RETTENS DOM (Tredje Afdeling)
13. juli 2022 (*)
»Statsstøtte – landbrug – forpagtningsaftale vedrørende landbrugsjord i Estland – afgørelse, hvorved støtten erklæres uforenelig med det indre marked og anordnes tilbagesøgt – fordel – fastsættelse af markedsprisen – det markedsøkonomiske investorprincip – komplekse økonomiske vurderinger – domstolsprøvelse – hensyntagen til alle relevante forhold – forpligtelse til at udvise omhu«
I sag T-150/20,
Tartu Agro AS, Tartu (Estland), ved advoktaterne T. Järviste, T. Kaurov, M. Valberg og M. Peetsalu,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen ved V. Bottka og E. Randvere, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
har
RETTEN (Tredje Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, G. De Baere, og dommerne V. Kreuschitz (refererende dommer) og K. Kecsmár,
justitssekretær: fuldmægtig S. Jund,
på grundlag af den skriftlige forhandling
efter retsmødet den 13. januar 2022,
afsagt følgende
Dom
1 Med sit søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF har sagsøgeren, Tartu Agro AS, nedlagt påstand om annullation af Kommissionens afgørelse C(2020) 252 final af 24. januar 2020 om statsstøtte SA.39182 (2017/C) (ex 2017/NN) (ex 2014/CP) – Påstået ulovlig støtte til Tartu Agro (herefter »den anfægtede afgørelse«).
Sagens baggrund
Sagsøgeren og forpagtning af landbrugsjorden
2 Sagsøgeren er et selskab med begrænset ansvar, som i 1997 overtog Tartu Riigimajand, en statsejet landbrugsbedrift, der producerede mælk, kød og korn. Den 2. oktober 2001 solgte Republikken Estland i forbindelse med en begrænset udbudsprocedure samtlige sagsøgerens aktier til OÜ Tartland, som fusionerede med sagsøgeren i 2002.
3 Den 16. november 2000 indgik Republikken Estland, repræsenteret ved sit landbrugsministerium, og sagsøgeren efter en begrænset udbudsprocedure (herefter »udbuddet«) en forpagtningsaftale (herefter »forpagtningsaftalen«) for en periode på 25 år for jordlodder med landbrugsjord med et samlet areal på 3 089,17 ha, beliggende i Tähtvere kommune i regionen Tartu, og som Republikken Estland ejer (herefter »det omtvistede forpagtningsforhold«).
4 I forpagtningsaftalen var der fastsat en forpagtningsafgift på 10 000 estiske kroner (EEK) (ca. 639 EUR) om året, dvs. 3,24 EEK/ha (0,20 EUR/ha), og det var yderligere bestemt heri, at sagsøgeren skulle bære udgifterne til vedligeholdelse og forbedring af jordlodderne, herunder årlige investeringer i drænsystemer på mindst 400 000 EEK (ca. 25 565 EUR eller 8,28 EUR/ha), udgifter til vedligeholdelse af jorden og forbedring af jordbundens kvalitet for et samlet minimumsbeløb på 3 981 000 EEK (ca. 254 432 EUR), herunder udgifter til plantebeskyttelse (820 000 EEK), mineralske og organiske gødningsstoffer (3 100 000 EEK), kalk (20 000 EEK) og vedligeholdelse af vejsider (41 000 EEK) samt betaling af alle skatter og afgifter.
5 Forpagtningsaftalen indeholdt ligeledes en ændringsbestemmelse og blev ændret flere gange. Tre af disse ændringer vedrørte forhøjelsen af den årlige forpagtningsafgift, som blev forhøjet til 80 000 EEK (ca. 5 113 EUR) den 14. januar 2005, til 250 000 EEK (15 978 EUR) den 21. marts 2007 og til 416 000 EEK (26 626 EUR), dvs. 136 EEK/ha (8,69 EUR/ha) den 12. maj 2009. Disse forhøjelser af forpagtningsafgiften trådte i kraft med tilbagevirkende kraft henholdsvis den 1. januar 2005, den 1. januar 2007 og den 1. januar 2009.
Den administrative procedure for Kommissionen
6 Den 28. juli 2014 indgik der en klage til Europa-Kommissionen dateret den 24. juli 2014, hvormed det blev gjort gældende, at det estiske ministerium for landbrugsanliggender (tidligere det estiske landbrugsministerium) havde ydet sagsøgeren ulovlig statsstøtte.
7 Kommissionen fremsendte klagen til de estiske myndigheder den 14. august 2014 og opfordrede dem til at fremlægge oplysninger og fremsætte bemærkninger. De estiske myndigheder fremlagde de ønskede oplysninger den 3. oktober 2014.
8 Ved afgørelse af 27. februar 2017 indledte Kommissionen den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF med hensyn til det omtvistede forpagtningsforhold (EUT 2017, C 103, s. 4, herefter »åbningsafgørelsen«), idet de interesserede parter blev opfordret til at fremsætte deres bemærkninger.
9 Kommissionen anførte i åbningsafgørelsen, at den ikke kunne udelukke, at det omtvistede forpagtningsforhold udgjorde statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF. For det første var det muligt, at sagsøgeren havde opnået en fordel bl.a. i form af en forpagtningsafgift, der var lavere end markedsprisen, hvilket syntes at fremgå af en uafhængig rapport fremlagt af de estiske myndigheder. I denne forbindelse rejste Kommissionen ligeledes tvivl om, hvorvidt udbuddet havde været gennemsigtigt, ikke-diskriminerende og ubetinget. For det andet var fordelen selektiv, for så vidt som den pågældende landbrugsjord kun blev bortforpagtet til sagsøgeren. For det tredje fandt Kommissionen, at de øvrige betingelser i artikel 107, stk. 1, TEUF også syntes at være opfyldt.
10 Den 21. april 2017 fremsatte de estiske myndigheder deres bemærkninger. Kommissionen modtog ligeledes bemærkninger fra to interesserede tredjeparter, nemlig klageren og sagsøgeren, som efterfølgende blev videresendt til de estiske myndigheder henholdsvis den 10. og den 12. maj 2017. De estiske myndigheder fremlagde deres bemærkninger til klagerens bemærkninger den 28. juni 2018.
11 Den 11. og den 19. juni 2017 fremsatte klageren supplerende bemærkninger sammen med fem bilag. Kommissionen fremsendte disse bemærkninger til de estiske myndigheder den 3. juli 2017, som fremsatte deres bemærkninger den 21. juli 2017.
12 Ved skrivelse af 30. august 2017 kontaktede sagsøgeren Kommissionen, som svarede den 11. september 2017. Klageren kontaktede Kommissionen ved skrivelser af henholdsvis 9. januar 2018, 30. januar og 14. juli 2019, som Kommissionen besvarede henholdsvis den 7. februar 2018 samt den 1. marts og den 17. juli 2019.
13 Den 7. februar 2019 arrangerede Kommissionen en telekonference med de estiske myndigheder og sendte dem den 15. februar 2019 en anmodning om yderligere oplysninger, som myndighederne besvarede den 17. april 2019.
14 Den 24. januar 2020 vedtog Kommissionen den anfægtede afgørelse, idet den konkluderede, at det omtvistede forpagtningsforhold opfyldte alle betingelserne i artikel 107, stk. 1, TEUF og derfor udgjorde statsstøtte (den anfægtede afgørelses punkt 153).
Parternes påstande
15 Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
– Den anfægtede afgørelse annulleres i sin helhed.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
16 Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retlige bemærkninger
17 Sagsøgeren har til støtte for søgsmålet formelt fremsat otte anbringender. Da det første anbringende, der formelt er fremsat, kun vedrører betragtninger vedrørende formaliteten, skal de syv øvrige anbringender, der formelt er fremsat, undersøges.
18 Sagsøgeren har i det væsentlige gjort gældende, at Kommissionen begik (»åbenbare«) retlige, proceduremæssige og faktiske fejl, der bevirkede, at dens vurdering vedrørende for det første udbuddets overensstemmelse med de krav, der sikrer markedsvilkårene, for det andet forpagtningsafgiftens overensstemmelse med markedsprisen, for det tredje fastsættelsen af fordelens størrelse, for det fjerde kvalificeringen som ny støtte, for det femte forpligtelsen til at tilbagebetale en del af støtten, for det sjette Den Estiske Republiks forpligtelse til at tilbagesøge støtten og for det syvende støttens forenelighed med det indre marked var ukorrekt.
19 Retten finder det hensigtsmæssigt først at efterprøve lovligheden af den anfægtede afgørelse for så vidt angår vurderingen af, om forpagtningsafgiften fastsat i forpagtningsaftalen var i overensstemmelse med markedsprisen, og fastsættelsen af fordelens størrelse.
20 Med det tredje og det fjerde anbringende, der formelt er fremsat, har sagsøgeren i det væsentlige bestridt, at betingelsen om, at der skal foreligge en økonomisk fordel som fastsat i artikel 107, stk. 1, TEUF, er opfyldt i det foreliggende tilfælde. Sagsøgeren har nærmere bestemt gjort gældende, at det var med urette, at Kommissionen i den anfægtede afgørelses punkt 131-148 konkluderede, at det omtvistede forpagtningsforhold gav sagsøgeren en fordel med den begrundelse, at den forpagtningsafgift, som sagsøgeren betalte, var lavere end markedsprisen i perioden fra 2000 til 2017, og i den anfægtede afgørelses punkt 154-165, at denne fordel svarede til forskellen mellem det gennemsnitlige beløb, der fulgte af de årlige estimater af markedsværdien for forpagtningsafgiften for den omhandlede jord, og den faktiske forpagtningsafgift, der blev betalt for denne jord, forhøjet med halvdelen af værdien af de årlige investeringer i drænsystemet og den grundskyld, som blev betalt på vegne af jordejer.
