Sprawa T‑718/20
Wizz Air Hungary Légiközlekedési Zrt. (Wizz Air Hungary Zrt.)
przeciwko
Komisji Europejskiej
Wyrok Sądu (dziesiąta izba w składzie powiększonym) z dnia 4 maja 2022 r.
Pomoc państwa – Transport lotniczy – Środek wsparcia przyjęty przez Rumunię – Pomoc na ratowanie spółki TAROM – Decyzja o niewnoszeniu zastrzeżeń – Skarga o stwierdzenie nieważności – Status zainteresowanego – Naruszenie praw proceduralnych – Dopuszczalność – Wytyczne dotyczące pomocy państwa na ratowanie i restrukturyzację przedsiębiorstw niefinansowych znajdujących się w trudnej sytuacji – Środek mający na celu uniknięcie trudności społecznych lub zaradzenie niedoskonałości rynku – Zasada udzielenia pomocy „pierwszy i ostatni raz” – Wpływ wcześniejszej pomocy przyznanej przed przystąpieniem Rumunii do Unii – Poważne trudności – Obowiązek uzasadnienia
1. Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Decyzja Komisji stwierdzająca zgodność pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym bez wszczynania formalnego postępowania wyjaśniającego – Skarga zainteresowanych stron w rozumieniu art. 108 ust. 2 TFUE – Skarga mająca na celu ochronę uprawnień procesowych zainteresowanych – Dopuszczalność
[art. 108 ust. 2, art. 263 akapit czwarty TFUE; rozporządzenie Rady nr 2015/1589, art. 1 lit. h), art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1]
(zob. pkt 19–28)
2. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Pomoc na ratowanie zagrożonego przedsiębiorstwa – Ocena w świetle art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE i wytycznych dotyczących pomocy państwa na ratowanie i restrukturyzację przedsiębiorstw niefinansowych znajdujących się w trudnej sytuacji – Kryteria – Realizacja celu leżącego we wspólnym interesie – Środek mający na celu uniknięcie trudności społecznych lub zaradzenie niedoskonałości rynku – Ciężar dowodu spoczywający na danym państwie członkowskim – Zakres
[art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE; komunikat Komisji 2014/C 249/01, pkt 43, 44]
(zob. pkt 34, 35, 38–41)
3. Pomoc przyznawana przez państwa – Plany pomocy – Badanie przez Komisję – Etap wstępny i etap kontradyktoryjny postępowania – Zgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym – Trudności z oceną – Obowiązek wszczęcia postępowania kontradyktoryjnego przez Komisję – Poważne trudności – Pojęcie – Charakter obiektywny – Ciężar dowodu – Okoliczności pozwalające na poświadczenie istnienia takich trudności – Ciążący na Komisji obowiązek poszukiwania z własnej inicjatywy i w braku jakichkolwiek przesłanek w tym zakresie informacji, które nie zostały jej przekazane, a które mogą mieć związek z rozpatrywaną przez nią sprawą – Brak
(art. 108 ust. 2, 3 TFUE; rozporządzenie Rady 2015/1589, art. 4 ust. 3, 4)
(zob. pkt 42–44, 56, 57, 65, 70)
4. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Pomoc na ratowanie zagrożonego przedsiębiorstwa – Ocena w świetle art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE i wytycznych dotyczących pomocy państwa na ratowanie i restrukturyzację przedsiębiorstw niefinansowych znajdujących się w trudnej sytuacji – Kryteria – Realizacja celu leżącego we wspólnym interesie – Środek mający na celu uniknięcie trudności społecznych lub zaradzenie niedoskonałości rynku – Pomoc przyznana przedsiębiorstwu lotniczemu zapewniającemu skomunikowanie regionów – Realizacja celu leżącego we wspólnym interesie
[art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE; komunikat Komisji 2014/C 249/01, pkt 43, 44]
(zob. pkt 48–53, 74)
5. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Pomoc na ratowanie zagrożonego przedsiębiorstwa – Ocena w świetle art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE i wytycznych dotyczących pomocy państwa na ratowanie i restrukturyzację przedsiębiorstw niefinansowych znajdujących się w trudnej sytuacji – Kryteria – Udzielenie pomocy „pierwszy i ostatni raz” – Przestrzeganie terminu 10 lat od chwili przyznania wcześniejszej pomocy na ratowanie lub restrukturyzację, od chwili, gdy upłynął wcześniejszy okres restrukturyzacji lub od chwili zakończenia realizacji wcześniejszego planu restrukturyzacji – Wcześniejsza pomoc na restrukturyzację przyznana ponad 10 lat przed przyznaniem nowej pomocy, ale wdrożona w trakcie 10 lat poprzedzających tę drugą pomoc – Zachowanie terminu 10 lat od chwili przyznania wcześniejszej pomocy
