Causa T‑718/20
Wizz Air Hungary Légiközlekedési Zrt. (Wizz Air Hungary Zrt.)
contro
Commissione europea
Sentenza del Tribunale (Decima Sezione ampliata) del 4 maggio 2022
«Aiuti di Stato – Trasporto aereo – Misura di sostegno adottata dalla Romania – Aiuto per il salvataggio della TAROM – Decisione di non sollevare obiezioni – Ricorso di annullamento – Qualità d’interessato – Salvaguardia dei diritti procedurali – Ricevibilità – Orientamenti sugli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese non finanziarie in difficoltà – Misura volta a prevenire problemi di ordine sociale o a risolvere fallimenti del mercato – Principio dell’aiuto “una tantum” – Rilevanza di un aiuto anteriore concesso prima dell’adesione della Romania all’Unione – Serie difficoltà – Obbligo di motivazione»
1. Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Atti che le riguardano direttamente e individualmente – Decisione della Commissione che constata la compatibilità di un aiuto di Stato con il mercato interno senza avviare il procedimento d’indagine formale – Ricorso degli interessati ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE – Ricorso volto alla salvaguardia dei diritti procedurali degli interessati – Ricevibilità
[Artt. 108, § 2, e 263, comma 4, TFUE; regolamento del Consiglio 2015/1589, artt. 1, h), 4, § 3, e 6, § 1]
(v. punti 19‑28)
2. Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno – Aiuti per il salvataggio di un’impresa in difficoltà – Valutazione alla luce dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE e degli orientamenti per gli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione delle imprese non finanziarie in difficoltà – Criteri – Perseguimento di un obiettivo di interesse comune – Misura volta a prevenire problemi di ordine sociale o a risolvere fallimenti del mercato – Onere della prova incombente allo Stato membro interessato – Portata
[Art. 107, § 3, c), TFUE; comunicazione della Commissione 2014/C 249/01, punti 43 e 44]
(v. punti 34, 35, 38‑41)
3. Aiuti concessi dagli Stati – Progetti di aiuti – Esame da parte della Commissione – Fase preliminare e fase contraddittoria – Compatibilità di un aiuto con il mercato interno – Difficoltà di valutazione – Obbligo della Commissione di avviare il procedimento in contraddittorio – Serie difficoltà – Nozione – Natura obiettiva – Onere della prova – Circostanze che attestano l’esistenza di tali difficoltà – Obbligo per la Commissione di ricercare, di propria iniziativa e in mancanza di qualsiasi indizio in tal senso, informazioni potenzialmente rilevanti non portate a sua conoscenza – Insussistenza
(Art. 108, §§ 2 e 3, TFUE; regolamento del Consiglio 2015/1589, art. 4, §§ 3 e 4)
(v. punti 42‑44, 56, 57, 65, 70)
4. Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno – Aiuti per il salvataggio di un’impresa in difficoltà – Valutazione alla luce dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE e degli orientamenti per gli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione delle imprese non finanziarie in difficoltà – Criteri – Perseguimento di un obiettivo di interesse comune – Misura volta a prevenire problemi di ordine sociale o a risolvere fallimenti del mercato – Aiuto concesso a una compagnia aerea che garantisce una connettività regionale – Aiuto che persegue un obiettivo di interesse comune
[Art. 107, § 3, c), TFUE; comunicazione della Commissione 2014/C 249/01, punti 43 e 44]
(v. punti 48‑53, 74)
5. Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno – Aiuti per il salvataggio di un’impresa in difficoltà – Valutazione alla luce dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE e degli orientamenti per gli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione delle imprese non finanziarie in difficoltà – Criteri – Aiuto «una tantum» – Rispetto di un periodo di dieci anni dalla concessione di un precedente aiuto per il salvataggio o la ristrutturazione, dalla fine del precedente periodo di ristrutturazione o dalla cessazione dell’attuazione del precedente piano di ristrutturazione – Precedente aiuto per la ristrutturazione concesso oltre dieci anni prima della concessione del nuovo aiuto, ma attuato nei dieci anni precedenti a quest’ultimo – Periodo di dieci anni dalla concessione del precedente aiuto rispettato
