ĢENERĀLADVOKĀTES JULIANAS KOKOTES [JULIANE KOKOTT] SECINĀJUMI,
sniegti 2011. gada 3. martā (1)
Lieta C‑506/08 P
Zviedrijas Karaliste,
ko atbalsta
Dānijas Karaliste,
Nīderlandes Karaliste un
Somijas Republika,
pret
Eiropas Komisiju,
ko atbalsta
Vācijas Federatīvā Republika,
Francijas Republika, kā arī
Lielbritānijas un Ziemeļīrijas Apvienotā Karaliste
Apelācija – Piekļuve dokumentiem – Regula (EK) Nr. 1049/2001 – Piekļuves atteikums – Izņēmums saistībā ar lēmumu pieņemšanas procesa aizsardzību – Izņēmums saistībā ar tiesvedību un juridisku konsultāciju aizsardzību – Iepazīšanās, kas saistīta ar sevišķām sabiedrības interesēm – Dokumenti saistībā ar Komisijas lēmumiem koncentrāciju jomā – Airtours plc īstenotā First Choice plc iegāde
I – Ievads
1. Saskaņā ar LES 1. panta otro daļu un 10. panta 3. punktu lēmumi Eiropas Savienībā tiek pieņemti iespējami atklāti. Tādēļ saskaņā ar LESD 15. panta 3. punktu (bijušais EKL 255. pants), Pamattiesību hartas 42. pantu un Eiropas Parlamenta un Padomes 2001. gada 30. maija Regulu (EK) Nr. 1049/2001 par publisku piekļuvi Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem ir noteiktas tiesības piekļūt dokumentiem (2).
2. Bet vai Komisijai ir jāatklāj iekšējās diskusijas par zaudējuma Savienības tiesās spriedumā lietā Airtours (3) sekām? Vai tomēr šāda atklātība traucētu Komisijas lēmumu pieņemšanas procedūrai? Šāds jautājums rodas saistībā ar apelācijas sūdzību par spriedumu lietā T‑403/05 (4).
3. Komisija ar Vācijas, Francijas un Apvienotās Karalistes atbalstu atsaucas uz iekšējo apspriežu, kā arī juridisku konsultāciju aizsardzību, lai pamatotu šādu apspriežu konfidencialitāti. Turpretim Zviedrija kopā ar Dāniju, Nīderlandi un Somiju vēlas pieļaut izņēmumu no atklātības tikai tad, ja tiek pierādīts konkrēts kaitējums šīm aizsargājamām interesēm.
II – Atbilstošās tiesību normas
4. Regulā Nr. 1049/2001 ir noteikti principi, nosacījumi un robežas EKL 255. pantā noteiktajām tiesībām piekļūt Eiropas Savienības iestāžu dokumentiem.
5. Regulas 2. panta 1. punkts ir izteikts šādi:
“Ikvienam Savienības pilsonim un fiziskai personai, kas pastāvīgi dzīvo kādā dalībvalstī, vai juridiskai personai, kuras juridiskā adrese ir kādā dalībvalstī, ir tiesības piekļūt iestāžu dokumentiem, ievērojot šajā regulā noteiktos principus, nosacījumus un ierobežojumus.”
6. Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. un 3. punktā ir noteikts:
“2. Iestādes var atteikt piekļuvi dokumentam, ja iepazīšanās ar to var kaitēt:
– [..]
– tiesvedības un juridisku konsultāciju aizsardzībai,
– pārbaužu, izmeklēšanas un revīziju mērķiem,
ja vien iepazīšanās ar to nav saistīta ar sevišķām sabiedrības interesēm.
3. Var atteikt piekļuvi dokumentam, ko iestāde izdevusi iekšējām vajadzībām, vai iestādes saņemtam dokumentam, kurš skar jautājumu, par ko tā nav pieņēmusi lēmumu, ja iepazīšanās ar šo dokumentu var nopietni kaitēt lēmumu pieņemšanai iestādē, ja vien iepazīšanās ar to nav saistīta ar sevišķām sabiedrības interesēm.
Var atteikt piekļuvi dokumentam, kas satur viedokļu izklāstu iekšējām vajadzībām sakarā ar apspriedēm un iepriekšējām pārrunām attiecīgās iestādes iekšienē, pat tad, ja lēmums jau ir pieņemts, ja iepazīšanās ar šo dokumentu var nopietni kaitēt lēmumu pieņemšanai iestādē, ja vien iepazīšanās ar to nav saistīta ar sevišķām sabiedrības interesēm.”
7. Vienlaikus ir jānorāda uz procesuālajām tiesībām attiecībā uz apvienošanās kontroli. Padomes 2004. gada 20. janvāra Regulas (EK) Nr. 139/2004 par kontroli pār uzņēmumu koncentrāciju (5) 18. panta 3. punktā ir paredzētas tiesības iepazīties ar lietas materiāliem:
“Komisija savu lēmumu balsta vienīgi uz iebildumiem, kurus attiecīgajām pusēm bija iespēja komentēt. Izskatot lietu, pilnībā jārespektē attiecīgo pušu aizstāvības tiesības. Attiecīgā lieta ir atvērta vismaz jaunajiem dalībniekiem, kas tieši iesaistīti, saskaņā ar likumīgajām uzņēmumu interesēm savu uzņēmējdarbības noslēpumu aizsargāšanai.”
8. Tajā pašā laikā saskaņā ar Komisijas 2004. gada 7. aprīļa Regulas (EK) Nr. 802/2004, ar ko īsteno Padomes Regulu (EK) Nr. 139/2004 par kontroli pār uzņēmumu koncentrāciju (6), 17. panta 3. punktu tiesības iepazīties ar lietas materiāliem neattiecas uz Komisijas iekšējiem dokumentiem:
“Tiesības uz lietas materiālu pieejamību neattiecas uz konfidenciālu informāciju vai uz Komisijas vai dalībvalstu kompetento iestāžu iekšējiem dokumentiem. Tāpat tiesības uz lietas materiālu pieejamību neattiecas uz Komisijas un dalībvalstu kompetento iestāžu saraksti vai uz dalībvalstu kompetento iestāžu savstarpējo saraksti.”
9. Airtours/First Choice procedūrai piemērojamais iepriekšējais noteikums, proti, Komisijas 1998. gada 1. marta Regulas (EK) Nr. 447/98 par paziņojumiem, termiņiem un uzklausīšanu, kas paredzēta Padomes Regulā (EEK) Nr. 4064/89 (7), 17. panta 1. punkts, bija formulēts līdzīgi:
“Informāciju, tai skaitā dokumentus, nedara zināmu vai pieejamu tiktāl, ciktāl tā satur kādas personas vai uzņēmumu, arī ziņotāju pušu, citu iesaistīto pušu vai trešo personu, uzņēmējdarbības noslēpumus vai citu konfidenciālu informāciju, kuras atklāšanu Komisija neuzskata par nepieciešamu atbilstoši izskatīšanas mērķiem, vai ja tiek skarti varas iestāžu iekšējie dokumenti.”
III – Lietas apstākļi
10. No Pirmās instances tiesas sprieduma izriet tālāk aprakstītie lietas apstākļi.
11. Ar 2002. gada 6. jūnija spriedumu lietā Airtours/Komisija (8) Pirmās instances tiesa atcēla Komisijas kā apvienošanās kontroles iestādes lēmumu, ar kuru tā tūrisma operatoram Airtours plc, kura nosaukums tagad ir MyTravel Group plc (turpmāk tekstā – “MyTravel”), aizliedza pārņemt konkurējošo uzņēmumu First Choice.
12. Pēc sprieduma lietā Airtours Komisija izveidoja darba grupu, apvienojot Konkurences ģenerāldirektorāta (ĢD) un juridiskā dienesta ierēdņus, lai izvērtētu, vai būtu piemēroti par šo spriedumu iesniegt apelācijas sūdzību, un lai novērtētu šāda soļa sekas uz procedūrām, kas ir piemērojamas koncentrāciju kontroles vai citās jomās. Darba grupas ziņojums 2002. gada 25. jūlijā, tātad pirms apelācijas sūdzības iesniegšanas termiņa beigām, tika iesniegts Komisijas loceklim, kurš ir atbildīgs par konkurences jautājumiem. Apelācijas sūdzība netika iesniegta.
