Zaak T‑718/20
Wizz Air Hungary Légiközlekedési Zrt. (Wizz Air Hungary Zrt.)
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Tiende kamer – uitgebreid) van 4 mei 2022
„Staatssteun – Luchtvervoer – Door Roemenië genomen steunmaatregel – Reddingssteun voor TAROM – Besluit om geen bezwaar te maken – Beroep tot nietigverklaring – Hoedanigheid van belanghebbende – Bescherming van procedurele rechten – Ontvankelijkheid – Richtsnoeren voor reddings‑ en herstructureringssteun aan niet-financiële ondernemingen in moeilijkheden. – Maatregel die tot doel heeft sociale tegenspoed te voorkomen of marktfalen aan te pakken – Beginsel dat de steun eenmalig is – Invloed van eerdere steun die vóór de toetreding van Roemenië tot de Unie is toegekend – Ernstige moeilijkheden – Motiveringsplicht”
1. Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken – Besluit van de Commissie waarbij staatssteun verenigbaar met interne markt wordt verklaard zonder dat de formele onderzoeksprocedure wordt ingeleid – Beroep ingesteld door belanghebbenden in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU – Beroep tot vrijwaring van de procedurele rechten van de belanghebbenden – Ontvankelijkheid
[Art. 108, lid 2, en 263, vierde alinea, VWEU; verordening nr. 2015/1589 van de Raad, art. 1, h), 4, lid 3, en 6, lid 1]
(zie punten 19‑28)
2. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steun die als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt – Reddingssteun aan een onderneming in moeilijkheden – Toetsing aan artikel 107, lid 3, c), VWEU en aan de richtsnoeren voor reddings‑ en herstructureringssteun aan niet-financiële ondernemingen in moeilijkheden – Criteria – Nastreven van een doelstelling van gemeenschappelijk belang – Maatregel die beoogt sociale tegenspoed te voorkomen of marktfalen aan te pakken – Bewijslast van de betrokken lidstaat – Omvang
(Artikel 107, lid 3, c), VWEU; mededeling 2014/C 249/01 van de Commissie, punten 43 en 44)
(zie punten 34, 35, 38‑41)
3. Steunmaatregelen van de staten – Voorgenomen steunmaatregelen – Onderzoek door de Commissie – Inleidende fase en contradictoire fase – Verenigbaarheid van steun met de interne markt – Moeilijkheden bij de beoordeling – Verplichting van de Commissie om de contradictoire procedure in te leiden – Ernstige moeilijkheden – Begrip – Objectief karakter – Bewijslast – Omstandigheden waaruit het bestaan van dergelijke moeilijkheden kan blijken – Verplichting voor de Commissie om op eigen initiatief en bij gebreke van enige aanwijzing in die zin potentieel relevante informatie te verzamelen die niet onder haar aandacht is gebracht – Geen
(Art. 108, leden 2 en 3, VWEU; verordening nr. 2015/1589 van de Raad, art. 4, leden 3 en 4)
(zie punten 42‑44, 56, 57, 65, 70)
4. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steun die als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt – Reddingssteun aan een onderneming in moeilijkheden – Toetsing aan artikel 107, lid 3, c), VWEU en aan de richtsnoeren voor reddings‑ en herstructureringssteun aan niet-financiële ondernemingen in moeilijkheden – Criteria – Nastreven van een doelstelling van gemeenschappelijk belang – Maatregel die tot doel heeft sociale tegenspoed te voorkomen of marktfalen aan te pakken – Steun toegekend aan een luchtvaartmaatschappij die een regionale connectiviteit verzekert – Steun die een doelstelling van gemeenschappelijk belang nastreeft
(Artikel 107, lid 3, VWEU; mededeling 2014/C 249/01 van de Commissie, punten 43 en 44)
(zie punten 48‑53, 74)
5. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steun die als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt – Reddingssteun aan een onderneming in moeilijkheden – Toetsing aan artikel 107, lid 3, c), VWEU en aan de richtsnoeren voor reddings‑ en herstructureringssteun aan niet-financiële ondernemingen in moeilijkheden – Criteria – Eenmalig karakter van de steun – Inachtneming van een termijn van tien jaar sinds de toekenning van vorige reddings‑ of herstructureringssteun, sinds het einde van de vorige herstructureringsperiode of sinds de beëindiging van de tenuitvoerlegging van het vorige herstructureringsplan – Vorige herstructureringssteun die meer dan tien jaar vóór de nieuwe steun is toegekend, maar binnen tien jaar vóór die nieuwe steun ten uitvoer is gelegd – Termijn van tien jaar sinds de toekenning van de vorige steun in acht genomen
