SENTENZA DEL TRIBUNALE (Prima Sezione)
19 dicembre 2019 (*)
«Personale di una società privata fornitrice di servizi informatici all’interno dell’istituzione – Rifiuto di concedere un accesso ai locali della Commissione – Competenza dell’autore dell’atto»
Nella causa T‑504/18,
XG, rappresentato da S. Kaisergruber e A. Burghelle-Vernet, avvocati,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata da C. Ehrbar e T. Bohr, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto la domanda fondata sull’articolo 263 TFUE e diretta all’annullamento della decisione della Commissione del 3 luglio 2018 che mantiene nei confronti del ricorrente il rifiuto di accesso ai suoi locali,
IL TRIBUNALE (Prima Sezione),
composto da P. Nihoul (relatore), facente funzione di presidente, J. Svenningsen e U. Öberg, giudici,
cancelliere: M. Marescaux, amministratrice
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza dell’8 ottobre 2019,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Fatti
1 Il ricorrente, XG, era, da [riservato] (1), dipendente della società [riservato], facente parte del gruppo [riservato] (in prosieguo: il «datore di lavoro»).
2 In seguito a una procedura di appalto, un consorzio costituito da [riservato] (in prosieguo: l’«appaltatore»), il [riservato], ha stipulato un contratto quadro con l’Unione europea avente ad oggetto la fornitura di servizi [riservato] alla Commissione europea (in prosieguo: il «contratto quadro»).
3 Il ricorrente è stato assegnato dal datore di lavoro quale [riservato] alla direzione generale (DG) [riservato] della Commissione, direzione generale che aveva sede nell’edificio [riservato] della Commissione. A tal fine, il ricorrente ha ricevuto un titolo di accesso agli edifici della Commissione.
4 Il contratto quadro è stato modificato con la clausola aggiuntiva del 14 settembre 2017 (in prosieguo: la «clausola aggiuntiva al contratto quadro»), che ha inserito nel contratto medesimo l’articolo 1.14 delle condizioni particolari, il quale prevede segnatamente quanto segue:
«2. In forza degli articoli 3, 7 e 8 della decisione della Commissione (UE, Euratom) 2015/443[, del 13 marzo 2015,] sulla sicurezza nella Commissione [GU 2015, L 72, pag. 41], è possibile procedere a controlli dei precedenti del personale assegnato in loco al fine di prevenire e controllare i rischi per la sicurezza del personale, delle risorse e delle informazioni della Commissione. Inoltre, ai sensi della legge belga dell’11 dicembre 1998 in materia di classificazione e di nulla osta, autorizzazioni e pareri di sicurezza (…), i diritti di accesso del personale assegnato ai locali dell’amministrazione aggiudicatrice possono essere subordinati all’emissione di un parere di sicurezza positivo da parte delle autorità belghe. I diritti di accesso esistenti restano validi fino all’emissione di un parere negativo.
3. Per consentire alle autorità belghe di emettere un parere di sicurezza, l’appaltatore consegna al personale interessato assegnato in loco il modulo qui allegato (documento di notifica). I documenti di notifica, debitamente compilati e firmati (recanti la menzione “documento di notifica”) sono restituiti alla direzione Sicurezza della Commissione (Commissione europea, HR.DS – BERL 3/190) e un elenco elettronico aggiornato dei dati personali pertinenti quali indicati nel modulo qui allegato è inviato all’indirizzo “EC-SECURITY-SCREENING@ec.europa.eu” entro e non oltre 30 giorni dalla sottoscrizione della presente clausola aggiuntiva.
4. In caso di omissione o rifiuto di compilare il documento di notifica, al personale possono essere negati i diritti di accesso agli edifici della Commissione.
(…)
6. (…) L’appaltatore si impegna a fornire esclusivamente personale assegnato in loco che abbia ottenuto un parere di sicurezza positivo relativamente ai seguenti edifici della Commissione: [riservato] (…)».
5 In seguito, la Commissione ha contattato il datore di lavoro affinché chiedesse ai propri dipendenti che lavoravano negli edifici della Commissione di dare il proprio consenso alla procedura per l’ottenimento di un parere di sicurezza.