13. 2003. gada 18. jūnijā MyTravel cēla galu galā neveiksmīgu (9) prasību par zaudējumu atlīdzināšanu, kas tam esot nodarīti sakarā ar Airtours un First Choice koncentrācijas darījuma izskatīšanu un novērtēšanu Komisijā.
14. Šīs prasības izskatīšanas laikā prasītājs ar 2005. gada 23. maija vēstuli saskaņā ar Regulu Nr. 1049/2001 Komisijai lūdza piekļuvi vairākiem dokumentiem. Attiecīgie dokumenti bija darba grupas ziņojums (turpmāk tekstā – “ziņojums”), dokumenti par šī ziņojuma sagatavošanu (turpmāk tekstā – “darba dokumenti”), kā arī dokumenti, kas bija minēti lietas Airtours/First Choice materiālos un uz kuriem tika balstīts ziņojums vai kas tajā tika minēti (turpmāk tekstā – “citi iekšējie dokumenti”).
15. Komisija ar 2005. gada 5. septembra vēstuli (D(2005) 8461) (turpmāk tekstā – “pirmais lēmums”) izlēma par ziņojumu un darba dokumentiem un ar 2005. gada 12. oktobra vēstuli (D(2005) 9763) (turpmāk tekstā – “otrais lēmums”) izlēma par citiem iekšējiem dokumentiem.
16. Pirmajā lēmumā Komisija atsaucas cita starpā uz Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta otro daļu, lai pamatotu atteikumu piekļūt visam ziņojumam un konkrētiem darba dokumentiem (I.3., II punkts un pielikums ar nosaukumu ““Darba dokumentu” saraksts”). Ziņojums esot iekšējs dokuments, kurā ir atspoguļots tās dienestu vērtējums par iespēju iesniegt apelācijas sūdzību par spriedumu lietā Airtours un par izmeklēšanas procedūru pārskatīšanu koncentrāciju jomā. Pēc Komisijas domām, to izpaušana sabiedrībai būtiski kaitētu tās lēmumu pieņemšanas procesam, jo šādu dokumentu autoru viedokļa brīvība tiktu apdraudēta, ja, tos izstrādājot, tiem būtu jāņem vērā iespēja, ka viņu vērtējumi varētu tikt izpausti sabiedrībai pat pēc tam, kad lēmums ir ticis pieņemts, ņemot vērā viņu vērtējumu.
17. Otrajā lēmumā Komisija atsaucas uz Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta otro daļu un šīs regulas 4. panta 2. punkta trešo ievilkumu, lai pamatotu atteikumu piekļūt šādiem dokumentiem:
– projektiem lēmumam saskaņā ar Regulas Nr. 4064/89 6. panta 1. punkta c) apakšpunktu, paziņojumam par iebildumiem un galīgajam lēmumam lietā Airtours/First Choice (turpmāk tekstā – “tekstu projekti”) (II.6. punkts un dokumenti, kas minēti otrā lēmuma pirmā pielikuma 6. daļā), ciktāl esot runa par iekšējiem sagatavojošiem dokumentiem, kuru izpaušana sabiedrībai būtiski kaitētu lēmumu pieņemšanas procesam koncentrāciju kontroles jomā;
– piezīmēm, kuras Konkurences ĢD nosūtījis Komisijas loceklim, kurš ir atbildīgs par konkurences jautājumiem (turpmāk tekstā – “piezīmes komisāram”) (II.1. punkts un dokumenti, kas uzskaitīti otrā lēmuma pirmā pielikuma 1.1.–1.8. punktā), ciktāl tajās ir izteikti iekšējai lietošanai paredzēti viedokļi, lai sagatavotu Airtours/First Choice lēmumu, un to izpaušana sabiedrībai mazinātu gan Konkurences ĢD spēju izteikt savu viedokli, gan Komisijas locekļu spēju pieņemt labi pamatotu lēmumu. Komisija norāda, ka šādu analīzi nevar apšaubīt ar faktu, ka lēmums jau ir ticis pieņemts, jo šo dokumentu izpaušana sabiedrībai joprojām varētu ietekmēt tās lēmumu pieņemšanas procesu saistībā ar līdzīgām lietām (piemēram, atteikums darīt zināmu paziņojumu par iebildumiem lietā EMI/Time Warner tai sniedza iespēju izvairīties no ārēja spiediena, kad tai bija jāizskata lieta BMG/Sony, kas attiecās uz to pašu nozari);
– piezīmēm, kuras Konkurences ĢD nosūtījis citiem Komisijas dienestiem, tostarp juridiskajam dienestam, lai nosūtītu un pieprasītu adresātu atzinumu par šiem tekstu projektiem (turpmāk tekstā – “piezīmes citiem dienestiem”). Komisija šajā ziņā nošķir to piezīmju kopijas, kas tika nosūtītas juridiskajam dienestam (dokumenti uzskaitīti 2.1.–2.5. punktā), no kopijām, kas tika nosūtītas citiem dienestiem (dokumenti uzskaitīti 4.1.–4.5. punktā). Runājot par kopijām, kas nosūtītas juridiskajam dienestam, Komisija norāda, ka šie dokumenti ir cieši saistīti ar juridiskajiem atzinumiem, kuri izstrādāti uz to pamata, un ka to izpaušana atklātu galvenās atzinuma daļas, kas būtiski kaitētu lēmumu pieņemšanas procesam (otrā lēmuma II.2. punkts). Attiecībā uz kopijām, kas nosūtītas citiem Komisijas dienestiem, Komisija norāda, ka šie dokumenti ir tikuši izstrādāti iekšējās apspriedēs un ka tie atspoguļo lēmumu pieņemšanas procesa kolektīvo raksturu. Komisija uzsver, ka tādēļ šis lēmumu pieņemšanas process ir jāaizsargā pret jebkuru būtisku kaitējumu, kas izriet no šādas informācijas izpaušanas sabiedrībai (otrā lēmuma II.4. punkts);
– citu Komisijas dienestu atbildes piezīmēm uz piecām iepriekš minētajām Konkurences ĢD piezīmēm, lai izklāstītu šo dienestu analīzi par tekstu projektiem (turpmāk tekstā – “citu dienestu, izņemot juridisko dienestu, atbildes piezīmes”) (dokumenti uzskaitīti 5.1.–5.10. punktā). Komisija norāda, ka šīs piezīmes ir izstrādātas savstarpējās un iekšējās dienestu apspriedēs, kas raksturo tās lēmumu pieņemšanas procesu. Tā apgalvo, ka šo dienestu spēja izteikt savus viedokļus ir neatņemama koncentrāciju kontroles jomas sastāvdaļa un ka šāda spēja tiktu mazināta, ja, izstrādājot šāda veida piezīmes, attiecīgajiem dienestiem būtu jāņem vērā iespējamība, ka to viedoklis var tikt izpausts sabiedrībai, pat ja tas notiek pēc lietas izbeigšanas (otrā lēmuma II.5. punkts).
18. Otrajā lēmumā Komisija atsaucas arī uz Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punkta otro ievilkumu saistībā ar piecām piezīmēm, ko juridiskais dienests iesniedzis, atbildot uz iepriekš minētajām Konkurences ĢD piecām piezīmēm (turpmāk tekstā – “juridiskā dienesta atbildes”) (II.3. punkts un 3.1.–3.5. punktā uzskaitītie dokumenti). Tā esot atteikusi piekļuvi šiem dokumentiem tāpēc, ka tajos ir izklāstīta juridiskā dienesta analīze par tekstu projektiem. Komisija norāda, ka šo juridisko atzinumu izpaušana varētu izraisīt nedrošību attiecībā uz lēmumu koncentrāciju kontroles jomā likumību, kam savukārt būtu negatīva ietekme uz Kopienas tiesību sistēmas stabilitāti un tās dienestu labu darbību (10). Tā norāda, ka katra juridiskā dienesta atbilde tika vērtēta atsevišķi un fakts, ka nevarēja tikt piešķirta daļēja piekļuve, nenozīmē, ka juridisku konsultāciju aizsardzība tiek izmantota kā visaptverošs izņēmums.
19. Turklāt otrajā lēmumā Komisija atsaucas uz konkrētu iekšējo dokumentu īpašo nozīmi, kuriem nav tikusi piešķirta nedz pilnīga, nedz daļēja piekļuve. Runa cita starpā ir par uzklausīšanas amatpersonas ziņojumu par lietu Airtours/First Choice, Konkurences ĢD piezīmi, kas adresēta Padomdevējai komitejai, un piezīmi par lietas materiāliem saistībā ar First Choice apmeklēšanu.
