KOHTUJURISTI ETTEPANEK
NILS WAHL
esitatud 11. septembril 2018(1)
Kohtuasi C‑378/17
The Minister for Justice and Equality,
The Commissioner of An Garda Síochána
versus
The Workplace Relations Commission;
menetluses osalesid:
Ronald Boyle,
Brian Fitzpatrick,
Gerard Cotter
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Supreme Court (Iirimaa kõrgeim kohus))
Eelotsusetaotlus – Norm, mille kohaselt on konkreetsetes asjades õigusemõistmise pädevus jagatud kahe organi vahel olenevalt esitatud kaebuse laadist – Kaebused diskrimineerimise kohta töölevõtmisel – Seadusega moodustatud organi piiratud pädevus – Pädevuse puudumine selliste juhtumite menetlemiseks, mis eeldavad liidu õigusega vastuolus olevate riigisiseste õigusaktide kohaldamata jätmist – Liidu õiguse esimus – Täielik toime – Liikmesriikide menetlusautonoomia – Võrdväärsus ja tõhusus
1. Kus jooksevad liikmesriikide menetlusautonoomia piirid? Ehk täpsemalt: millises ulatuses piirab liidu õiguse esimuse põhimõte liikmesriikide võimalust kohaldada (konstitutsioonilisi) õigusnorme, mis puudutavad teatavas õigusvaldkonnas õigusemõistmise pädevuse määramist? Sisuliselt sellise küsimuse on käesolevas asjas Euroopa Kohtule esitanud Supreme Court (Iirimaa kõrgeim kohus).
2. Konkreetsemalt on vaidluse all, kas liidu õiguse esimuse põhimõttega on kooskõlas õigusnorm, millega on jagatud konkreetsetes asjades õigusemõistmise pädevus High Courti (kõrge kohus, Iirimaa) ja seadusega moodustatud Workplace Relations Commissioni (töösuhete komisjon, edaspidi „WRC“) vahel.
3. See, kumb organ on pädev asja menetlema, oleneb esitatud kaebuse laadist. Kuigi üldiselt on tööhõivealase võrdsuse asjades direktiivi 2000/78/EÜ(2) ja liikmesriigi õigusaktide alusel, millega see direktiiv on üle võetud, pädev kaebusi menetlema WRC, ei ole ta pädev menetlema juhtumeid, kui kaebuse rahuldamine eeldaks liikmesriigi (esmase või teisese) õiguse sätte kohaldamata jätmist. Selle reegli tõttu ei ole WRC pädev kaaluma, kas liikmesriigi õiguse säte rikub tööhõivealast võrdsust käsitlevaid liidu õigusakte. Tema asemel on diskrimineerimise heastamise taotluste suhtes juhtudel, mis eeldavad liikmesriigi seaduse kohaldamata jätmist, pädev organ High Court (kõrge kohus, Iirimaa).
4. Käesolevas asjas Euroopa Kohtule esitatud küsimuses on vaja kaaluda Euroopa Kohtu põhjapanevast otsusest Simmenthal(3) kujunenud kohtupraktika suuna alusloogikat. Euroopa Kohtul palutakse analüüsida, kas konstitutsiooniline liidu õiguse esimuse põhimõte ja seega liidu õiguse täielik toime eeldab, et niisugusel organil nagu WRC peab olema pädevus menetleda juhtumeid, millega võib kaasneda liikmesriigi õigusaktide kohaldamata jätmine, kuigi on olemas alternatiivne toimimisviis, mis eelotsusetaotluse esitanud kohtu hinnangul vastab võrdväärsuse põhimõttele ja tõhususe põhimõttele.
I. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
5. Direktiivis 2000/78 on sätestatud eeskirjad võrdse kohtlemise kohta töö saamisel ja kutsealale pääsemisel. Artikli 1 kohaselt on direktiivi eesmärk võidelda diskrimineerimise vastu ja tagada liikmesriikides võrdse kohtlemise põhimõtte rakendamine.
6. Artiklis 3 on kindlaks määratud direktiivi kohaldamisala. Seal on sätestatud:
„1. Ühendusele antud pädevuse piires kohaldatakse käesolevat direktiivi kõikide isikute suhtes nii avalikus kui ka erasektoris, sealhulgas avalik-õiguslike isikute suhtes, kui kõne all on:
a) tööle saamise, füüsilisest isikust ettevõtjaks hakkamise või kutsealale pääsemise tingimused, sealhulgas valikukriteeriumid ja töölevõtu tingimused mis tahes tegevusvaldkonnas ja kõigil ametiastmetel, kaasa arvatud ametialane edutamine;
[…]“.
7. Direktiivi 2000/78 II peatükk käsitleb õiguskaitsevahendeid ja otsuste täitmist. Direktiivi artikli 9 lõige 1 käsitleb õiguste kaitset. Seal on sätestatud:
„Liikmesriigid tagavad, et igaühel, kes leiab, et teda on võrdse kohtlemise põhimõtte eiramise tõttu koheldud õigusvastaselt, oleks võimalik kasutada käesolevast direktiivist tulenevate kohustuste täitmiseks ettenähtud haldus‑ või kohtumenetlust, kaasa arvatud lepitusmenetlust, isegi juhul, kui see töösuhe, millega väidetav diskrimineerimine kaasnes, on lõppenud.“
B. Liikmesriigi õigus
1. Põhiseadus
8. Iirimaa põhiseaduse (Bunreacht na hÉireann, edaspidi „põhiseadus“) artiklis 34 on sätestatud:
„1 Õigust mõistavad seaduse alusel moodustatud kohtutes kohtunikud, kes on määratud ametisse käesolevas põhiseaduses ette nähtud viisil, ning õigust mõistetakse avalikult, välja arvatud piiratud erijuhtudel, mis võidakse seadusega ette näha.
2 Kohtud on:
i esimese astme kohtud;
ii apellatsioonikohus; ja
iii kõrgeima astme apellatsioonikohus.
3 1°Esimese astme kohtute hulka kuulub High Court, kellel on täielik algne pädevus ja volitused lahendada kõiki tsiviil‑ ja kriminaalasju ning nendega seotud õigus‑ ja faktiküsimusi.
2°Kui käesolevas artiklis ei ole sätestatud teisiti, laieneb High Courti pädevus küsimustele, mis puudutavad mis tahes seaduse õiguspärasust käesoleva põhiseaduse sätete seisukohast, ning ühtegi sellist küsimust ei võeta (väitena, argumendina või muul viisil) arutusele üheski muus käesoleva põhiseaduse käesoleva või muu artikli alusel asutatud kohtus peale High Courti, Court of Appeali või Supreme Courti.“
9. Põhiseaduse artikli 37 lõikes 1 on sätestatud:
„Ükski käesoleva põhiseaduse säte ei takista isikut ega isikute rühma, kes on seadusega nõuetekohaselt volitatud teostama piiratud õigustmõistvat laadi funktsioone ja pädevust, teostamast neid funktsioone ja seda pädevust muudes asjades peale kriminaalasjade, olgugi et see isik või isikute rühm ei ole kohtunik või kohus, kes on käesoleva seaduse alusel sellisena ametisse nimetatud või moodustatud.“
2. Asjakohased tööhõivealased õigusaktid
10. Iirimaal on vanuselise diskrimineerimise keeld sätestatud tööhõivealase võrdsuse seadustes (Employment Equality Acts, edaspidi „võrdsusseadused“).(4)
11. WRC (varasema nimega Equality Tribunal) on diskrimineerimiskaebuste uurimiseks, menetlemiseks ja lahendamiseks asutatud kohtulaadne organ.(5) Võrdsusseaduste asjakohaste sätete kohaselt on WRC‑l õigus määrata hüvitis saamata jäänud töötasu kujul, võrdne töötasu, hüvitis diskrimineerimise eest, võrdne kohtlemine, tõkendilaadne meede ja kaebaja tööle ennistamine hüvitiseta või ilma.
12. Politseiteenistuse määrustiku(6) kohaselt ei võeta isikut väljaõppele riigi politsei teenistusse astumiseks, kui see isik ei ole riigisiseses ajalehes asjasse puutuva töökuulutuse avaldamise kuu esimesel päeval vähemalt 18‑ ja vähem kui 35aastane.
