Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
van 23 november 2023 (1)
Zaak C‑634/22
OT,
PG,
CR,
VT,
MD,
in tegenwoordigheid van:
Sofiyska gradska prokuratura
[verzoek van de Sofiyski gradski sad (rechter voor de stad Sofia, Bulgarije) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing - Waarden en doelstellingen van de Unie – Rechtsstaat- Artikel 19 VEU - Beschikking 2006/929/EG - Onafhankelijk en onpartijdig gerecht - Opheffing van een bijzondere strafrechter - Opheffing in verband met een vermeend gebrek aan onafhankelijkheid”
1. Bij een in 2022 vastgestelde wet(2) heeft de Bulgaarse wetgever naast andere organen van de rechterlijke macht de Spetsializiran nakazatelen sad (bijzondere strafrechter, Bulgarije; hierna: „SNS”) opgeheven en bepaald hoe de rechters die tot de inwerkingtreding van de nieuwe wet deel uitmaakten van deze rechterlijke instantie, naar andere rechterlijke instanties moesten worden overgeplaatst.
2. In de ZIDZZSV was voorts bepaald dat de strafzaken in eerste aanleg waarin een terechtzitting had plaatsgevonden voor de SNS, zoals in casu het geval is, aan de Sofiyski gradski sad (rechter voor de stad Sofia, Bulgarije; hierna: „SGS”)(3) zouden worden toegewezen, hoewel zij verder zouden worden behandeld door de rechtsprekende formatie die de terechtzitting had gehouden.
3. Het verzoek om een prejudiciële beslissing aan het Hof van Justitie werd ingediend door de leden van de rechterlijke formatie van de SNS (thans de SGS) waarvoor de terechtzitting in een bepaalde strafzaak heeft plaatsgevonden. Die rechterlijke formatie vraagt zich af of de wetswijziging van 2022, aangaande de opheffing van de SNS, in overeenstemming is met het Unierecht.
I. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht - beschikking 2006/929
4. Artikel 1, eerste alinea, van beschikking 2006/929/EG(4) bepaalt:
„Bulgarije dient vóór 31 maart van elk jaar, en voor het eerst vóór 31 maart 2007, verslag uit te brengen aan de Commissie over de vooruitgang ten aanzien van elk van de in de bijlage genoemde ijkpunten.”
5. In de bijlage zijn de ijkpunten vastgesteld die door Bulgarije moeten worden aangepakt:
„1) Wijziging van de grondwet om alle dubbelzinnigheid weg te nemen ten aanzien van de onafhankelijkheid en verantwoordingsplicht van het justitieel apparaat.
2) Zorgen voor een transparanter en efficiënter verloop van de justitiële procedures door goedkeuring en toepassing van een nieuwe wet inzake het justitiële stelsel en het nieuwe wetboek van burgerlijke rechtsvordering. Verslag uitbrengen over het effect van deze nieuwe wetten en de nieuwe wetboeken van strafvordering en administratieve rechtspraak, met name wat het vooronderzoek betreft.
3) Voortzetten van de hervorming van het justitieel apparaat ter bevordering van professionalisme, verantwoording en efficiency. Beoordelen van de effecten van de hervorming en jaarlijks publiceren van de resultaten.
4) Uitvoeren van en verslag uitbrengen over professioneel, onpartijdig onderzoek naar beschuldigingen van corruptie op hoog niveau. Verslag uitbrengen over interne inspecties van de overheidsinstellingen en over de openbaarmaking van het vermogen van hoge ambtenaren.
5) Verdere maatregelen nemen ter voorkoming en bestrijding van corruptie, met name aan de grenzen en bij de plaatselijke overheden.
6) Uitvoeren van een strategie ter bestrijding van de georganiseerde misdaad, die zich sterker richt op ernstige misdrijven, witwassen van geld en systematische inbeslagneming van het vermogen van criminelen. Verslag uitbrengen over nieuwe en lopende onderzoeken, tenlasteleggingen en veroordelingen op deze gebieden.”
B. Nationaal recht
1. Zakon za sadebtana vlast
6. Artikel 194, lid 1, van de Zakon za sadebtana vlast(5) schrijft voor:
„[...] Bij opheffing van rechterlijke instanties, openbare ministeries of onderzoeksdiensten, of bij vermindering van het aantal bezette posten in deze organen, creëert het bevoegde college van de hoge raad van justitie de overeenkomstige posten bij een andere autoriteit van de rechterlijke macht van hetzelfde niveau, indien mogelijk in hetzelfde gerechtelijke arrondissement, en benoemt het de rechters, openbare aanklagers en onderzoeksrechters zonder sollicitatieprocedure op die posten.”
2. ZIDZZSV
7. Overgangsbepaling 43 bepaalt:
„Met de inwerkingtreding van deze wet worden de SNS, de Apelativen spetsializiran nakazatelen sad [(bijzondere strafrechter in tweede aanleg)], de Spetsializirana prokuratura [(bijzonder openbaar ministerie)] en de Apelativna spetsializirana prokuratura [(bijzonder openbaar ministerie in tweede aanleg)] opgeheven.”
8. Overgangsbepaling 44 luidt:
„(1) De rechters van de SNS [...] worden opnieuw toegewezen onder de voorwaarden en volgens de procedure van artikel 194, lid 1.
(2) Binnen 14 dagen na de bekendmaking van deze wet kunnen de in lid 1 bedoelde personen een schriftelijke verklaring indienen bij het college van rechters van de hoge raad van justitie dat zij wensen te worden herbenoemd in de rechterlijke post die zij voor hun toewijzing aan de SNS bekleedden [...].