20. Visbeidzot, Komisija konstatēja, ka minētie izņēmumi ir piemērojami, ja vien iepazīšanās ar minēto dokumentu nav saistīta ar sevišķām sabiedrības interesēm. Šajā gadījumā MyTravel neesot minējis nevienu argumentu, kas varētu pamatot sevišķas sabiedrības intereses. Šajā lietā prioritāra interese drīzāk esot aizsargāt tās lēmumu pieņemšanas procesu līdzīgās lietās, kā arī aizsargāt juridiskas konsultācijas.
21. Par šiem lēmumiem MyTravel cēla prasību. Pirmās instances tiesa attiecībā uz vienu dokumentu ar pārsūdzēto spriedumu prasību apmierināja (rezolutīvās daļas 1. punkts), taču pārējā daļā tā prasību noraidīja (rezolutīvās daļas 2. punkts). Komisija varot atsaukties uz iekšēju apspriežu un juridisku konsultāciju aizsardzību.
22. Zviedrijas Karaliste par Pirmās instances tiesas spriedumu iesniedza šo apelācijas sūdzību. Šī dalībvalsts lūdz:
1) atcelt Pirmās instances tiesas 2008. gada 9. septembra sprieduma lietā T‑403/05 rezolutīvās daļas 2. punktu;
2) atcelt Komisijas 2005. gada 5. septembra lēmumu (D(2005) 8461) atbilstoši MyTravel Group plc prasījumiem Pirmās instances tiesā, ciktāl runa ir par piekļuves Komisijas ziņojumam un citiem darba dokumentiem atteikumu;
3) atcelt Komisijas 2005. gada 12. oktobra lēmumu (D(2005) 9763) atbilstoši MyTravel Group plc prasījumiem Pirmās instances tiesā, ciktāl runa ir par piekļuves citiem Komisijas iekšējiem dokumentiem atteikumu;
4) piespriest Komisijai atlīdzināt Zviedrijas Karalistes tiesāšanās izdevumus Tiesā.
23. Komisija lūdz:
1) noraidīt apelācijas sūdzību un
2) piespriest apelācijas sūdzības iesniedzējai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
24. Tiesas priekšsēdētājs ar 2009. gada 2. jūnija lēmumu par personu, kas iestājusies lietā, atbalstot Zviedrijas prasījumus, atzina Dānijas Karalisti, Nīderlandes Karalisti un Somijas Republiku un par personu, kas iestājusies lietā, atbalstot Komisijas prasījumus, atzina Vācijas Federatīvo Republiku, Francijas Republiku un Lielbritānijas un Ziemeļīrijas Apvienoto Karalisti.
25. Šie lietas dalībnieki iesniedza rakstveida apsvērumus un, izņemot Nīderlandi, Vāciju un Apvienoto Karalisti, piedalījās arī 2010. gada 7. oktobra tiesas sēdē.
IV – Vērtējums
26. Judikatūras par piekļuvi institūciju dokumentiem vispārīgās nostādnes var apkopot šādi.
27. Regula Nr. 1049/2001, kā tas izriet no tās preambulas pirmā apsvēruma, pamatojas uz LES 1. panta otro daļu, saskaņā ar kuru šis Līgums iezīmē jaunu posmu ciešākas Eiropas tautu savienības izveidošanā, kur lēmumu pieņemšana notiek cik vien iespējams atklāti un cik vien iespējams tuvinot to pilsoņiem. Kā tas ir norādīts šīs regulas preambulas otrajā apsvērumā, sabiedrības tiesības piekļūt iestāžu dokumentiem ir saistītas ar šo iestāžu demokrātisko raksturu. Tādēļ Regulas Nr. 1049/2001 mērķis, kā to parāda tās preambulas ceturtais apsvērums un tās 1. pants, ir piešķirt sabiedrībai tiesības uz iespējami plašāku piekļuvi iestāžu dokumentiem (11). Tagad ar Pamattiesību hartas 42. pantu šīs tiesības tiek atzītas par pilsoņu tiesībām.
28. Taču vienlaicīgi šīs tiesības ir pakļautas zināmiem ierobežojumiem, kas pamatoti ar sabiedrības vai privāto interešu apsvērumiem. It īpaši Regulas Nr. 1049/2001 4. pantā atbilstoši tās preambulas 11. apsvērumam ir paredzēts, ka iestādes atsaka piekļuvi dokumentam, ja iepazīšanās ar to var kaitēt kādām ar šo pantu aizsargātām interesēm. Ja iestāde nolemj atteikt piekļuvi dokumentam, kuru tai lūdz publiskot, tai principā ir jāsniedz paskaidrojumi par to, kā piekļuve šim dokumentam var konkrēti un reāli kaitēt interesēm, ko aizsargā 4. pantā paredzētais izņēmums, uz kuru atsaucas šī iestāde (12).
29. Lai gan šie izņēmumi ir jāinterpretē un jāpiemēro šaurā nozīmē, jo ar tiem tiek izdarīta atkāpe no principa par iespējami plašāku sabiedrības piekļuvi dokumentiem, attiecīgā iestāde principā var pamatoties uz vispārīgiem pieņēmumiem, kas attiecas uz noteiktām dokumentu kategorijām, jo līdzīgi vispārīgi apsvērumi var attiekties uz tāda paša rakstura dokumentu publiskošanas pieteikumiem (13).
30. Pirmās instances tiesa šos principus pārsūdzētajā spriedumā ir atzinusi, un tie šajā lietā netiks apšaubīti.
31. Zviedrija savu apelācijas sūdzību pārsvarā balsta uz šādiem četriem pamatiem: Pirmās instances tiesa esot pieļāvusi kļūdu tiesību piemērošanā, piemērojot izņēmumu saistībā ar iekšējo apspriežu aizsardzību (par to A sadaļā) un tāpat piemērojot izņēmumu saistībā ar juridisku konsultāciju aizsardzību (par to B sadaļā). Arī pārbaude, vai dokumenta publiskošana ir pamatota ar sevišķām interesēm, esot kļūdaina (par to C sadaļā). Visbeidzot, Pirmās instances tiesa neesot pietiekami pārbaudījusi, vai Komisija ir nodrošinājusi samērīgu piekļuvi dokumentu daļām (par to D sadaļā). Turpretim jautājums par izmeklēšanas darbību aizsardzību, ar ko Komisija arī ir pamatojusi savu lēmumu, nav jāapskata.
A – Par iekšējo apspriežu aizsardzību
32. Pirmais apelācijas sūdzības pamats attiecas uz iekšējo apspriežu aizsardzību, kad attiecīgais process ir noslēdzies.
33. Saskaņā ar Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta pirmo daļu piekļuve dokumentam, kurš skar jautājumu, par ko iestāde vēl nav pieņēmusi lēmumu, var tikt atteikta. Saistībā ar minēto šī noteikuma otrajā daļā ir noteikts, ka piekļuve dokumentam, kas ietver viedokļu izklāstu iekšējām vajadzībām sakarā ar apspriedēm un iepriekšējām pārrunām attiecīgās iestādes iekšienē, tiek atteikta pat tad, kad lēmums jau ir pieņemts, ja iepazīšanās ar šo dokumentu var nopietni kaitēt lēmumu pieņemšanai iestādē, ja vien iepazīšanās ar to nav saistīta ar sevišķām sabiedrības interesēm.
34. Nav strīda par to, ka attiecīgie dokumenti ir viedokļu izklāsti iekšējām vajadzībām sakarā ar apspriedēm un iepriekšējām pārrunām Komisijas iekšienē.
35. Pirmās instances tiesa principā par būtisku kaitējumu lēmumu pieņemšanas procesam ir atzinusi divus Komisijas minētos riskus: pašcenzūra un neformālu apspriežu izmantošana. Turpinājumā par minēto sīkāk.
36. Komisija pirmajā lēmumā aizstāvēja viedokli, ka ziņojuma izpaušana sabiedrībai būtiski kaitētu tās lēmumu pieņemšanas procesam, jo šādu dokumentu autoru viedokļa brīvība tiktu apdraudēta, ja, tos izstrādājot, tiem būtu jāņem vērā iespēja, ka viņu vērtējumi varētu tikt izpausti sabiedrībai pat pēc tam, kad lēmums ir ticis pieņemts saskaņā ar viņu vērtējumu. Pārējie dokumenti, uz kuriem attiecas šis lēmums, esot izmantoti ziņojuma sagatavošanai un tādēļ esot aizsargājami vēl jo vairāk.