[Art. 107, § 3, c), TFUE; comunicazione della Commissione 2014/C 249/01, punti 70 e 71]
(v. punti 79‑92)
6. Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno – Aiuti per il salvataggio di un’impresa in difficoltà – Valutazione alla luce dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE e degli orientamenti per gli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione delle imprese non finanziarie in difficoltà – Criteri – Aiuto «una tantum» – Rispetto di un periodo di dieci anni dalla concessione di un precedente aiuto per il salvataggio o la ristrutturazione, dalla fine del precedente periodo di ristrutturazione o dalla cessazione dell’attuazione del precedente piano di ristrutturazione – Precedente periodo di ristrutturazione – Nozione distinta dal periodo di attuazione del precedente aiuto per la ristrutturazione
[Art. 107, § 3, c), TFUE; comunicazione della Commissione 2014/C 249/01, punti 70 e 71]
(v. punti 93‑99)
7. Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno – Aiuti per il salvataggio di un’impresa in difficoltà – Valutazione alla luce dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE e degli orientamenti per gli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione delle imprese non finanziarie in difficoltà – Criteri – Aiuto «una tantum» – Rispetto di un periodo di dieci anni dalla concessione di un precedente aiuto per il salvataggio o la ristrutturazione, dalla fine del precedente periodo di ristrutturazione o dalla cessazione dell’attuazione del precedente piano di ristrutturazione – Attuazione del precedente piano di ristrutturazione – Nozione distinta dall’attuazione del precedente aiuto per la ristrutturazione
[Art. 107, § 3, c), TFUE; comunicazione della Commissione 2014/C 249/01, punti 70 e 71]
(v. punti 100‑106)
8. Aiuti concessi dagli Stati – Decisione della Commissione di non sollevare obiezioni nei confronti di una misura nazionale – Obbligo di motivazione – Portata
[Artt. 107, § 3, c), e 296 TFUE]
(v. punti 118‑124)
Sintesi
Il Tribunale conferma la decisione della Commissione che approva l’aiuto per il salvataggio di 36,66 milioni di EUR concesso dalla Romania alla compagnia aerea TAROM. Tale aiuto è compatibile con il mercato interno, in quanto mira a prevenire i problemi di ordine sociale che l’interruzione dei servizi della TAROM rischierebbe di comportare per la connettività delle regioni rumene.
Il 19 febbraio 2020 la Romania ha notificato alla Commissione un piano di aiuti per il salvataggio della TAROM, una compagnia aerea rumena principalmente attiva nel trasporto aereo di passeggeri, di merci e di posta. La misura notificata consisteva in un prestito per finanziare il fabbisogno di liquidità della TAROM dell’importo di circa EUR 36 660 000, rimborsabile al termine di un periodo di sei mesi con possibilità di rimborso parziale anticipato.
Senza avviare il procedimento d’indagine formale previsto all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, la Commissione ha qualificato, con decisione del 24 febbraio 2020 (1), la misura notificata come aiuto di Stato compatibile con il mercato interno, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE e degli orientamenti sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese non finanziarie in difficoltà (2).
La compagnia aerea Wizz Air Hungary Zrt. (in prosieguo: la «ricorrente») ha proposto un ricorso di annullamento di tale decisione, che viene respinto dalla Decima Sezione ampliata del Tribunale. Nella sua sentenza, l’organo giurisdizionale fornisce precisazioni in merito all’esame della compatibilità degli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione rispetto alla condizione, prevista dagli orientamenti, che siffatti aiuti devono contribuire a un obiettivo di interesse comune. Il Tribunale analizza altresì, in modo inedito, la condizione dell’aiuto «una tantum» per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà, prevista dai medesimi orientamenti.
Giudizio del Tribunale
Il Tribunale respinge, in primo luogo, i motivi di annullamento relativi all’errore di diritto in cui la Commissione sarebbe incorsa nel decidere di non avviare il procedimento d’indagine formale, nonostante i dubbi che essa avrebbe dovuto nutrire al momento della valutazione preliminare della compatibilità dell’aiuto notificato con il mercato interno.