II. Faktilised asjaolud, menetlus ja eelotsuse küsimused
13. Aastatel 2005–2007 kandideerisid Ronald Boyle, Brian Fitzpatrick ja Gerard Cotter (edaspidi „kolmandad isikud“) osalema väljaõppes, et astuda An Gardia Síochána (Iirimaa politsei, edaspidi „politsei“) teenistusse. Väljaõppes osalema neid ei lubatud põhjendusel, et politseiteenistuse määrustiku kohaselt on väljaõppes osalejate vanuse ülempiir 35 aastat (edaspidi „vanusepiirang“).
14. Kolmandad isikud esitasid nende äraütlevate otsuste peale võrdsusseaduste alusel kaebused (toona) Equality Tribunalile. Nad väitsid, et vanuse ülempiir kujutab endast vanuselist diskrimineerimist töölevõtmisel.
15. Vastupidi sellele, mida võiks arvata Equality Tribunali (võrdõiguslikkuse kohus) nime põhjal, oli see mitte kohus, vaid seadusega moodustatud organ. See asutus oli pädev lahendama tööhõivealase võrdsusega seotud kaebusi kuni 2015. aastani. Sestpeale võttis Equality Tribunali pädevuse üle WRC.
16. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul on põhiseaduse artikli 34 lõike 3 punktiga 2 reserveeritud riigi õigusaktide kohaldamata jätmise pädevus kohtutele. Seega ei olnud Equality Tribunal ega ole ka tema õigusjärglane WRC seadusega moodustatud organina pädevad lahendama juhtumeid, mille puhul tõhus õiguskaitse eeldab riigi õigusakti kohaldamata jätmist Iirimaa või liidu õiguse alusel.
17. Equality Tribunali menetluses tõstatas Minister for Justice and Equality (justiits‑ ja võrdsusminister, edaspidi „minister“) õigusemõistmise pädevuse küsimuse. Kuna kolmandad isikud olid seisukohal, et vanusepiirang on vastuolus direktiiviga 2000/78 ja võrdsusseadustega, millega see direktiiv on üle võetud, kujutasid need kaebused endast taotlust jätta vanusepiirang, s.o üks riigi õigusakti osa kohaldamata. Argumenteerides, et Equality Tribunal ei ole pädev riigi õigusakte kohaldamata jätma, palus minister Equality Tribunalil käsitleda õigusemõistmise pädevuse küsimust eelküsimusena enne asja sisu arutamist.
18. Equality Tribunal keeldus seda tegemast. Selle asemel kavandas ta 11. juuniks 2008 istungi, kus pidi arutatama nii õigusemõistmise pädevuse küsimust kui ka sisulisi küsimusi seoses vanuselise diskrimineerimisega.
19. Kuna Equality Tribunal keeldus õigusemõistmise pädevust eelküsimusena arutamast, taotles minister kohtulikku kontrolli High Courtis (kõrge kohus, Iirimaa).
20. Esiteks palus minister, et High Court (kõrge kohus, Iirimaa) keelaks Equality Tribunalil kolmandate isikute kaebuste uurimisega edasi minna. Teiseks palus minister High Courtilt (kõrge kohus, Iirimaa) kinnitust, et Equality Tribunal ei ole pädev neid kaebusi arutama.
21. High Court (kõrge kohus, Iirimaa) otsustas 17. veebruaril 2009, et Equality Tribunal ei ole riigi õiguse kohaselt volitatud läbi viima menetlust, mis kaudselt eeldaks pädevuse võtmist riigi õigusaktis sisalduva normi, nagu vanusepiirang, kohaldamata jätmiseks.
22. Equality Tribunal kaebas selle otsuse edasi Supreme Courti (Iirimaa kõrgeim kohus). Selleks ajaks, kui see asi jõudis Supreme Courtis arutusele, oli Equality Tribunalist saanud WRC.
23. Supreme Court (Iirimaa kõrgeim kohus) tegi kohtuotsuse 15. juunil 2017 (edaspidi „15. juuni 2017. aasta kohtuotsus“).(7) Ta kinnitas High Courti (kõrge kohus, Iirimaa) järeldust, et WRC ei ole pädev riigisiseseid õigusnorme kohaldamata jätma. Supreme Court (Iirimaa kõrgeim kohus) lisas siiski, et asjad, mis harilikult kuuluksid WRC alluvusse, kuid milles sellel haldusasutusel võiks olla liikmesriigi või liidu õigusest tulenev kohustus liikmesriigi õigusakt kohaldamata jätta, tuleb selle asemel anda High Courti (kõrge kohus, Iirimaa) menetlusse.
24. Eelotsusetaotluse esitanud kohtul tekkis kahtlusi, kas selline õigusemõistmise pädevuse jagamine seadusega moodustatud organi ja kohtu vahel on liidu õigusega kooskõlas, mistõttu otsustas ta menetluse peatada ja taotleda Euroopa Kohtult eelotsust järgmises küsimuses:
„Kui
(a) seadusega on asutatud liikmesriigi asutus, kellele on antud üldine pädevus, muu hulgas pädevus tagada liidu õiguse täitmine mingis konkreetses valdkonnas;
(b) liikmesriigi õiguses on sätestatud, et sellisel asutusel ei ole pädevust piiritletud liiki asjade puhul, kui tõhus õiguskaitsevahend nõuaks liikmesriigi või [liidu] õiguse alusel liikmesriigi õiguse kohaldamata jätmist, ja
(c) asjaomastel liikmesriigi kohtutel on pädevus anda kõiki vajalikke määrusi liikmesriigi õigusakti kohaldamata jätmiseks, kui seda on vaja liidu õiguses sätestatud käsitletava meetme järgimise tagamiseks, pädevus vaadata läbi asju, mille puhul sellise õiguskaitsevahendi kasutamine on vajalik, ning pädevus kasutada sellistes asjades kõiki liidu õiguses lubatud õiguskaitsevahendeid, kui see kohtutes kasutatav õiguskaitsevahend on Euroopa Kohtu praktikaga kooskõlas tunnistatud võrdväärsuse põhimõtet ja tõhususe põhimõtet järgivaks, siis
kas kõnealust seaduse alusel asutatud asutust tuleb sellest hoolimata pidada asutuseks, kellel on pädevus vaadata läbi kaebust selle kohta, et liikmesriigi õigusakt rikub asjaomast liidu õiguse sätet, ja kellel on kaebuse rahuldamise korral pädevus jätta see õigusakt kohaldamata, ehkki selle liikmesriigi õigus annab kõigis sellistes asjades, mis hõlmavad õigusakti kehtivuse vaidlustamist mis tahes põhjusel või milles nõutakse õigusakti kohaldamata jätmist, pädevuse põhiseaduse alusel asutatud kohtule, mitte kõnealusele asutusele?“
25. Minister ja Commissioner of An Garda Síochána (politsei peadirektor), Iirimaa, WRC, esimese ja kolmandana nimetatud kolmandad isikud, Tšehhi valitsus ja Euroopa Komisjon on esitanud kirjalikud seisukohad. Samad menetlusosalised peale Tšehhi valitsuse esitasid 5. juunil 2018 peetud kohtuistungil suulised seisukohad.
III. Õiguslik analüüs
26. Enne eelotsuse küsimuse juurde asumist käsitlen põgusalt vastuvõetavuse küsimust, mille on tõstatanud Tšehhi valitsus.
A. Vastuvõetavus
27. Tšehhi valitsus argumenteerib oma seisukohtades, et eelotsusetaotlus tuleb tunnistada vastuvõetamatuks. Ta on seisukohal, et eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole täpsustanud, millise direktiivi 2000/78 sättega võib kõnealune liikmesriigi õigusakt vastuolus olla: eelotsuse küsimuse sõnastus on hoopis nii üldine, et sellel puudub üldse seos nimetatud direktiivi või muude liidu õiguse sätetega.