37. Otrajā lēmumā Komisija cita starpā norādīja, ka dokumentu publiskošana mazinātu “Konkurences” ģenerāldirektorāta iespēju izteikt savu viedokli un apdraudētu Komisijas locekļu iespēju pieņemt labi pamatotu lēmumu.
38. Pirmās instances tiesa šo viedokli uzskata par pamatotu. Pārsūdzētā sprieduma 48. punktā Pirmās instances tiesa norāda, ka darba grupai tika lūgts veikt analīzi, izteikt pārdomas un kritiku. Kā to 49. punktā uzsver Pirmās instances tiesa, šajā gadījumā runa bija nevis par likumdošanu, bet gan tikai administratīvo funkciju veikšanu. Dokumentu publiskošana ļautu salīdzināt Komisijas pasākumus ar darba grupas ieteikumiem (51. punkts). Taču Komisijai ir jābūt iespējai brīvi neievērot dienestu ieteikumus (53. punkts). Tādēļ, ja pastāvētu šādu dokumentu publiskošanas iespēja, pārstāvji nākotnē vairs nepaustu viedokli, kas varētu apdraudēt viedokļa saņēmēja izlemšanas brīvību. Tādējādi tiktu apšaubīta konsultācijas kvalitāte (52. punkts). Vienlaicīgi šķietot loģiski un ticami, ka par konkurences jautājumiem atbildīgais Komisijas loceklis tiktu mudināts vairs nepieprasīt saviem darbiniekiem rakstisku, iespējams, kritisku viedokli. Tomēr tikai mutiskas un neformālas apspriedes, par kurām nav jāsagatavo “dokuments” Regulas Nr. 1049/2001 3. panta a) punkta izpratnē, būtiski kaitētu Komisijas iekšējam lēmumu pieņemšanas procesam, it īpaši jomās, kurās tai ir jāveic sarežģīti juridiski, faktu un ekonomiski vērtējumi un jāizskata sevišķi apjomīgi lietas materiāli (54. punkts).
39. Pirmās instances tiesa apraksta piekļuves strīdīgajiem dokumentiem iespējamās sekas, tomēr Zviedrija pamatoti iebilst, ka šie pieņēmumi ir pārāk vispārīgi. Kā to savā jaunākajā judikatūrā atzīst Pirmās instances tiesa [tagad – Vispārējā tiesa] (14), tie tādēļ nepamato pārsūdzēto spriedumu un apstrīdēto Komisijas lēmumu. Šādu secinājumu var izdarīt, ja atbilstoši Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punktam pārbauda, kādā veidā vispār var tikt būtiski kaitēts lēmumu pieņemšanas procesam.
1) Par Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punktu
40. No Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta teksta vien izriet, ka, piemērojot abus tajos ietvertos izņēmumus attiecībā uz piekļuves tiesībām, ir jāievēro īpaša atturība: nepietiek ar to, ka dokumentu publiskošana kaitētu iestādes lēmumu pieņemšanas procesam, bet gan kaitējumam ir jābūt nopietnam.
41. Šādā veidā izņēmumi saskaņā ar Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punktu atšķiras no abos pirmajos punktos aprakstītajiem izņēmumiem, saskaņā ar kuriem katrs kaitējums ir pietiekams, pat ja tas nav “nopietns”. Un pat šie izņēmumi ir jāinterpretē šauri (15). Attiecīgi, piemērojot Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punktu, šauras interpretācijas principam ir vēl lielāka nozīme.
42. Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta izstrādāšanas vēsture apstiprina šo secinājumu.
43. Komisija bija ierosinājusi nepiemērot Regulu Nr. 1049/2001 attiecībā uz dokumentiem iekšējai lietošanai, kuru gadījumā runa ir par darba un apspriežu dokumentiem, kā arī dienestu viedokļiem, un attiecībā uz neformālām piezīmēm (16). Šādā veidā tā vēlējās institūcijām piešķirt nepieciešamo telpu pārdomām (“space to think”) (17). Ja šis priekšlikums tiktu pieņemts, tā pilnīgi pareizi būtu atteikusi piekļuvi šeit aplūkojamiem dokumentiem.
44. Taču, tā kā likumdevējs tomēr noraidīja priekšlikumu šos dokumentus neietvert Regulā Nr. 1049/2001, tie principā ir jāpublisko tāpat kā visi citi dokumenti (18). Vēl vairāk: piekļuve ir jānodrošina pat vēl plašāka, jo izņēmums attiecībā uz iekšējo apspriežu aizsardzību ir formulēts šaurāk nekā pārējie izņēmumi. Tādējādi likumdevējs “telpu pārdomām” vēlējās aizsargāt mazāk nekā citas intereses.
45. Turklāt lēmumu pieņemšanas procesu aizsardzība arī nākotnē netiks pastiprināta. Procesā, kas šobrīd norisinās Regulas Nr. 1049/2001 grozīšanai, Komisija ir ierosinājusi veikt tikai redakcionālus 4. panta 3. punkta grozījumus (19), savukārt Parlamenta ziņotājs mudina lēmumu pieņemšanas procesu padarīt vēl atklātāku (20).
2) Par nopietnu kaitējumu lēmumu pieņemšanas procesiem
46. Taču, kas, ņemot vēro minēto, ir jāsaprot ar nopietnu kaitējumu lēmumu pieņemšanas procesiem? Vai pietiek ar to, ka iekšējo apspriežu laikā varētu tikt ievērota lielāka atturība vai, iespējams, tiktu dota priekšroka neformāliem procesiem, kas mazāk vai vispār netiek fiksēti rakstveida formā?
47. Atskaites punktam, lai atbildētu uz šo jautājumu, ir jābūt Regulas Nr. 1049/2001 preambulas otrajam apsvērumam. Saskaņā ar to atklātība nodrošina cita starpā lielāku pārvaldes sistēmas leģitimitāti un efektivitāti demokrātiskā iekārtā, kā arī nosaka tai lielāku atbildību pilsoņu priekšā.
48. Tātad Savienības pilsoņiem ir jāuzzina, kā un kādu iemeslu dēļ pārvalde pieņem lēmumus. Regulas Nr. 1049/2001 mērķis ir sniegt pilsoņiem informāciju par pozīcijām, par kurām attiecīgā iestāde ir diskutējusi tās iekšienē un kuras vēlāk ir noraidījusi. Šādā veidā viņiem var veidoties viedoklis par pārvaldes rīcības kvalitāti, it īpaši par tās lēmumu pieņemšanas procesiem, viņi var piedalīties publiskās diskusijās par pārvaldes rīcību un, iespējams, spēt orientēties tās demokrātiskajā izvēlē.
49. Ar Komisijas un Pirmās instances tiesas izteiktajām bažām tiek aprakstītas iespējamās stratēģijas, kā šo atbildību apiet. Tā vietā, lai informāciju par pārvaldes rīcību pilsoņiem padarītu pieejamu, varētu tikt mēģināts neļaut šai informācijai vispār rasties vai vismaz to nefiksēt dokumentos.
50. Pilnīgi noteikti pastāv zināms risks, ka institūcijas vai atsevišķi pārstāvji izmanto šādas stratēģijas. Tomēr Savienības tiesību noteikumu interpretācija nevar tikt balstīta uz bažām, ka šie noteikumi, iespējams, tiek apieti no institūciju puses. Gluži otrādi, ja šādas bažas būtu pamatotas, būtu jāveic pasākumi, lai novērstu apiešanu.
51. Turklāt atklātība līdzās pašcenzūras un neformālu apspriežu formu izmantošanas riskiem arī pamudina lēmumus sagatavot īpaši rūpīgi un izsmeļoši, lai novērstu vēlāku kritiku.
52. Lai gan ir iedomājama situācija, ka apspriede notiek atturīgāk, taču tieši iespējama vēlāka publiskošana var novest arī pie īpaši atklātiem vai kritiskiem uzskatiem, jo lēmuma pieņēmējam ir daudz grūtāk neņemt vērā labi pamatotu darbinieku vai citu pārstāvju pozīciju, ja šī pozīcija kļūst publiski pieejama.