A tal riguardo, la ricorrente sosteneva, in particolare, che la constatazione della compatibilità dell’aiuto notificato con il mercato interno era contraria a due delle condizioni previste dagli orientamenti affinché un aiuto per il salvataggio in favore di un’impresa in difficoltà possa essere considerato compatibile con il mercato interno, vale a dire: 1) la condizione relativa al contributo della misura di aiuto a un obiettivo di interesse comune, e 2) quella dell’aiuto «una tantum» per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà. Secondo la ricorrente, il mancato rispetto di dette condizioni rivelerebbe i dubbi che avrebbero dovuto condurre la Commissione ad avviare il procedimento d’indagine formale.
Anzitutto, il Tribunale ricorda che, laddove un aiuto notificato susciti dubbi quanto alla sua compatibilità con il mercato interno, la Commissione ha l’obbligo di avviare il procedimento d’indagine formale.
Per quanto riguarda, poi, la prima condizione applicabile agli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione la cui violazione veniva invocata, ossia quella relativa al perseguimento di un obiettivo di interesse comune, il Tribunale rileva che dal punto 43 degli orientamenti risulta che, per essere dichiarato compatibile con il mercato interno in base agli orientamenti, l’aiuto notificato deve perseguire un obiettivo di interesse comune, vale a dire essere volto a prevenire problemi di ordine sociale o a risolvere un fallimento del mercato. Ciò è confermato dal punto 44 di tali orientamenti, secondo il quale gli Stati membri devono dimostrare che il dissesto in cui si trova il beneficiario rischia di comportare gravi difficoltà di ordine sociale o un grave fallimento del mercato, in particolare mostrando che esiste il rischio di interruzione di un importante servizio difficile da riprodurre e che un eventuale concorrente avrebbe difficoltà a garantire al posto del beneficiario.
Secondo il Tribunale, da detti punti degli orientamenti risulta che, sebbene lo Stato membro interessato debba dimostrare che l’aiuto è volto a prevenire problemi di ordine sociale o a risolvere un fallimento del mercato, tuttavia esso non è tenuto a dimostrare che, in assenza della misura di aiuto, alcune conseguenze negative si verificherebbero necessariamente, ma solo che esse rischiano di verificarsi.
Per quanto riguarda la questione se la Commissione avrebbe dovuto nutrire dubbi sull’esistenza di un rischio che, in assenza della misura di aiuto notificata, si verificassero difficoltà di ordine sociale o un fallimento del mercato, o circa il fatto che tale misura mirasse a prevenire il loro verificarsi o a porvi rimedio, il Tribunale constata che, tenuto conto del cattivo stato delle infrastrutture stradale e ferroviaria rumene, la Commissione poteva legittimamente ritenere che la connettività regionale mediante collegamenti aerei interni e la connettività internazionale garantite dalla TAROM costituissero un servizio importante, la cui interruzione rischiava di comportare gravi difficoltà di ordine sociale o di costituire un fallimento del mercato, ai sensi del punto 44, lettera b), degli orientamenti.
In tale contesto, il Tribunale precisa inoltre che, sebbene in occasione dell’esame dell’esistenza e della legittimità di un aiuto di Stato possa essere necessario che la Commissione vada, ove occorra, al di là del semplice esame degli elementi di fatto e di diritto portati alla sua conoscenza, non se ne può dedurre che ad essa incomba ricercare, di propria iniziativa e in mancanza di qualsiasi indizio in tal senso, tutte le informazioni che potrebbero presentare un nesso con il caso di cui è investita, quand’anche simili informazioni siano pubblicamente disponibili.
Alla luce di tali precisazioni il Tribunale, esaminando i diversi argomenti dedotti dalla ricorrente, conclude che essi non sono di natura tale da rimettere in discussione l’analisi della Commissione che ha confermato l’importanza della TAROM per la connettività delle regioni rumene e l’impatto molto significativo che un dissesto della stessa avrebbe su tali regioni. Ne consegue che la Commissione ha potuto, senza nutrire dubbi, concludere su questa sola base che l’aiuto notificato soddisfaceva i requisiti previsti ai punti 43 e 44 degli orientamenti.