[art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE; komunikat Komisji 2014/C 249/01, pkt 70, 71]
(zob. pkt 79–92)
6. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Pomoc na ratowanie zagrożonego przedsiębiorstwa – Ocena w świetle art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE i wytycznych dotyczących pomocy państwa na ratowanie i restrukturyzację przedsiębiorstw niefinansowych znajdujących się w trudnej sytuacji – Kryteria – Udzielenie pomocy „pierwszy i ostatni raz” – Przestrzeganie terminu 10 lat od chwili przyznania wcześniejszej pomocy na ratowanie lub restrukturyzację, od chwili, gdy upłynął wcześniejszy okres restrukturyzacji lub od chwili zakończenia realizacji wcześniejszego planu restrukturyzacji – Okres wcześniejszej restrukturyzacji – Pojęcie odrębne od okresu wdrażania wcześniejszej pomocy na restrukturyzację
[art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE; komunikat Komisji 2014/C 249/01, pkt 70, 71]
(zob. pkt 93–99)
7. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Pomoc na ratowanie zagrożonego przedsiębiorstwa – Ocena w świetle art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE i wytycznych dotyczących pomocy państwa na ratowanie i restrukturyzację przedsiębiorstw niefinansowych znajdujących się w trudnej sytuacji – Kryteria – Udzielenie pomocy „pierwszy i ostatni raz” – Przestrzeganie terminu 10 lat od chwili przyznania wcześniejszej pomocy na ratowanie lub restrukturyzację, od chwili, gdy upłynął wcześniejszy okres restrukturyzacji lub od chwili zakończenia realizacji wcześniejszego planu restrukturyzacji – Wdrożenie wcześniejszego planu restrukturyzacji – Pojęcie odrębne od wdrożenia wcześniejszej pomocy na restrukturyzację
[art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE; komunikat Komisji 2014/C 249/01, pkt 70, 71]
(zob. pkt 100–106)
8. Pomoc przyznawana przez państwa – Decyzja Komisji o niewnoszeniu zastrzeżeń wobec środka krajowego – Obowiązek uzasadnienia – Zakres
[art. 107 ust. 3 lit. c), art. 296 TFUE]
(zob. pkt 118–124)
Streszczenie
Sąd utrzymał w mocy decyzję Komisji zatwierdzającą pomoc na ratowanie w wysokości 36,66 mln EUR przyznaną przez Rumunię przedsiębiorstwu lotniczemu TAROM. Pomoc ta jest zgodna z rynkiem wewnętrznym, ponieważ ma ona na celu uniknięcie trudności społecznych, jakie przerwanie świadczenia usług przez spółkę TAROM mogłoby spowodować dla skomunikowania rumuńskich regionów.
W dniu 19 lutego 2020 r. Rumunia zgłosiła Komisji Europejskiej plan pomocy na ratowanie TAROM, rumuńskiego przedsiębiorstwa lotniczego prowadzącego działalność głównie w zakresie krajowego i międzynarodowego przewozu pasażerów, towarów i poczty. Zgłoszony środek miał postać pożyczki w kwocie 36 660 000 EUR przeznaczonej na zaspokojenie bieżących potrzeb finansowych spółki TAROM, podlegającej zwrotowi z upływem okresu sześciu miesięcy, z możliwością wcześniejszej częściowej spłaty.
Nie wszczynając formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE, decyzją z dnia 24 lutego 2020 r.(1). Komisja zakwalifikowała zgłoszony środek jako pomoc państwa zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE oraz wytycznych dotyczących pomocy państwa na ratowanie i restrukturyzację przedsiębiorstw niefinansowych znajdujących się w trudnej sytuacji(2).
Przedsiębiorstwo lotnicze Wizz Air Hungary Zrt. (zwane dalej „skarżącą”) wniosło skargę o stwierdzenie nieważności tej decyzji, która została oddalona przez dziesiątą izbę Sądu w składzie powiększonym. W swoim wyroku Sąd przedstawił wyjaśnienia dotyczące badania zgodności z rynkiem wewnętrznym pomocy na ratowanie i restrukturyzację w świetle przewidzianego w wytycznych warunku, zgodnie z którym pomoc taka powinna przyczyniać się do realizacji celu leżącego we wspólnym interesie. Sąd zbadał również w sposób bezprecedensowy przewidziany w tych wytycznych warunek, aby pomoc na ratowanie i restrukturyzację przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji została udzielona „pierwszy i ostatni raz”.
