FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
ATHANASIOS RANTOS
föredraget den 9 september 2021(1)
Mål C‑238/20
SIA ”Sātiņi-S”
mot
Dabas aizsardzības pārvalde
(begäran om förhandsavgörande från Augstākā tiesa (Högsta domstolen, Lettland))
”Begäran om förhandsavgörande – Statligt stöd – Begreppet fördel – Ersättning för skador på vattenbruk som orsakats av skyddade vilda fåglar i ett Natura 2000-område – Förordning (EU) nr 717/2014 – Regel om stöd av mindre betydelse – Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Artikel 17 – Rätt till egendom”
I. Inledning
1. Begäran om förhandsavgörande har framställts i ett mål mellan det lettiska företaget SIA Sātiņi-S (nedan kallat Sātiņi-S), och Dabas aizsardzības pārvalde (miljöskyddsmyndigheten, Lettland).
2. Begäran avser tolkningen av artikel 17.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), artiklarna 107 och 108 FEUF samt artikel 3.2 i förordning (EU) nr 717/2014(2) och rör frågor om ersättningar för skador på vattenbruk som orsakats av vilda fåglar som är skyddade i ett Natura 2000-område inom ramen för direktiv 2009/147/EG,(3) dels huruvida ersättningen kan vara lägre än de förlorade intäkterna, dels huruvida den utgör statligt stöd och i så fall omfattas av förordningen om fiskeristöd av mindre betydelse.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
1. Stadgan
3. Artikel 17 i stadgan har rubriken ”Rätt till egendom”. I punkt 1 föreskrivs följande:
”Var och en har rätt att besitta lagligen förvärvad egendom, att nyttja den, att förfoga över den och att testamentera bort den. Ingen får berövas sin egendom utom då samhällsnyttan kräver det, i de fall och under de förutsättningar som föreskrivs i lag och mot rättmätig ersättning för sin förlust i rätt tid. Nyttjandet av egendomen får regleras i lag om det är nödvändigt för allmänna samhällsintressen.”
4. Artikel 51 i stadgan, som har rubriken ”Tillämpningsområde”, har följande lydelse:
”1. Bestämmelserna i stadgan riktar sig, med beaktande av subsidiaritetsprincipen, till unionens institutioner, organ och byråer samt till medlemsstaterna endast när de tillämpar unionsrätten. Institutionerna, organen, byråerna och medlemsstaterna ska därför respektera rättigheterna, iaktta principerna och främja tillämpningen av dem i enlighet med sina respektive befogenheter och under iakttagande av gränserna för unionens befogenheter enligt fördragen.
2. Denna stadga innebär inte någon utvidgning av tillämpningsområdet för unionsrätten utanför unionens befogenheter, medför varken någon ny befogenhet eller någon ny uppgift för unionen och ändrar heller inte de befogenheter och uppgifter som fastställs i fördragen.”
2. Livsmiljödirektivet
5. I artikel 6.2 i direktiv 92/43/EEG(4) anges följande:
”Medlemsstaterna skall i de särskilda bevarandeområdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv.”
3. Fågeldirektivet
6. Artikel 4.4 i fågeldirektivet har följande lydelse:
”Med avseende på de skyddsområden som avses i punkterna 1 och 2 ovan skall medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att undvika förorening och försämring av livsmiljöer samt störningar som påverkar fåglarna, i den mån denna påverkan inte saknar betydelse för att uppnå syftet med denna artikel. Medlemsstaterna ska även utanför dessa skyddsområden sträva efter att undvika förorening och försämring av livsmiljöer.”
7. I artikel 5 i direktivet föreskrivs följande:
”Utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 7 och 9 ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att införa ett generellt system för skydd av samtliga de fågelarter som avses i artikel 1, där särskilt följande ska förbjudas:
a) Att avsiktligt döda eller fånga sådana fåglar oavsett vilken metod som används.
b) Att avsiktligt förstöra eller skada deras bon och ägg eller bortföra deras bon.
c) Att samla in fågelägg i naturen och behålla dessa, även om de är tomma.
d) Att avsiktligt störa dessa fåglar, särskilt under deras häcknings- och uppfödningsperiod, i den mån dessa störningar inte saknar betydelse för att uppnå syftet med detta direktiv.
e) Att förvara fåglar av sådana arter som inte får jagas eller fångas.
8. Artikel 9.1 i direktivet har följande lydelse:
”Medlemsstaterna får, om det inte finns någon annan lämplig lösning, medge undantag från artiklarna 5–8 av följande anledningar:
a) – Av hänsyn till människors hälsa och säkerhet.
– Av hänsyn till flygsäkerheten.
– För att förhindra allvarlig skada på gröda, boskap, skog, fiske och vatten.