28. Nii see tõesti on. See siiski ei tähenda, et eelotsusetaotlus on vastuvõetamatu.
29. Euroopa Kohus jätab eelotsusetaotluse läbi vaatamata üksnes juhul, kui on ilmne, et taotletaval liidu õiguse tõlgendamisel puudub igasugune seos põhikohtuasja faktiliste asjaolude või esemega, kui probleem on hüpoteetiline või kui Euroopa Kohtule ei ole teada vajalikke faktilisi või õiguslikke asjaolusid, et anda tarvilik vastus talle esitatud küsimustele.(8)
30. Käesolevas asjas selgub eelotsusetaotlusest, et eelotsuse küsimus ei puuduta vanusepiirangu (ega kõnealuse pädevusnormi) kooskõla konkreetselt ühegi direktiivi 2000/78 sättega. Euroopa Kohtult palutakse hoopis selgitust põhimõttelises küsimuses, mis ulatub direktiivi konkreetsetest sätetest palju kaugemale. Nagu juba märgitud, on küsimus selles, kas liidu õigusega on kooskõlas (konstitutsiooniline) õigusnorm, millega on konkreetsetes asjades õigusemõistmise pädevus jagatud seadusega moodustatud asutuse, s.o WRC ja High Courti (kõrge kohus, Iirimaa) vahel olenevalt esitatud kaebuse laadist.
31. Samuti kajastab eelotsusetaotlus nii faktilisi kui ka õiguslikke asjaolusid, mida Euroopa Kohus vajab eelotsuse küsimusele tarviliku vastuse andmiseks. Eelotsusetaotluses on ka selgelt märgitud, miks kõnealune probleem ei ole hüpoteetiline ja on seotud menetluses oleva kohtuasja faktiliste asjaoludega.
32. Sellepärast tuleb käesolev eelotsusetaotlus tunnistada vastuvõetavaks.
B. Sisu
33. Määrates kindlaks, kas WRC‑l on pädevus asjades, milles tõhus õiguskaitse eeldaks liikmesriigi või liidu õiguse alusel liikmesriigi õigusakti kohaldamata jätmist, märkis eelotsusetaotluse esitanud kohus, et Iiri konstitutsiooniõiguse seisukohast on õigus esmase või teisese õiguse aktide sätteid kohaldamata jätta või tühistada põhimõtteliselt üksnes üldkohtutel.
34. Põhjus on selles, et kui liidu õiguses ei ole sätestatud teisiti, tuleb pädevusnormide tõlgendamisel arvesse võtta põhiseaduse artiklis 34 sätestatud alusnõuet, et õigust tuleb mõista põhiseaduse alusel asutatud kohtutes.
35. Selle kohta märkis eelotsusetaotluse esitanud kohus samuti, et erandlikult võimaldab põhiseaduse artikli 37 lõige 1 anda isikule või organile seadusega volituse teostada „piiratud õigustmõistvat laadi funktsioone ja pädevust“ asjades, mis ei ole kriminaalasjad. Seega võib Iiri õiguses anda seadusega moodustatud asutusele õigusemõistmise pädevuse, tingimusel et see pädevus on piiratud.
36. WRC on seesugune seadusega moodustatud asutus, millel on piiratud õigustmõistvad funktsioonid. Võrdsusseaduste kohaselt tuleb tööhõivealase diskrimineerimise kohta esitatavate kaebustega pöörduda esimese astme õigusemõistmiseks WRC poole.(9) Täpsemalt tegeleb WRC kaebustega, mis puudutavad tööhõivet, võrdsust ja võrdset staatust käsitlevate õigusaktide rikkumist (tööandjate ja teenuseosutajate poolt) ning nendest tulenevate õigustega seotud vaidlusi. Kui WRC poole pöördutakse kaebusega, kaalub WRC peadirektor kõigepealt, kas juhtumi saab suunata lepitajale, et pooled lepitada. Kui juhtum ei ole lepitusmenetluse jaoks sobiv, suunab peadirektor kaebuse õigustmõistvale ametnikule õigusemõistmiseks.(10)
37. Eelotsusetaotluse esitanud kohus asus talle esitatud õigusemõistmise pädevuse küsimuse kontekstis 15. juuni 2017. aasta otsuses seisukohale, et Iirimaa õiguse seisukohast ei ole WRC pädev lahendamiseks riigisiseseid õigusakte kohaldamata jätma. Põhjus on selles, et WRC‑le ei ole õigusaktidega selliseid volitusi antud. Samuti leidis eelotsusetaotluse esitanud kohus, et selliseid volitusi ei saa ka kaudselt tuletada.
38. Nii märkis eelotsusetaotluse esitanud kohus, et võttes arvesse Iirimaa õiguskorra konstitutsioonilisi norme, ei kuulu riigisiseste õigusaktide kohaldamata jätmine üldjuhul WRC pädevusse. WRC asemel peavad kaebajad pöörduma oma nõuetega otse High Courti (kõrge kohus, Iirimaa), kes on pädev selliseid asju menetlema.
39. Õigusemõistmise pädevuse jaotus WRC ja High Courti (kõrge kohus, Iirimaa) vahel põhineb sellel, millist õiguskaitsevahendit võib olla vaja väidetava diskrimineerimise heastamiseks. Nimelt ei ole WRC pädev kaebust läbi vaatama, kui selle juhtumiga kaasneb (kui eeldada, et kaebus on tulemuslik) vajadus jätta kohaldamata meede, mida sisaldab riigisisene esmase või teisese õiguse akt.
40. Selliste juhtumite menetlemine on High Courti (kõrge kohus, Iirimaa) ainupädevuses. Seetõttu peavad kaebajad, nagu käesoleva menetluse kolmandad isikud, kes on seisukohal, et seadusandliku aktiga on nende õigusi rikutud (või kelle kaebus eeldaks muudel asjaoludel Iirimaa õiguse kohaldamata jätmist), pöörduma „kohtuliku kontrolli menetluseks“ High Courti (kõrge kohus, Iirimaa), et taotleda õiguskaitsevahendit, mis seisneb kõrgemalseisva normiga (käesoleval juhul direktiiviga 2000/78) vastuolus oleva riigisisese õiguse sätte kohaldamata jätmises.
41. Ent kas õigusemõistmise pädevuse jaotus WRC ja High Courti (kõrge kohus, Iirimaa) vahel on liidu õigusega kooskõlas?
42. On selge, et see küsimus, milles Euroopa Kohtult eelotsust taotletakse, puudutab liikmesriikide menetlusautonoomia piire. Siiski on seoses selle küsimusega vaja ennekõike kaaluda konstitutsioonilist liidu õiguse esimuse põhimõtet ja selle loomuliku osana kõikide liikmesriigi organite kohustust tagada oma pädevuse piires liidu õiguse täielik toime.
43. Enne kui neid küsimusi käsitlema asun, tuleb kõigepealt toonitada, et eelotsuse küsimuses ei ole Euroopa Kohtul sõnaselgelt palutud tõlgendada menetlusautonoomia põhimõtet ega sellega seotud võrdväärsuse põhimõtet ja tõhususe põhimõtet. Vastupidi, eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul on ta Euroopa Kohtu praktikat arvesse võttes juba kindlaks teinud, et kõnealune pädevusnorm on nende põhimõtetega kooskõlas. Seega palub Supreme Court (Iirimaa kõrgeim kohus) Euroopa Kohtul sisuliselt selgitada, kas kõnealune pädevusnorm on, olenemata vastavusest nendele põhimõtetele, liidu õigusega vastuolus.
44. Pidades silmas ELTL artiklist 267 tulenevat Euroopa Kohtu ja liikmesriikide kohtute vahelist ülesannete jaotust eelotsusemenetluses, olen seisukohal, et eelotsuse küsimust tuleb analüüsida (eeskätt) sellest lähtudes.
1. Esimuse põhimõtte ja liikmesriikide menetlusautonoomia põhimõtte vaheline vastastiktoime
45. Kindlasti võib olla nii, et sätte kohaldamata jätmise eristamine sätte tühistamisest on vahel tegelikult kõigest teoreetiline. Samuti võib olla tõsi, et konkreetse riigisisese õigussüsteemi perspektiivist ei saa neid kahte tegelikkuses eristada.(11) Sellegipoolest on liidu õiguses oluline eristada liikmesriigi õiguse sätte konkreetsel juhul kohaldamata jätmise kohustust (põhjusel, et see säte on vastuolus liidu õigusega) kohustusest see säte tühistada, millel on laiem tagajärg – see säte ei ole enam ühelgi juhul kehtiv (ex tunc või ex nunc).