6 Il 26 ottobre 2017 il ricorrente ha acconsentito affinché il suo fascicolo fosse sottoposto a un controllo di sicurezza, compilando il documento di notifica allegato alla clausola aggiuntiva del contratto quadro.
7 Con lettera del 30 marzo 2018, il comitato interministeriale per la politica di sede (CIPS) ha informato il ricorrente che l’Autorità nazionale di sicurezza (ANS) aveva effettuato nei suoi confronti un controllo di sicurezza e aveva deciso di emettere un parere di sicurezza negativo al suo riguardo (in prosieguo: il «parere di sicurezza negativo»). Tale parere, allegato alla lettera, era motivato dalla circostanza che il ricorrente era noto ai servizi di polizia per fatti, in primo luogo, di lesioni personali dolose e, in secondo luogo, di stupro di maggiorenne, tutti commessi [riservato] in danno della sua ex compagna.
8 Il 12 aprile 2018 il ricorrente ha presentato un ricorso avverso il parere di sicurezza negativo presso l’organo di ricorso belga competente in materia di nulla osta, autorizzazioni e pareri di sicurezza (in prosieguo: l’«organo di ricorso»).
9 Il 24 aprile 2018 la Commissione è stata informata dal Parlamento europeo che al ricorrente era stato attribuito un parere di sicurezza negativo.
10 Il 25 aprile 2018, in seguito al ricevimento della conferma del parere di sicurezza negativo, la Commissione ha proceduto ad un’audizione del ricorrente in presenza del suo datore di lavoro. Tale audizione ha avuto luogo dinanzi ad A e B, funzionari del settore «Requisizioni amministrative» della direzione Sicurezza della Commissione. Invitato a presentare le proprie osservazioni sul mancato parere di sicurezza positivo, il ricorrente ha segnatamente precisato, riguardo alla propria condanna per lesioni personali dolose, di aver interposto appello avverso la sentenza pronunciata nei suoi confronti e, quanto ai fatti di stupro, di essere stato oggetto di un’ordinanza di non luogo a procedere.
11 Al termine di tale audizione, del cui verbale il ricorrente ha ricevuto copia, è stato revocato al medesimo il diritto d’accesso ai locali della Commissione (in prosieguo: la «decisione del 25 aprile 2018»). Il ricorrente vi fa riferimento nel verbale della sua audizione nei seguenti termini:
«Mi rendete noto che, a seguito del mancato parere di sicurezza positivo, mi saranno ritirati i titoli di accesso. A tale fine, restituisco le mie due tessere di accesso (…). Mi rendete noto che ho il diritto di chiedere successivamente, in forma scritta e motivata, di avere di nuovo accesso agli edifici della Commissione».
12 Con decisione del 20 giugno 2018, l’organo di ricorso ha ritenuto che il parere di sicurezza negativo fosse sprovvisto di base giuridica e di non essere, pertanto, competente a pronunciarsi sulla fondatezza di detto parere (in prosieguo: la «decisione dell’organo di ricorso»).
13 Con messaggio di posta elettronica del 28 giugno 2018, il datore di lavoro ha comunicato alla Commissione la decisione dell’organo di ricorso, facendo valere che quest’ultimo aveva deciso che il parere di sicurezza negativo emesso dall’ANS «non [aveva] una base giuridica e [doveva] quindi considerarsi inesistente».
14 Con lettera del 3 luglio 2018 (in prosieguo: la «decisione impugnata»), la Commissione ha informato il datore di lavoro del fatto che «il divieto di accesso alle sedi della Commissione [veniva] confermato nei confronti [del ricorrente] sulla base dell’articolo 3 della decisione (UE, Euratom) 2015/443 della Commissione, del 13 marzo 2015, sulla sicurezza nella Commissione», con la motivazione che «il parere negativo emesso dall’ANS non [era] stato annullato dall’organo di ricorso». Detta lettera era firmata da C, capo dell’unità «Sicurezza dell’informazione» in seno alla direzione Sicurezza della DG Risorse umane e sicurezza della Commissione.