(3) Binnen dertig dagen na het verstrijken van de in lid 2 genoemde termijn, neemt het college van rechters van de hoge raad van justitie een beslissing over het creëren van rechterlijke posten bij de rechterlijke instanties, die overeenkomen met de posten die bij de SNS zijn opgeheven [...], rekening houdend met de werklast van de respectieve rechterlijke instantie.[(6)]
(4) Na het verstrijken van de in lid 3 vastgestelde termijn, zal het college van rechters van de hoge raad van justitie de rechters met ingang van de inwerkingtreding van deze wet overplaatsen.
(5) De in lid 4 bedoelde beslissingen van het college van rechters van de hoge raad van justitie zijn onmiddellijk uitvoerbaar.”
9. Overgangsbepaling 49 schrijft voor:
„De strafzaken in eerste aanleg voor de SNS waarin vóór de inwerkingtreding van deze wet nog geen preliminaire zitting heeft plaatsgevonden, worden binnen zeven dagen na de inwerkingtreding van deze wet doorverwezen naar de bevoegde rechterlijke instanties.”
10. Overgangsbepaling 50 bepaalt:
„(1) Met ingang van de inwerkingtreding van deze wet vallen de strafzaken in eerste aanleg voor de [SNS] waarin reeds een preliminaire zitting heeft plaatsgevonden onder de bevoegdheid van de [SGS] en wordt de behandeling ervan voortgezet door de rechtsprekende formatie die de terechtzitting heeft gehouden.”
(2) De rechters van de rechtsprekende formaties die niet zijn overgeplaatst naar de [SGS] worden gemachtigd om deel te nemen aan de behandeling van de zaken tot aan het einde van de procedure.
(3) De rechters van de rechtsprekende formatie die de strafzaken in eerste aanleg hebben behandeld waarin vonnis is gewezen, worden gemachtigd om het vonnis te motiveren indien zij niet naar de [SGS] worden overgeplaatst.
[...]”
11. Overgangsbepaling 59, lid 1, luidt:
„De [SGS] is de opvolger van de [SNS] met betrekking tot al zijn activa, passiva, rechten en verplichtingen.”
12. Overgangsbepaling 67 bepaalt:
„De wet treedt in werking drie maanden na de bekendmaking in het [Staatsblad], met uitzondering van de paragrafen 1, 2, 5, 6, 18, 28, 32, 34, 44, 45, 57 en 58, die op de dag van bekendmaking in werking treden.”
3. Nakazatelno protsesualen kodeks
13. Artikel 30, lid 2, van de Nakazatelno protsesualen kodeks(7) schrijft voor:
„Rechters of juryleden die wegens andere omstandigheden kunnen worden geacht partijdig te zijn of een direct of indirect belang te hebben bij de beslechting van het geding, mogen niet deelnemen aan de gerechtelijke procedure.”
14. Artikel 31 luidt:
„(1) In de in de artikelen 29 en 30 bedoelde gevallen, moeten de rechters, de juryleden en de griffier zich verschonen.
(2) De partijen kunnen wrakingsverzoeken indienen tot het begin van de procedure, tenzij de redenen voor wraking later zijn ontstaan of bekend zijn geworden.
(3) De wrakingsverzoeken moeten met redenen worden omkleed.
(4) De rechterlijke instantie spreekt zich onmiddellijk uit over de gegrondheid van de verschoningen en de wrakingsverzoeken middels geheime beraadslaging waaraan alle leden van de formatie deelnemen.”
II. Feiten, hoofdgeding en prejudiciële vragen
15. In 2018 is bij de SNS een strafprocedure ingeleid tegen een aantal personen die ervan worden beschuldigd lid te zijn van een criminele organisatie die afpersing tot doel heeft.
16. Nadat de mondelinge behandeling tegen de verdachten was geopend, werden in de loop van 2020, 2021 en 2022 twaalf openbare terechtzittingen gehouden en werden andere terechtzittingen om verschillende procedurele redenen verdaagd.(8)
17. De partijen hebben op geen enkel moment in de strafprocedure om wraking verzocht van de rechterlijke formatie van de SNS waar de zaak aanhangig was (meer bepaald ten aanzien van de voorzitter van de kamer en de jury).
18. Terwijl de procedure aanhangig was, was het voorstel voor de ZIDZZSV, die voorzag in de opheffing van de SNS, het voorwerp van een publiek debat.
19. In het kader van dat debat is op 25 februari 2022 een vergadering van de Grazhdanski savet kam Visshia sadeben savet (burgerraad bij de hoge raad van justitie, Bulgarije) bijeengeroepen, waaraan met name de voorzitter van de verwijzende kamer en de advocaat van één van de verdachten (als vertegenwoordiger van een niet-gouvernementele organisatie) hebben deelgenomen.
