RETTENS DOM (Syvende Udvidede Afdeling)
21. december 2022 (*)
»Statsstøtte – markedet for biogas – afgiftsfritagelser, der kompenserer for meromkostningerne ved produktionen – afgørelser om ikke at gøre indsigelse – annullationssøgsmål – søgsmålsinteresse – formaliteten – manglende indledning af den formelle undersøgelsesprocedure – alvorlige vanskeligheder – artikel 108, stk. 2, og artikel 108, stk. 3, TEUF – artikel 4, stk. 3, og artikel 4, stk. 4, i forordning (EU) 2015/1589 – retningslinjer for statsstøtte til miljøbeskyttelse og energi 2014-2020 – kumulation af støtte – statsstøtte ydet af flere medlemsstater – importeret biogas – princippet om forbud mod forskelsbehandling – artikel 110 TEUF«
I sag T-626/20,
Landwärme GmbH, München (Tyskland), ved advokaterne J. Bonhage og M. Frank,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen ved K. Blanck, A. Bouchagiar og P. Němečková, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af
Kongeriget Sverige ved O. Simonsson, C. Meyer-Seitz, A. Runeskjöld, M. Salborn Hodgson, H. Shev, H. Eklinder og R. Shahsavan Eriksson, som befuldmægtigede,
intervenient
har
RETTEN (Syvende Udvidede Afdeling),
sammensat under rådslagningen af afdelingsformanden, R. da Silva Passos, og dommerne V. Valančius, I. Reine, L. Truchot (refererende dommer) og M. Sampol Pucurull,
justitssekretær: fuldmægtig S. Jund,
på grundlag af den skriftlige forhandling
efter retsmødet den 2. juni 2022,
afsagt følgende
Dom
1 Med sit søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF har sagsøgeren, Landwärme GmbH, nedlagt påstand om annullation dels af Kommissionens afgørelse C(2020) 4489 final af 29. juni 2020 om statsstøtte SA.56125 (2020/N) – Sverige – Forlængelse og ændring af støtteordning SA.49893 (2018/N) – Afgiftsfritagelse for biogas og biopropan, der ikke er baseret på fødevarer, til varmeproduktion (herefter »afgørelse 4489«), dels Kommissionens afgørelse C(2020) 4487 final af 29. juni 2020 om statsstøtte SA.56908 (2020/N) – Sverige – Forlængelse og ændring af ordningen til fordel for biogas, der skal anvendes som brændstof i Sverige (herefter »afgørelse 4487« og, sammen med afgørelse 4489, »de anfægtede afgørelser«).
Sagens baggrund
2 Sagsøgeren er et tysk selskab, der fremstiller biomethan i Tyskland.
3 Den 1. april 2020 underrettede Kongeriget Sverige i overensstemmelse med artikel 108, stk. 3, TEUF Europa-Kommissionen om to foranstaltninger, hvorved det ønskede at ændre og forlænge to støtteordninger indtil den 31. december 2030, som første gang blev anvendt i 2003 og 2007, som allerede var blevet godkendt flere gange af Kommissionen, og som skulle udløbe den 31. december 2020. Disse ordninger består i at fritage køb af visse vedvarende brændbare gasarter (herefter »biogas«) for betaling af visse punktafgifter, som til gengæld skal betales ved køb af fossil gas, såsom naturgas, der anvendes til samme formål.
4 Den 29. juni 2020 vedtog Kommissionen afgørelse 4489, hvoraf et sammendrag er offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (EUT 2020, C 245, s. 2), og afgørelse 4487, hvoraf et sammendrag er offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (EUT 2020, C 260, s. 4).
5 Ved de anfægtede afgørelser fandt Kommissionen efter den indledende undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 4, stk. 3, i Rådets forordning (EU) 2015/1589 af 13. juli 2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 [TEUF] (EUT 2015, L 248, s. 9) (herefter »den indledende undersøgelsesprocedure«) og uden at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF, som er omhandlet i den pågældende forordnings artikel 6 (herefter »den formelle undersøgelsesprocedure«), at de af Kongeriget Sverige anmeldte foranstaltninger vedrørte statsstøtte, der kunne erklæres forenelig med fællesmarkedet i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF.
6 I denne forbindelse bemærkede Kommissionen for det første, at de støtteordninger, der var omfattet af de anfægtede afgørelser (herefter »de omtvistede ordninger«), som fastsatte fuldstændige afgiftsfritagelser, skulle kvalificeres som statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, nærmere bestemt driftsstøtte (6., 31. og 32. betragtning til afgørelse 4489 og 35. og 50. betragtning til afgørelse 4487).
7 For det andet vurderede Kommissionen de omtvistede ordningers forenelighed med det indre marked i lyset af retningslinjer for statsstøtte til miljøbeskyttelse og energi 2014-2020 (EUT 2014, C 200, s. 1) (herefter »retningslinjer for statsstøtte til miljøbeskyttelse og energi«) (34. betragtning til afgørelse 4489 og 38. betragtning til afgørelse 4487).
8 For det første fandt Kommissionen navnlig indledningsvis, at de omtvistede ordninger forfulgte et mål af fælles interesse, for så vidt som de bidrog til at gøre det muligt for Kongeriget Sverige at nå de mål, som det havde fastsat med hensyn til anvendelse af vedvarende energikilder, dernæst at de var nødvendige med den begrundelse, at biogassen uden de fuldstændige afgiftsfritagelser, der er fastsat i disse ordninger (herefter »de omhandlede afgiftsfritagelser«), ville være dyrere end fossil gas, og endelig, at de havde en tilskyndelsesvirkning, for så vidt som indrømmelsen af disse fritagelser fremmede anvendelse og produktion af biogas (37.-40., 42. 43, 47. og 48. betragtning til afgørelse 4489 og 40., 44., 45. og 47. betragtning til afgørelse 4487).
9 For det andet undersøgte Kommissionen de omtvistede ordningers forholdsmæssighed og anførte bl.a. i første række, at det, henset til oplysningerne fra Energimyndigheten (energiagenturet, Sverige) (herefter »det svenske energiagentur«), kunne udelukkes, at den støtte, der blev ydet i henhold til disse ordninger, overstiger det beløb, der er nødvendigt for at kompensere for de højere omkostninger, som produktionen af biogas medfører i forhold til produktionen af fossil gas, og således giver anledning til en overkompensation for de pågældende højere omkostninger (herefter »overkompensationen«). Til trods for de omhandlede afgiftsfritagelser var produktionsomkostningerne for biogas således stadig højere end markedsprisen for fossil gas. Kommissionen anførte i anden række, at det var usandsynligt, at der ville opstå en overkompensation i fremtiden. Kommissionen præciserede endvidere, at selv om det ifølge de oplysninger, som de svenske myndigheder havde fremlagt, var muligt, at biogassen både kunne modtage den støtte, der var fastsat i de omtvistede ordninger, og anden støtte, der fremmede biogasproduktionen, gav kumulationen af denne støtte ikke anledning til overkompensation. Kommissionen tilføjede endvidere, at disse myndigheder havde forpligtet sig til at kontrollere markedsudviklingen med henblik på at afdække enhver mulig fremtidig overkompensation og holde den informeret herom (17., 18., 20., 22. 28., 47., 49.-56. og 64. betragtning til afgørelse 4489 og 19.-24., 26., 27., 32., 50.-59. og 67. betragtning til afgørelse 4487).
10 For det tredje fandt Kommissionen, at der var grundlag for at anvende punkt 116 i retningslinjer for statsstøtte til miljøbeskyttelse og energi, hvorefter »Kommissionen [antager], at støtten er hensigtsmæssig, og at dens konkurrencefordrejende virkninger er begrænsede, forudsat at alle øvrige betingelser er opfyldt«, hvilket ifølge Kommissionen var tilfældet for de omtvistede ordninger (41. og 58. betragtning til afgørelse 4489 og 48. og 60. betragtning til afgørelse 4487).
11 For det fjerde undersøgte Kommissionen, eftersom de omtvistede ordninger bestod i at indrømme afgiftsfritagelser, spørgsmålet om, hvorvidt disse fritagelser var i overensstemmelse med kravene i Rådets direktiv 2003/96/EF af 27. oktober 2003 om omstrukturering af EF-bestemmelserne for beskatning af energiprodukter og elektricitet (EUT 2003, L 283, s. 51). Kommissionen fandt, at dette var tilfældet, navnlig henset til den omstændighed, at disse fritagelser fandt anvendelse uden hensyntagen til den medlemsstat, hvorfra den biogas, der var omfattet af fritagelsen, hidrørte (62.-66. betragtning til afgørelse 4489 og 64.-68. betragtning til afgørelse 4487).
Parternes påstande
12 Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
– De anfægtede afgørelser annulleres.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
13 Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
14 Kongeriget Sverige, der er interveneret i sagen til støtte for Kommissionen, har nedlagt påstand om, at Kommissionen frifindes.
Retlige bemærkninger
15 Sagsøgeren har til støtte for søgsmålet fremsat fire anbringender vedrørende for det første »støttens ulovlighed«, for det andet »misbrug af skønsbeføjelsen«, for det tredje tilsidesættelse af begrundelsespligten og for det fjerde tilsidesættelse af forpligtelsen til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure.
16 Kommissionen har, uden at rejse indsigelse ved særskilt dokument i henhold til artikel 130, stk. 1, i Rettens procesreglement, ud over at bestride berettigelsen af sagsøgerens anbringender, gjort gældende, at sagen bør afvises. Selv om Kommissionen ikke har udtalt sig om sagsøgerens søgsmålskompetence, har den gjort gældende, at denne ikke har søgsmålsinteresse med henblik på annullation af de anfægtede afgørelser.
Formaliteten
17 Inden der foretages en undersøgelse af sagsøgernes søgsmålsinteresse, skal spørgsmålet, om sagsøgeren har søgsmålskompetence i forhold til de anfægtede afgørelser, besvares, idet det udgør en ufravigelig procesforudsætning (jf. i denne retning dom af 27.2.2014, Stichting Woonpunt m.fl. mod Kommissionen, C-132/12 P, EU:C:2014:100, præmis 45, af 24.10.1997, EISA mod Kommissionen, T-239/94, EU:T:1997:158, præmis 27, og af 20.6.2019, a&o hostel and hotel Berlin mod Kommissionen, T-578/17, ikke trykt i Sml., EU:T:2019:437, præmis 36 og 37).