15 Con lettera del 24 luglio 2018, i legali del ricorrente hanno chiesto, in particolare, la comunicazione dell’atto con cui la DG Risorse umane e sicurezza aveva delegato a C la competenza in ordine all’adozione delle decisioni in materia di accesso agli edifici.
16 Il 3 agosto 2018 il ricorrente ha investito il tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Tribunale di primo grado di Bruxelles di lingua francese, Belgio) di un ricorso per provvedimenti d’urgenza diretto all’annullamento del parere di sicurezza negativo.
17 Con lettera del 10 agosto 2018, la Commissione ha precisato al ricorrente di ritenere che «le richieste formulate nella [sua] lettera [del 24 luglio 2018] [non fossero] più attuali», considerata, in particolare, l’adizione del tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Tribunale di primo grado di Bruxelles di lingua francese).
18 Il 6 settembre 2018 il datore di lavoro ha comunicato al ricorrente che il suo contratto di lavoro sarebbe stato risolto e che, conformemente alla normativa belga in vigore in materia di contratto di lavoro, il 10 settembre 2018 avrebbe iniziato a decorrere il suo periodo di preavviso di nove settimane.
19 Con ordinanza del 26 ottobre 2018, la Sezione per i provvedimenti urgenti del tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Tribunale di primo grado di Bruxelles di lingua francese) ha sospeso gli effetti dei pareri emessi dall’ANS riguardanti il ricorrente e ingiunto allo Stato belga di chiedere a quest’ultima l’emissione di un nuovo parere di sicurezza.
Procedimento e conclusioni delle parti
20 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 24 agosto 2018, il ricorrente ha proposto il presente ricorso.
21 Con separato atto, depositato in pari data presso la cancelleria del Tribunale, il ricorrente ha presentato una domanda di provvedimenti provvisori volta a ottenere la sospensione dell’esecuzione della decisione impugnata.
22 Il 24 agosto 2018 il ricorrente ha chiesto l’anonimato, in applicazione dell’articolo 66 del regolamento di procedura del Tribunale, che gli è stato concesso con decisione del 2 ottobre 2018.
23 Con ordinanza dell’11 settembre 2018, XG/Commissione (T‑504/18 R, non pubblicata, EU:T:2018:526), il presidente del Tribunale ha respinto la domanda di sospensione dell’esecuzione della sentenza impugnata.
24 Su proposta del giudice relatore, il Tribunale ha deciso di avviare la fase orale del procedimento e, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento di cui all’articolo 89 del suo regolamento di procedura, ha invitato le parti a depositare taluni documenti e ha loro sottoposto alcuni quesiti scritti. Le parti hanno risposto a tali quesiti nel termine assegnato.
25 Il ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione impugnata;
– condannare la Commissione alle spese.
26 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– dichiarare il ricorso irricevibile o, in ogni caso, constatare che il ricorso è divenuto privo di oggetto;
– in subordine, respingere il ricorso in quanto infondato;
– condannare il ricorrente alle spese.
In diritto
Sulla ricevibilità del ricorso
27 La Commissione ritiene che il ricorso sia irricevibile per due ragioni: da un lato, il ricorrente, che è stato licenziato dal suo datore di lavoro, non avrebbe più interesse a chiedere l’annullamento della decisione impugnata e, dall’altro, il ricorso sarebbe diretto avverso un atto confermativo di una decisione divenuta definitiva.
28 Sebbene la Commissione non abbia dedotto un’eccezione di irricevibilità a tale proposito, occorre altresì esaminare se la decisione impugnata, benché adottata in un contesto contrattuale, possa essere considerata un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE.
Sull’interesse ad agire del ricorrente
29 La Commissione ritiene che il ricorrente abbia perso l’interesse ad agire in base al rilievo che, essendo stato licenziato dal suo datore di lavoro, non potrebbe trarre alcun beneficio dall’annullamento della decisione impugnata. Egli avrebbe, infatti, usufruito di un titolo di accesso ai locali della Commissione esclusivamente in qualità di dipendente dell’appaltatore di tale istituzione.