– För att skydda flora och fauna.
b) För forsknings- och utbildningsändamål, för återinplantering och återinförsel och för den uppfödning som krävs för detta.
c) För att under strängt kontrollerade förhållanden och på selektiv grund tillåta fångst, hållande i fångenskap eller annan förnuftig användning av vissa fåglar i litet antal.”
4. Förordningenomfiskeristödavmindrebetydelse
9. Skäl 15 i förordningen om fiskeristöd av mindre betydelse har följande lydelse:
”Med hänsyn till behovet av insyn, likabehandling och effektiv kontroll bör denna förordning endast tillämpas på stöd för vilket det är möjligt att i förväg räkna ut den exakta bruttobidragsekvivalenten utan att en riskbedömning behöver göras (överblickbart stöd). En sådan exakt beräkning kan till exempel göras för bidrag, räntesubventioner och begränsade skattelättnader eller andra instrument som föreskriver en övre gräns som garanterar att det relevanta taket inte överskrids. En övre gräns innebär att så länge som det exakta stödbeloppet inte är känt eller ännu inte är känt måste den berörda medlemsstaten anta att beloppet motsvarar den övre gränsen för att garantera att flera stödåtgärder tillsammans inte överskrider det tak som föreskrivs i den här förordningen och för att tillämpa reglerna om kumulering.”
10. I artikel 1 i förordningen, som har rubriken ”Tillämpningsområde”, anges följande:
”1. Denna förordning gäller statligt stöd till företag inom fiskeri- och vattenbrukssektorn, med undantag för följande:
a) Stöd vars storlek fastställs på grundval av priset på eller mängden av produkter som köps in eller släpps ut på marknaden.
b) Stöd till exportrelaterad verksamhet riktad mot tredjeländer eller medlemsstater, det vill säga stöd som är direkt knutet till exporterade volymer, till upprättandet eller driften av ett distributionsnät eller till andra löpande utgifter som har samband med exportverksamhet.
c) Stöd som gynnar användningen av inhemska varor på bekostnad av importerade varor.
d) Stöd för inköp av fiskefartyg.
e) Stöd till modernisering eller byte av fiskefartygs huvud- eller hjälpmotorer.
f) Stöd till verksamhet som ökar ett fartygs fiskekapacitet eller utrustning som ökar ett fartygs förmåga att lokalisera fisk.
g) Stöd till konstruktion av nya fiskefartyg eller import av fiskefartyg.
h) Stöd för tillfälligt eller permanent upphörande med fiskeverksamhet, såvida detta inte särskilt föreskrivs i förordning (EU) nr 508/2014[(5)].
i) Stöd till experimentellt fiske.
j) Stöd för överföring av äganderätten till ett företag.
k) Stöd till direkt utsättning, utom om detta uttryckligen fastställs som en bevarandeåtgärd i en unionsrättsakt eller görs i vetenskapligt syfte.
2. Om ett företag är verksamt inom fiskeri- och vattenbrukssektorn och inom en eller flera sektorer eller har andra verksamheter som omfattas av förordning (EU) nr 1407/2013[(6)] ska den förordningen tillämpas på stöd som beviljas för de sistnämnda sektorerna eller verksamheterna, under förutsättning att den berörda medlemsstaten på lämpligt sätt, till exempel genom åtskillnad mellan verksamheterna eller uppdelning av kostnaderna, kan garantera att verksamheterna inom fiskeri- och vattenbrukssektorn inte åtnjuter stöd av mindre betydelse som beviljas i enlighet med den förordningen.
3. Om ett företag är verksamt både inom fiskeri- och vattenbrukssektorn och inom primärproduktionen av jordbruksprodukter som omfattas av kommissionens förordning (EU) nr 1408/2013[(7)] ska denna förordning tillämpas på stöd som beviljas för den förstnämnda sektorn, under förutsättning att den berörda medlemsstaten på lämpligt sätt, till exempel genom åtskillnad mellan verksamheterna eller uppdelning av kostnaderna, kan garantera att primärproduktionen av jordbruksprodukter inte åtnjuter stöd av mindre betydelse som beviljas i enlighet med denna förordning.”
11. Artikel 3 i förordningen om fiskeristöd av mindre betydelse har rubriken ”Stöd av mindre betydelse”. I punkterna 1–3 anges följande:
”1. Stödåtgärder ska inte anses uppfylla samtliga kriterier i artikel 107.1 [FEUF] och ska därför inte omfattas av anmälningsskyldigheten enligt artikel 108.3 [FEUF], om de uppfyller villkoren i denna förordning.
2. Det totala stödet av mindre betydelse per medlemsstat till ett enda företag inom fiskeri- och vattenbrukssektorn får inte överstiga 30 000 euro under en period av tre beskattningsår.
3. Det kumulerade stöd av mindre betydelse som beviljas företag verksamma inom fiskeri- och vattenbrukssektorn under en period på tre beskattningsår får inte överstiga den nationella övre gräns som fastställs i bilagan.”