53. Arī neformālu apspriežu formu izmantošana nav vienmēr izdevīga. Šajā ziņā vispirms ir jāmin pārvaldes rīcības kvalitātes intereses, kas – kā pareizi ir uzsvērusi Pirmās instances tiesa – varētu tikt ietekmēta negatīvi, ja apspriede vairs netiktu fiksēta rakstiski. Tomēr visi, kas piedalās pārvaldē, ir ieinteresēti pieņemt kvalitatīvus un labus lēmumus, jo tieši pretējā gadījumā draud kritika.
54. Taču arī neatkarīgi no attiecīgā lēmuma kvalitātes var rasties iespaids, ka ir vēlēšanās kaut ko noslēpt vai ka lēmums vismaz nav pietiekami sagatavots, ja trūkst dokumentu, kuri var tikt izdoti pēc pieprasījuma (21). Un, ja eksistē tikai dokumenti, no kuriem nevar secināt, ka ir notikusi citu viedokļu izvērtēšana, rodas jautājums par padomnieku kvalifikāciju. Tādēļ atklātība var arī veicināt to, ka apspriede tiek formalizēta, dokumentēta un tādējādi kļūst saprotama, lai novērstu kritiku un pamatotu lēmumus.
55. Turklāt jau aprakstītās pretrunīgās intereses vien parāda, ka pašcenzūras un neformālu apspriežu formu izmantošanas riski nevar būt saprātīgi paredzams nopietns kaitējums apspriežu procesiem. Tie ir tikai hipotētiski. Vienīgi hipotētisks kaitējums nevar pamatot izņēmuma piemērošanu (22).
56. Tādējādi ik reizi ir nepieciešami vēl citi konkrēti pieturas punkti, ar kuriem attiecīgajā gadījumā tiek pierādīts, ka pastāv īpaši, proti, netipiski, atklātības riski. Šādi riski, piemēram, varētu tikt balstīti uz to, ka lieta ir īpaši strīdīga un tādēļ attiecīgās institūcijas darbinieki, kas tajā piedalās, varētu baidīties par konkrētām negatīvām sekām, ja to viedokļi tiktu publiskoti.
57. Tādēļ ir jāpārbauda, vai Komisija šajā gadījumā ir atsaukusies uz atbilstošiem apstākļiem. Šajā ziņā ir jānošķir dokumenti, precīzāk, dokumentu daļas, kas attiecas tikai uz lietu Airtours (par to 3. punktā), no vienas puses, un viedokļu izklāsti par sprieduma lietā Airtours ietekmi uz procesu koncentrāciju kontroles jomā vai uz procesiem citās jomās (par to 4. punktā), no otras puses.
3) Par dokumentiem attiecībā uz lietu Airtours
58. Dokumentu attiecībā uz lietu Airtours gadījumā runa ir par dokumentiem attiecībā uz lēmuma Airtours/First Choice sagatavošanu, ieskaitot uzklausīšanas amatpersonas ziņojumu (23), un piezīmēm, kas adresētas Padomdevēju komitejai (24), kā arī dokumentiem, kas tika sagatavoti pēc sprieduma lietā Airtours pieņemšanas, lai sagatavotu lēmumu par turpmāko rīcību šajā lietā. Atteikums piekļūt šiem dokumentiem bija abu Komisijas lēmumu priekšmets.
59. Pieņēmums par nopietnu kaitējumu lēmumu pieņemšanas procesam tiek pamatots, pirmkārt, ar to, ka ir runa par administratīvo funkciju veikšanu apvienošanās kontroles jomā (par to a) apakšpunktā), un, otrkārt, ar ietekmi uz citiem procesiem apvienošanās kontroles jomā (par to b) apakšpunktā).
a) Par administratīvo funkciju veikšanas, it īpaši apvienošanās kontroles jomā, atklātību
60. Pirmās instances tiesa pārsūdzētā sprieduma 49. punktā uzsver, ka dokumenti attiecas uz Komisijas administratīvo funkciju veikšanu. To apelācijas tiesvedībā uzsver arī Komisija un Vācija.
61. Patiešām, administratīvo funkciju veikšanas gadījumā saskaņā ar jaunāko Tiesas judikatūru nav jānodrošina tāda paša apjoma piekļuve dokumentiem kā Kopienu iestādes likumdošanas darbību gadījumā (25). Tā kā likumiem ir vispārējs spēks, loģiski, ka sabiedrībai par to apspriešanu ir lielāka interese nekā par konkrētu lēmumu sagatavošanu no pārvaldes puses. Un, tā kā pārvaldes rīcības brīvība ar likumiem tiek definēta un ierobežota, arī sabiedrības piedalīšanās un tās veikta kontrole nav nepieciešama tādā pašā apmērā.
62. Šajā ziņā Pirmās instances tiesa pareizi konstatē, ka sabiedrības interesei iepazīties ar administratīva procesa dokumentu, ar ko tiek piemērotas normas par koncentrāciju kontroli vai konkurences tiesībām kopumā, nav tāda pati nozīme, kā interesei iepazīties ar tāda procesa dokumentu, kura ietvaros iestāde darbojas kā likumdevējs.
63. Tomēr tas nenozīmē, ka administratīvo funkciju veikšanas jomā piekļuve dokumentiem ir izslēgta. Lai gan Regulā Nr. 1049/2001 noteiktajam ir jānodrošina vēl lielāka atklātība likumdošanā, tajā saskaņā ar 2. panta 3. punktu expressis verbis ir paredzēta piekļuve dokumentiem, kuri skar jebkuru darbības jomu Eiropas Savienībā. Jau Regulas Nr. 1049/2001 preambulas otrajā apsvērumā tiek uzsvērts, ka atklātība nodrošina lielāku pārvaldes sistēmas – tātad ne tikai likumdevēja – leģitimitāti un efektivitāti demokrātiskā iekārtā, kā arī nosaka tai lielāku atbildību pilsoņu priekšā. Saskaņā ar LESD 15. panta 3. punktu atklātības pienākums tagad attiecas pat uz Tiesu, kad tā veic administratīvus pienākumus (26).
64. Runājot tieši par iekšējo apspriežu aizsardzību, Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punktā netiek nošķirta administratīvo funkciju veikšana un likumdošana. Tādēļ attiecībā uz administratīvo funkciju veikšanu nav pieļaujams izdarīt vispārīgus pieņēmumus par nopietnu kaitējumu lēmumu pieņemšanas procesiem.
65. Vienlaicīgi ir jāatzīst, ka administratīvajiem procesiem, kas vēl norisinās, ir nepieciešama lielāka aizsardzība. Kamēr lēmums vēl nav pieņemts, pastāv liels risks, ka piekļuvei attiecīgā procesa iekšējiem dokumentiem būs negatīvas sekas. Ieinteresētie lietas dalībnieki šo informāciju var izmantot, lai veiktu mērķtiecīgu ietekmēšanu, kas it īpaši var kaitēt galīgā nolēmuma kvalitātei.
66. Turklāt administratīvajos procesos, it īpaši apvienošanās kontroles jomā, ir jāņem vērā stingri termiņi, kuru ievērošana varētu tikt apdraudēta, ja Komisijai procesa laikā būtu jāpievērš uzmanība reakcijām uz tās iekšējo komunikāciju.
67. Tādēļ līdzīgi kā tiesvedību gadījumā arī administratīvajos procesos ir jānodrošina, ka tie “notiek absolūti objektīvi” (27). Ir jānovērš situācija, kas ļautu pakļaut administratīvo funkciju veikšanu – lai arī vienīgi sabiedrības apziņā – ārējam spiedienam un kaitētu apspriežu objektivitātei (28).
68. Tādēļ apvienošanās kontroles jomā arī tiesības iepazīties ar lietas materiāliem saskaņā ar Regulas Nr. 802/2004 17. panta 3. punktu neattiecas uz Komisijas iekšējiem dokumentiem (29). To varēja netieši secināt arī no procesā Airtours/First Choice piemērojamā Regulas Nr. 447/98 17. panta 1. punkta, jo saskaņā ar to tiesības iepazīties ar lietas materiāliem netika attiecinātas uz iestāžu, tātad arī Komisijas, iekšējiem dokumentiem.
69. Šis apstāklis ir jāņem vērā, interpretējot Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punktā paredzēto izņēmumu. Proti, ja lietas dalībnieki varētu iegūt piekļuvi Komisijas iekšējiem dokumentiem, pamatojoties uz Regulu Nr. 1049/2001, tiktu pārkāpts apvienošanās kontroles procesā noteiktais tiesību iepazīties ar lietas materiāliem ierobežojums (30).