30 A tal riguardo, va ricordato che, secondo una costante giurisprudenza, un ricorso di annullamento proposto da una persona fisica o giuridica è ricevibile solo ove il ricorrente abbia un interesse all’annullamento dell’atto impugnato. Un tale interesse presuppone che l’annullamento dell’atto impugnato possa produrre di per sé conseguenze giuridiche e che il ricorso possa quindi, con il suo esito, procurare un beneficio alla parte che lo ha proposto (v. sentenza del 18 marzo 2010, Centre de Coordination Carrefour/Commissione, T‑94/08, EU:T:2010:98, punto 48 e giurisprudenza citata).
31 L’interesse ad agire deve essere esistente ed effettivo e deve essere valutato al giorno in cui il ricorso è proposto. Esso deve comunque permanere fino alla pronuncia della sentenza, pena il non luogo a statuire (sentenze del 7 giugno 2007, Wunenburger/Commissione, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, punto 42, e del 18 marzo 2010, Centre de Coordination Carrefour/Commissione, T‑94/08, EU:T:2010:98, punto 49).
32 Nella specie, il 6 settembre 2018, ossia successivamente alla presentazione del presente ricorso, il datore di lavoro ha comunicato al ricorrente che il suo contratto di lavoro sarebbe stato risolto e che, conformemente alla normativa belga in vigore in materia di contratto di lavoro, il 10 settembre 2018 avrebbe iniziato a decorrere il suo periodo di preavviso di nove settimane.
33 Il contratto si è quindi risolto nel mese di novembre 2018.
34 Non si deve, tuttavia, ritenere che il ricorrente abbia perso il suo interesse ad agire dal momento che, il 24 settembre 2018, il datore di lavoro gli scriveva quanto segue:
«Non appena avrai ricevuto una notifica positiva dal servizio di sicurezza e la DG [riservato] avrà una richiesta riguardante te, ripristineremo un contratto d’impiego tra te e la nostra società».
35 Da tale lettera risulta che, nonostante la decisione impugnata, sussiste ancora un rapporto di fiducia tra il ricorrente e il suo datore di lavoro, di modo che, se la decisione impugnata venisse annullata, il ricorrente avrebbe buone probabilità di essere nuovamente assunto da quest’ultimo.
36 A tal riguardo, la Commissione non può far valere che la lettera del 24 settembre 2018 fa riferimento non all’annullamento della decisione impugnata, bensì all’emissione di un parere di sicurezza positivo. In caso di annullamento della decisione impugnata, infatti, spetterebbe alla Commissione trarre le conseguenze di tale annullamento e non si può escludere che, anche in mancanza di un parere di sicurezza positivo, essa ritenga che debba essere nuovamente concesso al ricorrente l’accesso ai suoi edifici.
37 Occorre, inoltre, rammentare che dall’articolo 266 TFUE discende che il ricorrente mantiene un interesse a chiedere l’annullamento di un atto di un’istituzione per consentire di evitare che l’illegittimità da cui questo è asseritamente viziato si riproduca in futuro, purché una siffatta eventualità sia ipotizzabile a prescindere dalle circostanze della causa che ha dato luogo al ricorso proposto dal ricorrente (v., in tal senso, sentenza del 7 giugno 2007, Wunenburger/Commissione, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, punti da 50 a 52).
38 Nel caso di specie, qualora venisse nuovamente assunto dal datore di lavoro, il ricorrente avrebbe un interesse a che la Commissione non adotti una nuova decisione viziata dalle stesse illegittimità che sono sollevate nell’ambito del presente ricorso.
39 Per tali motivi, l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione vertente sulla mancanza di interesse ad agire del ricorrente dev’essere respinta.
Sulla questione del carattere confermativodella decisione impugnata
40 Secondo la Commissione, la decisione impugnata, in quanto meramente confermativa della decisione del 25 aprile 2018, con cui essa ha revocato il titolo di accesso al ricorrente, non sarebbe un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE. Tale decisione, non essendo stata oggetto di ricorso entro il termine di due mesi di cui all’articolo 263, ultimo comma, TFUE, sarebbe divenuta definitiva. Il ricorso proposto contro la decisione impugnata, il cui oggetto consisterebbe esclusivamente nel mantenimento di detto divieto d’accesso, sarebbe quindi irricevibile.
