Zaak T‑358/11

Italiaanse Republiek

tegen

Europese Commissie

„EOGFL – Afdeling ‚Garantie’ – ELGF en Elfpo – Van financiering uitgesloten uitgaven – Openbare suikeropslag – Verhoging van de kosten wegens huur van opslagplaatsen – Jaarlijkse voorraadinventaris – Fysieke inspectie van de opslagplaatsen – Rechtszekerheid – Gewettigd vertrouwen – Evenredigheid – Motiveringsplicht – Bestaan van een risico op financiële schade voor de fondsen – Nuttig effect”

Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Eerste kamer) van 19 juni 2015

1.      Beroep tot nietigverklaring – Handelingen waartegen beroep kan worden ingesteld – Begrip – Handelingen die bindende rechtsgevolgen sorteren – Voorbereidende handelingen – Brieven van de Commissie waarin zij haar voornemen aankondigt om bepaalde uitgaven die een lidstaat in het kader van het EOGFL en het ELGF heeft verricht, uit te sluiten van EU-financiering – Tussentijdse maatregelen die worden genomen ter voorbereiding van het definitieve besluit – Daarvan uitgesloten

(Art. 263 VWEU; verordening nr. 885/2006 van de Commissie, art. 11, lid 2, derde alinea)

2.      Landbouw – Gemeenschappelijk landbouwbeleid – Financiering door het EOGFL, het ELGF en het Elfpo – Goedkeuring van de rekeningen – Weigering van tenlasteneming van uitgaven als gevolg van onregelmatigheden bij de toepassing van de Unieregeling – Betwisting door de betrokken lidstaat – Bewijslast – Verdeling onder de Commissie en de lidstaat

(Verordeningen van de Raad nr. 1258/1999, art. 7, lid 4, en nr. 1290/2005, art. 31)

3.      Gerechtelijke procedure – Inleidend verzoekschrift – Vormvereisten – Vaststelling van het voorwerp van het geschil – Summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen

[Statuut van het Hof van Justitie, art. 21, eerste alinea; Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 44, lid 1, c)]

4.      Landbouw – Gemeenschappelijk landbouwbeleid – Financiering door het EOGFL, het ELGF en het Elfpo – Vereffeningsregeling voor de opslagkosten van suiker – Verhoging van de kosten wegens huur van opslagplaatsen – Verplichting van de lidstaten om een doelmatig stelsel van administratieve controles en inspecties ter plaatse op te zetten – Niet-betrouwbare controles – Weigering van tenlasteneming door de Fondsen

(Verordeningen van de Raad nr. 1258/1999, art. 8, lid 1, en nr. 1290/2005, art. 9, lid 1; verordening nr. 1262/2001 van de Commissie, art. 9, lid 5)

5.      Beroep tot nietigverklaring – Bestreden handeling – Beoordeling van de rechtmatigheid aan hand van de gegevens die beschikbaar waren op het ogenblik van vaststelling van de handeling

(Art. 263 VWEU)

6.      Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Middel inzake ontbrekende of ontoereikende motivering – Middel inzake onjuiste motivering – Onderscheid

(Art. 296 VWEU)

7.      Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Besluit betreffende de goedkeuring van de rekeningen in verband met de door EOGFL, ELGF en Elfpo gefinancierde uitgaven

(Art. 296 VWEU; verordeningen van de Raad nr. 1258/1999, art. 7, lid 4, en nr. 1290/2005, art. 31; besluit 2011/244 van de Commissie)

8.      Handelingen van de instellingen – Toepassing ratione temporis – Procedureregels – Regels van materieel recht – Onderscheid – Terugwerkende kracht van een materiële rechtsregel – Voorwaarden – Geen terugwerkende kracht van artikel 8 van verordening nr. 884/2006

(Verordening nr. 884/2006 van de Commissie, art. 8)

9.      Handelingen van de instellingen – Keuze van de rechtsgrondslag – Unieregeling – Vereisten van duidelijkheid en voorzienbaarheid – Expliciete vermelding van de rechtsgrondslag – Beperking

10.    Handelingen van de instellingen – Verordeningen – Verordening die specifieke controlemaatregelen voorschrijft – Ontbreken van beoordelingsvrijheid van de lidstaten – Niet-uitvoering – Rechtvaardiging – Grotere doeltreffendheid van een ander controlesysteem – Praktische moeilijkheden – Ontoelaatbaarheid