20. Tijdens deze hoorzittingen:
– sprak de advocaat zich uit voor de opheffing van de SNS en verklaarde hij dat hij het eens was met de motivering van het wetsvoorstel;
– sprak de voorzitter van de kamer van de SNS zich uit tegen het verdwijnen van deze rechterlijke instantie. Zoals de voorzitter zelf in de verwijzingsbeslissing stelt, had hij herhaaldelijk publiekelijk zijn mening geuit dat „de opheffing [van de SNS], op de wijze waarop deze is uitgevoerd en met de aangevoerde motivering, in strijd is met het beginsel van de rechtsstaat, afbreuk doet aan de onafhankelijkheid van die rechterlijke instantie en de scheiding der machten, en dat op die manier druk wordt uitgeoefend door de andere twee machten”.(9)
21. Na vaststelling van de ZIDZZSV heeft de rechtsprekende formatie waarbij een terechtzitting was gehouden in de SNS en die thans deel uitmaakt van de SGS, de volgende vragen voorgelegd aan het Hof:
„1) Moeten artikel 2, artikel 6, leden 1 en 3, en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie [(hierna: „Handvest”)], aldus worden uitgelegd dat afbreuk wordt gedaan aan de onafhankelijkheid van een gerecht dat wordt opgeheven bij de aangenomen wijziging van de [ZZSV] ([...] met inwerkingtreding op 27 juli 2022), waarbij de rechters echter de behandeling van de bij dat gerecht aanhangige zaken waarin reeds preliminaire zittingen hebben plaatsgevonden, tot dat tijdstip en ook daarna moeten voortzetten, wanneer de opheffing van het gerecht wordt gemotiveerd met de waarborging van het grondwettelijke beginsel van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht en de bescherming van de in de grondwet verankerde rechten van de burgers, maar niet naar behoren wordt uiteengezet, uit welke feiten blijkt dat deze beginselen werden aangetast?
2) Moeten de voornoemde Unierechtelijke bepalingen aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen nationale voorschriften zoals die van de wet tot wijziging en aanvulling van de [ZZSV] [...] die resulteren in de volledige opheffing van een onafhankelijke rechterlijke instantie in Bulgarije [de SNS] om de genoemde redenen, en in de overplaatsing van de rechters (met inbegrip van de rechter van de rechtsprekende formatie die de specifieke strafzaak behandelt) van dat gerecht naar verschillende andere gerechten, maar deze rechters verplichten om de behandeling van de reeds bij het opgeheven gerecht aanhangig gemaakte en door hen begonnen zaken voort te zetten?
3) Zo ja, en gelet op de voorrang van het Unierecht, welke procedurele handelingen moeten dan door de rechters bij de gerechten die onlangs zijn opgeheven worden uitgevoerd in de zaken van deze gerechten (die zij krachtens de wet moeten afdoen), ook gelet op hun verplichting om nauwkeurig na te gaan of zij zich in die zaken wegens partijdigheid moeten verschonen? Wat zijn de gevolgen daarvan voor de procedurele beslissingen van het onlangs opgeheven gerecht in de zaken die tot een einde moeten worden gebracht en voor de eindbeslissingen in die zaken?”
III. Procedure bij het Hof
22. Het verzoek om een prejudiciële beslissing is bij de griffie van het Hof ingekomen op 10 oktober 2022.
23. De Poolse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.
24. Het houden van een terechtzitting werd niet noodzakelijk geacht.
IV. Analyse
A. Voorafgaande opmerkingen
25. In deze prejudiciële procedure zijn enkele omstandigheden het vermelden waard:
– De verwijzing wordt gedaan door een rechtsprekende formatie die formeel deel uitmaakt van de SGS, die over een strafzaak moet beslissen die tot nu toe door een ander gerecht (de SNS) werd behandeld. Zoals reeds vermeld, is de SGS sinds de inwerkingtreding van de nieuwe wet van 26 april 2022 in de plaats gekomen van de SNS.(10)
– De prejudiciële vragen zijn ingediend door de thans bevoegde rechtsprekende formatie (van de SGS) waarvan de leden een terechtzitting hebben gehouden toen zij deel uitmaakten van de SNS. De samenstelling van de rechtsprekende formatie is met andere woorden niet gewijzigd wat deze specifieke zaak betreft.(11)
– De uitlegging waar het Hof om wordt verzocht, heeft niets te maken met de strafbare feiten die aan de orde zijn in de strafzaak, noch met de onafhankelijkheid of onpartijdigheid van de specifieke rechtsprekende formatie die over de verdachten moet oordelen als zodanig. Noch de verdachten noch het Bulgaarse openbare ministerie hebben deelgenomen aan de prejudiciële procedure, en volgens de verstrekte informatie heeft niemand de onafhankelijkheid of onpartijdigheid van deze rechtsprekende formatie concreet ter discussie gesteld.
– De verwijzing betreft daarentegen enkel de vraag of de opheffing van de SNS onverenigbaar is met het Unierecht, omdat zij afbreuk zou doen aan de onafhankelijkheid van de SNS.
26. De verwijzingsbeslissing is in wezen toegespitst op de kritiek op de hervorming van het rechtsstelsel die de Bulgaarse wetgever in 2022 met de ZIDZZSV heeft doorgevoerd. In die beslissing wordt gesteld dat de aangevoerde gronden voor de opheffing van de SNS niet worden gestaafd door feiten die de noodzaak daarvan rechtvaardigen.
27. In de eerste twee prejudiciële vragen wordt direct gevraagd of de opheffing van de SNS en de daaropvolgende overplaatsing van zijn leden naar andere rechterlijke instanties in overeenstemming is met het Unierecht. Met de derde vraag wordt het Hof gevraagd naar de procedurele handelingen die de rechters van het opgeheven gerecht moeten uitvoeren indien de eerste twee vragen bevestigend moeten worden beantwoord.
28. Tegen die achtergrond is het niet verwonderlijk dat zowel de Commissie als de Poolse regering, de enige partijen in de procedure bij het Hof, bezwaar heeft gemaakt tegen de ontvankelijkheid van de prejudiciële verwijzing. Daarop zal ik nu ingaan.