12. I artikel 4 i förordningen, som har rubriken ”Beräkning av bruttobidragsekvivalenten”, föreskrivs följande:
”1. Denna förordning ska endast tillämpas på stöd för vilket det är möjligt att i förväg beräkna den exakta bruttobidragsekvivalenten utan att göra en riskbedömning (‛överblickbart stöd‛).
2. Stöd som ingår i bidrag och räntesubventioner ska anses vara genomsynligt stöd av mindre betydelse.
…
7. Stöd som ingår i andra instrument ska betraktas som genomsynligt stöd av mindre betydelse om instrumentet föreskriver ett tak som garanterar att det relevanta taket inte överskrids.”
B. Lettisk rätt
13. Artikel 4 i sugu un biotopu aizsardzības likums (lag om bevarande av arter och biotoper) av den 16 mars 2000(8) har rubriken ”Ministerrådets befogenheter”. I artikel 4.6 föreskrivs följande:
”Ministerrådet ska fastställa
…
6) metoder för att fastställa summan av de förluster som vållats användare av mark till följd av allvarliga skador orsakade av migrerande arter och särskilt skyddade arter som inte får jagas, och minimikraven som skyddsåtgärderna måste uppfylla för att undvika skador.”
14. I artikel 10 i denna lag, som har rubriken ”Markägares och markanvändares rätt till ersättning”, föreskrivs följande:
”1. Markens ägare eller användare har rätt till ersättning från statliga medel som är avsedda för detta, på grund av allvarliga skador orsakade av migrerande arter och särskilt skyddade arter som inte får jagas, förutsatt att de har vidtagit nödvändiga skyddsåtgärder och infört miljövänliga metoder för att förebygga eller minska skadorna, i enlighet med sin kunskap, förmåga och praktiska kapacitet. Markens ägare eller användare har inte rätt att erhålla ersättning om denne uppsåtligen har bidragit till att förvålla skadan eller till att öka skadans omfattning i syfte att erhålla ersättning.
…
3. Ersättning ska inte betalas för allvarliga skador orsakade av migrerande arter och särskilt skyddade arter som inte får jagas om markens ägare eller användare har mottagit andra statliga, kommunala eller EU-stöd som direkt eller indirekt föreskrivs för samma begränsningar av den ekonomiska verksamheten eller för samma skador orsakade av migrerande arter och särskilt skyddade arter som inte får jagas, för vilka det föreligger rätt till ersättning i lagar och andra rättsliga föreskrifter, eller om sökanden mottar stöd i enlighet med [förordning nr 508/2014].”
15. Artikel 5 i lauksaimniecības en lauku attīstības likums (lag om jordbruk och landsbygdsutveckling) av den 7 april 2004(9) har rubriken ”Statligt stöd och Europeiska unionens stöd”. I artikel 5.7 föreskrivs följande:
”Ministerrådet ska fastställa metoder för förvaltning och kontroll av stöd som beviljas av staten och Europeiska unionen beträffande jordbruk, landsbygdsutveckling och fiske.”
16. I ministru kabineta noteikumi Nr. 558, ”De minimis atbalsta uzskaites un piešķiršanas kārtība zvejniecības un akvakultūras nozarē” (ministerrådets dekret nr 558 om metoder för redovisning och beviljande av stöd av mindre betydelse i fiskeri- och vattenbrukssektorn), av den 29 september 2015(10) anges följande:
”1. Detta dekret fastställer metoder för redovisning och beviljande av stöd av mindre betydelse i fiskeri- och vattenbrukssektorn, i enlighet med [förordningen om fiskeristöd av mindre betydelse] …
2. För att erhålla stöd av mindre betydelse i enlighet med vad som fastställs i artiklarna 3, 4 och 5 i [förordningen om fiskeristöd av mindre betydelse], ska sökanden lämna in en ansökan om stöd av mindre betydelse till den beviljande myndigheten (bilaga 1) (nedan kallad ansökan). Ansökan ska ange stöd av mindre betydelse som sökanden har mottagit under innevarande år och de två föregående beskattningsåren samt stöd av mindre betydelse som förväntas, oavsett hur stödet beviljas och vem som beviljar det. Vid kumulering av stöd av mindre betydelse ska sökanden dessutom tillhandahålla information om övriga stöd som har mottagits för projektet i fråga för samma stödberättigande kostnader. När sökanden lämnar information om stöd av mindre betydelse och andra planerade statliga stöd, ska även sådana stöd anges som sökanden har ansökt om men som den beviljande myndigheten ännu inte har uttalat sig om. Om den som söker stöd av mindre betydelse aldrig tidigare har erhållit denna typ av stöd, ska relevanta uppgifter lämnas i ansökan.”
