakta avfall som farligt avfall trots att det inte tas upp som farligt i förteckningen över avfall eller omklassificera farligt avfall som icke-farligt avfall.


20      Se punkt 42 ovan.


21      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 december 2013, Ragn-Sells (C‑292/12, EU:C:2013:820, punkt 49).


22      Se punkt 40 ovan.


23      Se, exempelvis, Europaparlamentets rekommendation A6-0287/2005 av den 10 oktober 2005 om rådets gemensamma ståndpunkt inför antagandet av Europaparlamentets och rådets förordning om transport av avfall, särskilt den motivering som ges till ändringsförslagen 28 och 33.


24      Se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Szpunar i de förenade målen X och Visser (C‑360/15 och C‑31/16, EU:C:2017:397, punkt 132), och förslag till avgörande av generaladvokaten Pikamäe i målet Airhelp (C‑28/20, EU:C:2021:203, punkt 37). Se även, för ett liknande resonemang, dom av den 4 mars 2020, Marine Harvest/kommissionen (C‑10/18 P, EU:C:2020:149, punkterna 43 och 44 samt där angiven rättspraxis).


25      Det ska dessutom påpekas att även om de behöriga myndigheterna enligt artikel 11.1 a i förordning nr 1013/2006 kan framställa invändningar mot transport av avfall, särskilt med tillämpning av principerna om närhet och självförsörjning, som åberopats av regionen i det nu aktuella fallet (se punkt 26 ovan), har nämnda myndigheter artikel 11.1 i) i denna förordning också rätt att helt enkelt motsätta sig transport av ”blandat kommunalt avfall som insamlats från privata hushåll (avfallskod 20 03 01)”.


26      Närmare bestämt kan det konstateras att – genom en korshänvisning mellan de två aktuella bestämmelserna – artikel 11.1 a i förordning nr 1013/2006 medger att de behöriga myndigheterna framställer motiverade invändningar mot en transport av avfall avsett för bortskaffande (och, i kraft av hänvisningen i artikel 3.5 i förordningen, blandat kommunalt avfall) om transporten inte är förenlig med de åtgärder som har ”vidtagits … i syfte att i enlighet med direktiv [2008/98] genomföra principerna om närhet, prioritering av återvinning och tillräcklig egenkapacitet på [unions]nivå och nationell nivå” och att artikel 16 i det direktivet, där principerna om självförsörjning och närhet slås fast, medger att medlemsstaterna begränsar utgående transporter av avfall ”av de miljöskäl som anges i [förordning nr 1013/2006]” (mina kursiveringar).


27      Såvitt avser begreppet ”återvinning”, se punkterna 6 och 10 ovan.


28      Varvid den behöriga myndigheten har rätt att motsätta sig transporten i något av de fall som anges i den bestämmelsen.


29      Se punkt 51 ovan.