Søgsmålskompetencen
18 I henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF kan enhver fysisk eller juridisk person kun anlægge sag med henblik på prøvelse af retsakter, der ikke er rettet til vedkommende, hvis denne retsakt berører denne umiddelbart og individuelt, eller hvis sagen er anlagt til prøvelse af en regelfastsættende retsakt, der berører vedkommende umiddelbart, og som ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger.
19 De anfægtede afgørelser er imidlertid alene rettet til Kongeriget Sverige, således at det skal afgøres, om sagsøgeren opfylder de ovenfor nævnte betingelser for, at sagen kan antages til realitetsbehandling.
20 Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt sagsøgeren er umiddelbart og individuelt berørt af de anfægtede afgørelser, skal det bemærkes, at når Kommissionen vedtager en afgørelse om ikke at gøre indsigelse på grundlag af artikel 4, stk. 3, i forordning 2015/1589, erklærer den ikke blot de omhandlede foranstaltninger forenelige med det indre marked, men afslår ligeledes implicit at indlede den formelle undersøgelsesprocedure (jf. dom af 20.6.2019, a&o hostel and hotel Berlin mod Kommissionen, T-578/17, ikke trykt i Sml., EU:T:2019:437, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis).
21 Konstaterer Kommissionen efter den indledende undersøgelsesprocedure, at den anmeldte foranstaltning giver anledning til tvivl eller alvorlige vanskeligheder med hensyn til, om den er forenelig med det indre marked, har Kommissionen pligt til i henhold til artikel 4, stk. 4, i forordning 2015/1589 at træffe en afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure (jf. i denne retning dom af 20.6.2019, a&o hostel and hotel Berlin mod Kommissionen, T-578/17, ikke trykt i Sml., EU:T:2019:437, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis). Det skal præciseres, at begreberne »tvivl« og »alvorlige vanskeligheder« ifølge retspraksis er sammenfaldende (dom af 22.9.2021, DEI mod Kommissionen, T-639/14 RENV, T-352/15, og T-740/17, under appel, EU:T:2021:604, præmis 115; jf. ligeledes i denne retning dom af 12.2.2008, BUPA m.fl. mod Kommissionen, T-289/03, EU:T:2008:29, præmis 328, og af 9.9.2020, Kerkosand mod Kommissionen, T-745/17, EU:T:2020:400, præmis 106).
22 I henhold til artikel 6, stk. 1, i forordning 2015/1589 skal en afgørelse om indledning af den formelle undersøgelsesprocedure opfordre den pågældende medlemsstat og andre interesserede parter til at fremsætte bemærkninger inden for en nærmere fastsat frist, der normalt ikke må overstige en måned.
23 Lovligheden af en afgørelse om ikke at gøre indsigelse på grundlag af artikel 4, stk. 3, i forordning 2015/1589 afhænger af, om der foreligger alvorlige vanskeligheder med hensyn til de omtvistede ordningers forenelighed med det indre marked. Da en sådan tvivl skal føre til, at der indledes en formel undersøgelsesprocedure, hvori de interesserede parter som omhandlet i artikel 1, litra h), i forordning 659/1999 kan deltage, skal det lægges til grund, at enhver interesseret part som omhandlet i denne sidstnævnte bestemmelse er umiddelbart og individuelt berørt af en sådan afgørelse. De interesserede parter, der er indrømmet de i artikel 108, stk. 2, TEUF og artikel 6, stk. 1, i denne forordning fastsatte proceduremæssige garantier, kan nemlig kun opnå, at disse respekteres, hvis de har adgang til at indbringe en sådan afgørelse for Unionens retsinstanser (dom af 20.6.2019, a&o hostel and hotel Berlin mod Kommissionen, T-578/17, ikke trykt i Sml., EU:T:2019:437, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis).
24 Begrebet »interesseret part« er i artikel 1, litra h), i forordning 2015/1589 defineret som omfattende »alle medlemsstater og personer, virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder, hvis interesser måtte være berørt af den tildelte støtte, herunder navnlig støttemodtageren, konkurrerende virksomheder og erhvervsorganisationer«. Denne bestemmelse gengiver definitionen af begrebet »interesseret part« som omhandlet i artikel 108, stk. 2, TEUF, således som det følger af Domstolens praksis (dom af 2.9.2021, Ja zum Nürburgring mod Kommissionen, C-647/19 P, EU:C:2021:666, præmis 56 og den deri nævnte retspraksis).
25 I det foreliggende tilfælde er de direkte begunstigede af de omhandlede afgiftsfritagelser, således som det fremgår af parternes svar på Rettens skriftlige og mundtlige spørgsmål, køberne af biogassen i Sverige, som i henhold til disse fritagelser hverken betaler den energipunktafgift eller kuldioxidpunktafgift, der er fastsat i svensk lovgivning. Selv om disse fritagelser ikke har nogen indvirkning på omkostningerne ved produktion af biogas, er de dog også, om end indirekte, til fordel for producenter og importører af biogas. Disse kan således sælge biogas i Sverige til en endelig pris, der, idet den ikke inkluderer disse punktafgifter, er lavere end den, som biogassen ville være blevet solgt til uden disse fritagelser. Disse gør det således muligt at sælge produktet til en pris, der kan konkurrere med prisen på naturgas, selv om produktionsomkostningerne for naturgas normalt er lavere end biogassens.
26 Selv om sagsøgeren har gjort gældende, at selskabet ikke længere sælger biogas i Sverige på grund af de mere konkurrencedygtige priser, der anvendes af de danske producenter, der drager fordel af en overkompensation, er selskabet en potentiel indirekte modtager af den støtte, der er fastsat i de omtvistede ordninger, hvilket parterne har bekræftet i retsmødet. For det første er det nemlig ubestridt, at sagsøgeren opfylder betingelserne for at være berettiget til denne støtte. For det andet bemærkes, at Kongeriget Sverige i mange år har ydet lignende støtte, og at sagsøgeren tidligere har modtaget denne støtte, eftersom selskabet har solgt sin biogas til Sverige i 2013 og i større mængder i 2014. Da sagsøgeren i øvrigt forsøger at sælge sin biogas i Sverige, men er forhindret heri på grund af den ikke-konkurrencedygtige pris, som selskabet er tvunget til at anvende, er sagsøgeren en konkurrent til de virksomheder, der sælger deres biogas til Sverige og nu er modtagere af denne støtte. Følgelig er selskabet en »interesseret part« som omhandlet i artikel 1, litra h), i forordning 2015/1589 (jf. i denne retning og analogt dom af 2.9.2021, Ja zum Nürburgring mod Kommissionen, C-647/19 P, EU:C:2021:666, præmis 57). Kommissionen har i øvrigt som svar på et spørgsmål fra Retten i retsmødet anerkendt, at dette var tilfældet.
27 For at have kompetence til at kunne anlægge sag med påstand om annullation af de anfægtede afgørelser skal sagsøgeren imidlertid ligeledes med søgsmålet søge at sikre beskyttelsen af de proceduremæssige rettigheder, som sagsøgeren ville have haft, hvis Kommissionen havde indledt den formelle undersøgelsesprocedure på grund af alvorlige vanskeligheder.
28 Det skal i denne forbindelse bemærkes, at det følger af retspraksis, at når en sagsøger har nedlagt påstand om annullation af en afgørelse i henhold til artikel 4, stk. 3, i forordning 2015/1589, kritiserer denne således som det væsentlige, at Kommissionens afgørelse vedrørende den pågældende støtte er blevet vedtaget, uden at Kommissionen har indledt den formelle undersøgelsesprocedure, hvorved den har tilsidesat sagsøgerens proceduremæssige rettigheder. Sagsøgeren kan for at få taget sin påstand om annullation til følge påberåbe sig ethvert anbringende, der kan godtgøre, at vurderingen af de oplysninger, som Kommissionen rådede over under den indledende undersøgelse af den anmeldte foranstaltning, burde have rejst tvivl med hensyn til dens forenelighed med det indre marked. Anvendelsen af sådanne argumenter kan dog ikke bevirke en ændring af sagsgenstanden eller betingelserne for at antage søgsmålet til realitetsbehandling. Den omstændighed, at der foreligger tvivl med hensyn til foranstaltningens forenelighed, er derimod netop det bevis, som kræves ført for at godtgøre, at Kommissionen var forpligtet til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure (dom af 2.9.2021, Kommissionen mod Tempus Energy og Tempus Energy Technology, C-57/19 P, EU:C:2021:663, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis).
29 Hvad angår et søgsmål, der anfægter lovligheden af en afgørelse, der er vedtaget i henhold til artikel 4, stk. 3, i forordning 2015/1589 uden at have indledt den formelle undersøgelsesprocedure, skal alle de klagepunkter og argumenter, som sagsøgeren har fremført inden for rammerne af de påberåbte anbringender, derfor i princippet vurderes med henblik på at bedømme, om de gør det muligt at identificere alvorlige vanskeligheder eller tvivl, i forbindelse med hvilke Kommissionen var forpligtet til at indlede den pågældende procedure. I forbindelse med et sådant søgsmål skal anbringender, der anfægter støttens forenelighed med det indre marked, derfor vurderes af Retten i henseende til alvorlige vanskeligheder, uden at de skal afvises (jf. dom af 20.6.2019, a&o hostel and hotel Berlin mod Kommissionen, T-578/17, ikke trykt i Sml., EU:T:2019:437, præmis 45-47 og 49; jf. ligeledes i denne retning dom af 24.5.2011, Kommissionen mod Kronoply og Kronotex, C-83/09 P, EU:C:2011:341, præmis 57 og 58).
30 Det følger ligeledes af retspraksis, at en sagsøger for at godtgøre, at vedkommendes proceduremæssige rettigheder er blevet tilsidesat som følge af den tvivl, som den omhandlede foranstaltning burde have rejst om foreneligheden med det indre marked, kan påberåbe sig argumenter, der tilsigter at godtgøre, at Kommissionens konstatering af denne foranstaltnings forenelighed med det indre marked var urigtig, hvilket så meget desto mere kan godtgøre, at Kommissionen burde have næret tvivl ved vurderingen af denne foranstaltnings forenelighed med det indre marked. Heraf følger, at Retten har beføjelse til at undersøge denne parts argumenter om realiteten for at efterprøve, om de kan understøtte det anbringende vedrørende eksistensen af tvivl, som begrunder indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure (jf. i denne retning dom af 14.4.2021, Achema og Lifosa mod Kommissionen, T-300/19, ikke trykt i Sml., EU:T:2021:191, præmis 203 og den deri nævnte retspraksis).