70. Tomēr šie apsvērumi par administratīvo funkciju veikšanu un it īpaši par apvienošanās kontroles procesuālajām tiesībām vairs nav izmantojami pēc tam, kad attiecīgajā procesā ir pieņemts galīgais nolēmums, respektīvi, kad galīgais nolēmums vairs nevar tikt pārsūdzēts tiesā. Proti, kā tas izriet jau no Regulas Nr. 139/2004 18. panta 3. punkta, tiesības iepazīties ar lietas materiāliem apvienošanās kontroles procesā ir aizstāvības tiesību izpausme (31). Kad nolēmums vairs nav pārsūdzams tiesā, nav vairs nozīmes šajā procesā piemērojamām aizstāvības tiesībām.
71. Attiecīgi no noteikumiem par tiesībām iepazīties ar lietas materiāliem koncentrāciju kontroles procesā nevar secināt, ka pēc procesa noslēgšanās ar galīgu nolēmumu piekļuve iekšējiem dokumentiem varētu nopietni kaitēt Komisijas lēmumu pieņemšanas procesam.
72. Arī principiālie apsvērumi par lēmuma pieņemšanas procesa, kas vēl norisinās, aizsardzību – netraucēta lēmuma pieņemšana (32) – pēc tā noslēgšanās vairs nav piemērojami. Šo lēmuma pieņemšanas procesu vairs nevar ietekmēt, izmantojot iekšējos dokumentus (33). Un, kā jau norādīts, abstrakti pašcenzūras un neformālo apspriežu izmantošanas riski, nepastāvot īpašiem pieturas punktiem par paaugstinātu risku konkrētajā gadījumā, nepamato atteikumu iepazīties ar iekšējiem dokumentiem pēc procesa noslēgšanās (34).
73. Šajā gadījumā process par Airtours/First Choice apvienošanos bija noslēdzies ar galīgu nolēmumu, kad Komisijas apelācijas sūdzības par spriedumu lietā Airtours iesniegšanas termiņš bija beidzies, tātad ilgu laiku pirms pieteikuma par piekļuvi dokumentiem. Šajā ziņā šis process atšķiras no sprieduma lietā Technische Glaswerke Ilmenau, kur galīgs nolēmums par valsts atbalsta procesiem, uz kuriem attiecās strīda pamatā esošie dokumenti, tika pieņemts ilgu laiku pēc tam, kad Komisija pieņēma lēmumu par lūgumu piekļūt [dokumentiem] (35).
74. Lai gan Pirmās instances tiesa pārsūdzētā sprieduma 45. punktā pareizi konstatē, ka lēmumu pieņemšanas procesu aizsardzība ir iespējama vēl arī pēc tam, kad attiecīgais lēmums ir pieņemts, taču – kā uzsver Zviedrija – lēmuma pieņemšanas procesu pēc lēmuma pieņemšanas ir jāaizsargā ievērojami mazāk nekā pirms tam.
75. Proti, kamēr pēc lēmuma pieņemšanas interese aizsargāt lēmuma pieņemšanas procesus samazinās, interese publiskot informāciju par lēmuma pieņemšanas procesu palielinās. Ja jau lēmuma pieņemšanas procesa laikā nepastāv atklātība, tad pārvaldes atbildība pret pilsoni var tikt stiprināta tikai tad, ja atklātība tiek nodrošināta vismaz pēc tam. Turpmāka kavēšanās izslēgtu iespēju vēlāk pamatot atbildību lēmuma pieņemšanas procesā. Tādēļ šāda kavēšanās būtu jāpamato īpaši.
76. To parāda arī Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkts. Proti, 4. panta 3. punkta pirmajā daļā, kas ir piemērojama pirms lēmuma pieņemšanas, ir uzskaitīti vairāk dokumentu nekā otrajā daļā, kas ir piemērojama pēc lēmuma pieņemšanas. Pirms lēmuma pieņemšanas tiek aptverti visi dokumenti, ko iestāde izdevusi iekšējām vajadzībām vai kurus tā ir saņēmusi, pēc tam – tikai dokumenti, kas ietver viedokļu izklāstu iekšējām vajadzībām sakarā ar apspriedēm un iepriekšējām pārrunām attiecīgās iestādes iekšienē.
77. Tādēļ apstāklis, ka iekšējie viedokļu izklāsti apvienošanās procesā ir uzskatāmi par Komisijas administratīvo funkciju izpausmi, vairs nepamato atteikumu ar tiem iepazīties pēc galīga lēmuma pieņemšanas procesā.
b) Par kaitējumu citiem procesiem
78. Taču Komisija otrajā lēmumā attiecībā uz apvienošanās procesa, kas ir noslēdzies, aizsargāšanu norāda, ka informācija varētu nopietni kaitēt lēmumu pieņemšanai līdzīgos apvienošanās kontroles procesos. Pirmās instances tiesa pārsūdzētā sprieduma 96. punktā un 98.–100. punktā piekrita šim pamatojumam.
79. Pirmās instances tiesa pārsūdzētā sprieduma 100. punktā īpaši uzsver, ka šķiet iespējams, ka šādus dokumentus – pat ja tie ne vienmēr atspoguļo Komisijas galīgo nostāju – var izmantot, lai ietekmētu tās dienestu nostāju, kuriem ir jābūt brīviem un neatkarīgiem no jebkāda ārēja spiediena, kad tie izskata līdzīgas lietas to pašu darbību nozarē vai par tiem pašiem ekonomikas jautājumiem.
80. Tomēr nav saprotams, kā šie dokumenti var tikt izmantoti, lai izdarītu nepamatotu spiedienu līdzīgās lietās.
81. Ciktāl šie dokumenti ir sākotnējā lietā pieņemtā lēmuma pamatā, tie var tikt izmantoti tikai, lai norādītu uz vienotu lēmumu praksi. Tomēr tiem pašiem par sevi salīdzinājumā ar publicēto lēmumu nebūtu īpaša papildu nozīme.
82. Ja iekšējos dokumentos ietvertie argumenti norāda uz citu pozīciju nekā publicētais lēmums, tad tos būtu viegli atspēkot, norādot uz šo lēmumu un tā pamatojumu.
83. Šādi dokumenti var likt attīstīties spiedienam tikai tad, ja tajos ir ietverti argumenti, kas publiskotajā lēmumā nav atspēkoti ar labu pamatojumu. Tomēr tas būtu iepriekšējā lēmuma trūkums, uz ko Komisijai pilnīgi pareizi vajadzētu norādīt. Nav iemesla tai dot iespēju turpmākos līdzīgos lēmumos turpināt ignorēt būtiskus argumentus.
84. Ir iespējams, ka eksistē specifiskas lietas, kas savstarpēji ir tik cieši saistītas, ka vienas lietas iekšējie dokumenti var nopietni kaitēt lēmuma pieņemšanai otrajā lietā. Tomēr Komisija šajā procesā nemin pieturas punktus, kas liecinātu par šādu ciešu saikni, un tā ir maz iespējama arī jau tādēļ vien, ka brīdī, kad tika lemts par pieteikumu par piekļuvi dokumentiem, kopš sākotnējā lēmuma lietā Airtours/First Choice bija pagājuši pieci gadi.
c) Starpsecinājums
85. Tādējādi Pirmās instances tiesa ir pieļāvusi kļūdu tiesību piemērošanā, piekrītot Komisijai un atzīstot par likumīgu atteikumu piekļūt lietas Airtours dokumentiem, pamatojoties uz Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta otro daļu.
4) Par viedokļu izklāstiem attiecībā uz sprieduma lietā Airtours sekām uz apvienošanās kontroli
86. Pirmais Komisijas lēmums attiecās arī uz tām ziņojuma daļām, kurās bija ietverti viedokļu izklāsti par sprieduma lietā Airtours sekām uz procedūrām, kas ir piemērojamas koncentrāciju kontroles vai citās jomās, kā arī uz attiecīgajiem dokumentiem par tā sagatavošanu.
87. Šī informācija gan attiecas arī uz administratīvajām funkcijām, ko apvienošanās kontroles jomā veic Komisija, taču līdzšinējie apsvērumi vēl mazāk var pamatot piekļuves atteikumu šiem dokumentiem nekā dokumentiem pašā lietā Airtours. Proti, runa nebija par konkrētu administratīvu procesu, bet gan par vērtējumu attiecībā uz sprieduma lietā Airtours sekām uz apvienošanās kontroli kopumā. Tādējādi runa nebija par tipisku administratīvo funkciju veikšanu, bet gan drīzāk par politiku un stratēģiju izstrādāšanu. Šādiem dokumentiem līdzīgi kā likumdošanas dokumentiem saskaņā ar Regulas Nr. 1049/2001 12. panta 3. punktu pat ir jābūt pēc iespējas tieši pieejamiem.