B. Ontvankelijkheid
1. Summiere uiteenzetting van de bezwaren van de Poolse regering en de Commissie
29. Volgens de Poolse regering:
– is het antwoord op de gestelde vragen niet noodzakelijk voor de beslechting van het hoofdgeding, waarop het Unierecht niet van invloed is. Het geding houdt geen verband met het Unierecht, waardoor het Handvest niet van toepassing is;
– is de opheffing van nationale rechterlijke instanties een zuiver interne aangelegenheid, die niet onder de bevoegdheid van de Unie valt.
30. Volgens de Commissie:
– vraagt de verwijzende rechter alleen of hij voldoet aan het beginsel van objectieve onpartijdigheid. Aangezien deze rechter geen subjectieve verschoningsgronden vindt, en de partijen in het hoofdgeding evenmin twijfels hebben geuit over zijn onafhankelijkheid noch zijn onpartijdigheid in twijfel hebben getrokken door zijn leden te wraken, zijn de twijfels die hij opwerpt louter hypothetisch;
– hebben de gronden die de Bulgaarse wetgever ertoe hebben gebracht de ZIDZZSV aan te nemen, te maken met de noodzaak van structurele veranderingen in de organen van het bijzondere strafrecht, waarvan de verwijzende rechter (de SGS) geen deel uitmaakt. De gestelde vragen zouden derhalve irrelevant zijn voor de beslechting van het geding.
2. Beoordeling
31. Het bezwaar van de Poolse regering dat het Hof (of de Europese Unie in het algemeen) niet bevoegd is om te oordelen over de structuur van de rechtsstelsels van de lidstaten kan bij voorbaat worden afgewezen.
32. Op dat argument, dat de Poolse regering heeft herhaald in gedingen die min of meer vergelijkbaar zijn met het onderhavige geding, heeft het Hof al meermaals uitspraak gedaan. Het Hof heeft in opeenvolgende arresten benadrukt dat de rechterlijke organisatie in de lidstaten weliswaar onder de bevoegdheid van de lidstaten valt, maar dat deze bij de uitoefening van die bevoegdheid niettemin de verplichtingen in acht moeten nemen die voor hen voortvloeien uit het Unierecht.(12) Dat de Unie van de lidstaten eist dat zij deze verplichtingen naleven (in dit geval de onafhankelijkheid van hun rechterlijke instanties eerbiedigen), betekent niet dat de Unie tracht deze bevoegdheid zelf uit te oefenen.(13)
33. De uitvloeisels van deze rechtspraak zijn algemeen bekend. Om maar één voorbeeld te geven is er het recente arrest van het Hof(14) waarin is geoordeeld dat de lidstaten in beginsel weliswaar zelf mogen beslissen over de verdeling of reorganisatie van rechterlijke bevoegdheden binnen die lidstaten, zoals is bepaald in artikel 4, lid 2, VEU, maar dat deze verdeling of reorganisatie geen afbreuk mag doen aan de eerbiediging van de in artikel 2 VEU erkende waarde van de rechtsstaat, noch aan de vereisten van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, waaronder de vereisten inzake onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechterlijke instanties.
34. Zwaarder wegend is de exceptie van niet-ontvankelijkheid volgens welke het hoofdgeding onvoldoende verband houdt met de bepalingen van het Unierecht waarvan de verwijzende rechter uitlegging vraagt. Die bepalingen zijn artikel 2, artikel 6, leden 1 en 3, en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest.
35. Van die bepalingen lijkt mij evenwel alleen artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU relevant te kunnen zijn voor het antwoord op het verzoek om een prejudiciële beslissing, aangezien:
– de toepasselijkheid van artikel 2 VEU volgens de Commissie indirect voortvloeit uit het feit dat de in dat artikel geformuleerde waarde van de rechtsstaat nader wordt uitgewerkt in artikel 19 VEU.(15) Het is derhalve artikel 19 en niet artikel 2 VEU dat van invloed zou kunnen zijn op deze zaak;
– artikel 6 VEU en artikel 47 van het Handvest in beginsel niet relevant zijn, omdat het Unierecht in de bij de verwijzende rechter aanhangige strafzaak niet ten uitvoer wordt gebracht in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest.(16)
36. Nu het debat is afgebakend tot de uitlegging van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, kan voor de beslechting ervan in een zaak als de onderhavige worden uitgegaan van een striktere zienswijze, dan wel van een ruimere lezing van die bepaling.
37. De eerste zienswijze is die welke het Hof destijds heeft gehanteerd om twee prejudiciële verwijzingen niet-ontvankelijk te verklaren die bepaalde raakpunten hadden met het onderhavige verzoek.(17) Ter motivering van de niet-ontvankelijkverklaring werd in het betreffende arrest geoordeeld dat het beroep op de verdediging van de rechterlijke onafhankelijkheid, in het kader van een verzoek om een prejudiciële beslissing, verband moet houden met het Unierecht.(18)
38. Deze rechtspraak zou aldus kunnen worden samengevat dat het Hof geen uitlegging mag geven aan artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU (voor zover onafhankelijkheid daarin is verankerd als voorwaarde om een effectieve rechterlijke bescherming op de onder het Unierecht vallende gebieden te verzekeren) die ertoe leidt dat het mechanisme van artikel 267 VWEU een soort van beroep wegens niet-nakoming wordt.(19)
39. Indien een nationale rechter het Hof verzoekt om uitlegging van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, moet bijgevolg uit de verwijzingsbeslissing blijken dat er een verband bestaat tussen dat artikel van het VEU en het hoofdgeding. De toepassing van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU zou een dergelijk verband vereisen, opdat de situatie die aan de orde is in het bij de nationale rechter aanhangige geding binnen de werkingssfeer van het Unierecht kan vallen.(20)
40. Ook bij deze striktere zienswijze wil ik erop wijzen dat er sprake kan zijn van een dergelijk verband wanneer weliswaar geen materiële regels van het Unierecht van toepassing zijn op de grond van de zaak die bij de nationale rechter aanhangig is gemaakt, maar die rechter de uitlegging van andere bepalingen van het Unierecht behoeft „die [hem] in staat zal stellen om procedurele kwesties van nationaal recht op te lossen alvorens uitspraak ten gronde te kunnen doen in de bij [hem] aanhangige gedingen”(21).