41 A tale riguardo, occorre rammentare che, secondo ben consolidata giurisprudenza, il ricorso di annullamento diretto contro una decisione meramente confermativa di una precedente decisione divenuta definitiva è irricevibile. Un atto è considerato meramente confermativo di una decisione precedente qualora non contenga nessun elemento nuovo rispetto alla decisione precedente e non sia stato preceduto da un riesame della situazione del destinatario della decisione medesima (v. sentenza del 7 febbraio 2001, Inpesca/Commissione, T‑186/98, EU:T:2001:42, punto 44 e giurisprudenza citata).
42 Tuttavia, il carattere confermativo o meno di un atto non può essere valutato unicamente in funzione del suo contenuto rispetto a quello della precedente decisione di cui costituisca la conferma. Infatti, la natura dell’atto impugnato deve essere parimenti valutata in funzione della natura della domanda di cui tale atto costituisce la risposta (v. sentenza del 7 febbraio 2001, Inpesca/Commissione, T‑186/98, EU:T:2001:42, punto 45 e giurisprudenza citata).
43 In particolare, qualora l’atto costituisca la risposta ad una domanda in cui vengano dedotti fatti nuovi e rilevanti e con cui l’amministrazione sia invitata a procedere ad un riesame della precedente decisione, tale atto non può essere considerato avente natura meramente confermativa, laddove si pronunci sui fatti medesimi e contenga, in tal modo, un elemento nuovo rispetto alla decisione precedente (sentenza del 7 febbraio 2001, Inpesca/Commissione, T‑186/98, EU:T:2001:42, punto 46).
44 Perché sussista la novità, occorre che né il ricorrente né l’amministrazione siano o siano stati in grado di conoscere quel fatto al momento dell’emanazione della decisione precedente; tale requisito sussiste, a fortiori, quando il fatto di cui trattasi si sia verificato successivamente all’emanazione della decisione precedente (v. sentenza del 7 febbraio 2001, Inpesca/Commissione, T‑186/98, EU:T:2001:42, punto 50 e giurisprudenza citata).
45 Perché sussista l’elemento della rilevanza, occorre che il fatto di cui trattasi sia idoneo a modificare in modo sostanziale la situazione della parte ricorrente oggetto della domanda originaria da cui è scaturita la decisione precedente divenuta definitiva (v. sentenza del 7 febbraio 2001, Inpesca/Commissione, T‑186/98, EU:T:2001:42, punto 51 e giurisprudenza citata).
46 Nella specie, occorre rilevare che, nella decisione del 25 aprile 2018, la Commissione, per revocare il diritto d’accesso del ricorrente ai suoi locali, ha segnatamente tenuto conto del parere di sicurezza negativo formulato dall’ANS nei confronti del medesimo.
47 Successivamente, il ricorrente ha contestato la legittimità del citato parere di sicurezza dinanzi all’organo di ricorso, il quale, il 20 giugno 2018, ha deciso che «il parere quale formulato dall’[ANS] non [aveva] una base giuridica» e che, pertanto, «[declinava] la propria competenza a statuire sulla fondatezza o meno di [tale] parere».
48 Con messaggio di posta elettronica del 28 giugno 2018, il datore di lavoro ha quindi sottoposto la decisione dell’organo di ricorso alla Commissione in base al rilievo che, a suo avviso, alla luce della decisione medesima, il parere di sicurezza negativo doveva considerarsi inesistente.
49 La richiesta di revisione della decisione del 25 aprile 2018 era pertanto fondata sulla decisione dell’organo di ricorso.
50 Orbene, la decisione dell’organo di ricorso presenta carattere di novità, nel senso della giurisprudenza rammentata al punto 44 supra, in quanto è stata emessa il 20 giugno 2018, quindi successivamente alla decisione iniziale, la quale, invece, risale al precedente 25 aprile.
51 La decisione dell’organo di ricorso presenta altresì l’elemento della rilevanza. Infatti, essendo stato ivi dichiarato che il parere di sicurezza negativo è sprovvisto di base giuridica, essa è tale da porre in dubbio un importante elemento preso in considerazione dalla Commissione per adottare la decisione del 25 aprile 2018 e induce a ritenere che potrebbe sfociare in una revisione della decisione in parola.