21 Sagsøgeren er nærmere bestemt af den opfattelse, at Uus Maa-rapporten, som Kommissionen har støttet sig på for perioden 2000-2014, ikke er pålidelig, for så vidt som den dels indeholder prisintervaller for forpagtningsafgiften for hver periode, inden for hvilke maksimumsbeløbet undertiden er mere end dobbelt så højt som minimumsbeløbet, dels fordi de faktiske priser kan variere 20% i forhold til det, der er angivet heri. Sagsøgeren har kritiseret, at Kommissionen har fastsat markedsprisen på grundlag af det aritmetiske gennemsnit af minimums- og maksimumsværdierne for disse prisintervaller. Ifølge sagsøgeren kan både minimumsbeløbet og maksimumsbeløbet inden for et interval og endog en forpagtningsafgift, der afviger med 20% fra et sådant beløb, anses for at være i overensstemmelse med markedsprisen. Ved at basere sig på det aritmetiske gennemsnit i denne upræcise vurdering har Kommissionen tilsidesat sin forpligtelse til at foretage en analyse og give en begrundelse. De oplysninger fra det estiske statistiske kontor, der blev anvendt som sammenligningsgrundlag for perioden 2015-2017, udgør ikke en sagkyndig erklæring og tager ikke hensyn til de særlige kendetegn ved den omhandlede jord.
22 Sagsøgeren har anført, at Kommissionen for at undersøge, om den estiske stat anlagde en adfærd som en privat investor eller ej, skulle tage hensyn til den sammenhæng, hvori forpagtningsaftalen indgik, og de økonomiske betragtninger, der gjorde sig gældende i forbindelse med indgåelsen af forpagtningsaftalen i 2000. På dette tidspunkt var Republikken Estlands tiltrædelse af Unionen usikker, markedet for landbrugsjord var genstand for en krise, og værdien af jord og forpagtningsafgifter var lav.
23 Sagsøgeren har gjort gældende, at investeringerne i forbedring af jord samt udgifterne til vedligeholdelse af jorden og andre kvalitative forbedringer som fastsat i forpagtningsaftalen fuldt ud skal indgå i forpagtningsafgiften. Det fremgår af Uus Maa-rapporten, at i 2000 var hverken pålæggelsen af sådanne forpligtelser eller indgåelsen af langfristede forpagtningsaftaler vedrørende et så stort areal i overensstemmelse med almindelig praksis. Der fandtes således ikke sammenlignelige aftaler, og forpagtningsafgiften omfattede nødvendigvis værdien af disse forpligtelser.
24 Ifølge sagsøgeren har Kommissionen hverken opfyldt sine forpligtelser med hensyn til bevisbyrden eller de proceduremæssige krav, der påhvilede den. Sagsøgeren er navnlig af den opfattelse, at Kommissionen ikke har fortolket de faktiske omstændigheder og oplysninger af økonomisk art korrekt, og at den har foretaget en selektiv vurdering af beviserne. Det fremgår af Uus Maa-rapporten, at jorden syd for Tartu krævede systemer til forbedring af jorden, som udgjorde en yderligere omkostning, at opførelsen af sådanne systemer var en investering i ejerens ejendom, at de forpligtelser, der var forbundet med jordens gødskning, ikke udgjorde almindelig praksis, at ingen ny forpagtningsaftale indgået på markedet var lige så gunstig for ejeren sammenlignet med den omhandlede, at private udlejere havde en faktisk lavere nettoindtægt som følge af indkomstskat og grundskyld, og at forpagtningsaftalen ikke kunne sammenlignes med en almindelig lejeaftale.
25 Sagsøgeren har anført, at Kommissionen ikke tog hensyn til den omstændighed, at det areal, der kan udnyttes på den omhandlede jord, ifølge oplysningerne i Uus Maa-rapporten kun udgør 2 833,596 ha, dvs. 83% af det samlede areal af denne jord. Ifølge sagsøgeren er den faktiske forpagtningsafgift, som sagsøgeren har betalt, således 16,7% højere end den, der er fastsat i forpagtningsaftalen. Desuden omfatter den omhandlede jord for en stor dels vedkommende veje og anden jord, som ikke kan udnyttes.
26 Sagsøgeren har tilføjet, at AS Pindi Kinnisvaras analyse (herefter »Pindi Kinnisvara-analysen«), som blev fremlagt af de estiske myndigheder under den administrative procedure, og som Kommissionen undlod at tage hensyn til, ligeledes viser, at forpagtningsafgiften er i overensstemmelse med markedsvilkårene.
27 Kommissionen har bestridt sagsøgernes argumenter.
28 Kommissionen har anført, at den, inden den foretog justeringer, sammenlignede den forpagtningsafgift, som sagsøgeren betalte i de pågældende år, med de gennemsnitlige årlige forpagtningsafgifter, der følger af Uus Maa-rapporten, og oplysninger fra det estiske statistiske kontor. Rapporten indeholdt plausible estimater over de forpagtningsafgifter, der blev anvendt i regionen Tartu i perioden fra 2000 til 2014. Kommissionen har præciseret, at den baserede sig på det gennemsnitlige estimat over forpagtningsafgifter, der er angivet i rapporten, og at det er sædvanligt at anvende sådanne estimater og prisintervaller til at foretage sammenligninger. Den omhandlede jord er ikke forskellig fra gennemsnitsjord i Estland, og en sammenligning med den laveste pris inden for disse prisintervaller, som sagsøgeren har foreslået, ville have indebåret en undervurdering af fordelen. Kommissionen er derfor af den opfattelse, at den har anlagt en forsigtig og afbalanceret tilgang ved at basere sig på de gennemsnitlige forpagtningsafgifter og objektive oplysninger. Desuden er denne rapport blevet fremlagt af de estiske myndigheder, og sagsøgeren har ikke været i stand til at fremlægge mere troværdige beviser.
29 Kommissionen er af den opfattelse, at de oplysninger fra det estiske statistiske kontor, som blev anvendt i perioden 2015-2017, udgør troværdige beviser. Den har anført, at den i den anfægtede afgørelse har redegjort for, at de nævnte oplysninger ikke var resultatet af en sagkyndig vurdering af prisen for forpagtning af jorden, men afspejlede gennemsnitspriserne for de forpagtningsafgifter, der var oplyst om i denne periode. Kommissionen har anført, at disse oplysninger var de eneste pålidelige oplysninger, den rådede over, og at de opnåede resultater stemte overens med dem, der vedrørte perioden 2000-2014. Hverken sagsøgeren eller de estiske myndigheder har godtgjort, at den pågældende jord havde en lavere værdi end gennemsnitsværdien af landbrugsjord i Estland. Sagsøgerens økonomiske situation indikerer heller ikke en lavere værdi. Kommissionen har tilføjet, at den omstændighed, at der i de statistiske oplysninger ikke kan tages hensyn til alle de særlige kendetegn ved en given jordlod, ikke betyder, at Kommissionen med urette har anvendt dem.
30 Kommissionen er af den opfattelse, at den har taget hensyn til omstændighederne på tidspunktet for indgåelsen af forpagtningsaftalen, og har anført, at sagsøgeren ikke har anført nogen lakune i denne henseende i den anfægtede afgørelse. Kommissionen har præciseret, at selv om markedspriserne oprindeligt var lave, påviste den i den pågældende afgørelse, at sagsøgerens forpagtningsafgift var forblevet lavere end disse priser i hele perioden 2000-2017 på trods af de gennemførte forhøjelser.
31 Kommissionen har bestridt sagsøgerens anbringende om, at forpagtningsafgiften skulle omfatte alle de investeringer, der var foretaget for den pågældende jord. Investeringerne i forbedring og vedligeholdelse af jorden og forbedring af jordbundens kvalitet er driftsomkostninger, der er afholdt inden for rammerne af den årlige landbrugsproduktionscyklus i landbrugerens interesse. Kommissionen har anført, at sagsøgeren ikke befandt sig i en særlig situation, der skulle tages i betragtning, dels fordi disse kendetegn afspejlede priserne på lejemarkedet, dels fordi al landbrugsjord i Estland krævede massive investeringer i den pågældende periode. Kommissionen har gjort gældende, at forbedringen af frugtbarheden for det første hænger sammen med landbrugsbedriftens art, for det andet ikke viser, at værdien af den omhandlede jord er væsentligt forskellig fra værdien af den gennemsnitlige landbrugsjord i Estland, og for det tredje ikke forklarer grundene til, at forpagtningsafgiften var lavere end markedsprisen. Ifølge Kommissionen ville en lavere forpagtningsafgift kun have været berettiget, hvis jordens frugtbarhed havde været lavere end den gennemsnitlige frugtbarhed, eller hvis den var blevet forværret. Hvad angår investeringerne i dræningssystemet har Kommissionen anført, at den har anerkendt, at den estiske stat som ejer var blevet frigjort fra visse vedligeholdelsesomkostninger og drog fordel af en forøgelse af jordens værdi. Da disse investeringer går ud over de retlige krav og ligeledes begunstiger sagsøgeren, er det Kommissionens opfattelse, at en hensyntagen til halvdelen af disse investeringer udgør et forsigtigt estimat. Ifølge Kommissionen viser dette også, at den har taget hensyn til forbedringer af jorden, navnlig dens frugtbarhed.
32 Kommissionen er af den opfattelse, at argumentet om bevisbyrden er støttet på anbringender, der er ugrundede og derfor er uvirksomt. Kommissionen har anført, at Pindi Kinnisvara-analysen udgør en efterfølgende sagkyndig undersøgelse, som ikke er blevet fremlagt i forbindelse med den administrative procedure og ikke kan svække bevisværdien af Uus Maa-rapporten, således som den er fremlagt af de estiske myndigheder under samme procedure, og som er baseret på oplysninger vedrørende den relevante periode. Kommissionen har derimod i duplikken anført, at det ikke var sagsøgeren, men disse myndigheder, der havde fremlagt den under denne procedure. Kommissionen har anført, at eftersom sagsøgeren havde bestilt den nævnte analyse, blev de nævnte myndigheder anmodet om at foretage en uafhængig vurdering, nemlig Uus Maa-rapporten. Det var derfor ikke længere nødvendigt at tage stilling til denne delvise analyse, der blev anset for at være trukket tilbage af de estiske myndigheder. Kommissionen har i retsmødet som svar på Rettens mundtlige spørgsmål præciseret, at de estiske myndigheders skrivelse af 7. oktober 2015 og den efterfølgende korrespondance med disse myndigheder gjorde det muligt for Kommissionen at fastslå, at den pågældende analyse var blevet trukket tilbage. Ifølge Kommissionen var den samme analyse således ikke længere en del af de administrative sagsakter på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, og det var ikke nødvendigt at nævne den i denne afgørelse. Retten har taget disse forklaringer til efterretning i protokollatet fra retsmødet.