41. Er is niettemin een zekere evolutie merkbaar in de rechtspraak van het Hof, in die zin dat het verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffende de uitlegging van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU aanvaardt in gevallen waarin op de oorsprong van dergelijke verzoeken (het bij de verwijzende rechter aanhangige geding) geen andere specifieke Unierechtelijke regel van toepassing is en waarin de bij de nationale rechter in geding zijnde rechtssituatie, strikt genomen, geen materiële of procedurele elementen bevat die verband houden met het Unierecht.
42. Die evolutie heeft het Hof in staat gesteld te antwoorden op verzoeken om een prejudiciële beslissing waarin de verwijzende rechters, na artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU te hebben ingeroepen, los van het concrete geding waarover zij zich moesten uitspreken vragen stelden over algemene bepalingen betreffende de organisatie van hun nationale rechtsstelsel, die volgens hen de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht aantastten.(22)
43. Opmerkelijk in deze lijn van de rechtspraak is de aanvaarding door het Hof van de verzoeken om een prejudiciële beslissing van een Poolse rechter (in de loop van verschillende strafprocedures) betreffende de uitlegging van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU in verband met de samenstelling van het gerecht dat in deze procedures moest tussenkomen.(23)
44. Mijns inziens is het niet nodig om nu in te gaan op de delicate problemen die deze rechtspraak opwerpt, aangezien in de onderhavige zaak een unieke factor speelt, te weten dat de hervorming van het Bulgaarse rechtsstelsel moet voldoen aan bepaalde vereisten die uitdrukkelijk worden weergegeven in een beschikking die deel uitmaakt van het Unierecht.
45. Deze hervorming (waarvan de in de prejudiciële verwijzing aan de orde zijnde ZIDZZSV deel uitmaakt) kan en moet immers worden getoetst aan de norm van onafhankelijkheid van het justitieel apparaat zoals bedoeld in de „ijkpunten” in de bijlage bij beschikking 2006/929 tot vaststelling van een mechanisme voor samenwerking en toetsing van de vooruitgang in Bulgarije op het gebied van de hervorming van het justitiële stelsel.(24)
46. Aldus heeft een Bulgaarse rechter het recht om zich tot het Hof te wenden met zijn twijfels over de verenigbaarheid van een nationale wet (waarbij zijn situatie binnen de gerechtelijke structuur van die lidstaat is geregeld) met de verplichtingen die voortvloeien uit het Unierecht, ook wanneer deze betrekking hebben op de onafhankelijkheid van de strafrechter die het hoofdgeding moet beslechten.
47. Bijgevolg kan niet worden gesteld dat het verzoek om een prejudiciële beslissing dat momenteel voorligt bij het Hof, onvoldoende verband houdt met het Unierecht.(25)
48. Evenwel zij eraan herinnerd dat het in het kader van een verzoek om een prejudiciële beslissing niet aan het Hof staat om zelf rechtstreeks vast te stellen dat een nationale regeling strijdig is met het Unierecht, maar wel om de verwijzende rechter de uitleggingsgegevens met betrekking tot het Unierecht te verschaffen die het van nut acht.(26)
49. De overige bezwaren die zijn geuit tegen de ontvankelijkheid van de prejudiciële verwijzing kunnen worden ondervangen door erop te wijzen dat zij veeleer het onderzoek van de gestelde vragen ten gronde betreffen:
– Dat de leden van de verwijzende rechterlijke instantie zich niet verschoond hebben in het hoofdgeding en de partijen in die procedure evenmin om hun wraking hebben verzocht, kan bepalend zijn om hun onafhankelijkheid en onpartijdigheid in die procedure te beoordelen bij de inhoudelijke behandeling van de prejudiciële verwijzing.
– Ook de analyse van de gronden die de Bulgaarse wetgever ertoe hebben gebracht de hervorming van de bijzondere strafrechtbanken goed te keuren en het onderzoek van de gevolgen van de opheffing van de SNS voor de geschiktheid van zijn leden om de strafzaak vanuit de SGS verder te behandelen, behoren tot de inhoudelijke behandeling en betreffen niet de ontvankelijkheid van de verwijzing.
50. Kortom, ik ben van mening dat het verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk is.
C. Eerste prejudiciële vraag
51. De verwijzende rechter wenst te vernemen of de bij de ZIDZZSV doorgevoerde wijziging, waarbij een bepaald gerecht (de SNS) wordt opgeheven, „afbreuk [doet] aan de onafhankelijkheid van [dat] gerecht”. Om zijn twijfels weg te nemen, verzoekt hij het Hof om vast te stellen of deze hervorming verenigbaar is met artikel 2, artikel 6, leden 1 en 3, en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest.