31 I det foreliggende tilfælde skal det konstateres, at sagsøgeren med sit fjerde anbringende (jf. præmis 15 ovenfor) har gjort gældende, at Kommissionen burde have indledt den formelle undersøgelsesprocedure. I overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i præmis 29 ovenfor, skal alle de klagepunkter og argumenter, som sagsøgeren har påberåbt sig, undersøges med henblik på at afgøre, om sagsøgeren har godtgjort, at der forelå alvorlige vanskeligheder, som forpligtede Kommissionen til at indlede den pågældende procedure. I retsmødet bekræftede sagsøgeren, at selskabet med sit søgsmål bl.a. foreholdt Kommissionen ikke at have indledt den formelle undersøgelsesprocedure på trods af den omstændighed, at denne institution, henset til de oplysninger, som sagsøgeren havde indgivet til den, ikke kunne være uvidende om, at der forelå alvorlige vanskeligheder med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt den mulige kumulation af den støtte, der blev tildelt i Sverige i henhold til de omtvistede ordninger, og anden støtte, som andre medlemsstater end Kongeriget Sverige havde indrømmet producenterne af biogas (herefter »den omtvistede kumulation«), gav anledning til en overkompensation til disse producenter, når disse solgte biogas i Sverige (herefter »klagepunktet vedrørende den omtvistede kumulation«).
32 Det må derfor konkluderes, at sagsøgeren har søgsmålskompetence, for så vidt som selskabet tilsigter at opnå, at selskabets proceduremæssige rettigheder respekteres, idet det bl.a. har gjort klagepunktet vedrørende den omtvistede kumulation gældende.
Søgsmålsinteressen
33 Kommissionen har gjort gældende, at sagsøgeren som potentiel begunstiget af de omtvistede ordninger ikke har godtgjort sin retlige interesse i at anlægge sag til prøvelse af de anfægtede afgørelser. En annullation af disse kan nemlig ikke medføre godkendelse af støtte, der har en videre rækkevidde end den støtte, der er fastsat i disse ordninger. Den pågældende annullation har ingen indvirkning på den omstændighed, at de biogasproducenter, der i andre medlemsstater end Kongeriget Sverige modtager støtte til energiproduktion fra biogas, kan sælge deres biogas i Sverige til mere fordelagtige priser end dem, der tilbydes af sagsøgeren, som ikke modtager tilsvarende støtte fra Forbundsrepublikken Tyskland. Ifølge Kommissionen kan sagsøgerens søgsmålsinteresse ikke støttes på, at selskabet har mulighed for at fremsætte bemærkninger til den, i det tilfælde, at den formelle undersøgelsesprocedure indledes efter annullationen af disse afgørelser.
34 Sagsøgeren har bestridt Kommissionens argumenter.
35 Det følger af fast retspraksis, at et annullationssøgsmål anlagt af en fysisk eller juridisk person kun kan antages til realitetsbehandling, i det omfang denne har en interesse i, at den anfægtede retsakt annulleres. En sådan interesse foreligger kun, såfremt en annullation af den anfægtede retsakt i sig selv kan have retsvirkninger, og søgsmålet således med sit resultat kan tilføre parten en fordel (dom af 27.2.2014, Stichting Woonlinie m.fl. mod Kommissionen, C-133/12 P, EU:C:2014:105, præmis 54, og af 4.6.2015, Andechser Molkerei Scheitz mod Kommissionen, C-682/13 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2015:356, præmis 25).
36 En sagsøgers søgsmålsinteresse skal være eksisterende og faktisk og kan ikke vedrøre en fremtidig og hypotetisk situation. Denne interesse skal for så vidt angår sagens genstand foreligge på tidspunktet for sagens anlæggelse, idet sagen i modsat fald afvises, og bestå indtil retsafgørelsen, idet det i modsat fald findes ufornødent at træffe afgørelse (jf. dom af 17.9.2015, Mory m.fl. mod Kommissionen, C-33/14 P, EU:C:2015:609, præmis 56 og 57 og den deri nævnte retspraksis).
37 Det påhviler sagsøgeren at føre bevis for sin retlige interesse, hvilket er den afgørende og grundlæggende betingelse for al rettergang (jf. dom 4.6.2015, Andechser Molkerei Scheitz mod Kommissionen, C-682/13 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2015:356, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis, og af 14.4.2005, Sniace mod Kommissionen, T-141/03, EU:T:2005:129, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis).
38 I det foreliggende tilfælde er sagsøgeren en potentiel indirekte modtager af den støtte, der er fastsat i de omtvistede støtteordninger (jf. præmis 25 og 26 ovenfor).
39 Den omstændighed alene, at de omtvistede ordninger i de anfægtede afgørelser erklæres forenelige med det indre marked og således principielt ikke er bebyrdende for en virksomhed, der kan være omfattet heraf, fritager imidlertid ikke Unionens retsinstanser for at undersøge, om Kommissionens vurdering har retligt bindende virkninger, som kan berøre denne virksomheds interesser (jf. i denne retning kendelse af 25.3.2019, Abaco Energy m.fl. mod Kommissionen, T-186/18, ikke trykt i Sml., EU:T:2019:206, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis). I modsætning til, hvad Kommissionen har gjort gældende, er den omstændighed, at sagsøgeren er en potentiel modtager af den støtte, der er fastsat i de omtvistede ordninger, følgelig ikke tilstrækkelig til at fastslå, at sagsøgeren ikke har søgsmålsinteresse i forhold til at få de anfægtede afgørelser annulleret.
40 Sagsøgeren har heroverfor anført, at de omtvistede ordninger fungerer som en »katalysator«, der forstærker de virkninger vedrørende udelukkelse fra markedet, der følger af støtte til energiproduktion på grundlag af biogas ydet af andre medlemsstater end Kongeriget Sverige. Disse ordninger har deres egen konkurrencebegrænsende virkning, for så vidt som de biogasproducenter, der modtager denne støtte i deres medlemsstater, med henblik på at drage fordel af de omhandlede afgifts øger deres eksport til Sverige og således lægger pres på de priser, der anvendes af de øvrige biogasproducenter, som ikke modtager tilsvarende støtte. En annullation af afgørelserne om godkendelse af disse ordninger vil fjerne denne »katalysator« og dermed tilføre sagsøgeren en fordel.
41 Såfremt Retten giver medhold i søgsmålet og annullerer de anfægtede afgørelser ved en dom, hvorved det fastslås, at de anbringender og argumenter, som sagsøgeren har påberåbt sig, navnlig klagepunktet vedrørende den omtvistede kumulation, gør det muligt at fastslå, at der foreligger alvorlige vanskeligheder, som Kommissionen har overset, er Kommissionen følgelig forpligtet til opfyldelse af den således afsagte dom til at vedtage afgørelser i henhold til artikel 4, stk. 4, i forordning 2015/1589, der har det indhold, der er fastsat i denne forordnings artikel 6, stk. 1. Sagsøgeren har i sin egenskab af »interesseret part« som omhandlet i forordningens artikel 1, litra h), (jf. præmis 24 og 26 ovenfor), mulighed for at fremsætte bemærkninger efter at have analyseret disse afgørelser. Sagsøgeren er således i stand til at udøve sine proceduremæssige rettigheder på en meget mere målrettet og velinformeret måde end under den indledende undersøgelsesprocedure (jf. i denne retning og analogt dom af 20.6.2019, a&o hostel and hotel Berlin mod Kommissionen, T-578/17, ikke trykt i Sml., EU:T:2019:437, præmis 52). Hvis Retten annullerede de anfægtede afgørelser med den begrundelse, at der forelå alvorlige vanskeligheder med hensyn til den overkompensation, der kunne følge af den omtvistede kumulation, kunne sagsøgeren under den formelle undersøgelsesprocedure efter denne annullation navnlig fremsætte bemærkninger til Kommissionen til de ændringer, der skulle foretages i de omtvistede ordninger, for at de kunne erklæres forenelige med det indre marked.
42 Under disse omstændigheder må det fastslås, at sagsøgeren har en retlig interesse i at opnå annullation af de anfægtede afgørelser.
43 Sagsøgerens søgsmålsinteresse drages ikke i tvivl af den af Kommissionen påberåbte retspraksis (kendelse af 9.7.2007, wheyco mod Kommissionen, T-6/06, ikke trykt i Sml., EU:T:2007:202, præmis 104, og af 25.3.2019, Abaco Energy m.fl. mod Kommissionen, T-186/18, ikke trykt i Sml., EU:T:2019:206, præmis 83). Det følger af denne retspraksis, at den søgsmålsinteresse, som en virksomhed, der modtager en statsstøtte, som Kommissionen har godkendt uden at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, har, ikke kan skyldes den omstændighed, at den i tilfælde af indledning af denne procedure ville have haft mulighed for at fremsætte sine bemærkninger.
44 Sagsøgeren er nemlig kun en potentiel modtager af støtte i henhold til de omtvistede ordninger, eftersom selskabet ikke længere er i stand til at sælge biogas i Sverige. Sagsøgeren har i denne forbindelse anført, at der ikke er tale om et forretningsmæssigt valg fra selskabets side, men om følgerne af de betingelser, der nu gælder på dette marked. Sagsøgerens situation er derfor forskellig fra situationen for sagsøgerne i de sager, der gav anledning til de af Kommissionen påberåbte kendelser, idet de pågældende sagsøgere var aktuelle modtagere af den støtte, der var godkendt ved de afgørelser, der var genstand for deres søgsmål.