33 Kommissionen har fremhævet, at da bedømmelsen af fordelen udgør en kompleks økonomisk vurdering, råder den over en skønsbeføjelse med hensyn til anvendelsen af de mest egnede beviser og analysemetoder. Hvad angår de justeringer, der blev foretaget af de oprindelige resultater af sammenligningen, har Kommissionen gjort gældende, at den forklarede sin fremgangsmåde og baserede sig på beviserne med henblik på kun at foretage de nødvendige tilpasninger. Sagsøgeren har hverken bevist, at et af disse skridt var upassende, eller godtgjort, at der foreligger et åbenbart urigtigt skøn.
34 Kommissionen har tilføjet, at sagsøgeren i 2000 modtog en landbrugsstøtte, som dækkede 2 912,76 ha, hvilket viser det store jordareal, der omfatter adskillige forskellige typer af jordlodder med forskellige værdier. For sådan jord er en gennemsnitspris således repræsentativ.
35 For så vidt angår betingelsen om, at den omhandlede foranstaltning skal anses for at give modtageren en fordel, følger det ligeledes af Domstolens faste praksis, at en indgriben, uanset hvilken form den end måtte have, anses for at være statsstøtte, såfremt den direkte eller indirekte favoriserer visse virksomheder, eller såfremt den skal anses for at være en økonomisk fordel, som den begunstigede virksomhed ikke ville have opnået under normale markedsvilkår (jf. bl.a. dom af 17.9.2020, Compagnie des pêches de Saint-Malo, C-212/19, EU:C:2020:726, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis).
36 Ifølge fast retspraksis kan levering af varer og tjenesteydelser på særligt gunstige vilkår anses for statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF (jf. dom af 11.7.1996, SFEI m.fl., C-39/94, EU:C:1996:285, præmis 59 og den deri nævnte retspraksis, af 1.7.2010, ThyssenKrupp Acciai Speciali Terni mod Kommissionen, T-62/08, EU:T:2010:268, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis, og af 28.2.2012, Land Burgenland mod Kommissionen, T-268/08 og T-281/08, EU:T:2012:90, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis).
37 Når der er tale om udlejning af jord til en angivelig favørpris, hvilket er sammenligneligt med en offentlig myndigheds salg af jord til en virksomhed, skal det undersøges, om den pris, som den formodede støttemodtager har betalt, svarer til en pris, som denne ikke ville have kunnet opnå under normale markedsvilkår. Værdien af støtten udgør under disse omstændigheder forskellen mellem det beløb, som støttemodtageren faktisk har betalt, og det beløb, som denne havde måttet betale efter de normale markedsvilkår på det pågældende tidspunkt (jf. i denne retning dom af 9.12.2015, Grækenland og Ellinikos Chrysos mod Kommissionen, T-233/11 og T-262/11, EU:T:2015:948, præmis 79 og den deri nævnte retspraksis).
38 Kommissionen skulle derfor undersøge, om den forpagtningsafgift, som sagsøgeren betalte i forbindelse med det omtvistede forpagtningsforhold, svarede til de normale markedsvilkår.
39 Kommissionen skulle i denne sammenhæng foretage komplekse økonomiske vurderinger. Inden for rammerne af den kontrol, som Unionens retsinstanser foretager af Kommissionens komplekse økonomiske vurderinger på området for statsstøtte, tilkommer det ikke Unionens retsinstanser at sætte deres eget økonomiske skøn i stedet for Kommissionens (dom af 22.11.2007, Spanien mod Lenzing, C-525/04 P, EU:C:2007:698, præmis 57, og af 2.9.2010, Kommissionen mod Scott, C-290/07 P, EU:C:2010:480, præmis 66; jf. ligeledes dom af 10.12.2020, Comune di Milano mod Kommissionen, C-160/19 P, EU:C:2020:1012, præmis 100 og den deri nævnte retspraksis). Unionens retsinstansers prøvelse er begrænset til en prøvelse af, om procedurereglerne og begrundelsespligten er overholdt, om der foreligger en nøjagtig redegørelse for de faktiske omstændigheder, og om der foreligger et åbenbart urigtigt skøn eller magtfordrejning (jf. i denne retning dom af 9.3.2017, Ellinikos Chrysos mod Kommissionen, C-100/16 P, EU:C:2017:194, præmis 18 og 19 og den deri nævnte retspraksis).
40 Dette indebærer imidlertid ikke, at Unionens retsinstanser skal afholde sig fra at kontrollere Kommissionens fortolkning af oplysninger af økonomisk art. Unionens retsinstanser skal således ikke blot tage stilling til den materielle nøjagtighed af de beviser, der henvises til, bevisernes troværdighed og sammenhæng, men ligeledes kontrollere, om disse oplysninger udgør alle de relevante oplysninger, som skal tages i betragtning i forbindelse med en vurdering af en kompleks situation, og om disse oplysninger taler til støtte for de heraf dragne konklusioner (dom af 22.11.2007, Spanien mod Lenzing, C-525/04 P, EU:C:2007:698, præmis 56 og 57, af 2.9.2010, Kommissionen mod Scott, C-290/07 P, EU:C:2010:480, præmis 64 og 65, og af 10.12.2020, Comune di Milano mod Kommissionen, C-160/19 P, EU:C:2020:1012, præmis 115). I tilfælde, hvor en EU-institution råder over en betydelig skønsbeføjelse, skal der lægges stor vægt på overholdelsen af visse garantier med hensyn til den administrative sagsbehandling. Disse garantier omfatter kravet om, at den kompetente institution omhyggeligt og upartisk skal undersøge alle relevante forhold i den enkelte sag og begrunde sin afgørelse tilstrækkeligt (dom af 22.11.2007, Spanien mod Lenzing, C-525/04 P, EU:C:2007:698, præmis 58).
41 Det er i lyset af disse principper, at det skal vurderes, om sagsøgerens argumentation er begrundet.
42 I det foreliggende tilfælde har Kommissionen med henblik på at afgøre, om det omtvistede forpagtningsforhold var i overensstemmelse med markedsvilkårene, foretaget en undersøgelse i to etaper. I første omgang undersøgte den, om størrelsen af forpagtningsafgiften i sig selv var lavere end markedsprisen (den anfægtede afgørelses punkt 132-139). Dernæst undersøgte den, om dette beløb, der var forhøjet med supplerende kontraktmæssige forpligtelser, for så vidt som disse var en del af statens lejeindtægter, fortsat var lavere end markedsprisen (afgørelsens punkt 141-146).
Spørgsmålet, om forpagtningsafgiften er i overensstemmelse med markedsprisen
43 Med henblik på at sammenligne forpagtningsafgiften med markedsprisen baserede Kommissionen sig på Uus Maa-rapporten og oplysningerne fra det estiske statistiske kontor, som begge blev fremlagt af de estiske myndigheder i forbindelse med den administrative procedure. På dette grundlag undersøgte den, om den forpagtningsafgift som sagsøgeren betalte i forbindelse med det omtvistede forpagtningsforhold, i sig selv svarede til den gennemsnitlige forpagtningsafgift for landbrugsjord i Estland i hele forpagtningsperioden (den anfægtede afgørelses punkt 131).
44 Nærmere bestemt anførte Kommissionen for det første i den anfægtede afgørelses punkt 134-136, at forpagtningsafgiften for landbrugsjord i regionen Tartu ifølge Uus Maa-rapporten i perioden 2000-2004 udgjorde mellem 6 og 10 EUR/ha, i perioden 2005-2009 mellem 10 og 20 EUR/ha og i perioden 2010-2014 mellem 25 og 60 EUR/ha. I denne første periode betalte sagsøgeren derimod en forpagtningsafgift på 0,20 EUR/ha, i denne anden periode blev forpagtningsafgiften, den 14. januar 2005 og den 21. marts 2007, forhøjet til henholdsvis 1,66 EUR/ha og 5,21 EUR/ha, og i denne tredje periode blev forpagtningsafgiften forhøjet til 8,68 EUR/ha den 12. maj 2009.
45 For det andet anførte Kommissionen i den anfægtede afgørelses punkt 137-139, at ifølge oplysningerne fra det estiske statistiske kontor i 2015 var den gennemsnitlige forpagtningsafgift for landbrugsjord og agerjord i Estland henholdsvis 52 EUR/ha og 55 EUR/ha og i regionen Tartu 63 EUR/ha og 65 EUR/ha. I 2016 udgjorde beløbene henholdsvis 52 EUR/ha og 54 EUR/ha i Estland og 61 EUR/ha og 61 EUR/ha i nævnte amt. I 2016 udgjorde beløbene henholdsvis 52 EUR/ha og 54 EUR/ha i Estland og 61 EUR/ha og 61 EUR/ha i nævnte region. I 2017 udgjorde de nævnte beløb i Estland henholdsvis 58 EUR/ha og 60 EUR/ha. For dette år findes der ikke oplysninger om denne region. Sagsøgeren betalte derimod en forpagtningsafgift på 26,86 EUR/ha i 2015, 27,30 EUR/ha i 2016 og 27,28 EUR/ha i 2017.
46 På grundlag af denne sammenligning konkluderede Kommissionen i den anfægtede afgørelses punkt 140, at forpagtningsafgiften i sig selv var lavere end markedsprisen i hele perioden 2000-2017. Kommissionen anvendte en lignende fremgangsmåde i den nævnte afgørelses punkt 154-156 ved beregningen af fordelen, for hvilken den anførte, at den årlige forpagtningsafgift, som sagsøgeren havde betalt, skulle sammenlignes med de gennemsnitlige årlige beløb, der fulgte af de prisintervaller, der var fastsat i Uus Maa-rapporten, og oplysninger fra det estiske statistiske kontor. Den fandt dels, at denne fordel bestod af forskellen mellem disse gennemsnitsbeløb og forpagtningsafgiften, dels at det antal hektarer, for hvilket der var udbetalt landbrugsstøtte, skulle danne grundlag for beregningen (afgørelsens punkt 140 og 165).