52. Zoals ik reeds heb aangegeven, is van die bepalingen van het VEU en het Handvest alleen artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, relevant voor de onderhavige zaak, aangezien daaruit het vereiste van onafhankelijkheid van de nationale rechterlijke instanties voortvloeit.
53. Volgens de rechtspraak van het Hof, behelst dat vereiste twee aspecten:
– „Het eerste aspect is extern van aard en vereist dat de betrokken instantie haar taken volledig autonoom uitoefent, zonder enig hiërarchisch verband en zonder aan wie dan ook ondergeschikt te zijn of van waar dan ook bevelen of instructies te ontvangen, zodat zij beschermd is tegen inmenging of druk van buitenaf die de onafhankelijkheid van de oordeelsvorming van haar leden in gevaar zou kunnen brengen en van invloed zou kunnen zijn op hun beslissingen.”(27)
– „Het tweede aspect is intern van aard. Het sluit aan bij het begrip onpartijdigheid en heeft betrekking op het houden van gelijke afstand ten opzichte van de partijen bij het geding en hun respectieve belangen met betrekking tot het voorwerp van het geding. Dit aspect verlangt dat objectiviteit in acht wordt genomen en dat, buiten de strikte toepassing van de rechtsregel, elk belang bij de uitkomst van het geschil ontbreekt.”(28)
54. Noch de verwijzende rechter (de SGS), noch de partijen in de strafzaak hebben evenwel ontkend dat deze rechter „[zijn] taken volledig autonoom uitoefent, zonder enig hiërarchisch verband en zonder aan wie dan ook ondergeschikt te zijn of van waar dan ook bevelen of instructies te ontvangen”.
55. De subjectieve onpartijdigheid van de huidige leden van de SGS, die voordien deel uitmaakten van de SNS, werd in het hoofdgeding evenmin ter discussie gesteld. De leden van de verwijzende rechterlijke instantie hebben geen verschoningsgronden gevonden, en de verdachten of het openbaar ministerie hebben – nu of voordien – evenmin verzocht om wraking van de rechters van de SNS die sinds de hervorming hun functie uitoefenen bij de SGS.
56. Uit het voorgaande kan worden afgeleid dat er geen reden is om te twijfelen aan de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de leden van de verwijzende rechterlijke instantie.
57. Niettemin rijst de vraag of – afgezien van het feit dat de leden van een collegiale rechterlijke instantie niet het (subjectieve) gevoel hebben dat hun onafhankelijkheid wordt aangetast en dat zij in een concrete procedure niet zijn gewraakt en zij zich evenmin hebben verschoond – het rechtskader waarbinnen zij moeten oordelen elementen behelst waaruit (objectief) kan worden afgeleid dat er sprake is van een dergelijke aantasting.(29)
58. In dat opzicht moet er allereerst op worden gewezen dat de reorganisatie van de gerechtelijke structuur van een lidstaat logischerwijs kan leiden tot de verdwijning van bestaande rechterlijke instanties of de herverdeling van hun bevoegdheden, zonder dat deze maatregelen op zich afbreuk doen aan de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht.
59. In dezelfde zin belet het beginsel van de scheiding der machten (dat in de verwijzingsbeslissing wordt genoemd) niet dat de wetgever, binnen de grenzen van de grondwet, de regels vaststelt die hij op een bepaald moment het meest dienstig acht met betrekking tot de gerechtelijke structuur. Rechterlijke instanties waarvan het bestaan op een bepaald moment gerechtvaardigd was, kunnen op een later moment worden opgeheven zonder dat dit, nogmaals, afbreuk doet aan de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht.(30)
60. In dit stadium kan al worden afgeleid dat de eerste prejudiciële vraag in werkelijkheid geen betrekking heeft op de onafhankelijkheid van de concrete rechters (en juryleden) die de strafzaak moeten beslechten, noch op de mate van onafhankelijkheid van de SGS als zodanig, maar uitsluitend op de mogelijke bedreiging die de opheffing van de SNS zou kunnen vormen voor „de onafhankelijkheid van [dat] gerecht [de SNS]”(31), gelet op de doorslaggevende redenen voor de wetswijziging.
61. In de verwijzingsbeslissing zet de verwijzende rechter de redenen uiteen die de Bulgaarse wetgever heeft aangevoerd ter verdediging van deze opheffing en die onder meer verband houden met de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht.(32) Deze redenen zijn volgens de verwijzende rechter ongegrond, aangezien de aan de orde zijnde hervorming de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht hoegenaamd niet waarborgt en zelf een aantasting van dat beginsel vormt.(33)
62. Bij de beoordeling van deze stelling moet eerst worden gekeken naar de rol van het Hof in het kader van artikel 267 VWEU:
– Ten eerste heb ik er reeds aan herinnerd dat het in dit soort procedures niet aan het Hof staat om zelf rechtstreeks vast te stellen dat een nationale regeling strijdig is met het Unierecht, maar wel om de verwijzende rechter de uitleggingsgegevens met betrekking tot het Unierecht te verschaffen die het van nut acht.
– Ten tweede, en als uitvloeisel van het voorgaande, kan het Hof niet worden verzocht om zich uit te spreken over de aan de orde zijnde wetswijziging in haar geheel, aangezien zijn rol ertoe beperkt is overwegingen met betrekking tot de gevolgen van het Unierecht aan de verwijzende rechter te verstrekken in het licht van de gevolgen die deze wetswijziging concreet zou kunnen hebben gehad voor de status van het gerecht dat de strafzaak moet beslechten.