17. I ministru kabineta noteikumi Nr. 353, ”Kārtība, kādā zemes īpašniekiem vai lietotājiem nosakāmi to zaudējumu apmēri, kas saistīti ar īpaši aizsargājamo nemedījamo sugu un migrējošo sugu dzīvnieku nodarītajiem būtiskiem postījumiem, un minimālās aizsardzības pasākumu prasības postījumu novēršanai” (ministerrådets dekret nr 353 om metoder för att fastställa summan av de förluster som vållats ägare eller användare av mark till följd av allvarliga skador orsakade av migrerande arter och särskilt skyddade arter som inte får jagas, och minimikraven som skyddsåtgärderna måste uppfylla för att undvika skador), av den 7 juni 2016(11) anges följande:
”1. I detta dekret fastställs följande:
1.1. Metoder för att fastställa summan av förluster som vållats ägare eller användare av mark till följd av allvarliga skador orsakade av migrerande arter och särskilt skyddade arter som inte får jagas (nedan kallade förluster).
…
39. När beslut om beviljande av ersättning fattas ska myndigheten
39.1. bevilja ersättningen med iakttagande av de begränsningar av sektorer och verksamheter som nämns i artikel 1.1 i [förordning nr 1408/2013] eller i artikel 1.1 i [förordningen om fiskeristöd av mindre betydelse],
39.2. kontrollera att ersättningsbeloppet inte medför att det sammanlagda stödet av mindre betydelse under beskattningsåret i fråga och de två föregående beskattningsåren överstiger taket för stöd av mindre betydelse i artikel 3.2 i förordning nr 1408/2013 (ekonomiska aktörer inom den primära produktionen av jordbruksprodukter) eller i artikel 3.2 i [förordningen om fiskeristöd av mindre betydelse] [ekonomiska aktörer i fiskeri- och vattenbrukssektorn i enlighet med förordning (EU) nr 1379/2013(12)]. När ersättningens storlek fastställs ska det erhållna stödet av mindre betydelse värderas med avseende på ett enda företag. Med ett enda företag avses ett sådant företag som uppfyller kriterierna i artikel 2.2 i kommissionens förordning nr 1408/2013 och i artikel 2.2 i [förordningen om fiskeristöd av mindre betydelse].
40. [Den behöriga] tjänstemannen ska senast två månader efter det att de sammanlagda förlusterna har fastställts fatta ett beslut om beviljande av ersättning och fastställa ersättningsbeloppet eller besluta om avslag.”
III. Målet vid den nationella domstolen, tolkningsfrågorna och förfarandet vid EU-domstolen
18. År 2002 förvärvade Sātiņi-S 600,70 hektar dammar i ett Natura 2000-område (nedan kallat Natura 2000-området) i Lettland.
19. 2017 lämnade Sātiņi-S in en ansökan till Dabas aizsardzības pārvalde (miljöskyddsmyndigheten) om ersättning för skador på vattenbruk som orsakats av fåglar och andra skyddade djur. Myndigheten avslog ansökan med motiveringen att Sātiņi-S redan hade beviljats ett stöd av mindre betydelse på 30 000 euro under en treårsperiod.
20. Sātiņi-S överklagade detta beslut till den behöriga domstolen och gjorde gällande att ersättningen för skador på vattenbruk som orsakats av skyddade djur inte utgjorde statligt stöd. Sātiņi-S vann inte framgång vare sig i första eller i andra instans och överklagade därför till Augstākā tiesa Senāts (Högsta domstolen, Lettland) som beslutade att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1. Tillåter rätten till en skälig ersättning på grund av begränsningen av rätten till egendom som säkerställs i artikel 17 i [stadgan] att den ersättning som en stat beviljar för de skador som orsakas vattenbruk i ett Natura 2000-område av fåglar som skyddas enligt [fågeldirektivet] är väsentligen lägre än de faktiska förlusterna?
2) Utgör den ersättning som en stat beviljar för allvarliga skador som orsakas på vattenbruk i ett Natura 2000-område av fåglar som skyddas enligt [fågeldirektivet] ett statligt stöd i den mening som avses i artiklarna 107 och 108 [FEUF]?
3) Om den andra frågan besvaras jakande, är det tak på 30 000 euro, som fastställs för stöd av mindre betydelse i artikel 3.2 i [förordningen om fiskeristöd av mindre betydelse] tillämpligt på den ersättning som avses i det nationella målet?”
21. Sātiņi-S, den lettiska och den irländska regeringen samt Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden.
22. Den lettiska, den irländska och den nederländska regeringen samt kommissionen yttrade sig muntligen vid förhandlingen den 3 juni 2021.
IV. Bedömning
A. Den första tolkningsfrågan
23. Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 17 i stadgan ska tolkas så, att den utgör hinder för att en ersättning som en medlemsstat beviljar för förluster till följd av skador på vattenbruk i ett Natura 2000-område orsakade av fåglar som skyddas enligt fågeldirektivet (nedan kallad den omtvistade ersättningen) är lägre än det berörda företagets faktiska förluster.