47 Det skal i denne forbindelse bemærkes, at de sagkyndige erklæringer udarbejdet af uafhængige eksperter efter den omhandlede transaktion, såsom Uus Maa-rapporten om den sagkyndige rapport vedrørende den af aftalen omhandlede jord og de af aftalen omhandlede jordlodder (jf. den anfægtede afgørelses punkt 28), givetvis kan benyttes til at afgøre, om den forpagtningsafgift, som sagsøgeren har betalt i forbindelse med det omtvistede forpagtningsforhold, afviger fra markedsprisen i et sådant omfang, at det skal konkluderes, at der foreligger en fordel (jf. i denne retning dom af 16.9.2004, Valmont mod Kommissionen, T-274/01, EU:T:2004:266, præmis 45). Det er endvidere ikke udelukket, at Kommissionen kan tage hensyn til de gennemsnitlige forpagtningsafgifter oplyst af det estiske statistiske kontor, som er baseret på en metode godkendt af EU’s statistiske kontor (Eurostat) (den anfægtede afgørelses punkt 39), eftersom andre metoder end sagkyndige vurderinger også kan give priser, som svarer til de reelle markedsværdier, forudsat at de fastsætter en ajourføring af priserne i tilfælde af store stigninger (jf. i denne retning dom af 16.12.2010, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C-239/09, EU:C:2010:778, præmis 39 og 54), hvilket nødvendigvis er tilfældet for statistiske oplysninger.
48 Den sammenligning af den forpagtningsafgift, som sagsøgeren betalte i forbindelse med det omtvistede forpagtningsforhold, med de gennemsnitlige beløb i Uus Maa-rapporten og de oplysninger fra det estiske statistiske kontor, som Kommissionen har foretaget i den anfægtede afgørelse, er imidlertid for generel og ikke tilstrækkelig nuanceret til at godtgøre, at denne forpagtningsafgift ikke svarede til den, som sagsøgeren ville have opnået under normale markedsvilkår (jf. præmis 37 og 38 ovenfor). Navnlig gav denne sammenligning ikke Kommissionen mulighed for ved at se bort fra den variationsmargen, der nødvendigvis måtte tolereres, på en tilstrækkeligt sandsynlig og sammenhængende måde at underbygge den forpagtningsafgift, der lå så tæt som muligt på markedsværdien, således som det kræves i retspraksis (jf. i denne retning dom af 16.12.2010, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C-239/09, EU:C:2010:778, præmis 35 og 54). Inden for rammerne af denne sammenligning tog Kommissionen desuden ikke hensyn til alle de relevante oplysninger, som den rådede over, eller som den kunne råde over på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse (jf. i denne retning dom af 2.9.2010, Kommissionen mod Scott, C-290/07 P, EU:C:2010:480, præmis 91, af 20.9.2017, Kommissionen mod Frucona Košice, C-300/16 P, EU:C:2017:706, præmis 70, og af 26.3.2020, Larko mod Kommissionen, C-244/18 P, EU:C:2020:238, præmis 41 og 42).
49 Denne vurdering hviler på følgende forhold.
50 For det første redegøres der i Uus Maa-rapporten for markedspriserne i prisintervaller. Ifølge rapportens s. 101 og 107 var forpagtningsafgiften for agerjord af middelhøj kvalitet beliggende i regionen Tartu i perioden 2000-2004 på mellem 6 og 10 EUR/ha og i perioden 2005-2009 på mellem 10 og 20 EUR/ha (jf. den anfægtede afgørelses punkt 31, 32, 134 og 135; jf. også præmis 44 ovenfor). Hvad angår perioden fra 2010 til 2014 angiver rapporten på s. 101 et første interval på mellem 25 og 60 EUR/ha, mens den i tabellen på s. 107 angiver et andet interval på mellem 30 og 50 EUR/ha. Kommissionen har gentaget det første interval mellem 25 og 60 EUR/ha. Kommissionen har genanvendt det første interval på mellem 25 og 60 EUR/ha (jf. den anfægtede afgørelses punkt 33, 136 og 156; jf. ligeledes præmis 44 ovenfor), hvis minimumsbeløb på 25 EUR/ha er lavere end det andet interval på 30 EUR/ha.
51 Kommissionen fandt, uden at give en mere detaljeret forklaring på dette punkt, at de aritmetiske gennemsnit af de beløb, der var indeholdt i de pågældende prisintervaller, skulle anvendes som grundlag for sammenligning med den forpagtningsafgift, som sagsøgeren betalte inden for rammerne af det omtvistede forpagtningsforhold, såvel i forbindelse med konstateringen af, at der forelå en fordel, som i forbindelse med dens kvantificering (jf. den anfægtede afgørelses punkt 131 og 154-156; jf. også præmis 43 og 46 ovenfor). Kommissionen har i sine skriftlige indlæg for Retten og i retsmødet bekræftet, at den har baseret sig på dette aritmetiske gennemsnit.
52 Som sagsøgeren med rette har gjort gældende, indebærer den omstændighed, at Uus Maa-rapporten har udtrykt markedsprisen i form af prisintervaller, nødvendigvis, at en forpagtningsafgift, der svarer til mindstebeløbene for disse prisintervaller, udgør en forpagtningsafgift, der ligeledes er i overensstemmelse med markedsprisen. Dette gælder så meget desto mere, som Kommissionen selv har anerkendt, at det for så vidt angår fast ejendom og grunde er sædvanligt at anvende estimater udtrykt i prisintervaller som beregningsgrundlag, hvorfor den har stolet på tallene i den nævnte rapport. Medmindre der er særlig grund til at fravige dem, skulle Kommissionen således i princippet anse en forpagtningsafgift, der svarer til mindstebeløbene for de prisintervaller, der er fastsat i den anfægtede afgørelse, dvs. 6 EUR, 10 EUR og 25 EUR/ha (jf. præmis 50 ovenfor), i de respektive relevante perioder for at være i overensstemmelse med en sådan markedspris.
53 I modsætning til, hvad den har anført i sine skriftlige indlæg og i retsmødet, har Kommissionen ikke godtgjort, at det aritmetiske gennemsnit af de beløb, der er indeholdt i de omhandlede prisintervaller, udgjorde den mest repræsentative værdi og den mest passende beregningsmetode ved fastlæggelsen af markedsprisen, og at anvendelsen af dette gennemsnit var nødvendig for at afbalancere de opnåede resultater over flere år og gøre dem mere pålidelige for at undgå undervurderingen af den nævnte pris eller for at tage hensyn til den gennemsnitlige kvalitet af den pågældende jord.
54 Som anført i den anfægtede afgørelses punkt 28 og 30 indeholder Uus Maa-rapporten en redegørelse for den sagkyndige undersøgelse vedrørende den jord og de jordlodder, der var genstand for forpagtningsaftalen, og bygger på en metode, der består i at sammenligne dem med andre aktiver med lignende karakteristika. Denne komparative metode viser, således som det fremgår af denne rapports s. 106, en udbredt praksis ved vurderingen af markedsprisen og gør det muligt at opnå den mest pålidelige markedspris. De omhandlede prisintervaller udtrykker størrelsen af forpagtningsafgiften på markedet for agerjord, der ligesom den omhandlede jord har en gennemsnitlig kvalitet og befinder sig i regionen Tartu (jf. præmis 50 ovenfor). Medmindre andet angives, kan det således antages, at disse prisintervaller giver de mest troværdige og mest hensigtsmæssige estimater over forpagtningsafgiften for den omhandlede jord, hvilket Kommissionen har anerkendt i den anfægtede afgørelses punkt 133, idet den har anført, at »Uus Maa-rapporten […] efter Kommissionens opfattelse [indeholdt] plausible, men konservative estimater af forpagtningsafgifter i regionenTartu i perioden 2000-2014«.
55 Henset til den omstændighed, at de omhandlede prisintervaller dels tager hensyn til den gennemsnitlige kvalitet af den omhandlede jord, dels allerede er resultatet af en afbalancering, for så vidt som de vedrører perioder på fire år og således kun indeholder samlede oplysninger, er det således ikke godtgjort, at anvendelsen af det aritmetiske gennemsnit af de nævnte prisintervaller kan give mere pålidelige resultater og føre til en pris, der ligger så tæt som muligt på markedet. Et sådant søgsmål kan tværtimod give anledning til upræcise resultater og til en væsentlig overvurdering af markedsprisen.
56 Den omstændighed, at den store fejlmargen i Uus Maa-rapporten, som er angivet på s. 107 i den anfægtede afgørelses, og som er anført i den anfægtede afgørelses punkt 38, hvorefter den faktiske forpagtningsafgift på markedet kan variere med plus eller minus 20% i forhold til den, der er anført i rapporten, kunne af de samme grunde heller ikke begrunde anvendelsen af dette aritmetiske gennemsnit, hvilket Kommissionen hverken har gjort gældende i den anfægtede afgørelse eller under sagens behandling. Det fremgår nemlig ikke af nogen oplysninger i analysen af, om forpagtningsafgiften er i overensstemmelse med markedsprisen, således som den fremgår af den anfægtede afgørelses punkt 131-140 og 154-157, at Kommissionen har taget hensyn til denne betydelige fejlmargen til trods for dens omfang og eventuelle indvirkning på nævnte institutions vurdering. Som sagsøgeren har gjort gældende, kan det ikke udelukkes, at en forpagtningsafgift, som højst er 20% lavere end de laveste prisintervaller i Uus Maa-rapporten, ligeledes kan udgøre en markedspris.
57 Anvendelsen af det aritmetiske gennemsnit gør det heller ikke muligt at afhjælpe problemet med, at prisintervallerne i Uus Maa-rapporten er særligt store, således som sagsøgeren med rette har gjort gældende. Forskellen mellem mindste- og maksimumsbeløbene for et prisinterval svarer nemlig for perioden 2000-2004 og for perioden 2005-2009 til henholdsvis ca. 67% og 100%. For så vidt angår perioden 2010-2014, for hvilken Uus Maa-rapporten indeholder forskellige prisintervaller (jf. præmis 50 ovenfor), udgør afvigelsen ifølge prisintervallet henholdsvis 67% og 140%. Det følger heraf, at anvendelsen af det aritmetiske gennemsnit af disse prisintervaller nødvendigvis medfører betydelige unøjagtigheder eller endog en væsentlig overvurdering af markedsprisen.