52 Informata di tale nuovo elemento dal datore di lavoro del ricorrente, la Commissione ha proceduto a un riesame della situazione di quest’ultimo, poiché ha ritenuto che, posto che l’organo di ricorso non aveva annullato il parere di sicurezza negativo, occorreva mantenere il divieto d’accesso disposto nei suoi confronti il 25 aprile 2018.
53 Si deve quindi ritenere che la decisione impugnata non abbia natura confermativa, ragion per cui il ricorso non può essere dichiarato irricevibile per tale motivo.
Sulla questione della separabilità della decisione impugnata dal contesto contrattuale in cui è intervenuta
54 A tal riguardo, occorre rammentare che, in forza dell’articolo 263 TFUE, gli organi giurisdizionali dell’Unione esercitano un controllo di legittimità sugli atti delle istituzioni destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi.
55 Secondo costante giurisprudenza, tale competenza riguarda unicamente gli atti di cui all’articolo 288 TFUE, che le istituzioni adottano alle condizioni previste dal Trattato FUE (v. ordinanza del 10 maggio 2004, Musée Grévin/Commissione, T‑314/03 e T‑378/03, EU:T:2004:139, punto 63 e giurisprudenza citata).
56 Al contrario, gli atti adottati dalle istituzioni riconducibili ad un contesto contrattuale dal quale sono inscindibili non rientrano, per loro natura, tra gli atti previsti dall’articolo 288 TFUE, il cui annullamento può essere domandato al Tribunale ai sensi dell’articolo 263 TFUE (sentenze del 17 giugno 2010, CEVA/Commissione, T‑428/07 e T‑455/07, EU:T:2010:240, punto 52; del 24 ottobre 2014, Technische Universität Dresden/Commissione, T‑29/11, EU:T:2014:912, punto 29, e ordinanza del 6 gennaio 2015, St’art e a./Commissione, T‑36/14, non pubblicata, EU:T:2015:13, punto 30).
57 Nel caso di specie, il ricorso rientra senza dubbio in un contesto contrattuale.
58 Infatti, il codice di condotta allegato al contratto stipulato l’8 febbraio 2017 tra il ricorrente e il suo datore di lavoro prevede che il consulente esterno che lavora per la Commissione s’impegna a conformarsi alle condizioni di servizio relative alla sicurezza della Commissione.
59 Inoltre, come risulta dal punto 4 supra, la clausola aggiuntiva al contratto quadro sancisce che, in forza degli articoli 3, 7 e 8 della decisione 2015/443, la Commissione può procedere a controlli sui precedenti del personale assegnato in loco al fine di prevenire e controllare i rischi per la sicurezza del suo personale, delle sue risorse e delle sue informazioni, che i diritti di accesso del personale assegnato ai locali dell’amministrazione aggiudicatrice possono essere subordinati all’emissione di un parere di sicurezza positivo da parte delle autorità belghe, che i diritti esistenti restano validi fino all’emissione di un parere negativo e che l’appaltatore s’impegna a fornire esclusivamente personale assegnato in loco che abbia ottenuto un parere di sicurezza positivo per gli edifici della Commissione che vi sono elencati.
60 Tuttavia, secondo la giurisprudenza, l’atto adottato da un’istituzione in un contesto contrattuale deve essere considerato separabile da tale contesto allorché, da una parte, sia stato adottato dall’istituzione nell’esercizio delle sue competenze proprie e, dall’altra, produca esso stesso effetti giuridici vincolanti, idonei ad incidere sugli interessi del suo destinatario e possa quindi essere oggetto di un ricorso di annullamento. In queste condizioni, un ricorso di annullamento proposto dal destinatario dell’atto deve essere considerato ricevibile (v. ordinanza del 21 ottobre 2011, Groupement Adriano, Jaime Ribeiro, Conduril/Commissione, T‑335/09, EU:T:2011:614, punto 32 e giurisprudenza citata).