[Artikel 107, lid 3, c), VWEU; mededeling 2014/C 249/01 van de Commissie, punten 70 en 71]
(zie punten 79‑92)
6. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steun die als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt – Reddingssteun aan een onderneming in moeilijkheden – Toetsing aan artikel 107, lid 3, c), VWEU en aan de richtsnoeren voor reddings‑ en herstructureringssteun aan niet-financiële ondernemingen in moeilijkheden – Criteria – Eenmalig karakter van de steun – Inachtneming van een termijn van tien jaar sinds de toekenning van vorige reddings‑ of herstructureringssteun, sinds het einde van de vorige herstructureringsperiode of sinds de beëindiging van de tenuitvoerlegging van het vorige herstructureringsplan – Vorige herstructureringsperiode – Begrip dat verschilt van de periode van tenuitvoerlegging van de vorige herstructureringssteun
(Artikel 107, lid 3, VWEU; mededeling 2014/C 249/01 van de Commissie, punten 7, 70 en 71)
(zie punten 93‑99)
7. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steun die als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt – Reddingssteun aan een onderneming in moeilijkheden – Toetsing aan artikel 107, lid 3, c), VWEU en aan de richtsnoeren voor reddings‑ en herstructureringssteun aan niet-financiële ondernemingen in moeilijkheden – Criteria – Eenmalig karakter van de steun – Inachtneming van een termijn van tien jaar sinds de toekenning van vorige redding‑ of herstructureringssteun, sinds het einde van de vorige herstructureringsperiode of sinds de beëindiging van de tenuitvoerlegging van het vorige herstructureringsplan – Tenuitvoerlegging van het vorige herstructureringsplan – Begrip dat verschilt van de tenuitvoerlegging van de vorige herstructureringssteun
[Artikel 107, lid 3, c), VWEU; mededeling 2014/C 249/01 van de Commissie, punten 70 en 71]
(zie punten 100‑106)
8. Steunmaatregelen van de staten – Besluit van Commissie om geen bezwaar te maken tegen een nationale maatregel – Motiveringsplicht – Omvang
[Art. 107, lid 3, c), en 296 VWEU]
(zie punten 118‑124)
Samenvatting
Het Gerecht bevestigt het besluit van de Commissie tot goedkeuring van de reddingssteun van 36,66 miljoen EUR die Roemenië aan luchtvaartmaatschappij TAROM heeft toegekend. Deze steun is verenigbaar met de interne markt, aangezien hij beoogt de sociale tegenspoed te voorkomen die een onderbreking van de diensten van TAROM met zich zou kunnen brengen voor de connectiviteit van Roemeense regio’s.
Op 19 februari 2020 heeft Roemenië bij de Europese Commissie een reddingsplan aangemeld voor TAROM, een Roemeense luchtvaartmaatschappij die zich hoofdzakelijk bezighoudt met binnenlands en internationaal vervoer van passagiers, vracht en post. De aangemelde maatregel bestond in een lening ter financiering van de liquiditeitsbehoeften van TAROM ten bedrage van ongeveer 36 660 000 EUR, terug te betalen aan het eind van een periode van zes maanden met de mogelijkheid van gedeeltelijke vervroegde aflossing.
Zonder de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden, heeft de Commissie de aangemelde maatregel bij besluit van 24 februari 2020(1) aangemerkt als staatssteun die verenigbaar is met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU en de richtsnoeren inzake reddings‑ en herstructureringssteun aan niet-financiële instellingen in moeilijkheden(2).
De luchtvaartmaatschappij Wizz Air Hungary Zrt. (hierna: „verzoekster”) heeft een beroep tot nietigverklaring van dit besluit ingesteld, dat door de Tiende kamer (uitgebreid) van het Gerecht is verworpen. In zijn arrest verstrekt het Gerecht toelichting bij het onderzoek naar de verenigbaarheid van reddings‑ en herstructureringssteun met de interne markt in het licht van de in de richtsnoeren gestelde voorwaarde dat dergelijke steun bijdraagt aan een doelstelling van gemeenschappelijk belang. Ook analyseert het Gerecht voor het eerst de in diezelfde richtsnoeren gestelde voorwaarde dat de reddings‑ en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden eenmalig is.