63. Op basis hiervan ben ik het met de Commissie eens dat de reorganisatie van een rechtsstelsel die ertoe strekt de onafhankelijkheid van de rechterlijke instanties beter te waarborgen, niet mag worden afgekeurd en op zich zichzelf ook geen verzwakking van de onafhankelijkheid van de nationale rechterlijke instanties hoeft in te houden.
64. In die zin is het dus net zo legitiem dat de nationale wetgever kiest voor een strafrechtstelsel met gewone rechters die bevoegd zijn om alle soorten strafbare feiten te vervolgen, als dat hij voor een ander stelsel kiest waarin de bevoegdheid om uitspraak te doen over bepaalde bijzonder ernstige strafbare gedragingen geconcentreerd is bij een bepaald bijzonder gerecht. Deze modellen zijn terug te vinden in de verschillende lidstaten, waarbij – ik herhaal – het hen vrij staat om het stelsel te kiezen dat zij willen toepassen of om dat stelsel aan te passen.
65. De Bulgaarse wetgever heeft de hervorming van 2022 gerechtvaardigd als uiting van zijn wil om het nationale rechtsstelsel te reorganiseren teneinde de rechterlijke instanties doeltreffender te maken(34) en hun onafhankelijkheid beter te waarborgen. Als dat zo is, kan worden aangenomen dat de hervorming tegemoetkomt aan „gegronde redenen die in het bijzonder verband houden met de verdeling van de beschikbare middelen ter verzekering van een goede rechtsbedeling”.(35)
66. Naar die redenen verwijst de Commissie zelf in haar verslag over de situatie van de rechtsstaat in Bulgarije 2022(36), zonder deze redenen in twijfel te trekken.
67. In elk geval ontkent de verwijzende rechter (met klem) dat de motivering van de ZIDZZSV gebaseerd is op feiten die stroken met de werkelijkheid. In de verwijzingsbeslissing wordt hoofdzakelijk de kritiek herhaald die in het kader van de goedkeuring van het wetsvoorstel inzake de hervorming van het rechtsstelsel over de nieuwe maatregelen werd geuit door verschillende rechters, waaronder de rechter die het verzoek om een prejudiciële beslissing heeft ondertekend.
68. Mijns inziens hoort het Hof zich niet te mengen in de controverse die hierover tijdens de wetgevingsprocedure is ontstaan. Het hoort al helemaal geen gehoor te geven aan een intentieoordeel waarbij meer belang wordt gehecht aan de veronderstelde ware bedoelingen van de wetgever dan aan de bedoelingen die de wetgever in zijn motivering van de aangenomen wet heeft beschreven.
69. Als richtsnoer volstaat het om te zeggen dat uit de ZIDZZSV, ongeacht door welke overwegingen deze wet is ingegeven(37), niet volgt dat elk van de onderdelen van het opgeheven gerecht onafhankelijkheid of onpartijdigheid ontbeerde. Anders valt niet te verklaren waarom de rechters die hun ambt vervulden bij de SNS, na de opheffing daarvan naar andere rechterlijke instanties zijn overgeplaatst(38) en vooral waarom zij de strafzaken mochten voortzetten die zij binnen de SNS zelf hadden behandeld.
70. Als dit geldt voor de onafhankelijkheid van de rechters die hun functie uitoefenden in de SNS, geldt het a fortiori voor het gewone gerecht (de SGS) dat de SNS heeft opgevolgd. Zoals reeds aangegeven, bevat de verwijzingsbeslissing niet de geringste aanwijzing dat dit gerecht (de SGS) de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van zijn leden onvoldoende zou waarborgen.
71. Gelet op het voorgaande, geef ik in overweging de eerste prejudiciële vraag aldus te beantwoorden dat artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU zich niet verzet tegen de hervorming van het rechtsstelsel van een lidstaat waarbij een bijzondere strafrechtbank wordt opgeheven en haar bevoegdheden worden overgeheveld naar een gewone rechtbank en tegelijkertijd wordt bepaald dat de bij het opgeheven gerecht aanhangig gemaakte strafzaken waarin een terechtzitting is gehouden, verder worden behandeld door dezelfde rechtsprekende formatie die voorheen bevoegd was.
D. Tweede prejudiciële vraag
72. Voor zover deze prejudiciële vraag geen herhaling van de eerste vraag vormt, uit de verwijzende rechter met deze vraag zijn twijfels over de verenigbaarheid met het Unierecht(39) van één van de onmiddellijke gevolgen van de Bulgaarse hervorming van het rechtsstelsel: „de overplaatsing van de rechters (met inbegrip van de rechter van de rechtsprekende formatie die de specifieke strafzaak behandelt) van dat gerecht [de SNS] naar verschillende andere gerechten, [waarbij] deze rechters [evenwel worden verplicht] om de behandeling van de reeds bij het opgeheven gerecht aanhangig gemaakte en door hen begonnen zaken voort te zetten”.