24. Den hänskjutande domstolen har framhållit att en ersättning för en inskränkning av rätten till egendom i enlighet med artikel 17.1 måste vara verklig och effektiv. Samtidigt beräknas den omtvistade ersättningen i det nu aktuella fallet huvudsakligen i förhållande till fiskdammarnas areal, oavsett antalet fiskar som ätits upp av de skyddade fåglarna, vilket gör att ersättningen inte täcker alla faktiska förluster. Den hänskjutande domstolen har också anfört att fågeldirektivet ger medlemsstaterna rätt att göra undantag från direktivet för att förhindra betydande skador på fiskerinäringen.
25. Sātiņi-S har gjort gällande att de nationella bestämmelserna innebär att bolaget tvingas bära 88 procent av sina förluster, vilket minskar dess konkurrenskraft, och att de små vattenbruksföretagen utanför Natura 2000-områden får 100 procents ersättning för sina förluster, vilket ger upphov till illojal konkurrens.
26. Den irländska och den lettiska regeringen har gjort gällande att det inte föreligger någon skyldighet för en medlemsstat att ersätta samtliga skador som skyddade fåglar orsakar på vattenbruk i ett Natura 2000-område. De skyldigheter som följer av fågeldirektivet och livsmiljödirektivet utgör inte ett berövande av äganderätten utan snarare en kontroll av dess nyttjande. Inskränkningen av rätten till egendom i det nu aktuella fallet följer av fågeldirektivet och eftersträvar ett mål av allmänintresse, nämligen intresset av att skydda miljön. I detta direktiv föreskrivs dessutom ingen ersättning. Den lettiska regeringen har också angett att storleken på förlusterna som ersätts beräknas med en formel som inte nödvändigtvis omfattar alla förluster och har påpekat att beräkningsmetoden för den omtvistade ersättningen kommer att ses över i den riktningen av den lettiska lagstiftaren och att en ny ersättningsåtgärd kommer att anmälas till kommissionen som statligt stöd.
27. Kommissionen har föreslagit att den första frågan inte ska besvaras, eftersom domstolen saknar behörighet enligt artikel 51.1 i stadgan. Utbetalningen av den omtvistade ersättningen utgör nämligen inte tillämpning av unionsrätten i den mening som avses i denna bestämmelse, eftersom det inte föreskrivs någon ersättning vare sig i fågeldirektivet eller i livsmiljödirektivet för skador på privat egendom, däribland vattenbruksbassänger, i samband med genomförandet av dessa direktiv. Statligt stöd får enligt unionsrätten endast ges inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu),(13) Europeiska havs- och fiskerifonden (EHFF)(14) eller Europeiska unionens riktlinjer för statligt stöd inom jordbruks- och skogsbrukssektorn och i landsbygdsområden 2014–2020(15) och riktlinjerna för granskning av statligt stöd inom fiskeri- och vattenbrukssektorn.(16)
28. Inledningsvis vill jag framhålla att stadgans bestämmelser enligt ordalydelsen i artikel 51.1 i stadgan, där stadgans tillämpningsområde anges, riktar sig till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten. Bestämmelsen bekräftar sålunda fast rättspraxis enligt vilken de grundläggande rättigheter som garanteras i unionens rättsordning är tillämpliga i samtliga fall som regleras av unionsrätten, men inte i andra fall. Om en rättslig situation inte omfattas av unionsrättens tillämpningsområde saknar domstolen behörighet att pröva situationen, och de bestämmelser i stadgan som eventuellt åberopas kan inte i sig grunda någon sådan behörighet.(17)
29. Fågeldirektivet och livsmiljödirektivet innehåller inga bestämmelser som syftar till att inrätta ett system för ersättning av skador som enskilda vållats till följd av genomförandeåtgärder till dessa direktiv. Artikel 9 i fågeldirektivet, som den hänskjutande domstolen har hänvisat till och i vilken det anges att medlemsstaterna får föreskriva undantag från kraven i detta direktiv, bland annat för att förebygga allvarlig skada på fisket, tycks inte heller kunna ligga till grund för en rätt till ersättning. Domstolen har redan slagit fast att även om unionslagstiftaren på vissa områden där unionslagstiftaren har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning kan anse att det är lämpligt att utge ersättning, kan man emellertid inte av detta förhållande dra slutsatsen att det i unionsrätten finns en allmän princip om att ersättning ska betalas ut under alla omständigheter.(18)
30. Av detta följer att när en ersättningsskyldighet inte grundar sig på unionsrätten, faller en nationell åtgärd som föreskriver utbetalning från den berörda staten av ersättning, om än partiell, för skador på vattenbruket i ett Natura 2000-område som orsakats av fåglar som är skyddade enligt fågeldirektivet, utanför unionsrättens tillämpningsområde och är uteslutande ett val som den nationella lagstiftaren har gjort. Det ankommer inte på domstolen att i ett förfarande om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF tolka bestämmelser i nationell rätt eller att avgöra om den hänskjutande domstolens tolkning av dessa är korrekt.(19)
31. Sammanfattningsvis anser jag inte att utbetalningen av den omtvistade ersättningen för inskränkningen av rätten till egendom enligt artikel 17 i stadgan under de aktuella omständigheterna utgör en tillämpning av unionsrätten i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan.