45 Sagsøgerens søgsmålsinteresse drages heller ikke i tvivl af de afgørelser, der er nævnt i præmis 43 ovenfor, for så vidt som Retten har fastslået, at sagsøgernes søgsmålsinteresse ikke kunne udspringe af tilsidesættelsen af deres proceduremæssige rettigheder. I disse sager søgte sagsøgerne, som modtog støtte, der var blevet erklæret forenelig ved de omtvistede afgørelser, med deres søgsmål at opnå annullation af disse afgørelser med henblik på, at Kommissionen efterfølgende kunne godkende støtte med et videre anvendelsesområde (jf. i denne retning kendelse af 9.7.2007, wheyco mod Kommissionen, T-6/06, ikke trykt i Sml., EU:T:2007:202, præmis 102, og af 25.3.2019, Abaco Energy m.fl. mod Kommissionen, T-186/18, ikke trykt i Sml., EU:T:2019:206, præmis 82).
46 I det foreliggende tilfælde søger sagsøgeren ikke med sit søgsmål at opnå, at støtte, der har et videre anvendelsesområde end den støtte, der er fastsat i de omtvistede støtteordninger, godkendes. I det tilfælde, hvor Kommissionen efter afslutningen af den formelle undersøgelsesprocedure, som den ville indlede efter en eventuel annullation af de anfægtede afgørelser, fandt, at den overkompensation, som visse biogasproducenter, der ikke er etableret i Sverige, kan drage fordel af, bevirker, at de omtvistede ordninger er uforenelige med det indre marked, vil ændringen af disse derimod begrænse deres anvendelsesområde og ikke udvide den.
47 Som det fremgår af præmis 39 ovenfor, bemærkede Retten i øvrigt i præmis 42 i kendelse af 25. marts 2019, Abaco Energy m.fl. mod Kommissionen (T-186/18, ikke trykt i Sml., EU:T:2019:206), at støttemodtageren ikke nødvendigvis savner søgsmålsinteresse i forhold til den afgørelse, hvorved denne støtte erklæres forenelig med det indre marked.
48 På baggrund af det ovenstående må det konkluderes, at sagsøgerens søgsmålsinteresse er godtgjort, og at selskabets søgsmål kan antages til realitetsbehandling, i det mindste for så vidt som sagsøgeren med søgsmålet har gjort klagepunktet vedrørende den omtvistede kumulation gældende.
49 Inden det undersøges, om klagepunktet er begrundet, skal der imidlertid tages stilling til Kommissionens argument, der i det væsentlige går ud på, at sagsøgeren ikke har rejst nogen ulovlighedsindsigelse mod retningslinjer for statsstøtte til miljøbeskyttelse og energi, i lyset af hvilke, bl.a. af punkt 116 deri, Kommissionen har undersøgt de omtvistede ordningers forenelighed med det indre marked (jf. præmis 10 ovenfor).
Kommissionens argument om nødvendigheden af at overholde punkt 116 i retningslinjer for statsstøtte til miljøbeskyttelse og energi
50 Ifølge Kommissionen giver retningslinjer for statsstøtte til miljøbeskyttelse og energi ikke mulighed for at tillægge den omtvistede kumulation nogen rolle ved vurderingen af de omtvistede ordningers forenelighed med det indre marked. Sagsøgeren kan således ikke for Retten anfægte den manglende hensyntagen til den nævnte kumulation i de anfægtede afgørelser, da selskabet ikke har gjort gældende, at retningslinjer for statsstøtte til miljøbeskyttelse og energi er ulovlige.
51 Det skal bemærkes, at det følger af retspraksis, at Kommissionen med vedtagelsen af retningslinjer, der indeholder vejledende regler, og med offentliggørelsen heraf, hvorved det tilkendegives, at den fremover vil anvende dem på de af reglerne omhandlede tilfælde, har pålagt sig selv en begrænsning i udøvelsen af sit skøn og i princippet ikke kan fravige disse regler uden i givet fald at blive mødt med en sanktion for en tilsidesættelse af almindelige retsgrundsætninger, såsom ligebehandlingsprincippet eller princippet om beskyttelse af den berettigede forventning (dom af 8.3.2016, Grækenland mod Kommissionen, C-431/14 P, EU:C:2016:145, præmis 69, og af 2.9.2021, Kommissionen mod Tempus Energy og Tempus Energy Technology, C-57/19 P, EU:C:2021:663, præmis 143).
52 Punkt 116 i retningslinjer for statsstøtte til miljøbeskyttelse og energi bestemmer, at »Kommissionen [antager], at støtten er hensigtsmæssig, og at dens konkurrencefordrejende virkninger er begrænsede, forudsat at alle øvrige betingelser er opfyldt«. Dette punkt præciserer imidlertid ikke, hvilke »øvrige betingelser« der henvises til.
53 I denne forbindelse skal det, som Kommissionen anførte i retsmødet, fastslås, at de øvrige betingelser, som der henvises til i punkt 116 i retningslinjer for statsstøtte til miljøbeskyttelse og energi, i det foreliggende tilfælde er dem, der fremgår af disse retningslinjers punkt 131, og at kontrollen med, at disse er overholdt, omfatter en kontrol med støttens forholdsmæssighed som omhandlet i disse retningslinjers punkt 69 og 70.
54 Det skal nemlig bemærkes, at punkt 116 i retningslinjer for statsstøtte til miljøbeskyttelse og energi henhører under disses kapitel 3, som vedrører »Vurdering af forenelighed i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, [litra] c), [TEUF]«.
55 I kapitel 3 fastsætter afsnit 3.1 »fælles vurderingsprincipper« og opregner i punkt 27 de kumulative kriterier, som en støtteforanstaltning skal opfylde, for at den kan erklæres forenelig med det indre marked. Blandt disse kriterier er, som det fremgår af disse retningslinjers punkt 27, litra e), støttens forholdsmæssighed, dvs. begrænsningen af støtten til det nødvendige minimum.
56 Afsnit 3.2 i retningslinjer for statsstøtte til miljøbeskyttelse og energi vedrørende »generelle bestemmelser om forenelighed« indeholder præciseringer af hvert enkelt af de kriterier, der er fastsat i disse retningslinjers punkt 27.
57 Navnlig vedrører afsnit 3.2.5 i retningslinjer for statsstøtte til miljøbeskyttelse og energi »støttens proportionalitet«. I dette afsnit findes punkt 69 og 70, hvorefter »[…]støtte betragtes som proportional, hvis støttebeløbet pr. modtager begrænses til det minimum, der er nødvendigt for at nå det tilsigtede [mål]«, og | »[s]om hovedregel vil støtten blive anset for at være begrænset til det nødvendige minimum, hvis støttebeløbet svarer til de nettomeromkostninger, der er nødvendige for at opfylde målsætningen, i forhold til det kontrafaktiske scenario uden støtten«.
58 Det følger heraf, at blandt de »øvrige betingelser«, der er omhandlet i punkt 116 i retningslinjer for statsstøtte til miljøbeskyttelse og energi, er betingelsen om støttens proportionalitet. Denne betingelse er tæt forbundet med betingelsen om, at der ikke må foreligge overkompensation. Endvidere er sidstnævnte begreb, uden udtrykkeligt at være nævnt, bl.a. omfattet af de pågældende retningslinjers punkt 131, der har følgende ordlyd:
»For anden energi end elektricitet fra andre vedvarende energikilder vil driftsstøtte blive anset for forenelig med det indre marked, hvis følgende kumulative betingelser er opfyldt:
a) [S]tøtten pr. energienhed overstiger ikke forskellen mellem de samlede normaliserede omkostninger til energiproduktion (»levelised costs of producing energy« — LCOE) ved hjælp af den pågældende teknologi og markedsprisen på den pågældende energiform.
b) LCOE kan også dække normal kapitalforrentning. Investeringsstøtten fratrækkes det samlede investeringsbeløb ved beregningen af LCOE.
c) [P]roduktionsomkostningerne ajourføres regelmæssigt og mindst en gang om året[…]
d) [D]er ydes kun støtte, indtil anlægget er fuldt afskrevet i overensstemmelse med de almindelige regnskabsregler, for at undgå, at driftsstøtte baseret på LCOE overstiger afskrivningen af investeringen.«
59 Det skal fremhæves, at dette punkt 131 blev gentaget i 50. betragtning til hver af de anfægtede afgørelser med tilføjelsen i parentes af præciseringen »no overkompensationen« (ingen overkompensation) efter definitionen af betingelsen i nævnte punkt, litra a).
60 Det bemærkes, at det ikke præciseres i retningslinjer for statsstøtte til miljøbeskyttelse og energi, at den eneste overkompensation, der skal undgås, for at en støtte er proportional, er den, der kan følge af kumulationen af støtte fra én og samme medlemsstat. Det er således med urette, at Kommissionen har gjort gældende, at retningslinjer for statsstøtte til miljøbeskyttelse og energi er til hinder for, at den kan undersøge den overkompensation, der kan følge af den omtvistede kumulation, i forbindelse med vurderingen af de omhandlede afgiftsfritagelsers forenelighed med det indre marked.
61 Følgelig fritog punkt 116 i retningslinjer for statsstøtte til miljøbeskyttelse og energi ikke Kommissionen fra forpligtelsen til at undersøge, om den overkompensation, der kunne følge af den omtvistede kumulation, og som sagsøgeren har påberåbt sig, gav anledning til alvorlige vanskeligheder med henblik på at sikre, at de omtvistede ordninger var proportionale. Den omstændighed, at sagsøgeren ikke har rejst nogen ulovlighedsindsigelse med hensyn til denne bestemmelse, er således uden betydning i den foreliggende sag.
62 Kommissionens argument må derfor forkastes, og det skal undersøges, om klagepunktet vedrørende den omtvistede kumulation er begrundet.
Spørgsmålet, om klagepunktet vedrørende den omtvistede kumulation er velbegrundet
63 Efter at have henvist til principperne om domstolsprøvelse af, om der foreligger alvorlige vanskeligheder, skal der foretages en undersøgelse af de oplysninger, som Kommissionen rådede over eller kunne råde over i det foreliggende tilfælde, af spørgsmålet, om der foreligger alvorlige vanskeligheder i forbindelse med overkompensationen, og endelig af Kommissionens og Kongeriget Sveriges argumentation om, at det er udelukket, at de omtvistede ordninger kan tage hensyn til støtte ydet af andre medlemsstater med den begrundelse, at denne hensyntagen er i strid med princippet om forbud mod forskelsbehandling eller artikel 110 TEUF.