46. Sellel eristamisel põhineb kohtuotsusest Simmenthal välja arenenud kohtupraktika suund, millega on sisse seatud konstitutsiooniline esimuse põhimõte ning tõstetud esile kohtute ja haldusasutuste funktsiooni liidu õigusele täieliku toime andmisel.(12) Eristamine põhineb liidu õigussüsteemi detsentraliseeritud ülesehitusel, mis jätab iga liikmesriigi ülesandeks määratleda asjakohased teed liidu õigusest tulenevate õiguste rikkumise heastamise nõudmiseks ja – mis olulisemgi – määrata institutsioonid, keda volitatakse õigusakte tühistama (või kehtetuks tunnistama).
a) Vajadus tagada liidu õiguse täielik toime: kõikide riigi organite kohustus hoiduda kohaldamast liidu õigusega vastuolus olevat riigisisest õigust
47. Euroopa Kohtu otsusest Simmenthal(13) kujunenud kohtupraktika suund puudutab õigusaktide kohaldamata jätmist, täpsemalt riigi organite kohustust hoiduda kohaldamast liidu õigusega vastuolus olevat riigisisest õigust, mis paratamatult tuleneb kohtuotsusega van Gend en Loos(14) sisse seatud konstitutsioonilisest vahetu õigusmõju doktriinist. Lisaks liidu kohtute võrgustiku vundamendi rajamisele märkis Euroopa Kohus oma otsuses Simmenthal järgmised kuulsad sõnad:
„21. […] [I]ga siseriiklik kohus peab oma pädevuse piires kohaldama ühenduse õigust tervikuna ja kaitsma õigusi, mis see annab üksikisikutele, ning jätma kohaldamata iga siseriikliku õigusnormi, mis on sellega vastuolus, olgu kõnealune õigusnorm vastu võetud enne ühenduse normi või pärast seda.
22. Järelikult on igasugune siseriikliku õiguskorra säte ja igasugune seadusandlik, haldus‑ ja kohtupraktika, mis võiks kahjustada ühenduse õiguse toimet sellega, et ei anna siseriiklikule kohtule, kes on pädev sellist õigust kohaldama, volitusi teha selle kohaldamise ajal kõik vajalik, et kõrvaldada siseriiklikud õigusaktid, mis võivad takistada ühenduse normide täielikku toimet, vastuolus nende nõuetega, mis moodustavad ühenduse õiguse olemuse.
23. Sellise olukorraga on tegemist ühenduse õigusnormi ja hilisema siseriikliku seaduse vahelise vastuolu korral, kui vastuolu lahendamine on jäetud omaenda kaalutlusõigusega asutusele, kes ei ole ühenduse õiguse kohaldamist tagav kohus, isegi kui ühenduse õiguse täielik toime oleks takistatud vaid ajutiselt.
24. Seepärast […] siseriiklik kohus, kes on kutsutud oma pädevuse piires kohaldama ühenduse õigusnorme, on kohustatud tagama nende normide täieliku õigusmõju, jättes vajaduse korral omal algatusel kohaldamata siseriikliku õigusakti sätte, mis on vastuolus ühenduse õigusega, isegi kui see säte on vastu võetud hiljem, ja sel kohtul ei ole vaja taotleda või oodata niisuguse sätte eelnevat kõrvaldamist seadusandlike või muude põhiseaduslike vahenditega.“(15)
48. Teisisõnu puudutas kohtuasi Simmenthal (muude põhjapanevate konstitutsioonilise tähtsusega küsimuste seas) alama astme kohtu volitusi jätta kohaldamata liidu õigusega vastuolus olev liikmesriigi õiguse säte, ootamata ära selle sätte tühistamist kõrgema astme kohtus.(16)
49. Edaspidises praktikas on Euroopa Kohus siiski selgitanud, et see kohustus lasub ka teistel riigi organitel, sealhulgas haldusasutustel. Kohtuasjas Costanzo(17) märkis Euroopa Kohus, et nagu riigi kohtutel, on ka haldusasutustel kohustus kohaldada vahetu õigusmõjuga direktiivi sätteid. Euroopa Kohus asus seisukohale, et kui tingimused, mille kohaselt võivad isikud tugineda direktiivi sätetele riigi kohtutes, on täidetud, on kõik haldusorganid (sealhulgas kohalikud omavalitsusüksused) kohustatud neid sätteid kohaldama ja hoiduma nendega vastuolus olla võivate riigisiseste sätete kohaldamisest.(18)
50. Kohtuasjas CIF(19) oli muu hulgas vaidluse all Itaalia konkurentsiameti pädevus jätta kohaldamata liikmesriigi õigusakte, mis nõudsid või hõlbustasid EÜ artikli 81 lõikega 1 (nüüd ELTL artikli 101 lõige 1) vastuolus olevat tegevust. Uurimisalused ettevõtjad väitsid, et nimetatud amet on kohustatud selliseid liikmesriigi õigusakte kohaldama ega või neid kohaldamata jätta. Konkurentsiamet ise väitis, et pädevus seda teha tuleneb vahetu õigusmõju põhimõttest ja liidu õiguse esimuse põhimõttest.
51. Selles kontekstis kordas Euroopa Kohus, et kohustus jätta liidu õigusega vastuolus olevad siseriiklikud õigusaktid kohaldamata on kõikidel riigi organitel, sealhulgas haldusasutustel. Kui olukord seda eeldab, hõlmab see kohustust võtta kõik asjakohased meetmed, et liidu õigust saaks täielikult kohaldada.(20)
52. Seejärel osutas Euroopa Kohus, et riikliku konkurentsiameti ülesanne on tagada EÜ artikli 81 järgimine. See säte koostoimes EÜ artikliga 10 (nüüd ELL artikli 4 lõige 3) kohustas liikmesriike hoiduma kehtestamast meetmeid, mis on vastuolus liidu konkurentsieeskirjadega. Nende normide tõhusus kannataks, kui riiklik konkurentsiamet ei saaks tunnistada riigisisest meedet EÜ artikli 81 (ja EÜ artikli 10) vastaseks ega saaks seetõttu seda riigisisest meedet kohaldamata jätta.(21)
53. Niisiis on eespool mainitud kohtupraktikas selgeks tehtud, et see, kas liikmesriigi õigussüsteemis on antud asjaomasele riigi organile pädevus jätta liidu õigusega vastuolus olev liikmesriigi õiguse säte kohaldamata, ei ole oluline. See organ peab seda ikkagi tegema, kui seda on vaja liidu õiguse täieliku toime tagamiseks.
54. Tuleb siiski toonitada, et vastavalt sellele, mida Euroopa Kohus märkis oma otsuses Simmenthal, kehtib selline kohustus ainult juhul, kui asjaomane organ tegutseb talle (liikmesriigi õiguses) antud pädevuse piires.(22)
55. Nii on Euroopa Kohus liikmesriigi kohtute kohta sõnaselgelt märkinud muu hulgas seda, et kohustust jätta liikmesriigi õigus kohaldamata piiritleb pädevus, mis on antud liikmesriigi kohtule, kellel palutakse liidu õiguse sätteid kohaldada. See viitab ühest küljest, et Euroopa Kohus võtab arvesse vabadust, mis peab liikmesriikidele jääma nende justiits‑ ja haldusinfrastruktuuri kindlaksmääramisel oma konstitutsiooniliste tavade kohaselt. Teisest küljest annab see märku lugupidamisest erinevate konstitutsiooniliste süsteemide vastu, mis koos moodustavad liidu õigussüsteemi vundamendi.