11.    Exceptie van onwettigheid – Draagwijdte – Handelingen ten aanzien waarvan de exceptie van onwettigheid mogelijk is – Handeling van algemene strekking waarop het bestreden besluit is gebaseerd – Noodzaak van een juridisch verband tussen de bestreden handeling en de betwiste algemene handeling

(Art. 277 VWEU)

1.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 24‑29)

2.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 31‑33, 198)

3.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punt 40)

4.      Artikel 9, lid 5, tweede alinea, van verordening nr. 1262/2001 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 1260/2001 met betrekking tot de aankoop en verkoop van suiker door de interventiebureaus bepaalt dat de suikeropslagkosten, wanneer de suiker wordt opgeslagen in gehuurde opslagplaatsen, door het interventiebureau kunnen worden verhoogd met ten hoogste 35 %. Deze bepaling preciseert niet hoe en in hoeverre de lidstaten controles moeten verrichten alvorens de in deze bepaling bedoelde verhoging toe te passen. Artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1258/1999 van de Raad betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, dat in soortgelijke bewoordingen is gesteld als artikel 9, lid 1, van verordening nr. 1290/2005 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, verplicht de lidstaten evenwel de nodige maatregelen te nemen om zich ervan te vergewissen dat de door de Europese landbouwfondsen gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze werden uitgevoerd, om onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen, en om de door onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen, ook al schrijft de specifieke Unierechtelijke handeling niet uitdrukkelijk het treffen van een welbepaalde controlemaatregel voor. Hieruit volgt dat de lidstaten verplicht zijn een stelsel van administratieve controles en controles ter plaatse op te zetten waarmee kan worden verzekerd dat de materiële en formele voorwaarden voor toekenning van de betrokken premies direct worden nageleefd. Wanneer niet is voorzien in een dergelijk controlestelsel of wanneer het door een lidstaat ingevoerde controlestelsel zodanige tekortkomingen vertoont dat twijfels blijven bestaan omtrent de naleving van die voorwaarden, onthoudt de Commissie terecht haar goedkeuring aan bepaalde door de betrokken lidstaat gedane uitgaven.

Uit de bewoordingen van artikel 9, lid 5, tweede alinea, van verordening nr. 1262/2001 volgt impliciet maar noodzakelijkerwijs dat het interventiebureau een geringere verhoging moet toepassen wanneer de begunstigde daadwerkelijk minder kosten heeft gemaakt dan dat maximum van 35 %. Een dergelijke controle van de rechtmatigheid en regelmatigheid van de uitgaven die ten laste zullen worden gebracht van de fondsen, kan enkel worden verricht in het kader van individuele controles op basis van door de depothouder aangebrachte bewijzen die verband houden, ten eerste, met de omstandigheden die hem ertoe hebben gebracht gebruik te maken van een externe opslagplaats en, ten tweede, met de extra kosten die het gebruik van die opslagplaats heeft teweeggebracht. De doeltreffendheid van de controle waarmee wordt beoogd na te gaan of de kosten die de begunstigden daadwerkelijk hebben gemaakt voor de huur van de opslagplaatsen daadwerkelijk overeenkomen met de verhoging van 35 %, zou namelijk sterk worden verzwakt, of zelfs onmogelijk gemaakt, indien die verhoging louter zou worden toegepast op basis van algemene informatie betreffende de toestand van de betrokken markt zoals de voor soortgelijke producten geldende marktprijzen of aanwijzingen voor het tekort aan geschikte opslagplaatsen.

Hieruit volgt dat artikel 9, lid 5, tweede alinea, van verordening nr. 1262/2001 aldus moet worden uitgelegd dat het van de lidstaten verlangt dat zij voorzien in een controlesysteem dat toelaat om per geval na te gaan of de kosten met betrekking tot de opslag van suiker in gehuurde opslagplaatsen daadwerkelijk zijn gemaakt, zodat enkel de kosten die de begunstigden naar behoren hebben gerechtvaardigd en daadwerkelijk hebben gemaakt, voor rekening komen van de fondsen.

(cf. punten 52‑54, 57, 58)

5.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punt 77)

6.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 87‑90)

7.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punt 93)

8.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 111‑119)

9.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 123, 124)

10.    Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 151, 155)

11.    Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 180, 181)