Domstolsprøvelsen af, om der foreligger alvorlige vanskeligheder
64 Det bemærkes, at lovligheden af en afgørelse om ikke at gøre indsigelser, jf. artikel 4, stk. 3, i forordning 2015/1589, ifølge retspraksis afhænger af, om vurderingen af de oplysninger, Kommissionen rådede over, under den indledende undersøgelsesprocedure objektivt set burde have rejst tvivl med hensyn til en støtteforanstaltnings forenelighed med det indre marked, eftersom denne tvivl, såfremt den foreligger, skal føre til, at der indledes en formel undersøgelsesprocedure, hvori de interesserede parter som omhandlet i forordningens artikel 1, litra h), kan deltage (jf. i denne retning og analogt dom af 2.9.2021, Kommissionen mod Tempus Energy og Tempus Energy Technology, C-57/19 P, EU:C:2021:663, præmis 38 og den deri nævnte retspraksis). Denne forpligtelse svarer til den, der er fastsat i artikel 4, stk. 4, i forordning 2015/1589, i medfør af hvilken Kommissionen er forpligtet til at indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, TEUF, når den omhandlede foranstaltning rejser tvivl om, hvorvidt den er forenelig med det indre marked (jf. i denne retning og analogt dom af 22.12.2008, British Aggregates mod Kommissionen, C-487/06 P, EU:C:2008:757, præmis 113 og 185 og den deri nævnte retspraksis, kendelse af 25.6.2019, Fred Olsen mod Naviera Armas, C-319/18 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2019:542, præmis 30, og dom af 20.6.2019, a&o hostel and hotel Berlin mod Kommissionen, T-578/17, ikke trykt i Sml., EU:T:2019:437, præmis 57).
65 Beviset for, at der foreligger tvivl med hensyn til den omhandlede støttes forenelighed med det indre marked, som skal søges i både omstændighederne for vedtagelsen af afgørelsen om ikke at gøre indsigelser og i dens indhold, skal føres af den sagsøger, som har nedlagt påstand om annullation af denne afgørelse, på grundlag af en række samstemmende indicier (dom af 2.9.2021, Kommissionen mod Tempus Energy og Tempus Energy Technology, C-57/19 P, EU:C:2021:663, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis).
66 Navnlig udgør den utilstrækkelige eller ufuldstændige karakter af Kommissionens undersøgelse under den indledende undersøgelsesprocedure et indicium for, at der foreligger alvorlige vanskeligheder ved vurderingen af den pågældende foranstaltning, hvis tilstedeværelse forpligter Kommissionen til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure (jf. dom af 2.9.2021, Kommissionen mod Tempus Energy og Tempus Energy Technology, C-57/19 P, EU:C:2021:663, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis).
67 Desuden skal Unionens retsinstanser vurdere lovligheden af en afgørelse om ikke at gøre indsigelser, der er truffet ved afslutningen af den indledende undersøgelsesprocedure, ikke blot på grundlag af de oplysninger, som Kommissionen rådede over på det tidspunkt, da den vedtog den, men ligeledes i forhold til de oplysninger, som den kunne råde over (dom af 2.9.2021, Kommissionen mod Tempus Energy og Tempus Energy Technology, C-57/19 P, EU:C:2021:663, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis).
68 De oplysninger, som Kommissionen »kunne råde over«, omfatter de oplysninger, som syntes relevante for de vurderinger, som skulle foretages i henhold til den retspraksis, der er nævnt i denne præmis 64 ovenfor, og som den efter anmodning herom kunne have fået fremlagt under den administrative procedure (dom af 2.9.2021, Kommissionen mod Tempus Energy og Tempus Energy Technology, C-57/19 P, EU:C:2021:663, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).
69 Kommissionen er forpligtet til at gennemføre undersøgelsesproceduren vedrørende de omhandlede foranstaltninger upartisk og omhyggeligt, således at den ved vedtagelsen af den endelige afgørelse, der fastslår, at der foreligger støtte og i givet fald denne støttes uforenelighed med det indre marked eller ulovlighed, i dette øjemed råder over så væsentlige og pålidelige elementer som muligt (jf. dom af 2.9.2021, Kommissionen mod Tempus Energy og Tempus Energy Technology, C-57/19 P, EU:C:2021:663, præmis 44 og den deri nævnte retspraksis).
70 Det følger heraf, at Rettens prøvelse af lovligheden af en afgørelse om ikke at indlede den formelle undersøgelsesprocedure på grund af manglende alvorlige vanskeligheder ikke kan begrænses til en undersøgelse af, om der er anlagt et åbenbart urigtigt skøn. En afgørelse vedtaget af Kommissionen uden at indlede den formelle undersøgelsesprocedure kan nemlig annulleres som følge af undladelsen af at foretage den kontradiktoriske og uddybende undersøgelse, der er fastsat i artikel 108, stk. 2, TEUF, selv om det ikke er godtgjort, at Kommissionens grundlæggende vurderinger var behæftet med retlige eller faktiske fejl (jf. i denne retning dom af 15.10.2020, První novinová společnost mod Kommissionen, T-316/18, ikke trykt i Sml., EU:T:2020:489, præmis 88, 90 og 91 og den deri nævnte retspraksis). Rettens prøvelse er således ikke begrænset (jf. i denne retning dom af 20.6.2019, a&o hostel and hotel Berlin mod Kommissionen, T-578/17, ikke trykt i Sml., EU:T:2019:437, præmis 66).
De oplysninger, som Kommissionen rådede over eller kunne råde over i det foreliggende tilfælde
71 Det skal bemærkes, at sagsøgeren som bilag til sin skrivelse til Kommissionen af 18. oktober 2019, der hovedsageligt vedrørte den af Kongeriget Danmark ydede støtte til energiproduktion på grundlag af biogas, fremlagde en undersøgelse, hvori det blev fremhævet, at det geografiske marked for biogas nu var transnationalt og i hvert fald omfattede Danmark, Sverige, Tyskland og Det Forenede Kongerige. I undersøgelsen er det dernæst anført, at biogas kunne støttes såvel ved hjælp af produktionsstøtte som ved foranstaltninger, der fremmer efterspørgslen, såsom afgiftsfritagelser. Det blev præciseret, at selv om disse forskellige former for støtte kunne eksistere side om side i en enkelt medlemsstat, var det ikke tilladt at kumulere dem på nationalt plan. Ifølge denne undersøgelse kunne den energi, der blev generereret af biogas, hvortil der blev ydet produktionsstøtte, i Tyskland ikke nyde godt af den øvrige støtte, der var fastsat for salg af vedvarende energi. I undersøgelsen blev det imidlertid præciseret, at der kunne opstå kumulation, hvilket kunne give anledning til »dobbeltsubsidiering« eller »oversubsidiering«, når produktionsstøtten og afgiftsfritagelserne hidrørte fra forskellige medlemsstater. Det fremgik ligeledes af denne undersøgelse, at overlapninger mellem støtteordninger vedtaget af forskellige medlemsstater kunne give anledning til overkompensation og skabe konkurrenceforvridning. Det eksempel herom, som blev fremført, vedrørte netop den danske og den svenske støtte.
72 Tilsvarende fremhævede sagsøgeren i sin skrivelse af 19. juni 2020 til Kommissionen, som vedrørte den danske støtte, ikke desto mindre forbindelsen mellem denne støtte og de afgiftsfritagelser, som Sverige havde indrømmet. Sagsøgeren henviste særligt til de afgørelser, hvorved Kommissionen havde godkendt de svenske støtteordninger, der med mindre tilpasninger blev forlænget ved de anfægtede afgørelser. Den undersøgelse, der var vedlagt denne skrivelse, indeholdt endvidere oplysninger, der svarede til dem, der fremgik af den undersøgelse, som er nævnt i præmis 71 ovenfor.
73 Under disse omstændigheder må det fastslås, at sagsøgeren inden vedtagelsen af de anfægtede afgørelser havde meddelt Kommissionen oplysninger om de mulige virkninger af en kumulation af de afgiftsfritagelser, som Kongeriget Sverige havde indrømmet, og den støtte til produktion af energi på grundlag af biogas, der var tildelt af andre medlemsstater, navnlig Kongeriget Danmark.
74 Som Kongeriget Sverige har bekræftet i retsmødet som svar på et spørgsmål fra Retten, var den omstændighed, at produktion af energi på grundlag af biogas modtog støtte fra Kongeriget Danmark, i øvrigt offentligt kendt. Kongeriget Sverige har endvidere medgivet, at det i et regeringsdekret af 31. maj 2018, som sagsøgeren har fremlagt for Retten, blev anført, at den støtte til produktion af energi på grundlag af biogas, som Kongeriget Danmark har ydet, når den kombineres med de omhandlede afgiftsfritagelser, kunne føre til en forringelse af konkurrencevilkårene for produktion af biogas i Sverige. Som det fremgår af to rapporter, der er vedlagt stævningen, og som Kommissionen har bekræftet i sit svar på et skriftligt spørgsmål fra Retten, har Kongeriget Sverige fra oktober 2018 tildelt biogasproducenter, der er etableret på dets område, produktionsstøtte, fordi producenter, der er etableret i andre medlemsstater, kunne drage fordel af den omtvistede kumulation.
75 Kommissionen var således i forbindelse med vedtagelsen af de anfægtede afgørelse i besiddelse af oplysninger om den omtvistede kumulation.
76 Kommissionen kan i denne forbindelse ikke påberåbe sig den omstændighed, at sagsøgeren ikke indgav en klage i henhold til artikel 24, stk. 2, i forordning 2015/1589 inden vedtagelsen af de anfægtede afgørelser, med henblik på at godtgøre, at den ikke var forpligtet til at tage hensyn til oplysningerne om den omtvistede kumulation.
77 Det bemærkes, at artikel 24, stk. 2, i forordning 2015/1589 har følgende ordlyd:
»2. Alle interesserede parter kan indgive en klage for at underrette Kommissionen om påstået ulovlig støtte eller om påstået misbrug af støtte. Den interesserede part skal i den forbindelse behørigt udfylde en formular, som er fastsat i en gennemførelsesbestemmelse, jf. artikel 33, og skal angive obligatoriske oplysninger, der anmodes om deri.