32. Följaktligen föreslår jag att den hänskjutande domstolens fråga ska besvaras så, att EU-domstolen inte är behörig att besvara den första tolkningsfrågan.
B. Den andra tolkningsfrågan
33. Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida den omtvistade ersättningen utgör statligt stöd.
34. Den hänskjutande domstolen hyser tvivel i frågan om utbetalning av ersättning som beviljas för iakttagandet av offentligrättsliga skyldigheter enligt fågeldirektivet utgör statligt stöd. Den anser att dessa utbetalningar snarare utgör ersättning för förluster enligt artikel 17.1 i stadgan.
35. Den lettiska regeringen och kommissionen har gjort gällande att det omtvistade bidraget utgör statligt stöd. De har i synnerhet påpekat att begränsningar som följer av unionslagstiftningen, inte minst en i lag föreskriven skyldighet att skydda vilda djur och tolerera skador som dessa kan orsaka, utgör en normal affärsrisk för en vattenbrukare och att medlemsstaten, genom den omtvistade ersättningen, minskar den kostnad som normalt bärs av vissa ekonomiska aktörer. Den omtvistade ersättningen motsvarar ingen av de situationer som kommissionen har lyft fram, i vilka domstolen i sin praxis har uteslutit att det förelegat en fördel. Ersättningen motsvarar i stället en typ av stöd som beviljas i enlighet med riktlinjerna för jordbruks- och skogsbrukssektorerna och riktlinjerna för fiskeri- och vattenbrukssektorn.
36. Den irländska regeringen har däremot anfört att den omtvistade ersättningen utgör ersättning för en skada som lidits eller ersättning för en allmännyttig tjänst som utförts av ägaren till ett skyddat område, som ålagts ett större miljöansvar, och därför inte innebär någon fördel i den mening som avses i artikel 107 FEUF. Ersättningen är inte heller selektiv, eftersom mottagarna inte befinner sig i en situation som är jämförbar med situationen för personer vars områden inte har utsetts till skyddade områden. Den nederländska regeringen, som yttrade sig vid förhandlingen, har också argumenterat för att det inte rör sig om statligt stöd i det nationella målet, eftersom medlemsstaten med stöd av artikel 17.1 i stadgan är skyldig att betala ut ersättning för skador som vållas till följd av iakttagandet av vissa offentligrättsliga skyldigheter enligt fågel- och livsmiljödirektiven, vilka medför en oproportionerlig och orimligt stor kostnad för ägaren.
37. Jag vill inledningsvis framhålla att det enligt domstolens fasta praxis krävs att samtliga följande villkor är uppfyllda för att en nationell åtgärd ska anses utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. För det första ska det röra sig om en statlig åtgärd eller en åtgärd som vidtas med hjälp av statliga medel. För det andra ska denna åtgärd kunna påverka handeln mellan medlemsstaterna. För det tredje ska åtgärden ge mottagaren en selektiv fördel. För det fjärde ska åtgärden snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen.(20) Begreppet statligt stöd är ett objektivt juridiskt begrepp. Det framgår av domstolens fasta praxis att det inte görs någon åtskillnad i artikel 107.1 FEUF mellan statliga åtgärder med hänsyn till deras orsaker eller syften, utan de definieras i stället med utgångspunkt i vilka verkningar de har.(21)
38. Den hänskjutande domstolens fråga är huvudsakligen huruvida den omtvistade ersättningen ger mottagaren en fördel, med hänsyn till dess påstådda kompensatoriska karaktär.
39. Det framgår även av domstolens fasta praxis att åtgärder som, oavsett form, direkt eller indirekt kan gynna företag, liksom åtgärder som kan anses ge det mottagande företaget ekonomiska fördelar som det inte skulle ha erhållit enligt normala marknadsmässiga villkor, anses utgöra statligt stöd.(22) Såsom statligt stöd betraktas således bland annat åtgärder i olika former som minskar de kostnader som normalt belastar företagens budget och som därigenom, utan att det är fråga om subventioner i strikt bemärkelse, har samma karaktär och får samma effekter som dessa.(23) Begreppet kostnader som normalt belastar ett företags budget inbegriper bland annat extra kostnader som företagen måste bära på grund av skyldigheter enligt lag eller andra föreskrifter eller avtal som är tillämpliga på en ekonomisk verksamhet.(24)
40. Av detta följer att en fördel föreligger oavsett den påstått ”kompensatoriska” karaktären hos en åtgärd som är avsedd att mildra en ekonomisk aktörs förluster till följd av tillämpningen av en skyldighet som härrör från en unionsbestämmelse eller att ersätta skador som orsakats av naturliga händelser enligt normala villkor för den ekonomiska verksamheten i fråga.