56. Lõppkokkuvõttes püüab kohtupraktika seega tagada, et asjaomase liikmesriigi justiits‑ ja/või haldusstruktuuris tegutsev riigiorgan saab liidu õigusnormidest tulenevaid isiku õigusi piisavalt kaitsta ja seega tagada liidu õiguse täieliku toime.
b) Kohustus tagada asjaomasele organile antud pädevuse piires liidu õiguse täielik toime
57. WRC on asutus, kelle Iirimaa seadusandja on konkreetselt määranud tagama direktiivi 2000/78 artikli 9 lõike 1 kohaselt, et direktiivist tulenevad kohustused tegelikult täidetakse. Harilikult on ta pädev menetlema kaebusi, mis puudutavad diskrimineerimist tööhõives.
58. Sellepärast saab väita, et esimuse põhimõte, mille Euroopa Kohus oma otsusega Simmenthal tolle aja kohta uudsel viisil kehtestas, eeldab, et WRC peab saama jätta kohaldamata Iirimaa õiguse sätted (käesoleval juhul: vanusepiirangu), mis on tema arvates vastuolus direktiiviga 2000/78. Sisuliselt seda WRC, esimese ja kolmandana nimetatud kolmandad isikud ning komisjon väidavadki.
59. Sellel lähenemisviisil on oma veetlus. Siiski ei ole ma veendunud, et see lähenemisviis on õige.
60. Siinkohal on väga oluline rõhutada, et liidu õiguse esimuse kui liidu sui generis õigussüsteemi aluspõhimõtte konstitutsioonilist tähtsust ei ole võimalik ülehinnata. Oma konstitutsioonilise tähtsuse tõttu ei võimalda liidu õiguse esimuse põhimõte erandeid. Erandite lubamine esimusest riivaks ju aluseid, millele liidu õigussüsteem on üles ehitatud.
61. Seepärast on minu jaoks selge, et iga riigisisene (konstitutsiooniline või muu) õigusnorm, millega kehtestatakse üldreegel, mille kohaselt on liikmesriigi õigusaktide kohaldamata jätmise õigus ainult kohtutel, on selgelt vastuolus liidu õiguse esimuse põhimõttega, nagu Euroopa Kohus on selle eeskätt kohtuotsustega Simmenthal ja Costanzo kehtestanud. Ei ole ju kahtlust, et niisugune õigusnorm oleks teravas vastuolus Euroopa Kohtu kehtestatud normiga, mille kohaselt kõik haldusorganid on kohustatud kohaldama liidu õiguse sätteid, millel on vahetu õigusmõju, ja jätma kohaldamata nendega vastuolus olevad liikmesriigi õiguse sätted.(23)
62. Lähemal analüüsimisel aga on käesolev juhtum eristatav kohtupraktikast, mis on kujunenud kohtuotsusest Simmenthal. Oluline on see, et põhikohtuasjas vaidluse all olev pädevusnorm ei aseta küsimärgi alla liidu õiguse esimust ega sellest tulenevalt ka liidu õiguse täielikku toimet.
63. Käesolevas asjas on küsimus selles, kas liidu õigus määrab, milline õigustmõistev organ on pädev menetlema teatavat konkreetset liiki juhtumit.
64. Käesolev kohtuasi erineb olukorrast, kus kohtul, kes on materiaalõiguslikult pädev juhtumit menetlema, nagu kohtuasjas Simmenthal, või ametiasutusel, kellel on kahtlemata ainupädevus haldusotsuse tegemiseks, nagu kohtuasjas Costanzo, ei ole piisavalt pädevust liidu õiguse täieliku toime tagamiseks ja seega vajaduse korral tõhusa õiguskaitsevahendi võimaldamiseks liidu õiguse rikkumise korral.
65. Samuti erineb käesolev kohtuasi olukorrast, millest tekkis kohtuasi CIF (eespool kirjeldatud olukorra variatsioon), s.o olukorrast, kus riigisisesel ametiasutusel ei ole selget pädevust jätta kohaldamata liikmesriigi õigusakte, mis on vastuolus liidu konkurentsieeskirjadega, mille järgimise peab seesama ametiasutus tagama.
66. Tuleb toonitada, et käesolevas asjas on tegu olukorraga, kus liikmesriigi õigusega, nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus seda tõlgendab, on materiaalõiguslik pädevus konkreetsetes küsimustes jagatud WRC ja High Courti (kõrge kohus, Iirimaa) vahel, andes viimati nimetatud kohtule ainupädevuse menetleda juhtumeid, kus vaidlustatakse õigusaktide kehtivus või nõutakse õigusakti kohaldamata jätmist.
67. Selles väga konkreetses menetluskontekstis tuleb minu arvates olla ettevaatlik paralleelide tõmbamisega kohtuotsusest Simmenthal tulenenud kohtupraktikaga.
68. Nagu juba mainitud, seisneb selle kohtupraktika loogika liidu õiguse täieliku toime tagamises ja eeskätt selles, et isikule võimaldatakse tõhus liidu õigusnormidest tulenevate õiguste kaitse haldusasutuses või kohtus, mis on pädev juhtumit arutama. Selle kaitse tagamiseks peab kõikidel riigi organitel olema ka õigus jätta liikmesriigi õiguse säte kohaldamata, isegi kui riigi õigussüsteem seda organit selleks ei volita. Liidu õiguse täieliku toime seisukohast oleks problemaatiline, kui esmalt oleks vaja taotleda (kõrgema astme) kohtult kõnealuse sätte tunnistamist liidu õigusega vastuolus olevaks või selle sätte tühistamist.
69. Seega tagab Euroopa Kohtu praktika, et kohtud, aga ka asutused, kellel palutakse kohaldada liidu õigust, saavad teha seda oma pädevuse piires täies ulatuses.
70. Seevastu ei ole kohtupraktikas minu arvates püütud sekkuda eri juhtumite suhtes pädevuse jaotamisse kohtute (ja/või haldusasutuste) vahel. Kohtupraktika ei võimalda kohtul (ja seda enam haldusasutusel) liidu õiguse täieliku toime nimel pädevusnorme eirata. Põhjus on sisuliselt selles, et liikmesriikidel on menetlusnormide – näiteks need, mis puudutavad teatavat liiki juhtumite suhtes pädeva asutuse või kohtu määramist – kujundamisel põhimõtteliselt ulatuslik autonoomia eeldusel, et järgitakse võrdväärsuse põhimõtet ja tõhususe põhimõtet.(24)
71. Minu arusaama järgi saab haldusasutusel või kohtul olla kohustus jätta liikmesriigi õiguse säte kohaldamata, et tagada liidu õiguse täielik toime, vaid juhul, kui esmalt on kindlaks tehtud, et see organ on materiaalõiguslikult pädev juhtumit menetlema (või mis puudutab asutusi laiemalt, teatavas küsimuses otsust tegema).
72. Kõik pooled näivad olevat nõus, et Iirimaa konstitutsiooniõiguse seisukohast WRC‑l sellist pädevust ei ole. Kui WRC peaks menetlema kaebust, milles nõutakse Iirimaa õiguse sätte kohaldamata jätmist, ei tegutseks ta enam oma pädevuse piires.
73. Tuleb rõhutada, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul käsitleb põhikohtuasjas vaidluse all olev õigusnorm materiaalõiguslikku pädevust: sellega on jaotatud esimese astme õigusemõistmise pädevus konkreetsetes asjades WRC ja High Courti (kõrge kohus, Iirimaa) vahel. Seetõttu on konkreetselt niisugust liiki juhtudel, kui tulemuslik kaebus diskrimineerimise kohta tööhõives eeldab liikmesriigi õiguse sätte kohaldamata jätmist, pädev organ sellist asja menetlema High Court (kõrge kohus, Iirimaa).
74. Tõepoolest peab WRC oma pädevuse piires tagama tööhõivealast võrdsust käsitlevate õigusaktide, sealhulgas direktiivi 2000/78 järgimise. Seda pädevust piirab aga käesolevas asjas vaidluse all olev pädevusnorm.
75. Käesolevas menetluses ei ole väidetud, et WRC ei suuda tagada tõhusat õiguskaitsevahendit või liidu õiguse täielikku toimet juhtudel, milles tal on pädevus (st juhtudel, kus kaebus puudutab sisuliselt diskrimineerimist tööandja poolt, mitte seadusandliku akti kaudu). Tal lihtsalt ei ole üldse pädevust juhtudel, kui tulemuslik kaebus eeldab õigusakti kohaldamata jätmist.