88. Tādēļ ar pārsūdzēto spriedumu arī attiecībā uz šiem dokumentiem un dokumentu daļām ir pieļauta kļūda tiesību piemērošanā.
B – Juridiskā dienesta viedokļa izklāsta konfidencialitāte
89. Zviedrija iebilst arī pret Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punkta otrā ievilkuma piemērošanu. Saskaņā ar to iestādes var atteikt piekļuvi dokumentam, ja iepazīšanās ar to var kaitēt tiesvedības un juridisku konsultāciju aizsardzībai, ja vien iepazīšanās ar to nav saistīta ar sevišķām sabiedrības interesēm.
90. Komisija šo izņēmumu piemēroja otrajā lēmumā attiecībā uz piecām piezīmēm, ko juridiskais dienests bija iesniedzis, atbildot uz piecām Konkurences ģenerāldirektorāta piezīmēm. Tā esot atteikusi piekļuvi šiem dokumentiem, jo tajos ir izklāstīta juridiskā dienesta analīze par lēmuma projektiem. Komisija aizstāvēja viedokli, ka šo juridisko atzinumu izpaušana varētu izraisīt nedrošību par lēmumu apvienošanās kontroles jomā likumību, kam būtu negatīva ietekme uz Kopienas tiesību sistēmas stabilitāti un labu tās dienestu darbību.
91. Šos argumentus Tiesa spriedumā lietā Turco attiecībā uz juridiskajiem atzinumiem likumdošanas jomā jau ir noraidījusi. Proti, tieši pārskatāmība esot tā, kas, dodot iespēju atklāti apspriest dažādu viedokļu atšķirības, veicina iestāžu lielāku leģitimitāti Eiropas pilsoņu uztverē un palielina uzticību tām. Patiesībā informācijas un debašu neesamība drīzāk esot tas, kas pilsoņu apziņā var izraisīt šaubas ne vien attiecībā uz atsevišķa tiesību akta tiesiskumu, bet arī attiecībā uz lēmumu pieņemšanas procesu kopumā. Turklāt iespēja, ka Eiropas pilsoņu apziņā var rasties šaubas par Eiropas likumdevēja pieņemta tiesību akta tiesiskumu tādēļ, ka Padomes juridiskais dienests būtu sniedzis par šo aktu nelabvēlīgu atzinumu, nerastos pārāk bieži, ja tiktu pastiprināts minētā akta pamatojums, atklājot iemeslus, kuru dēļ šis nelabvēlīgais atzinums netika ievērots (36).
92. Šie apsvērumi neattiecas tikai uz likumdošanu, bet principā arī uz pārvaldi. Administratīvo funkciju veikšanas gadījumā no jau izklāstītā pamatojuma arī varētu izrietēt pienākums aizsargāt procesus, kas nav noslēgušies (37), taču pēc attiecīgā procesa noslēgšanās ar galīgu lēmumu arī šīs intereses vairs nepastāv.
93. Tomēr Pirmās instances tiesa pārsūdzētā sprieduma 124.–127. punktā balstās uz papildu aspektiem, lai Komisijas lēmumu atzītu par spēkā esošu. Pat šī Pirmās instances tiesas veiktā Komisijas pamatojuma paplašināšana ir strīdīga. Taču, tā kā par to šajā gadījumā netika celti iebildumi, apelācijas tiesvedības ietvaros tas nav jāvērtē.
94. Pirmās instances tiesa pārsūdzētā sprieduma 125. punktā pašcenzūras risku attiecina arī uz juridiskā dienesta viedokļu izklāstiem. Jau analizējot lēmumu pieņemšanas procesu aizsardzību, es norādīju, ka mani šis viedoklis nepārliecina (38). Juridisku konsultāciju gadījumā tas ir vēl mazāk pamatots, jo Komisijas juridiskais dienests ir neatkarīgs no Konkurences ģenerāldirektorāta. Tādēļ tā locekļiem nav jābaidās no kritisku viedokļu izraisītām negatīvām sekām, pat ja tie tiek publiskoti. Turklāt, ja notiktu atteikšanās no kritikas, juridiskā dienesta viedokļu izklāsti vairs neveiktu nekādas funkcijas. Tiem tieši ir jānorāda uz iespējamām problēmām un vājajiem punktiem.
95. Drīzāk iespējama būtu neformālu formu izmantošana attiecībā uz apspriedi, kas varētu notikt tikai mutvārdos. Arī šajā gadījumā spēkā ir minētie apsvērumi par lēmumu pieņemšanas procesu aizsardzību. Bieži jau tādēļ vien, ka procesi konkurences tiesību jomā ir sarežģīti, nebūs iespējams pilnībā atteikties no rakstveida viedokļiem.
96. Ciktāl Pirmās instances tiesa 126. punktā norāda uz pretrunu starp iekšienē izklāstīto juridiskā dienesta viedokli un galīgo nostāju, ko tās locekļiem, iespējams, būtu jāaizstāv Savienības tiesā, risku, šis risks vairs nepastāv pēc tam, kad Savienības tiesas ir pieņēmušas galīgo nolēmumu par attiecīgo tiesību aktu. Tādējādi Pirmās instances tiesa kļūdās, 127. punktā norādot, ka spriedumam lietā Airtours neesot nozīmes, piemērojot izņēmumu attiecībā uz juridiskām konsultācijām.
97. Arī tiesvedība par zaudējumu atlīdzināšanu saistībā ar lēmumu lietā Airtours/First Choice, kas tobrīd vēl norisinājās, neliek izdarīt citādāku secinājumu.
98. Šajā tiesvedībā pēc būtības bija jautājums par to, vai Komisija, pieņemot jau par nelikumīgu atzīto lēmumu, savus pienākumus ir pārkāpusi pietiekami būtiski, lai rastos prasījumi par zaudējumu atlīdzināšanu (39). Juridiskā dienesta viedokļu izklāstiem par šādu lēmumu principā vajadzētu tikai parādīt, ka runa bija par kompleksiem jautājumiem, un tādējādi liecināt, ka nav notikuši būtiski pārkāpumi. Šādi viedokļu izklāsti var pamatot būtisku pārkāpumu tikai tad, ja tajos tiek atklāti būtiski administratīvā procesa pārkāpumi. Tomēr šādā gadījumā Komisijai nebūtu aizsargājama interese liegt piekļuvi šiem dokumentiem. Gluži pretēji, sabiedrības interesēs būtu šādus pārkāpumus atklāt un tādējādi novērst to atkārtošanos.
99. Tādējādi arī Pirmās instances tiesas vērtējuma par Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punkta otrā ievilkuma piemērošanu pamatā ir kļūda tiesību piemērošanā.
C – Par sevišķu sabiedrības interešu attiecībā uz publiskošanu pārbaudi
100. Zviedrija vēršas arī pret veidu, kādā tika pārbaudīts, vai Komisija pareizi ir izslēgusi sevišķu sabiedrības interešu attiecībā uz iepazīšanos ar attiecīgajiem dokumentiem pastāvēšanu.
101. Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punkta otrajā ievilkumā un 3. punktā ir attiecīgi paredzēts, ka iestādes var atteikt piekļuvi dokumentam, ja tiek kaitēts vai nopietni kaitēts aizsargātai interesei, ja vien iepazīšanās ar to nav saistīta ar sevišķām sabiedrības interesēm.
102. Pirmās instances tiesa pārsūdzētā sprieduma 60. un nākamajos punktos, 118., 119. un 129. punktā aprobežojas ar to, ka pārbauda MyTravel iebildumu un to noraida.
103. Zviedrija tam iebilst, norādot, ka pieteikuma iesniedzējam nav pienākums pierādīt sabiedrības intereses pastāvēšanu.
104. Zviedrijas viedoklim sākotnēji ir jāpiekrīt. Tiesa ir konstatējusi, ka attiecīgai iestādei 4. panta 2. un 3. punktā paredzētajos gadījumos ir jānoskaidro, vai pastāv sevišķas sabiedrības intereses, kas tomēr pamato konkrētā dokumenta publiskošanu (40). Iestādei ir vismaz jāpārbauda viedokļi, kas parādās attiecīgajā lietā (41).