Hvis Kommissionen vurderer, at den interesserede part ikke har overholdt den obligatoriske klageformular, eller at de faktiske og retlige omstændigheder, som den interesserede part beskriver, ikke giver et tilstrækkeligt grundlag til efter en indledende undersøgelse at kunne påvise, at der foreligger ulovlig støtte eller misbrug af støtte, underretter Kommissionen den interesserede part herom og opfordrer den til at fremsætte bemærkninger inden for en fastsat frist, der normalt ikke må overstige en måned. Hvis den interesserede part ikke har fremsat sine bemærkninger inden for den fastsatte frist, anses klagen for at være trukket tilbage. Kommissionen underretter den pågældende medlemsstat, når en klage anses for at være trukket tilbage.
Kommissionen sender klageren en kopi af enhver afgørelse i en sag, der vedrører klagens indhold.«
78 Artikel 24, stk. 2, i forordning 2015/1589 vedrører således støtte, som enten formodes at være »ulovlig« som omhandlet i denne forordnings artikel 1, litra f), idet den er blevet gennemført i strid med artikel 108, stk. 3, TEUF, hvorefter enhver påtænkt støtteforanstaltning skal anmeldes til Kommissionen og ikke kan gennemføres inden dennes endelige afgørelse, eller som anses for at udgøre »misbrug« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i forordningens artikel 1, litra g), for så vidt som støttemodtageren har anvendt den i strid med en afgørelse vedtaget af Kommissionen, hvorved den blev erklæret for forenelig med det indre marked.
79 Det er alene i forhold til denne støtte som defineret i artikel 1 i forordning 2015/1589, at samme forordnings artikel 24, stk. 2, sammenholdt med forordningens artikel 12, stk. 1, indrømmer en interesseret part ret til at sætte den indledende undersøgelsesprocedure i gang ved i form af en specifik formular at indgive en klage til Kommissionen, der indeholder oplysninger om en sådan støtte, som Kommissionen er forpligtet til at undersøge inden for rammerne af en procedure, der fastsætter visse rettigheder for klageren (jf. i denne retning dom af 14.5.2019, Marinvest og Porting mod Kommissionen, T-728/17, ikke trykt i Sml., EU:T:2019:325, præmis 38 og 40; jf. ligeledes i denne retning og analogt dom af 17.7.2008, Athinaïki Techniki mod Kommissionen, C-521/06 P, EU:C:2008:422, præmis 37).
80 Ifølge retspraksis kan Kommissionen, når en sådan klage er indgivet, under visse omstændigheder være forpligtet til at behandle den i et omfang, der går ud over en undersøgelse af de faktiske og retlige omstændigheder, som klageren har peget på over for den. Kommissionen er således ud fra hensynet til god forvaltningsskik i forbindelse med traktatens grundlæggende regler om statsstøtte forpligtet til at gennemføre en påpasselig og upartisk undersøgelse af klagen, hvilket kan forudsætte, at Kommissionen undersøger omstændigheder, som klageren ikke udtrykkeligt har henvist til (jf. dom af 15.3.2018, Naviere Armas mod Kommissionen, T-108/16, EU:T:2018:145, præmis 101 og den deri nævnte retspraksis).
81 Den foreliggende sag vedrører imidlertid ikke den støtte eller de nærmere regler for anvendelsen af støtte, der er omhandlet i artikel 24, stk. 2, i forordning 2015/1589, men støtte, som Kongeriget Sverige behørigt har anmeldt til Kommissionen, og hvis anvendelse i overensstemmelse med de anfægtede afgørelser ikke er bestridt i den foreliggende sag.
82 Eftersom artikel 24, stk. 2, i forordning 2015/1589 ikke finder anvendelse, er den retspraksis, der er nævnt i præmis 80 ovenfor, følgelig uden betydning i den foreliggende sag.
83 Kommissionen var imidlertid i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i præmis 69-67 ovenfor, forpligtet til at støtte sin analyse på de oplysninger, som den rådede over eller kunne råde over, og som ikke er begrænset til dem, der er blevet fremlagt i en klage som omhandlet i artikel 24, stk. 2, i forordning 2015/1589.
84 Selv om det endvidere ikke påhviler Kommissionen på eget initiativ og i mangel af indicier herfor at fremskaffe alle de oplysninger, som vil kunne have forbindelse til den sag, der er indbragt for den, selv om sådanne oplysninger er offentligt tilgængelige (jf. dom af 2.9.2021, Kommissionen mod Tempus Energy og Tempus Energy Technology, C-57/19 P, EU:C:2021:663, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis), fremsendte sagsøgeren i det foreliggende tilfælde Kommissionen oplysninger om virkningerne af kumulationen af de fritagelser, der blev indrømmet af Kongeriget Sverige, og den støtte til produktion af energi på grundlag af biogas, der blev ydet af andre medlemsstater, navnlig af Kongeriget Danmark.
85 På baggrund af det ovenstående må det fastslås, at Kommissionen, da den undersøgte de omtvistede ordninger, var i besiddelse af oplysninger om virkningerne af den omtvistede kumulation. Kommissionen kunne i øvrigt, hvis den fandt det nødvendigt, råde over supplerende oplysninger, som den kunne have anmodet sagsøgeren om at fremlægge.
86 Som Kommissionen har gjort gældende i retsmødet, skal det imidlertid efterprøves, om oplysningerne i sagsøgerens skrivelser og i de undersøgelser, der er vedlagt disse, var relevante for vurderingen af de omtvistede ordningers forenelighed med det indre marked. Det skal derfor afgøres, om disse oplysninger vedrørende en eventuel overkompensation kunne påvise, at der forelå alvorlige vanskeligheder ved fastlæggelsen af en sådan forenelighed. Det er kun såfremt dette besvares bekræftende, at det skal konkluderes, at Kommissionen var forpligtet til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure (jf. i denne retning og analogt dom af 2.9.2021, Kommissionen mod Tempus Energy og Tempus Energy Technology, C-57/19 P, EU:C:2021:663, præmis 85).
Spørgsmålet, om der forelå alvorlige vanskeligheder i forbindelse med overkompensationen
87 Det følger af de væsentligste betragtninger i de anfægtede afgørelser vedrørende overkompensationen, som er sammenfattet i præmis 9 ovenfor, at det ifølge Kommissionen var nødvendigt, for at de omtvistede ordninger kunne erklæres forenelige med det indre marked, at de omhandlede afgiftsfritagelser ikke giver anledning til overkompensation.
88 Det præciseres imidlertid ikke i de anfægtede afgørelser, om den omhandlede overkompensation udelukkende følger af en eventuel kumulation af de omhandlede afgiftsfritagelser med anden støtte ydet af Kongeriget Sverige, eller om den ligeledes kan følge af den omtvistede kumulation.
89 Kommissionen forklarede, at den i forbindelse med undersøgelsen af overkompensationen havde begrænset sig til at undersøge den eventuelle kumulation af de omhandlede afgiftsfritagelser med andre støtteforanstaltninger vedtaget af Kongeriget Sverige. Ifølge Kommissionen er det hverken fastsat i retningslinjer for statsstøtte til miljøbeskyttelse og energi eller i andre EU-retlige bestemmelser, at der yderligere skal tages hensyn til eventuel støtte ydet i en anden medlemsstat med henblik på undersøgelsen af, om der foreligger en overkompensation for modtagerne af de nævnte fritagelser.
90 Kongeriget Sverige har for sit vedkommende henvist til den omstændighed, at de rapporter fra det svenske energiagentur, som Kommissionen støttede sig til for i de anfægtede afgørelser at udelukke, at der forelå en overkompensation, indirekte tager hensyn til den støtte, som Kongeriget Danmark har ydet. Kongeriget Sverige har imidlertid som svar på Rettens skriftlige og mundtlige spørgsmål præciseret, at den kontrol, som det svenske energiagentur foretog af, at der ikke forelå overkompensation, blev foretaget på nationalt plan, og at der ikke bestod nogen forpligtelse til at tage hensyn til den produktionsstøtte, der eventuelt er ydet af andre medlemsstater, og som den biogas, der importeres til Sverige, kan have været omfattet af.
91 Det må følgelig fastslås, at Kommissionen med henblik på at vedtage de anfægtede afgørelser kun undersøgte den overkompensation, der kunne følge af en kumulation af flere former for støtte tildelt af Kongeriget Sverige. Kommissionen udelukkede herved, at den omtvistede kumulation kunne give anledning til alvorlige vanskeligheder ved fastlæggelsen af de omtvistede ordningers forenelighed med det indre marked, som kun den formelle undersøgelsesprocedure ville have gjort det muligt at klarlægge. Det skal derfor undersøges, om denne udelukkelse er berettiget.
92 Det bemærkes, at artikel 107, stk. 1, TEUF bestemmer:
»Bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.«
93 Artikel 107, stk. 3, TEUF har følgende ordlyd:
»Som forenelige med det indre marked kan betragtes:
[…]
c) støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse«.
94 Det følger heraf, at Kommissionen, inden den træffer afgørelse om, hvorvidt statsstøtte er forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF er forpligtet til at undersøge støttens virkninger på samhandelen mellem medlemsstaterne. Navnlig når Kommissionen som i det foreliggende tilfælde vedtager afgørelser med hjemmel i denne bestemmelse efter afslutningen af den indledende undersøgelsesprocedure, skal den være i stand til, uden at dette spørgsmål giver anledning til alvorlige vanskeligheder, at konkludere, at den pågældende støtte ikke vil påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
95 I de anfægtede afgørelser, der blev vedtaget i henhold til artikel 4, stk. 3, i forordning 2015/1589, konkluderede Kommissionen, at den ikke skulle rejse indsigelse mod de omtvistede ordninger, som udgjorde en forlængelse af ordninger, der allerede var blevet anset for forenelige med det indre marked på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF.
96 Kommissionen kunne dog, også selv om det kun skyldes de oplysninger, som sagsøgeren havde givet den (jf. præmis 71-73 ovenfor), ikke være uvidende om, at importen til Sverige af biogas, der er produceret i andre medlemsstater, navnlig Danmark, var steget mærkbart i årene forud for anmeldelsen af de omtvistede ordninger, til skade for biogas fra andre medlemsstater, på grund af den omtvistede kumulation.
97 Selv om de omtvistede ordninger ikke indeholdt grundlæggende ændringer, der påvirkede de ordninger, der havde været gældende i Sverige i flere år, skulle Kommissionen følgelig ved vurderingen af de omtvistede ordningers forenelighed med det indre marked tage hensyn til den omtvistede kumulations indvirkning på den voksende import fra visse medlemsstater.