76. Minu arvates eristab see asjaolu käesolevat asja eespool viidatud kohtupraktikast: nendes kohtuasjades lihtsalt ei tekkinudki küsimust, kas kõnealune organ oli pädev asja menetlema (või teatavas küsimuses otsust tegema). Kõikide nende kohtuasjade ühine nimetaja on hoopis see, et piiratud oli mitte pädeva kohtu või asutuse õigusemõistmise pädevus, vaid tema käsutuses olevad vahendid liidu õiguse täieliku toime tagamiseks.
77. Oleks muidugi ahvatlev tõmmata paralleele kohtuasjaga CIF. Nagu komisjon kohtuistungil märkis, oleks kohtuasjas CIF isikul, kes taotles liidu konkurentsieeskirjade rikkumise heastamist, olnud alternatiivne võimalus: üldkohtud. Need kohtud olnuksid Euroopa Kohtu praktika kohaselt kohustatud jätma kohaldamata liikmesriigi õigusaktid, mis on liidu konkurentsieeskirjadega vastuolus. Kuigi teoreetiliselt oli selline alternatiiv olemas, otsustas Euroopa Kohus, et Itaalia konkurentsiamet oli kohustatud riigi õigusakti kohaldamata jätma, et tagada liidu konkurentsieeskirjade täielik toime.
78. Käesolevas asjas aga on iseäranis oluline, et Itaalia konkurentsiameti pädevus liidu konkurentsieeskirjade järgimise tagamisel ei olnud riigi õigusnormidega piiratud: otse vastupidi, ta oli (ainus) organ, keda oli volitatud tagama liidu konkurentsieeskirjade järgimine. Erinevalt käesolevast asjast ei piirdunud nimetatud ameti materiaalõiguslik pädevus vaid teatavat liiki juhtumitega. Seda silmas pidades eeldas vajadus tagada liidu õiguse täielik toime kohtuasjas CIF tõepoolest seda, et riigi konkurentsiamet saaks jätta liikmesriigi õigusakte kohaldamata: kõnealuses asjas olnuks sellel ametil ilma niisuguse pädevuseta keeruline, kui mitte võimatu tagada, et liidu konkurentsieeskirju, mida tal tuleb kohaldada, järgitakse.
79. Ma leian, et on raske tuvastada käesolevas asjas samalaadset vajadust.
80. Pärast seda, kui kaebus, mis potentsiaalselt eeldab liikmesriigi õigusakti kohaldamata jätmist, on esitatud pädevale organile (High Court (kõrge kohus, Iirimaa)), võib see kohus jätta kohaldamata liikmesriigi õigusakti, kui ta peab seda liidu õigusega või muu kõrgema normiga vastuolus olevaks, ning tagada mis tahes muu õiguskaitsevahendi, mida on vaja väidetava diskrimineerimise heastamiseks. Samuti on väga oluline rõhutada, et kaebajatel ei ole alternatiivset võimalust, kuna pädevus menetleda kaebusi, milles vaidlustatakse õigusaktide kehtivus või nõutakse õigusaktide kohaldamata jätmist, kuulub üksnes High Courtile (kõrge kohus, Iirimaa).
81. See on põhjus, miks ma ei saa nõustuda argumendiga, et kõnealune pädevusnorm takistab niisugust asutust nagu WRC, kellel on ELTL artikli 267 tähenduses „kohtu“ staatus,(25) tagamast, et liidu õigusnormidest tulenevaid õigusi tõhusalt kaitstakse.
82. Lähemal vaatlusel tuleb ilmsiks selle argumendi nõrkus: WRC ei oleks üldse saanud taotleda eelotsust sisulises küsimuses, kas seadusandlik akt rikub direktiivi 2000/78, sest ta ei ole pädev selliseid juhtumeid lahendama. Seevastu High Court (kõrge kohus, Iirimaa), kes on selle juhtumi lahendamiseks pädev kohus, oleks saanud taotleda eelotsust vanusepiirangu nõuetekohasuse kohta.
83. Kohtuistungil arutati mõningal määral kõrvalargumenti. Eeskätt WRC on märkinud, et kui Euroopa Kohus otsustaks, et kõnealune pädevusnorm ei ole liidu õigusega vastuolus, satuks ohtu ELTL artiklis 267 ette nähtud eelotsusemenetluse tõhusus. Vaidlusalune õigusnorm võiks takistada WRCd tagamast täielikku toimet Euroopa Kohtu otsusele, mille kohaselt Iiri õigusakti säte on direktiiviga 2000/78 vastuolus.
84. Selle kohta märgin, et nimetatud argument eeldab, et juhtum on WRC pädevuses. Ometi ei ole ükski menetlusosaline osanud tuua konkreetset näidet olukorrast, milles esinevad mõlemad asjaolud: nimelt ühest küljest see, et juhtum kuulub WRC pädevusse, sest see ei hõlma nõuet jätta liikmesriigi õigusakt kohaldamata, ja teisest küljest see, et Euroopa Kohus on WRC eelotsusetaotluse põhjal tuvastanud, et liikmesriigi õiguse säte on vastuolus direktiiviga 2000/78.
85. Menetlusosaliste raskused konkreetse näite toomisel olukorrast, kus kõnealune pädevusnorm ohustaks ELTL artiklis 267 ette nähtud eelotsusemenetluse tõhusust, näivad olevat üsna lihtsalt seletatavad: niisugune olukord saab tekkida vaid juhul, kui kas eeldatakse, et WRC on juhtumi suhtes pädev, või kui ta oma pädevuse piire ületades niisugust kaebust menetleks.
c) Vahejäreldus
86. Teatavas konkreetses õigusvaldkonnas pädevuse jagamiseks mitme (õigustmõistva) organi vahel võib olla veenvaid põhjusi.
87. Järjest tavalisem on see, et igapäevaelus tekkivate lahkarvamuste – nagu tarbijavaidlused ja töövaidlused – lahendamine suunatakse kohtute asemel eriorganitele, millel on (piiratud) pädevus sellistes vaidlustes lepitada ja/või neid põhjendamatu keerukuseta lahendada.(26) Samuti on tavaline, et sellistes organites vaidlusi lahendavatel isikutel – nagu WRCs õigustmõistvatel ametnikel – ei pruugi tingimata olla õiguslikku kvalifikatsiooni. Võib väita, et sellistel organitel on sedalaadi lahkarvamuste säästlikuks, kiireks ja tõhusaks lahendamiseks paremad eeldused kui kohtutel.
88. Sellegipoolest ei ole sellistes organites parim lahendada kõiki vaidlusi, eriti neid, kus tekib olulisi põhimõttelisi küsimusi, millel on laiemaid õiguslikke tagajärgi.
89. Euroopa Kohus on järjepidevalt märkinud, et asjakohaste liidu õigusnormide puududes tuleb iga liikmesriigi sisemise õiguskorraga kindlaks määrata pädevad kohtud (või vajaduse korral haldusasutused) ja õigussubjektidele liidu õigusnormidest tulenevate õiguste kaitset puudutavate kaebuste üksikasjalik kord.(27) Liikmesriigid peavad aga igal üksikjuhtumil tagama nende õiguste tegeliku kaitse.(28) Teisisõnu võib pädevust teatavas konkreetses liidu õiguse valdkonnas mitme organi vahel jaotada tingimusel, et kõnealused õigused on piisavalt kaitstud.
90. Sellised organid peavad oma pädevuse piires tagama liidu õiguse täieliku toime, jättes liidu õigusega vastuolus olevad liikmesriigi õigusnormid kohaldamata, kui seda on vaja. Teisisõnu ei saa organ liidu õiguse esimusest tulenevalt lihtsalt eirata pädevusnorme, mis piiravad tema materiaalõiguslikku pädevust teatavas õigusvaldkonnas, nagu on ette nähtud liikmesriigi õigusnormidega.