58 Kommissionen har ganske vist i retsmødet under henvisning til den anfægtede afgørelses punkt 156 præciseret, at den har anvendt oplysningerne fra det estiske statistiske kontor for perioden 2010-2014 for at tage hensyn til de store prisintervaller, der er angivet i Uus Maa-rapporten, hvilket blev tilført protokollatet fra retsmødet. Ud over den omstændighed, at dette udelukkende synes at være tilfældet for kvantificeringen af fordelen i det nævnte punkt og ikke for konstateringen af, at der forelå en fordel i den anfægtede afgørelses punkt 136, i forbindelse med hvilken Kommissionen sammenlignede de af sagsøgeren betalte forpagtningsafgifter med de gennemsnitsbeløb, som var indeholdt i disse prisintervaller, forsøgte Kommissionen således ikke at afhjælpe problemet med hensyn til de meget store prisintervaller for perioderne fra 2000 til 2004 og fra 2005 til 2009.
59 Det følger heraf, at Kommissionen ikke har godtgjort, at de aritmetiske gennemsnit af prisintervallerne i Uus Maa-rapporten, som den har lagt til grund, kunne fastsætte den pris, der ligger så tæt som muligt på markedsprisen, ligesom den heller ikke i tilstrækkelig grad har taget hensyn til fejlmargenen og de særligt store prisintervaller i denne rapport. Tværtimod må denne tilgang, henset til ovenstående betragtninger, nødvendigvis føre til en overvurdering af denne pris.
60 Hvad for det andet angår den sammenhæng, der forelå på tidspunktet for indgåelsen af forpagtningsaftalen, fremgår det af Uus Maa-rapporten, på s. 101, at der inden Republikken Estlands tiltrædelse af Unionen i 2004 »var få forpagtningsaftaler vedrørende agerjord«, »[f]orpagtning af jord var ikke gængs, der blev sjældent indgået forpagtningsaftaler«, »[j]orden blev stillet til rådighed vederlagsfrit for at undgå, at den blev overgroet«, og »[v]ærdien af jorden var lav, forpagtningsafgifterne var også lave, og forpagtningsaftaler blev kun indgået med relativt store jordejere« (jf. også den appellerede afgørelses punkt 31). Som sagsøgeren har gjort gældende, tog Kommissionen ikke hensyn til disse forhold i forbindelse med sin undersøgelse.
61 Henset til den sammenhæng, der forelå på tidspunktet for indgåelsen af forpagtningsaftalen, er det imidlertid ikke udelukket, at en forpagtningsafgift på 0,20 EUR/ha som den, der er fastsat i den nævnte aftale (jf. præmis 4 ovenfor), i 2000 var i overensstemmelse med de almindelige markedsbetingelser. Dette gælder så meget desto mere som formålet med denne aftale, således som det fremgår af s. 106 i Uus Maa-rapporten, og henset til de omfattende supplerende forpligtelser, der er fastsat heri, navnlig for vedligeholdelse af jorden og forbedring af jordbundens kvalitet (jf. præmis 4 ovenfor), er at bevare en anvendelse af jorden i overensstemmelse med dens bestemmelsesformål og at bevare dens frugtbarhed.
62 Det fremgår ligeledes af Uus Maa-rapporten, således som anført i den anfægtede afgørelses punkt 31, at i perioden fra 2000 til 2004, hvor forpagtningsaftalen blev indgået (jf. præmis 3 ovenfor), var forpagtningsaftalerne formuleret i generelle vendinger og indeholdt ikke nogen bestemmelse om forhøjelse af forpagtningsafgiften. Dette peger i retning af, at på tidspunktet for indgåelsen af nævnte aftale ville en privat aktør, der agerer under normale konkurrencevilkår, og hvis adfærd er blandt de elementer, som Kommissionen havde pligt til at tage hensyn til for at fastslå, at der foreligger støtte (jf. i denne retning dom af 10.12.2020, Comune di Milano mod Kommissionen, C-160/19 P, EU:C:2020:1012, præmis 109 og den deri nævnte retspraksis), i en lignende situation ikke nødvendigvis kræve en kontraktbestemmelse om automatisk eller ensidig forhøjelse af forpagtningsafgiften.
63 For så vidt angår forpagtningsaftalen har Kommissionen således ikke i den anfægtede afgørelse vurderet, om aftalen indeholdt en sådan bestemmelse. Den vurderede heller ikke de senere ændringer af den nævnte aftale, men begrænsede sig til i den anfægtede afgørelses punkt 27 at anføre, at »forpagtningsafgiften er blevet tilpasset tre gange«. Kommissionen har derfor ikke godtgjort, at den estiske stat i henhold til samme aftale i sin oprindelige affattelse og med senere ændringer havde mulighed for automatisk eller ensidigt at forhøje forpagtningsafgiften hvert år for at tilpasse den til markedsprisen.
64 I mangel af en sådan kontraktmæssig mulighed kunne Kommissionen ikke begrænse sig til at sammenligne den forpagtningsafgift, som sagsøgeren betalte i forbindelse med det omtvistede forpagtningsforhold, med markedsprisen for hele perioden fra 2000 til 2017, men skulle undersøge, om forpagtningsafgiften på tidspunktet for indgåelsen af forpagtningsaftalen, dvs. i 2000 (jf. præmis 3 ovenfor), samt for hver ændring af denne aftale, dvs. i 2005, i 2007 og i 2009 (jf. præmis 5 ovenfor), var lavere end en pris, som sagsøgeren ville have opnået under normale markedsvilkår. Det følger heraf, at Kommissionen heller ikke af denne grund kunne nøjes med at anvende de aritmetiske gennemsnit af beløbene inden for de prisintervaller, der var fastsat i Uus Maa-rapporten, og som var udtrykt for en periode på fire år og ikke gjorde det muligt at fastsætte markedsprisen i et givet år. Selv om Kommissionen i den anfægtede afgørelses punkt 135 og 136 korrekt anførte, at forhøjelserne af forpagtningsafgiften fandt sted henholdsvis den 14. januar 2005, den 21. marts 2007 og den 12. maj 2009, undlod den desuden at tage hensyn til, at de nævnte forhøjelser fik virkning med tilbagevirkende kraft henholdsvis den 1. januar 2005, den 1. januar 2007 og den 1. januar 2009 (jf. præmis 5 ovenfor).
65 Hvad for det tredje angår størrelsen og anvendelsen af den omhandlede jord anførte Kommissionen, at det ikke fremgik af forpagtningsaftalen, at visse dele af jorden var uegnet til landbrug (den anfægtede afgørelses punkt 157). Kommissionen fandt, at ikke-agerjord kunne anvendes på anden måde, at det var vanskeligt at finde pålidelige oplysninger om markedsprisen for forpagtning af skovarealer, græsarealer og øvrige arealer, og at det antal hektar, der var genstand for ansøgninger om landbrugsstøtte fra EU, som udgjorde mellem 95% og 97% af den omhandlede jord i perioden 2004-2018, derfor skulle danne grundlag for beregningen (den anfægtede afgørelses punkt 158).
66 Uus Maa-rapporten indeholder i denne forbindelse dels på s. 9 og 10 en oversigt over ændringerne af forpagtningsaftalen, herunder for så vidt angår den pågældende jords areal, dels på s. 12-99 en del, der indeholder en detaljeret beskrivelse af hver ejendom og hvert jordlod, som er genstand for forpagtningsaftalen, og som bl.a. omfatter deres areal, deres fordeling på grundlag af deres kvalitet, brug, egenskaber, frugtbarhed, begrænsninger og adgangsmuligheder. Denne oversigt og denne detaljerede beskrivelse havde til formål at gøre det muligt at fastsætte forpagtningsafgiften tættest muligt på markedsprisen på grundlag af den pågældende jords størrelse og særlige kendetegn.
67 Dette har således gjort det muligt for sagsøgeren i den tabel, der er fremlagt som bilag A.22.12 til stævningen, at beregne den nøjagtige andel af agerjord, der, som sagsøgeren med rette har anført, udgjorde et areal på 2 833,596 ha, hvilket svarer til ca. 83% af den pågældende jord.
68 For så vidt angår den resterende del af denne jord gjorde dette det muligt at beregne den nøjagtige andel af naturlige græsarealer, skove, beboelsesområder, gårde, inddæmmede arealer eller øvrige arealer og at vurdere dem i lyset af oplysningerne i Uus Maa-rapporten om udviklingen på forpagtningsmarkedet i regionen Tartu. Kommissionen burde således have taget hensyn til den omstændighed, der er redegjort for på s. 101 i rapporten, at der ikke blev opkrævet nogen forpagtningsafgift for »anden jord« bestående af tørvejord, inddæmmet jord og oversvømmelsesområder i perioderne 2000-2004 og 2005-2009, og at det kun var i perioden 2010-2014, at der var opstået et forpagtningsmarked for disse øvrige arealer, for hvilke forpagtningsafgiften var blevet væsentligt reduceret i forhold til arealet for agerjord, for så vidt som den udgjorde ca. 10 EUR/ha. Den burde ligeledes have taget hensyn til, at i 2013, således som det er anført på s. 102 i den nævnte rapport til støtte for oplysninger fra det estiske statistiske kontor, »[var] prisen på de dyrkede marker [som hovedregel] højere end prisen på permanente græsarealer«. Den detaljerede beskrivelse af den omhandlede jord i samme rapport havde endvidere gjort det muligt for Kommissionen at tage hensyn til, at for små jordlodder blev der betalt lavere forpagtningsafgift i perioden fra 2005 til 2009 (den omhandlede rapports s. 101).
69 I forbindelse med fastlæggelsen af størrelsen og anvendelsen af den omhandlede jord tog Kommissionen derimod ikke hensyn til de relevante oplysninger fra Uus Maa-rapporten, hvorpå den ikke desto mindre baserede en væsentlig del af sin vurdering af spørgsmålet, om den forpagtningsafgift, som sagsøgeren betalte i forbindelse med det omtvistede forpagtningsforhold, var i overensstemmelse med markedsprisen for hele perioden 2000-2017 (jf. den anfægtede afgørelses punkt 131-136 og 154-156; jf. også præmis 44 ovenfor), og som sagsøgeren udtrykkeligt havde henvist til under den administrative procedure for at bevise, at 16,7% af den omhandlede jord ikke kunne anvendes til landbrugsproduktion (den anfægtede afgørelses punkt 84). Henset til vigtigheden af den nævnte rapport med henblik på at bestemme størrelsen og de særlige kendetegn ved den omhandlede jord var Kommissionen ikke fritaget for at vurdere bevisværdien af de nævnte oplysninger (jf. i denne retning og analogt dom af 16.9.2004, Valmont mod Kommissionen, T-274/01, EU:T:2004:266, præmis 53) og at tage hensyn hertil i forbindelse med sin undersøgelse. Kommissionen kunne derfor ikke nøjes med at anvende en gennemsnitspris for alle jordlodderne og for deres særlige kendetegn, således som den synes at mene. Kommissionen kunne heller ikke nøjes med at anvende oplysninger fra landbrugsstøtten, hvorom den hverken har præciseret beregningsmetoderne eller tildelingsbetingelserne. For så vidt som den ikke tog hensyn til de særlige kendetegn ved den pågældende jord og den omstændighed, at agerjord kun udgjorde 83% af denne jord, overvurderede Kommissionen nødvendigvis jordens markedspris.