105. Tomēr tiesvedības laikā Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. vai 3. punkta pārkāpums, pārbaudot sevišķu sabiedrības interesi, tiek vērtēts tikai tad, ja prasītājs par to ceļ iebildumus. Ja šāda iebilduma pamatā nav pilnīgs šādas pārbaudes trūkums, tajā ir jānorāda uz aspektiem, kas netika atzīti par tādiem kļūdas dēļ. Tādēļ nav konstatējama kļūda tiesību piemērošanā, ja Pirmās instances tiesa koncentrējas uz prasītāja iebildumu.
106. Tomēr ir jāpiekrīt Zviedrijas viedoklim, ka MyTravel bija norādījusi uz aspektiem, kas varētu pietiekami pamatot sevišķu sabiedrības interesi.
107. Tiesa gan ir konstatējusi, ka sabiedrības tiesības būt informētai par nozīmīgiem Savienības tiesību jautājumiem, piemēram, jautājumiem konkurences jomā, kā arī par tādiem, kas ir saistīti ar noteiktu politisko interesi, jo tie ir pārkāpumu procedūras pamatā, principā nav svarīgākas par tiesvedības, kas vēl norisinās, aizsardzību (42).
108. Tomēr šajā gadījumā ir runa par administratīvajiem procesiem, kas ir noslēgušies. Ir jāuzsver, ka MyTravel atbilstoši Pirmās instances tiesas norādēm pārsūdzētā sprieduma 38. punktā ir apgalvojis, ka Pirmās instances tiesas nopietnā kritika spriedumā lietā Airtours ir rosinājusi Komisiju veikt iekšēju izmeklēšanu, lai ņemtu vērā šajā spriedumā sniegto mācību un ieviestu izmaiņas tās lēmumu pieņemšanas praksē. Šādos apstākļos sevišķas sabiedrības intereses attiecoties uz to, lai izprastu, kas ir noticis, kā to būtu bijis iespējams novērst un kas ir ticis darīts, lai novērstu atkārtošanos nākotnē. Pārskatāmība ļaujot sabiedrībai pārliecināties, ka pārvaldes trūkumu novēršanai veiktie pasākumi ir piemēroti un atbilstoši.
109. Šī pastiprinātā sabiedrības interese par sprieduma lietā Airtours sekām ir kas vairāk nekā vispārīga interese par konkurences tiesību vai pārkāpumu procedūras jautājumiem. Pārbaudot pieteikumu par piekļuvi strīdīgajiem dokumentiem, tas bija jāapzinās. Tomēr Komisija abos lēmumos par piekļuvi dokumentiem to nav pieminējusi. Līdz ar to nevar pieņemt, ka tā, veicot līdzsvarošanu, to ir ņēmusi vērā.
110. Vēl jo nesaprotamāk ir tas, kāpēc Pirmās instances tiesa pārsūdzētā sprieduma 63. punktā konstatē, ka prasītājs nepaskaidro, kāpēc šajā apstākli ir saskatāma sevišķa sabiedrības interese, savukārt 64. un nākamos punktos pati uzsver MyTravel personiskās intereses. Šādi izklāsti un varbūtējas personiskas intereses nevar tikt analizētas, ja Komisija pat nedaudz nav analizējusi līdzīgas īpašas sabiedrības intereses.
111. Līdz ar to, arī vērtējot iespējamu sevišķu sabiedrības interesi, ir pieļauta kļūda tiesību piemērošanā.
D – Par daļēju piekļuvi
112. Visbeidzot, Zviedrija apgalvo, ka Komisija nav pietiekami pārbaudījusi, vai piekļuve var tikt nodrošināta atsevišķām nepubliskoto dokumentu daļām. Tomēr šis iebildums skar jautājumu, kas nebija tiesvedības Pirmās instances tiesā priekšmets. Tā kā saskaņā ar Tiesas Reglamenta 113. panta 2. punktu apelācijā nedrīkst grozīt Pirmās instances tiesā [tagad – Vispārējā tiesa] izskatītā strīda priekšmetu, šis apelācijas sūdzības pamatojums nav pieņemams (43).
E – Apelācijas sūdzības pārbaudes rezultāts
113. Apstrīdētajā spriedumā attiecībā uz vērtējumu par Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punkta otrā ievilkuma un 3. punkta otrās daļas piemērošanu ir pieļauta kļūda tiesību piemērošanā. Tādēļ tiktāl tas ir jāatceļ.
F – Par prasību Pirmās instances tiesā
114. Saskaņā ar Tiesas Statūtu 61. panta pirmās daļas otro teikumu, ja Pirmās instances tiesas spriedumu atceļ, Tiesa pati var pieņemt spriedumu lietā, ja to ļauj tiesvedības stadija. Šajā gadījumā tas tā ir.
115. MyTravel lūdza atcelt abus Komisijas lēmumus, ar kuriem tā pieteikums par piekļuvi tika noraidīts.
116. Lai gan pēc abu pirmo apelācijas sūdzības pamatojumu pārbaudes var konstatēt, ka Komisija šajos lēmumos nepareizi ir atsaukusies uz izņēmumiem saistībā ar lēmumu pieņemšanas procesu un juridisku konsultāciju (44), tā lēmumus pamatoja arī ar tiesvedības aizsardzību (45), kā arī ar izmeklēšanas un revīziju aizsardzību (46).
117. Pirmās instances tiesas spriedums par pēdējo divu minēto izņēmumu piemērošanu gan ir stājies spēkā, taču tikai attiecībā uz vienu dokumentu. Turpretim tas, vai šie abi izņēmumi pamato atteikumu piekļūt pārējiem dokumentiem, netika pārbaudīts. Tajā pašā laikā abi izņēmumi pieprasītu, ka Komisija ņemtu vērā īpašo sabiedrības interesi par tās rīcību saistībā ar spriedumu lietā Airtours, kas nav noticis (47). Tādēļ arī tie nevar pamatot atteikumu.
118. Tādēļ abi Komisijas lēmumi ir jāatceļ pilnībā.
V – Par tiesāšanās izdevumiem
119. Atbilstoši Tiesas Reglamenta 122. panta pirmajai daļai Tiesa lemj par tiesāšanās izdevumiem, ja apelācijas sūdzība ir pamatota, un tā lietā taisa galīgo spriedumu. Saskaņā ar Reglamenta 69. panta 2. punktu, kas ir piemērojams apelācijas tiesvedībā, pamatojoties uz Reglamenta 118. pantu, lietas dalībniekam, kam spriedums ir nelabvēlīgs, piespriež atlīdzināt tiesāšanās izdevumus, ja to ir prasījis lietas dalībnieks, kuram spriedums ir labvēlīgs. Reglamenta 69. panta 4. punkta pirmajā daļā ir noteikts, ka dalībvalstis, kas ir iestājušās lietā, savus tiesāšanās izdevumus sedz pašas.
120. Tā kā Zviedrijas apelācijas sūdzība ir jāapmierina, Komisijai, kā attiecīgi ir lūgts, ir jāsedz Zviedrijas tiesāšanās izdevumi šajā apelācijas tiesvedībā.
121. Dānija, Vācija, Francija, Nīderlande, Somija un Apvienotā Karaliste sedz savus tiesāšanās izdevumus.
122. Tā kā Zviedrija nav lūgusi atcelt Pirmās instances tiesas lēmumu par tiesāšanās izdevumiem, tas nav jāgroza.
VI – Secinājumi
123. Līdz ar to iesaku Tiesai nospriest šādi:
1) atcelt Pirmās instances tiesas 2008. gada 9. septembra sprieduma lietā T‑403/05 MyTravel/Komisija rezolutīvās daļas 2. punktu;
2) atcelt Komisijas 2005. gada 5. septembra lēmumu (D(2005) 8461);
3) atcelt Komisijas 2005. gada 12. oktobra lēmumu (D(2005) 9763);
4) Eiropas Komisija sedz savus tiesāšanās izdevumus apelācijas tiesvedībā, kā arī Zviedrijas Karalistes tiesāšanās izdevumus;
5) Dānijas Karaliste, Vācijas Federatīvā Republika, Francijas Republika, Nīderlandes Karaliste, Somijas Republika un Lielbritānijas un Ziemeļīrijas Apvienotā Karaliste sedz savus tiesāšanās izdevumus.