98 Kommissionen har ganske vist ikke set bort fra disse forhold, eftersom den har fastholdt, at det er nødvendigt, at de omtvistede ordninger finder anvendelse på samme måde på biogas, der er produceret i Sverige, og på importeret biogas. Kommissionens undersøgelse af, om der eventuelt forelå en overkompensation, begrænsede sig imidlertid til dens nationale dimension, således som det er blevet anført i præmis 89 ovenfor.
99 I overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i præmis 66 ovenfor, er den utilstrækkelige eller ufuldstændige karakter af Kommissionens analyse under den indledende undersøgelsesprocedure med hensyn til den overkompensation, der kan følge af den omtvistede kumulation, et indicium for, at der foreligger alvorlige vanskeligheder. Som det fremgår af præmis 55-59 ovenfor, kan statsstøtte for det første ikke erklæres forenelig med det indre marked, hvis den ikke overholder betingelsen om proportionalitet. For det andet er spørgsmålet om, hvorvidt der ikke foreligger overkompensation, i de anfægtede afgørelser tæt forbundet med spørgsmålet om de omtvistede ordningers proportionalitet. Følgelig kan den omstændighed, at Kommissionen foretog en utilstrækkelig og ufuldstændig analyse af den manglende overkompensation, for så vidt som den ikke tog hensyn til den omtvistede kumulation, i det foreliggende tilfælde være tilstrækkelig til at fastslå, at der forelå alvorlige vanskeligheder.
100 Det skal ikke desto mindre fastslås, at såfremt det, således som Kommissionen og Kongeriget Sverige har gjort gældende, er udelukket, at de omtvistede ordninger kan tage hensyn til støtte ydet af andre medlemsstater med den begrundelse, at denne hensyntagen tilsidesætter princippet om forbud mod forskelsbehandling eller artikel 110 TEUF, giver spørgsmålet om den overkompensation, der kan følge af den omtvistede kumulation, ikke anledning til alvorlige vanskeligheder.
101 Det skal nemlig bemærkes, at det følger af retspraksis, at selv om den i traktatens artikel 107 TEUF og 108 TEUF fastsatte procedure overlader et betydeligt skøn til Kommissionen med henblik på vurderingen af, om en statsstøtteordning kan forenes med det indre markeds krav, følger det af traktatens almindelige opbygning, at denne procedure aldrig må føre til resultater, der er i strid med EU-rettens almindelige principper, såsom ligebehandlingsprincippet, eller med traktaternes særlige bestemmelser, herunder dem, der vedrører interne afgifter, som artikel 110 TEUF henhører under (jf. i denne retning dom af 23.4.2002, Nygård, C-234/99, EU:C:2002:244, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis, af 15.4.2008, Nuova Agricast, C-390/06, EU:C:2008:224, præmis 50 og 51 og den deri nævnte retspraksis, og af 9.9.2010, British Aggregates m.fl. mod Kommissionen, T-359/04, EU:T:2010:366, præmis 91 og den deri nævnte retspraksis). Endvidere kan en støtte ikke indføres eller tillades i form af afgiftsmæssig forskelsbehandling foretaget af en medlemsstat over for produkter fra andre medlemsstater (jf. i denne retning dom af 9.9.2010, British Aggregates m.fl. mod Kommissionen, T-359/04, EU:T:2010:366, præmis 92 og den deri nævnte retspraksis).
Forbuddet mod forskelsbehandling
102 Princippet om forbud mod forskelsbehandling eller ligebehandlingsprincippet forbyder, at ensartede situationer behandles forskelligt, eller at forskellige situationer behandles ens, medmindre en forskellig behandling er objektivt begrundet (jf. dom af 11.7.2019, IPPT PAN mod Kommissionen og REA, T-805/16, ikke trykt i Sml., EU:T:2019:496, præmis 216 og den deri nævnte retspraksis; jf. ligeledes i denne retning dom af 16.12.2008, Arcelor Atlantique og Lorraine m.fl., C-127/07, EU:C:2008:728, præmis 23 og den deri nævnte retspraksis, og af 27.9.2012, Koninklijke BAM Groep mod Kommissionen, T-355/06, ikke trykt i Sml., EU:T:2012:486, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis).
103 Spørgsmålet om den ensartede karakter af forskellige situationer skal vurderes under hensyn til alle de forhold, som kendetegner dem. Disse omstændigheder skal navnlig fastlægges og vurderes på grundlag af indholdet af og formålet med den statslige foranstaltning, der indfører en forskellig behandling. Endvidere skal der tages hensyn til de principper, der gælder inden for det område, som den pågældende statslige foranstaltning henhører under, og de formål, der forfølges på det pågældende område (jf. analogt og i denne retning dom af 12.5.2011, Luxembourg mod Parlamentet og Rådet, C-176/09, EU:C:2011:290, præmis 32 og den deri nævnte retspraksis).
104 I det foreliggende tilfælde er Kommissionen af den opfattelse, at den har sikret sig, at de omtvistede ordninger overholdt princippet om forbud mod forskelsbehandling, for så vidt som den fra Kongeriget Sverige opnåede en garanti for, at de omhandlede afgiftsfritagelser finder anvendelse uafhængigt af oprindelsen af den biogas, der sælges i Sverige, uanset om der er tale om biogas produceret i denne medlemsstat, eller biogas produceret i andre medlemsstater og importeret til Sverige.
105 Det må imidlertid konstateres, at salg af biogas, hvis meromkostninger er blevet kompenseret, på baggrund af formålet med de omtvistede ordninger, ikke udgør en situation, der kan sammenlignes med salget af biogas, hvis meromkostninger der endnu ikke er blevet kompenseret for.
106 Som det følger af de anfægtede afgørelser (jf. præmis 8 ovenfor), har de omhandlede afgiftsfritagelser nemlig til formål at gøre biogassen konkurrencedygtig i forhold til fossil gas, selv om førstnævntes produktionsomkostninger er højere end sidstnævntes.
107 Hvis omkostningerne til fremstilling af biogas, som er højere end omkostningerne til fossil gas, allerede er blevet kompenseret ved støtte ydet af den medlemsstat, på hvis område dens produktion har fundet sted, mister indrømmelsen af de omhandlede afgiftsfritagelser for biogas importeret til Sverige sin eksistensberettigelse.
108 Det følger af de anfægtede afgørelser, at Kommissionen har anerkendt, at der er en forskel mellem salget af biogas, for hvilket meromkostningerne ved produktionen er blevet kompenseret, og salget af biogas, for hvilket meromkostningerne ved produktionen endnu ikke er blevet kompenseret. Hvad angår biogas produceret i Sverige sikrede Kommissionen sig således, at der ikke forelå om overkompensation som følge af, at de omhandlede afgiftsfritagelser blev kumuleret med anden støtte, som de svenske myndigheder havde ydet til produktion af biogas i denne medlemsstat. Den forskel, der er mellem situationen for den biogas, hvis meromkostninger allerede er blevet kompenseret, og situationen for den biogas, hvis meromkostningerne ikke allerede er blevet kompenseret, består, selv om denne kompensation følger af støtte ydet af andre medlemsstater end Kongeriget Sverige.
109 Medmindre der foreligger en objektiv begrundelse, kan de to salg, der er nævnt i præmis 105 ovenfor, følgelig ikke behandles på den samme måde, som består i at lade dem være omfattet af den samme afgiftsfritagelse, uanset om den biogas, der sælges i Sverige, er blevet fremstillet på det nationale område eller er blevet importeret.
110 I de anfægtede afgørelser tog Kommissionen imidlertid ikke hensyn til den overkompensation, der kunne følge af den omtvistede kumulation. Herved anvendte den ikke princippet om forbud mod forskelsbehandling under hensyntagen til alle de relevante forhold, der kendetegner de »situationer«, som i henhold til dette princip skal sammenlignes. I overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i præmis 64 og 66 ovenfor, og de betragtninger, der er anført i præmis 99 ovenfor, viser denne omstændighed, at der forelå alvorlige vanskeligheder, som udløser Kommissionens forpligtelse til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure.
111 Selv hvis det antages, således som Kommissionen har gjort gældende, at det ud fra en faktuel synsvinkel er umuligt at undersøge overlapningerne mellem de støtteordninger, der er fastsat i en medlemsstat, og dem, der er gældende i andre medlemsstater, skal det i øvrigt bemærkes, at de anfægtede afgørelser, som Kommissionen har medgivet i retsmødet, ikke nævner denne umulighed. De kvalificerer så meget desto mere ikke denne som en objektiv begrundelse.
112 Det skal derfor fastslås, at den nødvendige overholdelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling ikke gjorde det muligt at udelukke, at der forelå alvorlige vanskeligheder med hensyn til den omtvistede kumulations indvirkning på de omtvistede ordningers forenelighed med det indre marked.
Om artikel 110 TEUF
113 Som anført i præmis 100 ovenfor skal det afgøres, om artikel 110 TEUF, således som Kommissionen og Kongeriget Sverige har gjort gældende, er til hinder for, at de omtvistede ordninger kan tage hensyn til støtte ydet af andre medlemsstater.
114 Artikel 110 TEUF har følgende ordlyd:
»Ingen medlemsstat må direkte eller indirekte pålægge varer fra andre medlemsstater interne afgifter af nogen art, som er højere end de afgifter, der direkte eller indirekte pålægges lignende indenlandske varer.
Endvidere må ingen medlemsstat pålægge varer fra andre medlemsstater interne afgifter, som indirekte vil kunne beskytte andre produkter.«
115 Ifølge retspraksis følger det for det første af artikel 110 TEUF, at forskelle i interne afgifter kun er forenelige med EU-retten, hvis de forfølger formål, der også er forenelige med denne ret, og hvis den pågældende afgiftsordning er udformet således, at der ikke sker nogen form for direkte eller indirekte forskelsbehandling af varer indført fra andre medlemsstater eller nogen form for beskyttelse af konkurrerende indenlandsk fremstillede varer. Under overholdelse af disse krav begrænser EU-retten på sit nuværende udviklingstrin ikke den enkelte medlemsstats frihed til at indføre en differentieret afgiftsordning for visse varer, heler ikke selv om disse må anses for lignende varer som omhandlet i artikel 110, stk. 1, TEUF, når dette sker efter objektive kriterier, såsom arten af de benyttede råstoffer eller den anvendte fremstillingsmetode (jf. analogt dom af 2.4.1998, Outokumpu, C-213/96, EU:C:1998:155, præmis 30, og af 14.4.2021, Achema og Lifosa mod Kommissionen, T-300/19, ikke trykt i Sml., EU:T:2021:191, præmis 220).