70 For det fjerde baserede Kommissionen sig på oplysninger fra det estiske statiske kontor for at fastsætte markedsprisen for perioden fra 2015 til 2017 (jf. den anfægtede afgørelses punkt 137-139), samt efter dens eget udsagn for perioden fra 2010 til 2014, med henblik på at korrigere »det store interval for de beløb, som indgår i Uus Maa-rapporten« (jf. præmis 58 ovenfor).
71 Det skal i denne forbindelse fremhæves, som Kommissionen selv har medgivet, at oplysningerne fra det estiske statistiske kontor ikke er resultatet af en sagkyndig vurdering af prisen for forpagtning af jord, men udgør gennemsnitspriser for forpagtning af landbrugsjord, som ikke tager hensyn til den pågældende jords særlige kendetegn (den anfægtede afgørelses punkt 133).
72 I mangel af prisintervaller som dem, der er angivet i Uus Maa-rapporten, er det navnlig ikke muligt at kende den laveste markedspris og at efterprøve, om den forpagtningsafgift, som sagsøgeren betalte i forbindelse med det omtvistede forpagtningsforhold, afviger herfra. Det er heller ikke muligt at sammenligne denne forpagtningsafgift med markedsprisen i regionen Tartu i årene 2010-2012 og 2017, eftersom der for disse år kun findes data for Estland som helhed (jf. den anfægtede afgørelses punkt 39). Hertil kommer de unøjagtigheder, der er forbundet med den omstændighed, at Kommissionen for perioden 2015-2017 i den anfægtede afgørelses punkt 137-139 udelukkende sammenlignede den nævnte forpagtningsafgift med de gennemsnitlige forpagtningsafgifter for landbrugsjord og agerjord uden at tage hensyn til den omstændighed, at som det fremgår af den detaljerede beskrivelse i den nævnte rapport (jf. præmis 66-69 ovenfor), bestod en del af den omhandlede jord af græsarealer, med hensyn til hvilke data fra det estiske statistiske kontor generelt viser lavere beløb (jf. den anfægtede afgørelses punkt 39).
73 Det følger heraf, at Kommissionen ikke har godtgjort, at de oplysninger fra det estiske statistiske kontor, som den støttede sig på, gjorde det muligt at beregne den pris, der lå så tæt som muligt på markedsværdien, og at godtgøre, at sagsøgeren i forbindelse med det omtvistede forpagtningsforhold betalte en forpagtningsafgift, der var lavere end denne pris i perioderne fra 2010 til 2014 og fra 2015 til 2017.
74 Selv om Kommissionen ikke, som den synes at gøre gældende, rådede over bedre oplysninger, kunne den ikke begrænse sig til at støtte sig på oplysninger fra det estiske statistiske kontor med henblik på at underbygge sine konklusioner.
75 Kommissionen er i henhold til sit centrale og eksklusive ansvar, under forbehold af Unionens retsinstansers kontrol, forpligtet til at sikre overholdelsen af artikel 107 TEUF og gennemførelsen af artikel 108 TEUF, og den er i givet fald navnlig forpligtet til at efterprøve, med bistand fra eksperter, om en statslig foranstaltning indebærer en fordel, der ikke svarer til normale markedsvilkår (jf. i denne retning dom af 16.9.2004, Valmont mod Kommissionen, T-274/01, EU:T:2004:266, præmis 72 og den deri nævnte retspraksis, af 9.12.2015, Grækenland og Ellinikos Chrysos mod Kommissionen, T-233/11 og T-262/11, EU:T:2015:948, præmis 91, og af 16.3.2016, Frucona Košice mod Kommissionen, T-103/14, EU:T:2016:152, præmis 164-179). I det foreliggende tilfælde har Kommissionen imidlertid hverken søgt bistand fra eksperter eller anmodet om yderligere oplysninger fra de estiske myndigheder for de perioder, hvor Uus Maa-rapporten ifølge Kommissionen ikke kunne tjene som eneste sammenligningsgrundlag.
76 Det skal endvidere bemærkes, at det, henset til sagsøgerens og de nævnte myndigheders udførlige anfægtelse, er Kommissionen, som har bevisbyrden for, at der foreligger »statsstøtte« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, og dermed ligeledes beviset for, at betingelsen for tildeling af en fordel til støttemodtagerne er opfyldt (jf. i denne retning dom af 4.3.2021, Kommissionen mod Fútbol Club Barcelona, C-362/19 P, EU:C:2021:169, præmis 62 og den deri nævnte retspraksis). Selv hvis det antages, at Kommissionen har været konfronteret med en medlemsstat, som ved at tilsidesætte sin samarbejdsforpligtelse har undladt at meddele den alle de oplysninger, som den havde pålagt den, skal den basere sine beslutninger på elementer af en vis troværdighed og sammenhæng, som giver et tilstrækkeligt grundlag for at konkludere, at en virksomhed har modtaget en fordel, der udgør statsstøtte, og som derfor kan underbygge de konklusioner, den når frem til. Eftersom tilbagesøgningen af støtten fra modtageren tilsigter at ophæve den konkurrenceforvridning, der er skabt af en bestemt konkurrencemæssig fordel, og således at genoprette situationen før udbetalingen af denne støtte, kan Kommissionen ikke antage, at en virksomhed har modtaget en fordel, der udgør statsstøtte, ved udelukkende at lægge en negativ formodning til grund, hvilken formodning – i mangel af andre elementer, der positivt kan godtgøre, at der foreligger en sådan fordel – er baseret på det forhold, at der ikke foreligger oplysninger, der kan medføre den modsatte konklusion (dom af 26.3.2020, Larko mod Kommissionen, C-244/18 P, EU:C:2020:238, præmis 69 og 70). Kommissionen kan således ikke begrunde unøjagtighederne i oplysningerne fra det estiske statistiske kontor alene med den begrundelse, at sagsøgeren og de estiske myndigheder ikke har godtgjort, at de omhandlede arealer havde en lavere værdi end den gennemsnitlige landbrugsjord i Estland.
77 For det femte skal det bemærkes, at de estiske myndigheder under den administrative procedure ikke alene fremlagde Uus Maa-rapporten og oplysningerne fra det estiske statistiske kontor, men ligeledes ved skrivelse af 2. oktober 2014 Pindi Kinnisvara-analysen, som imidlertid ikke er nævnt i den anfægtede afgørelse.
78 Ifølge Pindi Kinnisvara-analysen, som er dateret den 12. april 2013 og kun består af en side, var forpagtningsafgiften i regionen Tartu på denne dato mellem 30 og 50 EUR/ha for eksisterende aftaler mellem 50 og 100 EUR/ha for nye eller forlængede aftaler og kunne være højere end 100 EUR/ha i de områder, der var kendetegnet ved at være logistisk set velbeliggende og omgivelser med mere konkurrence. Disse tal er i overensstemmelse med dem fra Uus Maa-rapporten, der for perioden fra 2010 til 2014 ifølge de anførte respektive prisintervaller viser beløb på mellem 25 og 60 EUR/ha og mellem 30 og 50 EUR/ha (jf. præmis 50 ovenfor), samt data fra det estiske statistiske kontor, hvorefter den gennemsnitlige forpagtningsafgift for landbrugsjord i den nævnte region var på 50 EUR/ha i 2013 (jf. den anfægtede afgørelses punkt 39).
79 Som sagsøgeren med rette har gjort gældende, undlod Kommissionen imidlertid at tage Pindi Kinnisvara-analysen i betragtning i den anfægtede afgørelse. Kommissionen har i svarskriftet anført, at der var tale om en »efterfølgende sagkyndig undersøgelse, som ikke [var] blevet forelagt for Kommissionen under den administrative procedure«. Det var først i duplikken, at Kommissionen anerkendte, at den nævnte analyse var blevet forelagt den af de estiske myndigheder under den administrative procedure, samtidig med at den anførte, at det ikke var nødvendigt at tage stilling til denne analyse, med den begrundelse, at »de estiske myndigheder [havde] anset den for at være trukket tilbage og erstattet af Uus Maa-rapporten«. Kommissionen har i retsmødet som svar på et mundtligt spørgsmål fra Retten under henvisning til fodnote 6 i duplikken præciseret, at den på grund af de estiske myndigheders skrivelse af 7. oktober 2015 og den efterfølgende korrespondance med disse myndigheder havde anset denne analyse for at være trukket tilbage. Analysen var således ikke længere en del af de administrative sagsakter på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse. Disse anbringender er blevet tilført protokollatet fra retsmødet (jf. også præmis 32 ovenfor).