61 In questo contesto, per «competenze proprie di un’istituzione» si devono intendere quelle, derivanti dai Trattati o dal diritto derivato, che fanno parte delle sue prerogative di potere pubblico, consentendole in tal modo di creare o modificare unilateralmente diritti ed obblighi nei confronti di un terzo (v. ordinanza del 21 ottobre 2011, Groupement Adriano, Jaime Ribeiro, Conduril/Commissione, T‑335/09, EU:T:2011:614, punto 33).
62 Tali condizioni risultano soddisfatte nel caso di specie.
63 Da un lato, la decisione impugnata è stata adottata dalla Commissione sul fondamento della decisione 2015/443, che conferisce a tale istituzione competenze proprie, segnatamente intese a garantire la sicurezza all’interno dei suoi locali.
64 Dall’altro lato, come sottolineato dalla Commissione in risposta a un quesito del Tribunale, mantenendo il divieto d’accesso del ricorrente ai locali della Commissione, la decisione impugnata produce, in modo unilaterale e a prescindere dai contratti menzionati ai punti 58 e 59 supra, effetti giuridici vincolanti sulla situazione di un terzo, ragion per cui essa costituisce un atto di potere pubblico.
65 Gli effetti della decisione impugnata, peraltro, vanno oltre l’ambito contrattuale, giacché essa produce la conseguenza che il ricorrente sia privato di ogni diritto d’accesso ai locali, anche in qualità di visitatore.
66 La decisione impugnata costituisce quindi un atto separabile dal contratto, suscettibile di formare oggetto di ricorso ai sensi dell’articolo 263 TFUE.
Nel merito
67 A sostegno del proprio ricorso, il ricorrente deduce quattro motivi. Il primo motivo verte sull’incompetenza dell’autore della decisione impugnata. Il secondo motivo verte sulla violazione dell’articolo 3 della decisione 2015/443 e sull’assenza di fondamento legale dell’atto impugnato. Il terzo motivo verte sulla violazione dei diritti fondamentali. Il quarto motivo, dedotto in subordine, verte sulla violazione dell’articolo 296 TFUE, dell’articolo 41, paragrafo 2, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e dei principi di motivazione formale e sostanziale degli atti unilaterali.
68 Il Tribunale ritiene che occorra esaminare in primo luogo il secondo motivo, nella parte relativa alla violazione dell’articolo 3 della decisione 2015/443.
Sul secondo motivo, nella parte in cui concerne la violazione dell’articolo 3 della decisione 2015/443
69 Nell’ambito del secondo motivo, il ricorrente fa valere che la decisione impugnata difetta di base giuridica segnatamente per il motivo che l’articolo 3 della decisione 2015/443, cui rinvia la decisione impugnata, non prevedrebbe la possibilità di revocare il diritto di accedere agli edifici della Commissione, ma costituirebbe una disposizione generale che rimanda alla Carta dei diritti fondamentali, al protocollo n. 7 sui privilegi e sulle immunità dell’Unione europea (GU 2010, C 83, pag. 266) e al diritto nazionale.
70 A tale riguardo, occorre constatare che la decisione impugnata si riferisce effettivamente all’articolo 3 della decisione 2015/443.
71 Come evidenziato dal ricorrente, l’articolo 3 della decisione 2015/443 elenca le disposizioni e i principi che la Commissione è tenuta a rispettare nell’attuazione di tale decisione ma non le conferisce il potere necessario per adottare misure che limitino l’accesso di terzi ai suoi locali.
72 Nel controricorso, la Commissione ha fatto valere che la menzione dell’articolo 3 della decisione 2015/443 nella decisione impugnata costituiva un refuso e che, in realtà, avrebbe dovuto figurarvi l’articolo 12 della decisione medesima.
73 A tale proposito, occorre constatare che, come rilevato dalla Commissione, l’articolo 12, paragrafo 1, lettera b), della decisione 2015/443 attribuisce al personale incaricato a norma dell’articolo 5 della decisione medesima la competenza a vietare l’accesso ai locali della Commissione.
74 Trattandosi di un palese refuso, la menzione dell’articolo 3 della decisione 2015/443 nella decisione impugnata non può incidere sul fondamento o sulla validità di quest’ultima.