116 For det andet er retmæssigheden af visse afgiftsfritagelser eller ‑nedsættelser, navnlig når de har som mål at gøre det muligt at opretholde produktionsformer eller virksomheder, som uden disse særlige afgiftsmæssige fordele på grund af stigningen i produktionsomkostningerne ikke længere ville være rentable, betinget af, at de medlemsstater, der udnytter disse muligheder, uden forskel og uden at beskytte indenlandske produkter lader begunstigelsen gælde også for indførte produkter, der befinder sig i samme situation under overholdelse af artikel 110 TEUF (jf. i denne retning Domstolens dom af 9.9.2010, British Aggregates m.fl. mod Kommissionen, T-359/04, EU:T:2010:366, præmis 93-95 og den deri nævnte retspraksis).
117 For det tredje er kravene i artikel 110 TEUF opfyldt, når en medlemsstats lovgivning gør det muligt på et gode med oprindelse i en anden medlemsstat at anvende en afgiftsordning, der kan antages at svare til den ordning, der anvendes på dette gode, når det er fremstillet i den første medlemsstat (jf. i denne retning dom af 30.10.1980, Schneider-Import, 26/80, EU:C:1980:257, præmis 10 og 15).
118 Det følger heraf, at når salget i en medlemsstat af indenlandske eller lignende indførte varer ikke ville være rentabel uden afgiftsmæssige fordele, er artikel 110, stk. 1, TEUF til hinder for, at indførte varer udsættes for en direkte eller indirekte forskelsbehandling i forhold til indenlandske varer, for så vidt som de pålægges en højere afgift end den, der pålægges sidstnævnte varer. En forskellig afgiftsmæssig behandling er derimod forenelig med denne bestemmelse, når denne behandling er resultatet af objektive kriterier og gør det muligt at undgå enhver form for forskelsbehandling af import fra andre medlemsstater.
119 Med henblik på anvendelsen af disse principper på den foreliggende sag bemærkes, at denne sag er særlig i forhold til de situationer, der er omhandlet i retspraksis, derved, at enhver biogas, der sælges i Sverige, uanset om den er fremstillet i denne medlemsstat eller er indført dertil, er omfattet af de samme afgiftsfritagelser. Endvidere hvad angår importeret biogas indrømmes disse fritagelser, der er fuldstændige fritagelser, uden at der sondres efter, om den medlemsstat, hvori biogassen er produceret, har ydet støtte til energiproduktion på grundlag af biogas eller ej.
120 Af hensyn til de EU-retlige krav, der finder anvendelse på statsstøtte, sikrede Kommissionen sig, at den i Sverige producerede biogas ikke var omfattet af en overkompensation (jf. præmis 108 ovenfor). Kommissionen kan følgelig ikke gøre gældende, at biogas, der importeres fra andre medlemsstater, er genstand for en forskelsbehandling, som er forbudt i henhold til artikel 110 TEUF, hvis biogassen er omfattet af de omhandlede afgiftsfritagelser alene på den betingelse, at enhver overkompensation som følge af kumulationen af disse fritagelser og den eventuelle støtte, som andre medlemsstater har ydet producenterne af denne biogas, udelukkes, før den eksporteres til Sverige. Denne betingelse, der vedrører manglende overkompensation, svarer til den betingelse, der kræves for biogas produceret i Sverige.
121 For at undgå overkompensation kan importeret biogas fra visse medlemsstater ganske vist rammes af en intern afgift i Sverige, der er højere end den, der pålægges biogas fremstillet i Sverige, fordi den ikke fastsætter afgiftsfritagelser eller fastsætter mindre fritagelser end de i denne sag omhandlede. Dette resultat er imidlertid ikke nødvendigvis diskriminerende. Hvad angår denne sidstnævnte kategori af biogas lagde Kommissionen nemlig, inden den fastslog, at de omtvistede ordninger var forenelige med det indre marked, vægt på at udelukke, at kumulationen af afgiftsmæssig støtte og produktionsstøtte giver anledning til overkompensation.
122 Den omstændighed, at der foreligger en overkompensation, kan med andre ord anses for et objektivt kriterium, der gør det muligt at anvende de omhandlede afgiftsfritagelser alene på biogas, national gas eller importeret gas, hvis meromkostninger til produktion i forhold til fossil gas ikke allerede er blevet kompenseret ved anden støtte, uafhængigt af, hvilken medlemsstat der har ydet denne anden støtte, og uden at dette berører muligheden for at variere satsen for de pågældende afgiftsfritagelser i forhold til størrelsen af denne anden støtte. Denne differentiering, der er støttet på et objektivt kriterium, kan forhindre den forskelsbehandling, der følger af de kompensationer, der allerede er ydet til biogas importeret fra visse medlemsstater.
123 Det skal endvidere bemærkes, at det følger af retspraksis, at en afgiftsordning har en diskriminerende og beskyttende virkning, der er i strid med artikel 110 TEUF, når den fremmer køb af indenlandske varer på bekostning af varer fra andre medlemsstater (jf. i denne retning dom af 5.4.1990, Kommissionen mod Grækenland, C-132/88, EU:C:1990:165, præmis 18 og 19).
124 Det er ubestridt, at dette ikke er tilfældet for så vidt angår de omtvistede ordninger. I mangel af foranstaltninger, der er truffet for at undgå overkompensation, der kan følge af den omtvistede kumulation, skaber de omtvistede ordninger i realiteten en omvendt forskelsbehandling af biogas fremstillet i Sverige til fordel for biogas produceret i andre medlemsstater, der yder støtte til energiproduktion på grundlag af biogas. Dette resultat kan ikke anses for at være pålagt som følge af den omstændighed, at de omtvistede ordninger skal overholde artikel 110 TEUF, hvis formål består i at forhindre, at en medlemsstat favoriserer sin egen produktion til skade for andre medlemsstaters produktion. Det bemærkes endvidere, at denne artikel ikke finder anvendelse i det tilfælde, hvor en medlemsstat indrømmer varer, som importeres fra visse medlemsstater, en gunstigere afgiftsmæssig behandling end den, den indrømmer lignende varer, der importeres fra andre medlemsstater.
125 Det bemærkes, at i de dele af de anfægtede afgørelser, der vedrører overholdelsen af EU’s skatte- og afgiftslovgivning (jf. præmis 11 ovenfor), fastslog Kommissionen, at de omtvistede ordninger ikke gav anledning til overkompensation, og at de omhandlede afgiftsfritagelser fandt anvendelse uanset biogassens oprindelse. Det følger heraf, at Kommissionen ikke fandt, at der forelå alvorlige vanskeligheder i denne henseende, selv om betragtningerne i præmis 115-124 ovenfor viser, at der forelå sådanne vanskeligheder, og at de skulle undersøges inden for rammerne af den formelle undersøgelsesprocedure.
126 Det skal derfor fastslås, at den nødvendige overholdelse af artikel 110 TEUF heller ikke gjorde det muligt at afvise, at der forelå alvorlige vanskeligheder med hensyn til den omtvistede kumulations indvirkning på de omtvistede ordningers forenelighed med det indre marked.
Konklusioner vedrørende klagepunktet angående den omtvistede kumulation
127 Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det konkluderes, at sagsøgeren ved at støtte sig på oplysninger, som Kommissionen rådede over eller kunne råde over ved vedtagelsen af de anfægtede afgørelser, har godtgjort, at analysen af de omtvistede ordningers forenelighed med det indre marked i lyset af artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF frembød alvorlige vanskeligheder forbundet med den overkompensation, der kunne følge af den omtvistede kumulation, henset til princippet om forbud mod forskelsbehandling og artikel 110 TEUF. Det følger heraf, at Kommissionen burde have undersøgt de nævnte vanskeligheder inden for rammerne af den formelle undersøgelsesprocedure i stedet for at vedtage de anfægtede afgørelser efter afslutningen af den indledende undersøgelsesprocedure.
128 Eftersom disse alvorlige vanskeligheder vedrører et princip og en bestemmelse, der henhører under den primære ret, er det ikke nødvendigt at tage stilling til Kommissionens og Kongeriget Sveriges argumenter om, at en hensyntagen til den overkompensation, der kan følge af den omtvistede kumulation, er i strid med flere afledte retsakter, hvoraf følger et forbud mod at fastsætte forskellige afgiftssatser for produkter fra forskellige medlemsstater.
129 Følgelig skal klagepunktet vedrørende den omtvistede kumulation tages til følge, og de anfægtede afgørelser annulleres, uden at det er nødvendigt at tage stilling til de øvrige klagepunkter, som sagsøgeren har påberåbt sig.
Sagsomkostninger
130 Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagsomkostningerne i overensstemmelse med sagsøgerens påstand.
131 Ifølge procesreglementets artikel 138, stk. 1, bærer medlemsstater, der er indtrådt i en sag, deres egne omkostninger. Kongeriget Sverige bærer således sine egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
Retten (Syvende Udvidede Afdeling):
1) Kommissionens afgørelse C(2020) 4489 final af 29. juni 2020 om statsstøtte SA.56125 (2020/N). – Sverige – Forlængelse og ændring af støtteordning SA.49893 (2018/N) – Afgiftsfritagelse for biogas og biopropan, der ikke er baseret på fødevarer, til varmeproduktion, annulleres.
2) Kommissionens afgørelse C(2020) 4487 final af 29. juni 2020 om statsstøtte SA.56908 (2020/N) – Sverige – Forlængelse og ændring af ordningen til fordel for biogas, der skal anvendes som brændstof i Sverige, annulleres.
3) Europa-Kommissionen bærer sine egne omkostninger og betaler de af Landwärme GmbH afholdte omkostninger.
4) Kongeriget Sverige bærer sine egne omkostninger.
da Silva Passos | Valančius | Reine |
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 21. december 2022.
Underskrifter