80 Det skal i denne forbindelse bemærkes, at Kommissionen ved skrivelse af 7. september 2015 med referencen agri.ddg4.i.2 (2015) 4096993 bl.a. anmodede de estiske myndigheder om at fremlægge en vurdering fra en uafhængig ekspert af forpagtningsafgifterne for jord, der kan sammenlignes med den omhandlede jord. De nævnte myndigheder besvarede denne anmodning ved skrivelse af 7. oktober 2015, hvor den relevante passage, gengivet i fodnote 6 i duplikken, har følgende ordlyd: »Det skal fremhæves, at vi med henblik på at fjerne enhver tvivl vedrørende den sagkyndige undersøgelse har iværksat et udbud med referencenummer 167431, og efter tildelingen og opfyldelsen af aftalen vil vi sandsynligvis være i stand til at fremlægge den sagkyndige erklæring, som der er anmodet om.« Ved skrivelse af 16. december 2015 fremlagde Republikken Estland Uus Maa-rapporten for Kommissionen. Denne skrivelse er ledsaget af følgende kommentar gengivet i fodnote 6 i duplikken: »Vi fremlægger herved denne sagkyndige erklæring (vedlagt som bilag), der er anmodet om i punkt 5 i Deres skrivelse med reference agri.ddg4.i.2(2015)4096993.«
81 Det følger heraf, at hverken de estiske myndigheders skrivelse af 7. oktober 2015 eller de samme myndigheders skrivelse af 16. december 2015 nævner Pindi Kinnisvara-analysen, men begrænser sig til at besvare Kommissionens anmodning af 7. september 2015 om at fremlægge en vurdering, foretaget af en uafhængig sagkyndig, af forpagtningsafgiften for jord, der er sammenlignelig med den jord, der blev drevet af sagsøgeren, hvilken anmodning blev imødekommet ved fremlæggelsen af Uus Maa-rapporten. I modsætning til, hvad Kommissionen har gjort gældende, kan det ikke udledes af de nævnte skrivelser, at disse myndigheder trak denne analyse tilbage, men blot, at den nævnte analyse blev suppleret med denne rapport.
82 Selv om Kommissionen har baseret sin vurdering på Uus Maa-rapporten med den begrundelse, at sagsøgeren havde bestilt Pindi Kinnisvara-analysen, forholder det sig ikke desto mindre således, at Kommissionen rådede over denne analyse på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse. Under disse omstændigheder var Kommissionen ikke fritaget for at bedømme bevisværdien af den nævnte analyse og i givet fald at tage hensyn hertil i forbindelse med sin undersøgelse (jf. i denne retning og analogt dom af 16.9.2004, Valmont mod Kommissionen, T-274/01, EU:T:2004:266, præmis 53).
83 Det bemærkes endvidere, at Kommissionen ud fra hensynet til god forvaltningsskik i forbindelse med EUF-traktatens grundlæggende regler om statsstøtte er forpligtet til at gennemføre undersøgelsesproceduren vedrørende de omtvistede foranstaltninger omhyggeligt og upartisk, således at den ved vedtagelsen af den endelige afgørelse i dette øjemed råder over så væsentlige og pålidelige oplysninger som muligt (dom af 2.9.2010, Kommissionen mod Scott, C-290/07 P, EU:C:2010:480, præmis 90, og af 26.3.2020, Larko mod Kommissionen, C-244/18 P, EU:C:2020:238, præmis 67). Den er navnlig forpligtet til omhyggeligt og upartisk at undersøge alle relevante forhold, der forelægges den. Henset til denne forpligtelse til omhu, som i overensstemmelse med den nævnte retspraksis er en nødvendig forudsætning for, at Unionens retsinstanser kan efterprøve, om de faktiske og retlige omstændigheder, der har betydning ved udøvelsen af den vide skønsbeføjelse, forelå (jf. i denne retning dom af 21.11.1991, Technische Universität München, C-269/90, EU:C:1991:438, præmis 14, af 20.9.2007, Fachvereinigung Mineralfaserindustrie mod Kommissionen, T-375/03, ikke trykt i Sml., EU:T:2007:293, præmis 90, og af 16.9.2013, ATC m.fl. mod Kommissionen, T-333/10, EU:T:2013:451, præmis 84), kunne Kommissionen ikke se bort fra Pindi Kinnisvara-analysen, hvis relevans er nævnt i præmis 78 ovenfor, i forbindelse med sin undersøgelse.
84 På baggrund af det ovenstående må det konkluderes, at Kommissionen i forbindelse med sammenligningen af forpagtningsafgiften med markedsprisen og beregningen af fordelen ikke i tilstrækkelig grad tog hensyn til bl.a. de minimumsbeløb, der var indeholdt i de prisintervaller, som var angivet i Uus Maa-rapporten, og deres fejlmargen, den sammenhæng, der forelå på tidspunktet for indgåelsen af forpagtningsaftalen, herunder den oprindelige mangel på klausuler om forhøjelse af forpagtningsafgiften, oplysningerne i denne rapport om størrelsen og anvendelsen af de omhandlede grunde og de upræcise oplysninger fra det estiske statistiske kontor. I denne forbindelse var det desuden med urette, at Kommissionen undlod at tage Pindi Kinnisvara-analysen, som de estiske myndigheder forelagde den under den administrative procedure, i betragtning.
85 Undersøgelsen af, om forpagtningsafgiften i sig selv er i overensstemmelse med markedsvilkårene (den anfægtede afgørelses punkt 132-140), samt den del af vurderingen, der vedrører kvantificeringen af den fordel, der vedrører dette beløb, og arealet af den omhandlede jord (den anfægtede afgørelses punkt 154-159), er derfor behæftet med et åbenbart urigtigt skøn og en tilsidesættelse af den forpligtelse til at udvise omhu, som påhvilede Kommissionen.
Hensyntagen til supplerende kontraktmæssige forpligtelser
86 Det bemærkes, at forpagtningsaftalen ud over betaling af forpagtningsafgiften også omfattede supplerende kontraktmæssige forpligtelser, som for det første vedrørte årlige investeringer i drænsystemer, for det andet udgifter til vedligeholdelse af jorden og til forbedring af jordbundens kvalitet, herunder udgifter til f.eks. plantebeskyttelse, mineralsk og organisk gødning, kalktilførsel og vedligeholdelse af vejsider og for det tredje betaling af alle skatter og afgifter (jf. præmis 4 ovenfor; jf. også den anfægtede afgørelses punkt 141).
87 I den anfægtede afgørelse accepterede Kommissionen kun at tage hensyn til halvdelen af de årlige investeringer i drænsystemerne og de årlige beløb for grundskyld, som sagsøgeren betalte, som indtægter for den estiske stat (jf. den anfægtede afgørelses punkt 147 og 165).
88 Hvad nærmere bestemt angår de årlige investeringer i drænsystemer fandt Kommissionen for det første, at den estiske stat var fritaget for visse vedligeholdelsesomkostninger, som den skulle have afholdt som ejer af jorden. For det andet har sagsøgeren som bruger af jord, henset til den lange varighed af forpagtningsaftalen på 25 år, ligeledes draget fordel af disse investeringer, som bidrog til en bedre udnyttelse af jorden, og hvis gennemsnitlige beløb på 91 163 EUR årligt hverken var krævet eller pålagt af staten (den anfægtede afgørelses punkt 143, 144 og 162). Hvad angår udgifterne til vedligeholdelse af jord og forbedring af jordbundens kvalitet, der beløber sig til ca. 255 444 EUR, konkluderede Kommissionen, at disse udgifter var i sagsøgerens interesse som lejer (den anfægtede afgørelses punkt 145 og 163). For så vidt angår afgifterne fastslog Kommissionen, at sagsøgeren havde betalt afgifterne i den estiske stats navn som ejer af jorden, således at denne ikke skulle afholde udgifter til denne post (den anfægtede afgørelses punkt 146 og 164).
89 Henset til disse betragtninger konkluderede Kommissionen i den anfægtede afgørelses punkt 147, at selv om forpagtningsafgiften blev forhøjet med halvdelen af investeringerne i drænsystemerne og de af sagsøgeren betalte afgifter, forblev den estiske stats lejeindtægt lavere end markedsprisen i hele perioden fra 2000 til 2017.
90 Det skal for det første fastslås, at Kommissionen ikke baserede sin analyse af de supplerende kontraktmæssige forpligtelser, i modsætning til analysen vedrørende forpagtningsafgiftens overensstemmelse med markedsprisen (jf. den anfægtede afgørelses præmis 131-136 og 154-156, jf. også præmis 43-46 ovenfor), på nogen ekstern sagkyndig erklæring. Kommissionen henviste navnlig hverken til Pindi Kinnisvara-analysen eller til Uus Maa-rapporten, som de estiske myndigheder havde fremlagt for den under den administrative procedure (jf. præmis 77 ovenfor).
91 Hvad for det andet angår Pindi Kinnisvara-analysen anføres det heri, at det ikke er sædvanligt i de forpagtningsaftaler, der indgås med henblik på at stille landbrugsjord til rådighed, at pålægge forpagteren en forpligtelse til at foretage specifikke investeringer, således at en sådan eksorbitant kontraktmæssig forpligtelse påvirker satsen for netto forpagtningsafgiften omvendt proportionalt i forhold til beløbet for den kontraktmæssige forpligtelse pr. forpagtet arealenhed.
92 Hvad for det andet angår Uus Maa-rapporten anføres det på s. 106, at den bl.a. havde til formål at »fastslå, om det i forpagtningsaftaler vedrørende landbrugsjord [var] sædvanligt at pålægge forpagterne forpligtelser vedrørende opførelse og vedligeholdelse af systemer til forbedring af jordarealer og til forskellige gødningsforanstaltninger«. På samme side indeholder den nævnte rapport således en vurdering af de sædvanlige supplerende forpligtelser i forpagtningsaftaler og sammenligner dem med dem i forpagtningsaftalen, hvis resultater præsenteres i den anfægtede afgørelses punkt 34-37, uden at Kommissionen tog hensyn hertil i forbindelse med sin vurdering af de supplerende forpligtelser, der fremgår af den nævnte aftale, således som den er foretaget i den anfægtede afgørelses punkt 143-146 og 161-164.
93 Det fremgår af denne vurdering af Uus Maa-rapporten, at forpagtningsaftalerne i begyndelsen af 2000’erne var ret ufuldstændige, formuleret i generelle vendinger og ikke pålagde forpagterne nogen særlig forpligtelse (jf. også den anfægtede afgørelses punkt 34). Senere, i det væsentlige fra 2005, var pligten til at betale grundskyld og andre afgifter forbundet med forpagtningsafgiften, hovedsageligt forpligtelsen til at betale indkomstskat, omfattet af de nævnte aftaler. Forbedringen af jord og vedligeholdelsen af vejsider var i disse aftaler en forpligtelse for forpagteren (jf. også den anfægtede afgørelses punkt 35). Ifølge denne vurdering er opførelse eller udskiftning af drænsystemer en investering i ejerens formue, som udgør en væsentlig byrde i tillæg til betaling af forpagtningsafgiften. Med udviklingen inden for forpagtning af landbrugsjord blev bestemmelser om fornuftig anvendelse af jorden og agronomisk fornuftig forvaltning fra 2010 og 2011 medtaget i de omhandlede aftaler (jf. også den nævnte afgørelses punkt 36).