Beoordeling door het Gerecht
Het Gerecht verwerpt in de eerste plaats de middelen tot nietigverklaring volgens welke de Commissie blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te besluiten geen formele onderzoeksprocedure in te leiden, ook al had zij bij de voorlopige beoordeling van de verenigbaarheid van de aangemelde steun met de interne markt twijfels moeten hebben.
Dienaangaande betoogt verzoekster met name dat de vaststelling dat de aangemelde steun verenigbaar is met de interne markt in strijd is met twee van de voorwaarden die in de richtsnoeren zijn vastgesteld om reddingssteun aan een onderneming in moeilijkheden verenigbaar met de interne markt te kunnen verklaren, namelijk (1) de voorwaarde dat de steunmaatregel bijdraagt aan een doelstelling van gemeenschappelijk belang en (2) de voorwaarde dat de reddings‑ en herstructureringssteun eenmalig is. Volgens verzoekster wijst de niet-inachtneming van deze voorwaarden erop dat de Commissie twijfels had moeten koesteren en op grond daarvan de formele onderzoeksprocedure had moeten inleiden.
Om te beginnen herinnert het Gerecht eraan dat wanneer bij aangemelde steun twijfel rijst over de verenigbaarheid ervan met de interne markt, de Commissie verplicht is de formele onderzoeksprocedure in te leiden.
Wat vervolgens de eerste voorwaarde betreft die van toepassing is op reddings‑ en herstructureringssteun en die niet zou zijn vervuld, namelijk dat een doelstelling van gemeenschappelijk belang wordt nagestreefd, merkt het Gerecht op dat uit punt 43 van de richtsnoeren blijkt dat de aangemelde steun, om op grond van de richtsnoeren verenigbaar met de interne markt te kunnen worden verklaard, een doelstelling van gemeenschappelijk belang moet nastreven, door in te zetten op het voorkomen van sociale tegenspoed of op het aanpakken van marktfalen. Dit wordt bevestigd door punt 44 van die richtsnoeren, volgens hetwelk de lidstaten moeten aantonen dat het verdwijnen van de begunstigde onderneming het risico inhoudt op ernstige sociale tegenspoed of zwaar marktfalen, met name door aan te tonen dat er een risico bestaat op verstoring van een belangrijke dienst die moeilijk te dupliceren is, en het voor concurrenten moeilijk zou zijn om zomaar in te stappen.
Volgens het Gerecht volgt uit deze punten van de richtsnoeren dat de betrokken lidstaat weliswaar moet aantonen dat de steun bedoeld is om sociale tegenspoed te voorkomen of een marktfalen aan te pakken, maar niet hoeft aan te tonen dat zich zonder de steunmaatregel noodzakelijkerwijs bepaalde negatieve gevolgen zullen voordoen. Hij hoeft enkel aan te tonen dat die gevolgen zich kunnen voordoen.
Met betrekking tot de vraag of de Commissie had moeten betwijfelen of er gevaar bestond dat zich zonder de aangemelde steunmaatregel sociale tegenspoed of marktfalen kon voordoen, dan wel of de maatregel bedoeld was om deze te voorkomen of aan te pakken, stelt het Gerecht vast dat de Commissie, gelet op de slechte staat van de Roemeense weg‑ en spoorweginfrastructuur, terecht heeft geoordeeld dat de regionale connectiviteit die door TAROM werd verzekerd via binnenlandse luchtroutes en de door haar geboden internationale connectiviteit een belangrijke dienst vormden, waarvan de onderbreking ernstige sociale tegenspoed kon veroorzaken of een marktfalen kon vormen in de zin van punt 44, onder b), van de richtsnoeren.
In dit verband preciseert het Gerecht bovendien dat het voor de Commissie bij het onderzoek van het bestaan en de rechtmatigheid van staatssteun weliswaar noodzakelijk kan zijn verder te gaan dan een louter onderzoek van de haar ter kennis gebrachte feitelijke en juridische gegevens, maar dat daaruit niet kan worden afgeleid dat het haar taak is om op eigen initiatief en bij gebreke van enige aanwijzing in die zin alle gegevens te verzamelen die verband kunnen houden met de bij haar aanhangige zaak, zelfs indien deze gegevens openbaar zijn.