91. Sellepärast järeldan, et niisugune pädevusnorm, nagu on põhikohtuasjas vaidluse all, mis jagab konkreetsete juhtumite suhtes õigusemõistmise pädevuse seadusega moodustatud asutuse ja üldkohtu vahel olenevalt sellest, milline on esitatud kaebus, ei riku liidu õiguse esimuse põhimõtet ja jääb liikmesriikide menetlusautonoomia piiridesse.
92. Kui Euroopa Kohus jääb rangelt eelotsuse küsimuse sõnastuse juurde, oleks küsimus sellega lahendatud. Nimelt on selles küsimuses selgitatud, et eelotsusetaotluse esitanud kohus on juba teinud kindlaks selle pädevusnormi vastavuse võrdväärsuse põhimõttele ja tõhususe põhimõttele: põhineb ju eelotsuse küsimus ise järeldusel, et vaidlusalune pädevusnorm neid põhimõtteid ei riku.(29)
93. Muidugi on tõsi, et lõpuks on liikmesriigi kohtu tuvastada, kas vaidlusalune liikmesriigi menetlusnorm võrdväärsuse põhimõttele ja tõhususe põhimõttele vastab. Arvestades tähelepanu, mida menetlusosalised on nendele põhimõtetele oma kirjalikes ja suulistes seisukohtades pööranud, pean siiski vajalikuks käsitleda menetlusosaliste peamisi argumente seoses eelotsusetaotluse esitanud kohtu järeldustega, eriti mis puudutab tõhususe põhimõtet.
2. Pädevuse jaotus WRC ja High Courti (kõrge kohus, Iirimaa) vahel: kooskõla võrdväärsuse põhimõttega ja tõhususe põhimõttega
94. Euroopa Kohtu rikkaliku sellekohase praktika kohaselt ei tohi menetlusnormid, mis on kehtestatud nende kohtuasjade läbivaatamiseks, mille eesmärk on tagada isikutele liidu õigusest tulenevate õiguste kaitse, olla ebasoodsamad kui samalaadsete riigisiseste kaebuste puhul (võrdväärsuse põhimõte) ja need ei tohi muuta liidu õigusnormidega antud õiguste kasutamist praktiliselt võimatuks ega ülemäära raskeks (tõhususe põhimõte).(30)
a) Võrdväärsus: õige võrdluskriteeriumi otsing
95. Eelotsusetaotluse esitanud kohus asus oma 15. juuni 2017. aasta otsuses seisukohale, et kõnealune pädevusnorm vastab võrdväärsuse põhimõttele, sest täpselt sama kord oleks kohaldatav olenemata sellest, kas õigusnorm, mille alusel menetlus algatati, tuleneb liikmesriigi õigusest või liidu õigusest. Teisisõnu oleks kõnealune pädevusnorm kohaldatav ja annaks High Courtile (kõrge kohus, Iirimaa) pädevuse ka kohtuasjas, mis põhineks üksnes liikmesriigi õigusel.(31)
96. Ma ei näe selles hinnangus ühtegi viga.
97. Nimelt nõuab Euroopa Kohtu praktika, et vaidlusalust liikmesriigi õigusnormi peab saama kohaldada vahet tegemata, s.o samamoodi olenemata sellest, kas kohtuasi põhineb õigustel, mis tulenevad õigussubjektidele liidu õigusest, või liikmesriigi õiguse rikkumisel, kui kaebuse ese ja alus on sarnased.(32) Teisisõnu on võrdväärsuse hindamisel kaks järjestikust sammu. Esiteks tuleb leida õige võrdluskriteerium. Teiseks tuleb hinnata, kas liidu õiguse alusel esitatud kaebust koheldakse ebasoodsamalt kui samasugust liikmesriigi õiguse alusel esitatud kaebust.
98. Käesoleva menetluse kolmandatest isikutest esimene ja kolmas on selles aspektis leidnud, et eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole valinud kõige asjakohasemat võrdluskriteeriumi. Nende sõnul võiks asjakohasem võrdluskriteerium leiduda diskrimineerimise kohta esitatud kaebuses, mis põhineb alusel, mis jääb väljapoole direktiivi 2000/78 kohaldamisala, või ei eelda liikmesriigi õiguse kohaldamata jätmist.
99. Selle kohta tuleb kõigepealt tõdeda, et eelotsusetaotluse esitanud kohtul on kohaldatavate menetlusnormide kohta otsesed teadmised ja tema ülesanne on tuvastada, kas asjasse puutuvad kaebused on eseme, aluse ja oluliste tunnuste poolest sarnased.(33) Seetõttu näib mulle, et vaid erandjuhtudel, kui see hinnang osutub selgelt ekslikuks, võib Euroopa Kohus asetada küsimärgi alla eelotsusetaotluse esitanud kohtu järelduse seoses võrdväärsuse põhimõttega.
100. Käesolevas asjas ei ole nii drastilist abinõu vaja. Vastupidi, mulle näib, et eelotsusetaotluse esitanud kohus on valinud ainsa mõistliku võrdluskriteeriumi.
101. Nagu Euroopa Kohus on järjepidevalt märkinud, ei kohusta võrdväärsuse põhimõte liikmesriike laiendama kõige soodsamat korda kõikidele teatavas õigusvaldkonnas esitatud hagidele.(34)
102. Käesoleva menetluse kolmandatest isikutest esimese ja kolmanda kirjalikest seisukohtadest võib välja lugeda, et kõiki tööhõivealast võrdsust puudutavaid nõudeid tuleb pidada üksteise sarnaseks, sisuliselt seetõttu, et menetlus WRCs on lihtsam ja sellega ei kaasne kaebajale finantsriski.
103. Kui selle lähenemisviisiga nõustuda, jätaks see võrdväärsuskriteeriumi praktikas tegeliku otstarbeta. See tähendaks võrreldamatu võrdlemist. Nagu käesolevast asjast tabavalt nähtub, ei ole kõik teatavat õigusvaldkonda puudutavad juhtumid sarnased: kaebused tööhõivealase diskrimineerimise kohta võivad erineda eseme, aluse ja oluliste tunnuste poolest olenevalt diskrimineerimise allikast. Kui diskrimineerimine tuleneb praktikast tööhõives (mis enamasti on tööandja otsus),(35) võib heastamist taotleda WRC menetluses. Seevastu kaebus, millega vaidlustatakse õigusakti õiguspärasus või nõutakse õigusakti kohaldamata jätmist, on olemuslikult seotud seadusjõulise seadusandliku akti õiguspärasusega. Minu arvates on see määravalt tähtis erinevus, millest ei tohi mööda vaadata. Ühelt poolt WRC menetlustele ja teiselt poolt High Courti (kõrge kohus, Iirimaa) menetlustele kohaldatavate menetlusnormide erinevused on seletatavad just olemusliku erinevusega nende organite menetluspädevuses olevate kaebuste liigis.(36)
104. Teisisõnu peab kõige asjakohasem võrdluskriteerium, nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus on tuvastanud, olema üksnes Iirimaa õigusaktide alusel High Courti (kõrge kohus, Iirimaa) menetlusse antud kaebus.
b) Tõhusus: vajadus esitada liidu õigusnormidest tulenevate õiguste jaluleseadmiseks mitu kaebust
105. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb tõhususe hindamisel arvesse võtta asjakohase sätte funktsiooni menetluses, menetluse kulgu ja eripära tervikuna riigisisese menetluse eri astmetes.(37)
106. Eelotsusetaotluse esitanud kohus analüüsis 15. juuni 2017. aasta otsuses muu hulgas High Courti (kõrge kohus, Iirimaa) pädevust tõendite hankimisel, kulude korda ja selle kohtu menetluste võistlevust ning High Courti (kõrge kohus, Iirimaa) pädevust rakendada õiguskaitsevahendeid, mida on vaja liidu õigusnormidega tagatud õiguste jaluleseadmiseks. Pärast nende High Courti (kõrge kohus, Iirimaa) menetluse tunnuste analüüsimist jõudis eelotsusetaotluse esitanud kohus järeldusele, et kõnealune pädevusnorm vastab tõhususega seotud nõuetele.(38)
107. Siiski ei analüüsinud eelotsusetaotluse esitanud kohus sõnaselgelt menetlusest tulenevaid ebamugavusi, mis võivad tekkida vajadusest jagada kaebus kahe eri organi vahel – küsimust, mida Euroopa Kohus on käsitlenud oma otsuses Impact.(39) Nimetatud kohtuotsuse üle arutleti kohtuistungil pikalt. Seetõttu näib mulle kasulik sõnastada sel teemal mõned märkused.