94 Med hensyn til forpagtningsaftalen anføres det i Uus Maa-rapporten, at det ikke var sædvanligt i forpagtningsaftaler at medtage forpligtelser som dem, der blev pålagt sagsøgeren, navnlig i en økonomisk målelig form. Varigheden af og mængden af hektar omfattet af det omtvistede forpagtningsforhold er heller ikke sædvanlig. Det kan heraf udledes, at det var særlig vigtigt at bevare en anvendelse af jorden, som var i overensstemmelse med dens formål, og at bevare dens frugtbarhed, samtidig med at det blev anført, at visse af aftalens bestemmelser begrænser sagsøgerens frihed til at vælge de afgrøder, som denne dyrker (jf. også den anfægtede afgørelses punkt 37).
95 Kommissionen har imidlertid undladt at tage hensyn til relevante oplysninger, der fremgår af Pindi Kinnisvara-analysen og af Uus Maa-rapporten, til trods for den omstændighed, at den rådede over disse oplysninger på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, og at de vedrørte fastsættelsen af værdien af de supplerende kontraktmæssige forpligtelser. For så vidt som Kommissionen i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i præmis 82 og 83 ovenfor, ikke var fritaget for at vurdere disse oplysningers bevisværdi og at undersøge dem omhyggeligt og upartisk, kan sagsøgeren med rette gøre gældende, at Kommissionen kun tog de sagkyndige erklæringer selektivt i betragtning.
96 Med henblik på beregningen af fordelen undlod Kommissionen at foretage en mere seriøs undersøgelse, navnlig i lyset af de relevante oplysninger fra Pindi Kinnisvara-analysen og Uus Maa-rapporten, af værdien af de investeringer, som sagsøgeren havde foretaget, og deres andel i den samlede forpagtningsafgift. I denne sammenhæng tog den navnlig ikke tilstrækkeligt hensyn til investeringen i drænsystemer, for hvilke det fremgår af rapporten, dels at investeringen udgør en investering i ejerens formue, dels at den frembyder en væsentlig byrde for forpagteren, der føjer sig til betalingen af forpagtningsafgiften (jf. præmis 93 ovenfor).
97 For det andet er konklusionen i den anfægtede afgørelses punkt 144 og 162, hvorefter halvdelen af investeringerne i drænsystemerne skal tilføjes i statens indtægter, ikke baseret på nogen udtrykkelig og kontrollerbar disposition, men synes at være baseret på et vagt skøn fra Kommissionens side. For så vidt som Kommissionen fandt, at disse investeringer overskred de kontraktmæssige eller lovbestemte krav (den anfægtede afgørelses punkt 143 og 144), undlod den at angive, hvilken part der opfyldte disse krav, og hvilken del der oversteg dem. Kommissionen kunne heller ikke tage hensyn til den omstændighed, at sagsøgeren ligeledes drog fordel af de nævnte investeringer som følge af den 25-årige forpagtningsaftales lange løbetid (den anfægtede afgørelses punkt 144), uden at angive den periode, der gik ud over den periode, for hvilken disse investeringer kunne accepteres.
98 Kommissionens vurdering var derfor ikke egnet til med tilstrækkelig præcision at angive værdien af de omhandlede supplerende kontraktmæssige forpligtelser (jf. i denne retning og analogt dom af 9.12.2015, Grækenland og Ellinikos Chrysos mod Kommissionen, T-233/11 og T-262/11, EU:T:2015:948, præmis 131 og den deri nævnte retspraksis) og gjorde det derfor ikke muligt at fastsætte den pris, der ligger så tæt som muligt på markedsværdien, som krævet i den retspraksis, der er nævnt i præmis 48 ovenfor.
99 Desuden godtgør den omstændighed, at sagsøgeren har foretaget større investeringer end dem, der kræves i henhold til forpagtningsaftalen eller loven, ikke i sig selv, at disse investeringer ikke har været til økonomisk fordel for ejeren af den omhandlede jord. Tværtimod forholder det sig således, at i det omfang den nævnte aftale indeholder udtrykkelige bestemmelser om minimumsbeløb for supplerende kontraktmæssige forpligtelser (jf. præmis 4 ovenfor), kan investeringer, som overstiger disse minimumskrav, også være i udlejerens, dvs. den estiske stats, interesse.
100 For det tredje undersøgte Kommissionen ikke i forbindelse med sin analyse af, om der blev taget hensyn til supplerende forpligtelser (den anfægtede afgørelses punkt 141-147), om en privat aktør, der handler under normale konkurrencevilkår og befinder sig i en situation, der ligger så tæt som muligt på den situation, som den estiske stat befinder sig i, ville have pålagt de omhandlede supplerende kontraktmæssige forpligtelser. I overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i præmis 62 ovenfor, var Kommissionen, som bevisbyrden påhviler, forpligtet til at foretage en sådan undersøgelse, således som det var tilfældet i lignende sager, nemlig de sager, der gav anledning til dom af 28. februar 2012, Land Burgenland mod Kommissionen (T-268/08 og T-281/08, EU:T:2012:90), af 28. februar 2012, Grazer Wechselseitige Versicherung mod Kommissionen (T-282/08, ikke trykt i Sml., EU:T:2012:91, præmis 126), og af 22. maj 2019, Real Madrid Club de Fútbol (T-791/16, EU:T:2019:346), hvori Kommissionen undersøgte, om en privat aktør havde anlagt sig den pågældende medlemsstats adfærd.
101 Henset til, at en privat aktør er ledet af mere langsigtede rentabilitetsudsigter (jf. i denne retning dom af 12.12.2000, Alitalia mod Kommissionen, T-296/97, EU:T:2000:289, præmis 84, og af 13.12.2018, Ryanair og Airport Marketing Services mod Kommissionen, T-165/16, EU:T:2018:952, præmis 249 og den deri nævnte retspraksis), og at det fremgår af Uus Maa-rapporten, at på tidspunktet for indgåelsen af forpagtningsaftalen blev jorden stillet vederlagsfrit til rådighed med henblik på at undgå, at den bliver overgroet (jf. præmis 60 ovenfor), og at formålet med forpagtningsaftalen var at bevare en anvendelse af jorden, som var i overensstemmelse med dens anvendelsesformål, og at bevare dens frugtbarhed (jf. præmis 94 ovenfor), kan det ikke udelukkes, at en sådan aktør, således som sagsøgeren har påberåbt sig, fastsætter supplerende kontraktmæssige forpligtelser for ikke selv at skulle foretage de nødvendige investeringer, såsom investeringer i drænsystemer, vedligeholdelse af jord og forbedring af jordbundens kvalitet, som i øvrigt gør det muligt at forhøje værdien af et stykke jord på lang sigt.
102 I mangel af en undersøgelse af disse forhold og en sammenligning af den økonomiske rationalitet ved den estiske stats adfærd med den økonomiske rationalitet ved adfærden hos en privat aktør under lignende omstændigheder kunne Kommissionen ikke med føje i den anfægtede afgørelses punkt 147 og 165 fastslå, at størrelsen af den forpagtningsafgift, der skulle tages i betragtning, udelukkende skulle forhøjes med halvdelen af investeringerne i drænsystemerne og de af sagsøgeren betalte afgifter.
103 På baggrund af det ovenstående må det konkluderes, at Kommissionen med urette undlod at tage hensyn til investeringer i drænsystemerne som en integrerende del af den estiske stats lejeindtægter.
104 Det følger heraf, at for så vidt angår de relevante tidspunkter, dvs. i 2000, det år, hvor forpagtningsaftalen blev indgået, og i 2005, 2007 og 2009, i løbet af hvilke år aftalen blev ændret for at forhøje forpagtningsafgiften (jf. præmis 64 ovenfor), havde Kommissionen pligt til at vurdere, om denne lejeindtægt var i overensstemmelse med markedsprisen, navnlig henset til de relevante oplysninger fra Uus Maa-rapporten.
105 Analysen vedrørende en hensyntagen til de supplerende forpligtelser i forpagtningsaftalen i (den anfægtede afgørelses punkt 141-147) samt den del af vurderingen, der vedrører kvantificeringen af fordelen vedrørende disse forpligtelser (den anfægtede afgørelses punkt 161-164), er derfor behæftet med et åbenbart urigtigt skøn og en tilsidesættelse af den forpligtelse til at udvise omhu, som påhvilede Kommissionen.
Konklusion
106 Det må konkluderes, dels at Kommissionen har tilsidesat sin forpligtelse til at udvise omhu, dels at både undersøgelsen af, om forpagtningsafgiften i sig selv var i overensstemmelse med markedsvilkårene (den anfægtede afgørelses punkt 132-140), og undersøgelsen af, om der blev taget hensyn til de supplerende kontraktmæssige forpligtelser i forpagtningsafgiften (den anfægtede afgørelses punkt 141-147), er behæftet med åbenbart urigtige skøn, som også påvirker vurderingen af kvantificeringen af fordelen (den anfægtede afgørelses punkt 154-165).
107 Følgelig skal det tredje og det fjerde anbringende, der formelt er fremsat, tages til følge, og den anfægtede afgørelse skal annulleres i sin helhed, uden at det er nødvendigt at tage stilling til de øvrige anbringender, som sagsøgeren formelt har fremsat.
Sagsomkostninger
108 Ifølge Rettens procesreglements artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har tabt sagen, pålægges det denne at betale sagsomkostningerne, herunder omkostningerne i forbindelse med sagen om foreløbige forholdsregler, i overensstemmelse med sagsøgerens påstand herom.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Tredje Afdeling):
1) Kommissionens afgørelse C(2020) 252 final af 24. januar 2020 om statsstøtte SA.39182 2017/C) (ex 2017/NN) (ex 2014/CP) – Påstået ulovlig støtte til Tartu Agro AS, annulleres.
2) Europa-Kommissionen bærer sine egne omkostninger og betaler omkostningerne afholdt af Tartu Agro AS, herunder omkostningerne i forbindelse med sagen om foreløbige forholdsregler.
De Baere | Kreuschitz | Kecsmár |
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 13. juli 2022.
Underskrifter
Indhold