Infine, per quanto riguarda la seconda condizione applicabile agli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione la cui violazione veniva invocata dalla ricorrente, ossia quella dell’aiuto «una tantum», il Tribunale ricorda che, secondo il punto 70 degli orientamenti, siffatti aiuti dovrebbero essere concessi alle imprese in difficoltà per una sola operazione di ristrutturazione. In tale contesto, il punto 71 degli orientamenti prevede in particolare che, quando un’impresa ha già beneficiato di un aiuto per il salvataggio o la ristrutturazione, la Commissione non autorizzerà nuovi aiuti a meno che siano trascorsi almeno dieci anni (1) dalla concessione dell’aiuto precedente, (2) dalla fine del precedente periodo di ristrutturazione o (3) dalla cessazione dell’attuazione del precedente piano di ristrutturazione.
A tal riguardo, il Tribunale osserva che, sebbene la TAROM avesse beneficiato fino al 2019 dell’attuazione di un aiuto per la ristrutturazione in forma di un prestito e di diverse garanzie su altri prestiti sottoscritti dalla stessa, resta tuttavia il fatto che tale aiuto era stato accordato tra il 1997 e il 2003 e che le garanzie su prestiti erano state tutte escusse immediatamente dopo la loro concessione. Dal momento che il trasferimento effettivo delle risorse non è decisivo per determinare la data di concessione dell’aiuto, ricorreva la prima ipotesi prevista dal punto 71 degli orientamenti, ossia il decorso di un periodo di almeno dieci anni dalla data di concessione del precedente aiuto per la ristrutturazione.
Per quanto riguarda le ipotesi seconda e terza previste dal punto 71 degli orientamenti, vale a dire il decorso di un periodo di almeno dieci anni dalla fine del precedente periodo di ristrutturazione o dalla cessazione dell’attuazione del precedente piano di ristrutturazione, il Tribunale rileva che la nozione di «periodo di ristrutturazione» si riferisce al periodo durante il quale vengono adottate le misure di ristrutturazione, il quale è, in linea di principio, distinto da quello in cui viene attuata la misura di aiuto di Stato che accompagna tali misure. Orbene, in violazione dell’onere della prova che incombe su di essa a questo proposito, la ricorrente non ha fornito alcun elemento di prova o indizio del fatto che il precedente periodo di ristrutturazione sia terminato meno di dieci anni prima della concessione della misura di aiuto notificata.
Per quanto concerne la nozione di «piano di ristrutturazione», il Tribunale precisa, inoltre, che il fatto che un aiuto per la ristrutturazione sia correlato a un piano di ristrutturazione non significa che, in quanto tale, detto aiuto sia parte del citato piano di ristrutturazione, dal momento che, al contrario, l’esistenza di quest’ultimo costituisce una condizione essenziale affinché un simile aiuto possa essere considerato compatibile con il mercato interno. Così, il Tribunale respinge altresì l’argomento della ricorrente, secondo il quale la circostanza che l’aiuto per la ristrutturazione concesso alla TAROM tra il 1997 e il 2003 sia stato attuato fino al 2019 significherebbe che anche il piano di ristrutturazione, che era correlato a tale aiuto, è durato fino al 2019.
Alla luce di quanto precede, il Tribunale respinge altresì le censure della ricorrente relative al fatto che la Commissione sarebbe incorsa in un errore di diritto nel decidere di non avviare il procedimento d’indagine formale, nonostante i dubbi che essa avrebbe dovuto nutrire al momento della valutazione preliminare della condizione dell’aiuto «una tantum» per il salvataggio e la ristrutturazione.
In secondo luogo, il Tribunale respinge il motivo relativo alla violazione dell’obbligo di motivazione che incombe sulla Commissione e, di conseguenza, il ricorso nel suo complesso.