In het licht van deze preciseringen komt het Gerecht na onderzoek van de verschillende door verzoekster aangevoerde argumenten tot de conclusie dat deze niet van dien aard zijn dat zij afbreuk doen aan de analyse van de Commissie, die het belang van TAROM voor de connectiviteit van de Roemeense regio’s en de zeer aanzienlijke gevolgen die het verdwijnen van TAROM voor deze regio’s zou hebben, bevestigt. Hieruit volgt dat de Commissie alleen al op deze basis zonder enige twijfel kon concluderen dat de aangemelde steun voldeed aan de voorwaarden van de punten 43 en 44 van de richtsnoeren.
Wat ten slotte de tweede voorwaarde voor reddings‑ en herstructureringssteun betreft waaraan volgens verzoekster niet is voldaan, namelijk dat de steun eenmalig is, herinnert het Gerecht eraan dat volgens punt 70 van de richtsnoeren dergelijke steun aan ondernemingen in moeilijkheden slechts voor één herstructureringsoperatie mag worden verleend. Dienaangaande bepaalt punt 71 met name dat wanneer een onderneming in het verleden reeds reddings‑ of herstructureringssteun heeft ontvangen, de Commissie nieuwe steun slechts zal goedkeuren indien ten minste tien jaar is verstreken (1) sinds de vorige steun werd toegekend, (2) sinds de vorige herstructureringsperiode afliep of (3) sinds de tenuitvoerlegging van het vorige herstructureringsplan werd beëindigd.
In dit verband merkt het Gerecht op dat TAROM weliswaar tot 2019 heeft geprofiteerd van de tenuitvoerlegging van herstructureringssteun in de vorm van een lening en van verschillende garanties voor andere door haar aangegane leningen, maar dat deze steun is toegekend tussen 1997 en 2003 en dat de leninggaranties alle onmiddellijk na de toekenning ervan zijn opgevraagd. Aangezien de daadwerkelijke overdracht van middelen niet doorslaggevend is voor de vaststelling van de datum van toekenning van de steun, was de eerste hypothese van punt 71 van de richtsnoeren, namelijk dat sinds de datum van toekenning van de vorige herstructureringssteun ten minste tien jaar zijn verstreken, van toepassing.
Met betrekking tot de tweede en de derde hypothese in punt 71 van de richtsnoeren, die betrekking hebben op de situatie waarin een periode van ten minste tien jaar is verstreken sinds het einde van de vorige herstructureringsperiode respectievelijk sinds het einde van de uitvoering van het vorige herstructureringsplan, merkt het Gerecht op dat het begrip „herstructureringsperiode” verwijst naar de periode waarin de herstructureringsmaatregelen worden genomen. Die periode moet in beginsel worden onderscheiden van de periode waarin een begeleidende staatssteunmaatregel ten uitvoer wordt gelegd. Verzoekster heeft de regels inzake de bewijslast geschonden door geen enkel bewijs noch enige aanwijzing te verstrekken dat de eerdere herstructureringsperiode minder dan tien jaar vóór de toekenning van de aangemelde steunmaatregel was geëindigd.
Wat het begrip „herstructureringsplan” betreft, preciseert het Gerecht voorts dat het feit dat herstructureringssteun aan een herstructureringsplan is gekoppeld, niet betekent dat die steun als zodanig deel uitmaakt van dat herstructureringsplan. Integendeel, het bestaan van dat plan vormt een essentiële voorwaarde om die steun als verenigbaar met de interne markt te kunnen aanmerken. Derhalve verwerpt het Gerecht ook verzoeksters argument dat het feit dat de tussen 1997 en 2003 aan TAROM toegekende herstructureringssteun tot 2019 is uitgevoerd, betekent dat het herstructureringsplan, dat aan die steun was gekoppeld, ook tot 2019 heeft geduurd.
In het licht van het voorgaande verwerpt het Gerecht ook de grieven van verzoekster dat de Commissie blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te besluiten geen formele onderzoeksprocedure in te leiden, ook al had zij twijfels moeten hebben bij de voorlopige beoordeling van de voorwaarde dat de reddings‑ en herstructureringssteun eenmalig is.
In de tweede plaats verwerpt het Gerecht het middel dat de Commissie haar motiveringsplicht niet is nagekomen, en dus het beroep in zijn geheel.