73. Volgens het Hof kan de onvrijwillige overplaatsing van een rechter naar een ander gerecht „worden gebruikt als middel om toezicht uit te oefenen op de inhoud van rechterlijke beslissingen, aangezien zij niet alleen invloed kunnen hebben op de omvang van de bevoegdheden van de betrokken rechters en de behandeling van de hun toevertrouwde dossiers, maar ook aanzienlijke gevolgen voor hun leven en loopbaan kunnen hebben en dus gevolgen die vergelijkbaar zijn met die van een tuchtmaatregel”.(40)
74. Het beginsel van onafzetbaarheid van rechters is echter niet absoluut en „[er] kunnen hierop [...] uitzonderingen worden gemaakt indien er legitieme en dwingende gronden zijn om dit te doen en het evenredigheidsbeginsel in acht wordt genomen”.(41)
75. In deze zaak zij erop gewezen dat de overplaatsing naar de SGS van de leden van de rechtsprekende formatie die bij de SNS reeds een terechtzitting hadden gehouden, geen gevolgen had voor het verloop van de specifieke strafzaken die nog aanhangig waren: de zaken waarin de leden van de SNS (zoals in casu) een terechtzitting hadden gehouden, zijn nog steeds bij hen aanhangig in de SGS, waar zij daarover zullen moeten beslissen.
76. De waarborg van onafzetbaarheid van rechters wat de behandeling van een zaak betreft, lijkt door de ZIDZZSV dus te zijn geëerbiedigd, aangezien die wet een soort perpetuatio jurisdictionis(42) behelst ten gunste van degenen die bevoegd waren om de strafzaak te beslechten. Er is dus geen sprake van afzetting van rechters waardoor zij een strafzaak waarin zij al waren tussengekomen door een of meer openbare terechtzittingen te houden, niet langer konden behandelen.
77. Hierdoor hoeft niet te worden ingegaan op abstracte overwegingen over het vrijwillige dan wel gedwongen karakter van de overplaatsingen, in het algemeen, van Bulgaarse rechters die deel uitmaakten van de SNS en thans van de SGS of andere rechterlijke instanties.
78. Hoe dan ook lijkt de procedure voor de overplaatsing van rechters naar hun nieuwe posten na de inwerkingtreding van de ZIDZZSV te zijn onderworpen aan waarborgen van objectiviteit(43), al komt dit niet specifiek aan bod in het verzoek om een prejudiciële beslissing. De voornaamste criteria voor die overplaatsing zijn geïnspireerd op de criteria die in het algemeen zijn vastgelegd in de vorige wetgeving die van toepassing was op de rechterlijke macht(44) en er zijn geen vermoedens van willekeur bij deze criteria. Zo wijst niets erop dat de overplaatsing van leden van het opgeheven gerecht naar rechterlijke instanties van hetzelfde niveau te vergelijken zou zijn met een tuchtmaatregel.
79. In casu betreft het dus een rechtsprekende formatie die aanvankelijk deel uitmaakte van een gerecht (de SNS) en deel is gaan uitmaken van een ander gerecht (de SGS), waarvan de onafhankelijkheid niet ter discussie wordt gesteld. Die rechtsprekende formatie heeft bovendien het geding dat zij behandelde bij het eerste gerecht – en waarop het verzoek om een prejudiciële beslissing betrekking heeft – meegenomen naar het tweede gerecht.
80. In deze context is het eens te meer moeilijk om enige aantasting van de onafhankelijkheid van de verwijzende rechter te ontwaren naar aanleiding van de overplaatsing van de leden van de rechtsprekende formatie naar de SGS ten gevolge van de reorganisatie van het Bulgaarse strafrechtstelsel.
E. Derde prejudiciële vraag
81. Met de derde prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen welke procedurele handelingen de rechters van het opgeheven gerecht (de SNS) moeten uitvoeren in de zaken die vóór de opheffing daarvan bij hen aanhangig waren, indien de aan de orde zijnde hervorming onverenigbaar met het Unierecht zou worden geacht.
82. Indien het Hof in zijn antwoord op de twee voorgaande vragen oordeelt dat uit het verzoek om een prejudiciële beslissing geen redenen naar voren komen om een nationale regeling, zoals de ZIDZZSV, als onverenigbaar met het Unierecht te beschouwen, hoeft deze derde vraag niet te worden beantwoord.
83. Hoe dan ook is deze vraag mijns inziens niet ter zake dienend. Het hoofdgeding heeft, zoals ik al meermaals heb gezegd, betrekking op een bij de SNS aanhangig gemaakte zaak die is overgedragen aan de SGS – de rechterlijke instantie die om een prejudiciële beslissing verzoekt – en waarover zal worden beslist door dezelfde rechters die een terechtzitting hebben gehouden bij de SNS voordat dit gerecht werd opgeheven.
84. De rechters van de SNS zullen dus geen procedurele handelingen kunnen verrichten als rechters van de SNS. Zij kunnen slechts optreden als rechters van de SGS, waardoor de derde prejudiciële vraag aldus moet worden opgevat dat zij verwijst naar de handelingen die de SGS moet uitvoeren indien de eerste twee vragen bevestigend worden beantwoord, hetgeen mijns inziens niet het geval dient te zijn.
V. Conclusie
85. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de vragen van de Sofiyski gradski sad te beantwoorden als volgt:
„Artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU
moet aldus worden uitgelegd dat
het zich niet verzet tegen de hervorming van het rechtsstelsel van een lidstaat waarbij een bijzondere strafrechtbank wordt opgeheven en haar bevoegdheden worden overgeheveld naar een gewone rechtbank en tegelijkertijd wordt bepaald dat de bij het opgeheven gerecht aanhangig gemaakte strafzaken waarin een terechtzitting is gehouden, verder worden behandeld door dezelfde rechtsprekende formatie die voorheen bevoegd was;
het zich niet verzet tegen de overplaatsing, in het kader van deze hervorming van het rechtsstelsel, van rechters van het opgeheven gerecht naar andere rechterlijke instanties van hetzelfde niveau op basis van objectieve criteria die vrij zijn van elke vorm van willekeur.”