Ocena Sądu
W pierwszej kolejności Sąd oddalił zarzuty nieważności oparte na naruszeniu prawa, jakiego miała się dopuścić Komisja, podejmując decyzję o niewszczynaniu formalnego postępowania wyjaśniającego pomimo wątpliwości, jakie powinna była ona powziąć podczas wstępnej oceny zgodności zgłoszonej pomocy z rynkiem wewnętrznym.
W tym względzie skarżąca twierdziła w szczególności, że stwierdzenie zgodności zgłoszonej pomocy z rynkiem wewnętrznym jest sprzeczne z dwoma przewidzianymi w wytycznych warunkami, które muszą być spełnione, aby pomoc na ratowanie przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji mogła zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym, a mianowicie (1) warunkiem dotyczącym przyczyniania się środka pomocy do realizacji celu leżącego we wspólnym interesie i (2) warunkiem, aby pomoc na ratowanie i restrukturyzację została udzielona „pierwszy i ostatni raz”. Zdaniem skarżącej niespełnienie wskazanych warunków świadczy o istnieniu wątpliwości, które powinny były skłonić Komisję do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego.
Przede wszystkim Sąd przypomniał, że w przypadku gdy zgłoszona pomoc budzi wątpliwości co do jej zgodności z rynkiem wewnętrznym, Komisja jest zobowiązana wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające.
Następnie, jeśli chodzi o pierwszy z warunków mających zastosowanie do pomocy na ratowanie i restrukturyzację, na którego naruszenie się powołano, a mianowicie warunek dotyczący realizacji celu leżącego we wspólnym interesie, Sąd stwierdził, że z pkt 43 wytycznych wynika, iż aby pomoc mogła zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie wytycznych, powinna ona przyczyniać się do osiągnięcia celu leżącego we wspólnym interesie, ponieważ ma ona skutkować uniknięciem trudności społecznych lub zaradzeniem niedoskonałości rynku. Znajduje to potwierdzenie w pkt 44 tych wytycznych, zgodnie z którym państwa członkowskie muszą wykazać, iż zaprzestanie działalności przez beneficjenta mogłoby wiązać się z poważnymi trudnościami społecznymi lub znaczącą niedoskonałością rynku, w szczególności poprzez wskazanie, że istnieje ryzyko przerwania świadczenia ważnej usługi, którą trudno jest zastąpić i w przypadku której konkurentom trudno byłoby zacząć ją świadczyć.
Zdaniem Sądu ze wskazanych punktów wytycznych wynika, że o ile zainteresowane państwo członkowskie musi wykazać, iż pomoc ma na celu uniknięcie trudności społecznych lub zaradzenie niedoskonałości rynku, o tyle nie jest ono zobowiązane do wykazania, że w braku środka pomocy pewne negatywne konsekwencje siłą rzeczy wystąpiłyby, lecz jedynie do wykazania, że konsekwencje takie mogą wystąpić.
W odniesieniu do kwestii, czy Komisja powinna była powziąć wątpliwości co do istnienia ryzyka, że w braku zgłoszonego środka pomocy wystąpią trudności społeczne lub niedoskonałość rynku, czy też co do tego, że środek ten ma na celu uniknięcie pojawienia się tych trudności lub zaradzenie im, Sąd stwierdził, że biorąc pod uwagę zły stan rumuńskiej infrastruktury drogowej i kolejowej, Komisja miała prawo uznać, że zapewniane przez spółkę TAROM skomunikowanie regionów za pomocą krajowych połączeń lotniczych oraz skomunikowanie Rumunii z innymi państwami stanowią ważną usługę, której przerwanie mogłoby spowodować poważne trudności społeczne lub niedoskonałość rynku w rozumieniu pkt 44 lit. b) wytycznych.
W tym kontekście Sąd wyjaśnił ponadto, że chociaż przy badaniu istnienia pomocy państwa i jej zgodności z prawem może okazać się konieczne, by Komisja w razie potrzeby wyszła poza samo tylko badanie okoliczności faktycznych i prawnych podanych do jej wiadomości, to jednak nie można z tego wywnioskować, że do instytucji tej należy poszukiwanie, z własnej inicjatywy i w braku jakichkolwiek przesłanek w tym zakresie, wszelkich informacji, które mogą mieć związek z rozpatrywaną przez nią sprawą, nawet jeśli takie informacje są powszechnie dostępne.