108. Kohtuasi Impact puudutas menetlusnormi, mille kohaselt olid kaebajad sunnitud esitama direktiivi 1999/70(40) alusel õiguste jaluleseadmiseks mitu kaebust. Nimelt oli Iirimaa õiguses ette nähtud, et selle direktiivi ülevõtmiseks vastu võetud õigusakti kohaselt esitatavad nõuded seoses tähtajaliste töölepingute alusel tehtava tööga võis esitada Rights Commissionerile (erikohus, Iirimaa), samas kui otseselt direktiivil põhinevad nõuded (s.o nõuded, mis olid tekkinud pärast ülevõtmise tähtaja lõppu, kuid enne, kui Iirimaa oli oma kohustused täitnud) tuli esitada High Courtile (kõrge kohus, Iirimaa).
109. Euroopa Kohus asus oma otsuses kõigepealt seisukohale, et direktiivi ülevõtva meetme rikkumisel põhinevat nõuet ja otseselt direktiivil põhinevat nõuet tuleb käsitada ühe ja sama õiguskaitsevahendina.(41) Kuigi õiguslikud alused olid vormiliselt erinevad, taotleti mõlemas nõudes teisisõnu ühtede ja samade liidu õigusnormidest tulenevate õiguste kaitset.(42)
110. Seejärel asus Euroopa Kohus seisukohale, et olukorras, kus Iirimaa seadusandja on otsustanud anda direktiivi 1999/70 ülevõtval õigusaktil põhinevate nõuete läbivaatamise erikohtute pädevusse (ehkki mitte kohustuslikult), on tõhususe põhimõttega vastuolus nõuda kaebajatelt, et nad esitaksid paralleelselt eraldi nõude üldkohtusse, et seada jalule õigusi, mis võiksid neil olla otse sellest direktiivist tulenevalt. Eriti on see nii juhul, kui liikmesriigi kohus tuvastab, et see tähendab asjaomastele isikutele menetlusest tulenevaid ebamugavusi muu hulgas menetluskulude, menetlusele kuluva aja ja esindusõiguse mõttes, mis võib muuta asjakohasest direktiivist tulenevate õiguste teostamise ülemäära raskeks.(43)
111. Sisuliselt kinnitab ja viimistleb see Euroopa Kohtu otsus väljakujunenud kohtupraktika suunda, mis puudutab tõhususe põhimõtte kohaldamist. Euroopa Kohus taunis menetlusest tulenevaid ebamugavusi, mis tekivad vajadusest esitada eri nõuded olukorras, kus seadusandja on andnud erikohtule pädevuse menetleda nõuet, mis põhineb direktiivi ülevõtval siseriiklikul õigusaktil, kuid see organ ei saa käsitleda direktiivil endal põhinevat nõuet.
112. Oluline on käsitada Euroopa Kohtu seisukohta selle õiges kontekstis. Märkuse menetlusest tulenevate ebamugavuste kohta tegi Euroopa Kohus konkreetselt seoses kohustusega esitada mitu kaebust sisuliselt ühtede ja samade liidu õigusnormidest tulenevate (kuid erinevaid ajavahemikke puudutavate) õiguste jaluleseadmiseks. Seda kohtuasja Impact spetsiifilist aspekti meeles pidades oleks minu arvates ebaõige käsitada Euroopa Kohtu väljendatut nii, et tõhususe põhimõte keelab ühes või teises õigusvaldkonnas üldiselt mis tahes pädevusnormi, millega jagatakse õigusemõistmise pädevus mitme organi vahel, kui menetlusnormid ei ole kaebajate seisukohast ühtviisi soodsad.
113. Ei tohiks ju unustada, et Euroopa Kohtu praktika kohaselt ei või liikmesriigi menetlusnormid muuta liidu õigusnormidest tulenevate õiguste teostamist ülemäära keeruliseks. See ei kohusta menetlema kõiki juhtumeid teatavas õigusvaldkonnas ühtemoodi, ühes ja samas kohtus või muus organis vastavalt kaebaja seisukohast menetluslikult kõige soodsamatele normidele.(44)
114. Erinevalt kohtuasja Impact asjaoludest ei ole Iirimaa seadusandja andnud WRC‑le (valikulist) õigusemõistmise pädevust juhtumite suhtes, mis harilikult kuuluvad High Courti (kõrge kohus, Iirimaa) pädevusse. Selle asemel on pädevus WRC ja High Courti (kõrge kohus, Iirimaa) vahel selgelt jagatud.
115. Eelotsusetaotlusest nähtub, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses olev juhtum puudutab kaebust diskrimineerimise kohta, mis tuleneb vanusepiirangut kehtestavast teisese õiguse aktist. WRC pädevusse kuuluva diskrimineerimise kohta ei ole eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses kaebust esitatud. Niisugusel juhul ei anna WRC ja High Courti (kõrge kohus, Iirimaa) vaheline pädevuse jaotus minu arvates alust kriitikaks: kaebajatel ei olegi muud võimalust kui pöörduda High Courti (kõrge kohus, Iirimaa). Mulle näib, et kui üldse midagi, tagab see pädevuse jaotus liikmesriigi õigusakti kohaldamata jätmist eeldavate juhtumite tõhusa lahendamise, kuna kaebajad ei pea sellistel juhtudel kõigepealt WRCsse pöörduma.
116. Kahtlemata seletab see, et kaebajatel, kelle arvates seadusandlik akt nende õigusi kahjustab, alternatiivseid teid ei ole, seda, miks eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole analüüsinud kõnealust pädevusnormi Euroopa Kohtu otsusest Impact lähtuvalt.
117. Sellegipoolest ei tundu võimatu kujutleda olukorda, kus kaebaja esitab kaebuse väitega, et teda on (direktiivi 2000/78 vastaselt) diskrimineeritud mitte ainult seadusandliku aktiga, vaid ka tööandja tegevusega. Kui WRC‑le jääb niisuguses olukorras pädevus menetleda sellist kaebust teatavas osas, näib mulle, et Euroopa Kohtu otsuses Impact märgitut tuleb kohaldada täielikult. Kui aga High Courti (kõrge kohus, Iirimaa) pädevus on WRC omast kõrgemal, mis tähendab, et WRC‑l ei ole üldse õigusemõistmise pädevust (ja eeldatakse, et High Court (kõrge kohus, Iirimaa) on ainupädev menetlema seda kaebust tervikuna), ei tundu Euroopa Kohtu märgitu sel juhul asjakohane.
118. See hinnang ei ole siiski Euroopa Kohtu anda: selle, kuidas on õige tõlgendada asjakohaseid liikmesriigi õigusnorme, mis käsitlevad WRC ja High Courti (kõrge kohus, Iirimaa) vahelist pädevuse jaotust sellises kontekstis, määrab kindlaks eelotsusetaotluse esitanud kohus.
119. Selle põhjal järeldan, et niisugune pädevusnorm, mis on põhikohtuasjas vaidluse all ja millega on jagatud konkreetsete juhtumite suhtes õigusemõistmise pädevus seadusega moodustatud asutuse ja (põhiseaduse alusel loodud) üldkohtu vahel olenevalt esitatud kaebuse laadist, ei ole liidu õigusega vastuolus, tingimusel et sama kaebuse raames ei teki konkureerivat õigusemõistmise pädevust.
IV. Ettepanek
120. Nendel kaalutlustel teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Supreme Courti (Iirimaa kõrgeim kohus) eelotsuse küsimusele järgmiselt:
Niisugune pädevusnorm, mis on põhikohtuasjas vaidluse all ja millega on jagatud konkreetsete juhtumite suhtes õigusemõistmise pädevus seadusega moodustatud asutuse ja üldkohtu vahel olenevalt esitatud kaebuse laadist, ei ole liidu õigusega vastuolus, tingimusel et sama kaebuse raames ei teki konkureerivat õigusemõistmise pädevust.