41. Kostnader för att iaktta tvingande miljöskyddsbestämmelser utgör i själva verket normala driftskostnader för ett företag i vattenbrukssektorn.(25) Åtgärder för att kompensera för dessa kostnader utgör följaktligen ingrepp som minskar de kostnader som normalt belastar ett företags budget och som ska betraktas som en ekonomisk fördel som det stödmottagande företaget inte skulle ha erhållit enligt normala marknadsvillkor.
42. Det framgår vidare av själva lydelsen i artikel 107.2 b FEUF att stöd för att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser är förenligt med den inre marknaden. Av detta följer att dessa typer av åtgärder, samtidigt som de har ett ”kompensatoriskt” syfte, enligt EUF-fördraget ska betraktas som statligt stöd i den mening som avses i punkt 1 i samma artikel. Detta gäller i än högre grad för skador som orsakas av sådana helt ordinära och förutsebara naturliga händelser som att vilda fåglar passerar. Såsom kommissionen har framhållit i sitt skriftliga yttrande kvalificeras åtgärder som är avsedda att kompensera för skador som orsakas av skyddade djur, vilket är mycket vanligt förekommande i jordbruks-, fiskeri- och vattenbrukssektorerna, för övrigt regelmässigt kvalificeras som statligt stöd, varvid de blir föremål för en prövning av förenligheten enligt riktlinjerna för jordbruks- och skogsbrukssektorerna(26) eller riktlinjerna för fiskeri- och vattenbrukssektorn.
43. Den omtvistade ersättningen kan vidare inte hänföras till de fall i vilka domstolen har slagit fast att de statliga bidragen varit av en helt annan juridisk karaktär än ett stöd och att de således inte utgjort en fördel i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.
44. Den omständighet som framhållits av den hänskjutande domstolen, att den omtvistade ersättningen beviljats genom tillämpning av fågel- och livsmiljödirektiven, förutsatt att detta är fastställt, visar nämligen inte att denna ersättning uppfyller de villkor som fastställdes i domen Altmark,(27) enligt vilka en åtgärd som gynnar ett företag som ålagts skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster inte utgör en fördel i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.
45. Den enda omständigheten att de statliga skyldigheterna avseende Natura 2000-området följer av tillämpningen av unionsrätten, det vill säga fågeldirektivet, är inte i sig tillräckligt för att visa att Sātiņi-S ålagts klart definierade skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster i den mening som avses i det första av de fyra kumulativa villkoren i denna rättspraxis.(28) Tvärtom har de lettiska myndigheterna, under det administrativa förfarandet, och den lettiska regeringen, vid domstolen, betraktat den omtvistade ersättningen som stöd (av mindre betydelse), inte alls som ersättning för allmännyttiga tjänster.
46. Vidare framgår det inte av de handlingar som ingetts till domstolen att de övriga villkoren i denna rättspraxis är uppfyllda. Det ankommer visserligen på den hänskjutande domstolen att kontrollera om dessa villkor är uppfyllda i det nu aktuella fallet, men vid ett första påseende anser jag inte att så är fallet.(29)
47. Det är vidare riktigt att EU-domstolen i domen Asteris m.fl.(30) fann att skadestånd som nationella myndigheter kan ådömas att betala till företag som ersättning för en skada som myndigheterna i fråga anses ha orsakat dessa företag, inte utgör sådant statligt stöd som avses i artikel 107.1 FEUF. Domstolen slog fast att statliga stöd, i form av åtgärder som vidtas av myndigheter som gynnar vissa företag eller vissa produkter, i rättsligt hänseende skiljer sig väsentligt från sådana skadestånd som de nationella myndigheterna kan förpliktigas att betala till enskilda som ersättning för en skada som myndigheterna orsakat dessa och att sådana skadestånd inte utgör stöd i den mening som avses i artiklarna 107 och 108 FEUF.
48. Jag anser emellertid att tolkningen i den domen saknar relevans för det nationella målet, eftersom detta inte avser belopp som ska betalas eller har betalats med stöd av den berörda medlemsstatens utomobligatoriska skadeståndsansvar, utan ersättning av kostnader – som härrör från lagstadgade skyldigheter eller naturliga händelser – som normalt ska bäras av de berörda företagen inom ramen för deras ekonomiska verksamhet.(31)
49. Det är slutligen uppenbart, såsom kommissionen har framhållit i sitt skriftliga yttrande, att den omtvistade ersättningen inte kan betraktas som återbetalning av rättsstridigt uttagna avgifter(32) eller som utbetalning av en expropriationsersättning.(33) I de båda fallen var medlemsstaten skyldig att återbetala avgifter som hade tagits ut rättsstridigt eller att betala motvärdet för egendom som ägaren hade berövats. Utbetalningarna avsåg, i motsats till den omtvistade ersättningen, kostnader som inte kunde kvalificeras som kostnader som belastar ett företags budget under normala marknadsvillkor, i den mening som avses i den rättspraxis som anges ovan i punkt 39.