W świetle tych wyjaśnień Sąd, po zbadaniu poszczególnych argumentów podniesionych przez skarżącą, doszedł do wniosku, że argumenty te nie są w stanie podważyć analizy Komisji potwierdzającej znaczenie spółki TAROM dla skomunikowania rumuńskich regionów oraz bardzo odczuwalne skutki dla tych regionów, z jakimi wiązałoby się zaprzestanie działalności przez ową spółkę. Wynika z tego, że Komisja mogła już na tej podstawie i nie mając wątpliwości dojść do wniosku, że zgłoszona pomoc spełnia wymogi przewidziane w pkt 43 i 44 wytycznych.
Wreszcie w odniesieniu do drugiego warunku mającego zastosowanie do pomocy na ratowanie i restrukturyzację, którego naruszenie zostało podniesione przez skarżącą, a mianowicie warunku, aby pomoc została udzielona „pierwszy i ostatni raz”, Sąd przypomniał, że zgodnie z pkt 70 wytycznych tego rodzaju pomoc można przyznać zagrożonemu przedsiębiorstwu tylko w odniesieniu do jednego działania restrukturyzacyjnego. W tym kontekście pkt 71 wytycznych przewiduje w szczególności, że w przypadku gdy przedsiębiorstwo skorzystało już z pomocy na ratowanie lub restrukturyzację, Komisja zezwala na udzielenie nowej pomocy tylko wtedy, gdy upłynęło co najmniej 10 lat (1) od dnia przyznania wcześniejszej pomocy (2) od dnia zakończenia okresu wcześniejszej restrukturyzacji lub (3) od dnia wstrzymania realizacji planu wcześniejszej restrukturyzacji.
W tym względzie Sąd zwrócił uwagę, że chociaż spółka TAROM korzystała do 2019 r. z wdrażania pomocy na restrukturyzację w formie pożyczki i szeregu gwarancji dotyczących innych zaciągniętych przez nią pożyczek, to jednak pomoc ta została przyznana w latach 1997–2003 i że wszystkie gwarancje dotyczące tych pożyczek zostały uruchomione bezpośrednio po ich przyznaniu. Ponieważ faktyczne przekazanie zasobów nie ma decydującego znaczenia dla ustalenia daty przyznania pomocy, zdarzenie pierwsze przewidziane w pkt 71 wytycznych, czyli upływ co najmniej 10 lat od dnia przyznania wcześniejszej pomocy na restrukturyzację, zostało zatem wykazane.
Jeśli chodzi o zdarzenia drugie i trzecie przewidziane w pkt 71 wytycznych, a mianowicie upływ mniej niż 10 lat od zakończenia okresu wcześniejszej restrukturyzacji lub wstrzymania realizacji wcześniejszego planu restrukturyzacji, Sąd stwierdził, że pojęcie „okresu restrukturyzacji” odnosi się do okresu, w którym zostały podjęte działania restrukturyzacyjne, i który jest zasadniczo odrębny od okresu, w trakcie którego wdrażany jest środek pomocy państwa towarzyszący tym działaniom. Tymczasem, naruszając reguły dotyczące spoczywającego na skarżącej ciężaru dowodu, nie przedstawiła ona żadnego dowodu ani poszlaki, które świadczyłyby o tym, że okres wcześniejszej restrukturyzacji zakończył się później niż 10 lat przed przyznaniem zgłoszonego środka pomocy.
Jeśli chodzi o pojęcie „planu restrukturyzacji”, Sąd wyjaśnił ponadto, że okoliczność, iż pomoc na restrukturyzację jest związana z planem restrukturyzacji, nie oznacza, że pomoc ta sama w sobie stanowi część tego planu restrukturyzacji, a wręcz przeciwnie, istnienie rzeczonego planu stanowi warunek niezbędny do tego, aby można było uznać taką pomoc za zgodną z rynkiem wewnętrznym. Sąd oddalił zatem także argument skarżącej, zgodnie z którym okoliczność, iż pomoc na restrukturyzację przyznana spółce TAROM w latach 1997–2003 była wdrażana do 2019 r., oznacza, że związany z tą pomocą plan restrukturyzacji również był realizowany do 2019 r.
Wobec powyższego Sąd oddalił również argumenty skarżącej, w myśl których Komisja naruszyła prawo, podejmując decyzję o niewszczynaniu formalnego postępowania wyjaśniającego pomimo wątpliwości, jakie powinna była ona powziąć podczas wstępnej oceny warunku, aby pomoc na ratowanie i restrukturyzację została udzielona „pierwszy i ostatni raz”.
W drugiej kolejności Sąd oddalił zarzut oparty na naruszeniu ciążącego na Komisji obowiązku uzasadnienia, a w konsekwencji oddalił on skargę w całości.