50. Även om det i princip inte är uteslutet att ersättning för en exceptionell kostnad i förhållande till normala marknadsvillkor i andra särskilda situationer inte behöver kvalificeras som en fördel i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF,(34) förhåller det sig alltså inte så i detta fall.
51. Jag föreslår följaktligen att den andra tolkningsfrågan ska besvaras så, att den omtvistade ersättningen utgör en fördel i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF och att den kan utgöra statligt stöd enligt denna bestämmelse, under förutsättning att övriga villkor är uppfyllda, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.(35)
C. Den tredje tolkningsfrågan
52. Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje och sista frågan för att få klarhet i huruvida taket för stöd av mindre betydelse i artikel 3.2 i förordningen om fiskeristöd av mindre betydelse ska tillämpas, för det fall den omtvistade ersättningen utgör statligt stöd.
53. Enligt den hänskjutande domstolen framgår det av artikel 1 i förordningen, jämförd med skäl 15 i samma förordning, att förordningen vid första påseendet inte är tillämplig på denna ersättning.
54. Den lettiska regeringen och kommissionen anser att den omtvistade ersättningen omfattas av tillämpningsområdet för förordningen om fiskeristöd av mindre betydelse, med hänsyn till att Lettland har valt att tillämpa denna förordning.
55. För att besvara tolkningsfrågan anser jag att åtskillnad bör göras mellan, å ena sidan, frågan huruvida förordningen om fiskeristöd av mindre betydelse är tillämplig på en sådan situation som den aktuella i det nationella målet och, å andra sidan, de lettiska myndigheternas konkreta tillämpning av förordningen.
56. Vad gäller den första aspekten anser jag, för det fall att den omtvistade ersättningen utgör statligt stöd, att förordningen om fiskeristöd av mindre betydelse är tillämplig, eftersom inget av undantagen från förordningens tillämpningsområde, vilka anges i artikel 1 i förordningen, är tillämpligt i det nu aktuella fallet.
57. Det anges vidare i skäl 15 i förordningen om fiskeristöd av mindre betydelse, vilket har berörts av den hänskjutande domstolen, och i artikel 4 i förordningen, att den endast ska tillämpas på stöd för vilket det är möjligt att i förväg beräkna den exakta bruttobidragsekvivalenten utan att göra en riskbedömning (överblickbart stöd), såsom till exempel bidrag. I och med att den omtvistade ersättningen består av ersättning i efterhand motsvarar den i huvudsak ett bidrag, eftersom den gör det möjligt att i förväg beräkna den exakta bruttobidragsekvivalenten. Jag menar att den därmed utgör ett överblickbart stöd i förordningens mening.
58. När det gäller den andra aspekten vill jag understryka att medlemsstaten, när förordningen om fiskeristöd av mindre betydelse är tillämplig, antingen kan anmäla den omtvistade ersättningen till kommissionen för godkännande som stöd som är förenligt med den inre marknaden eller bara kvalificera den som stöd av mindre betydelse. Av detta följer att myndigheterna i det nu aktuella fallet gjorde en riktig bedömning när de betecknade ersättningen som stöd av mindre betydelse.
59. Jag föreslår således att den tredje tolkningsfrågan ska besvaras så, att en medlemsstat får tillämpa taket för stöd av mindre betydelse i artikel 3.2 i förordningen om fiskeristöd av mindre betydelse på utbetalningar av ersättning för skador på vattenbruk som orsakats av vilda fåglar i ett Natura 2000-område som skyddas enligt fågeldirektivet.
V. Förslag till avgörande
60. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara tolkningsfrågorna från Augstākā tiesa (Högsta domstolen, Lettland) på följande sätt:
1) Europeiska unionens domstol är inte behörig att besvara den första tolkningsfrågan.
2) Ersättning som en medlemsstat beviljar för förluster för vattenbruk i ett Natura 2000-område som orsakats av fåglar som är skyddade enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar utgör en fördel i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF och kan utgöra statligt stöd enligt denna bestämmelse, under förutsättning att övriga villkor är uppfyllda.
3) En medlemsstat får tillämpa taket för stöd av mindre betydelse i artikel 3.2 i kommissionens förordning (EU) nr 717/2014 av den 27 juni 2014 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 FEUF på stöd av mindre betydelse inom fiskeri- och vattenbrukssektorn på utbetalningar av ersättning för skador på vattenbruk som orsakats av vilda fåglar i ett Natura 2000-område som skyddas enligt direktiv 2009/147.