75 Si deve pertanto respingere il secondo motivo nella parte in cui riguarda il riferimento alla decisione 2015/443.
Sul primo motivo, relativo all’incompetenza dell’autore della decisione impugnata
76 Nel primo motivo, il ricorrente fa valere che C, capo dell’unità «Sicurezza dell’informazione» della direzione Sicurezza della DG Risorse umane e sicurezza, non era competente ad adottare la decisione impugnata.
77 A tale riguardo, occorre rilevare che la decisione 2015/443 prevede, al suo articolo 17, che le responsabilità della Commissione di cui alla decisione medesima sono esercitate dalla DG Risorse umane e sicurezza sotto l’autorità e responsabilità del membro della Commissione responsabile della sicurezza.
78 In tale contesto, l’articolo 5, paragrafo 1, della decisione 2015/443 dispone quanto segue:
«Solo al personale autorizzato con incarico nominativo conferito dal direttore generale delle risorse umane e della sicurezza, in base alle rispettive funzioni, può essere attribuito il potere di adottare una o più delle seguenti misure:
1. portare armi individuali;
2. condurre le indagini di sicurezza di cui all’articolo 13;
3. adottare le misure di cui all’articolo 12 secondo quanto specificato nell’incarico».
79 Quanto all’articolo 12 della decisione 2015/443, al suo paragrafo 1 enuncia quanto segue:
«Per garantire la sicurezza nella Commissione e al fine di evitare e tenere sotto controllo i rischi, il personale incaricato a norma dell’articolo 5 può, secondo i principi definiti nell’articolo 3, prendere tra l’altro una o più delle misure seguenti:
(…)
b) misure limitate nei confronti di persone che costituiscono una minaccia per la sicurezza, tra le quali (…) il divieto di accesso ai locali della Commissione per un periodo di tempo fissato in base a criteri da definire nelle norme di attuazione;
(…)».
80 Da tali disposizioni risulta che, per adottare una decisione di divieto d’accesso quale la decisione impugnata, il funzionario della Commissione deve disporre di un incarico nominativo conferitogli dal direttore generale delle risorse umane e della sicurezza.
81 Il requisito di un incarico nominativo implica che quest’ultimo sia conferito per iscritto, come confermano i termini «secondo quanto specificato nell’incarico» che figurano all’articolo 5, paragrafo 1, punto 3, della decisione 2015/443.
82 Nell’ambito di una misura di organizzazione del procedimento, il Tribunale ha chiesto alla Commissione se C, firmatario della decisione impugnata, facesse parte del personale nominativamente incaricato ai sensi dell’articolo 5 della decisione 2015/443.
83 Dalla risposta della Commissione risulta che C non aveva ricevuto un incarico nominativo ai fini dell’adozione delle misure di cui all’articolo 12, paragrafo 1, lettera b), della decisione 2015/443.
84 Si deve quindi constatare che la persona firmataria della decisione impugnata non era autorizzata ad adottare tale atto conformemente alle prescrizioni della decisione 2015/443.
85 Nel controricorso, la Commissione ha sostenuto che la decisione impugnata poteva essere assunta dal capo dell’unità della direzione Sicurezza, essendogli stata conferita dal direttore di tale direzione una delega di firma per rappresentare la Commissione di fronte a terzi relativamente alla politica di sicurezza.
86 Per provare l’esistenza dell’asserita delega di firma, la Commissione ha prodotto un documento recante una descrizione della funzione esercitata da C. Tale documento afferma chiaramente che il capo dell’unità «Sicurezza dell’informazione» della direzione Sicurezza della DG Risorse umane e sicurezza rappresenta la Commissione di fronte ai rappresentanti degli Stati membri e degli Stati terzi nonché delle organizzazioni pubbliche e private per quanto attiene alla politica di sicurezza e alle altre materie di competenza di tale unità.
87 A tal riguardo, occorre rammentare che una delega di firma si distingue da una delega di poteri in quanto il delegante non trasferisce nessuna competenza al delegatario, il quale è semplicemente autorizzato a elaborare e firmare, in suo nome e sotto la responsabilità del delegante, l’instrumentum di una decisione il cui contenuto è sostanzialmente definito da quest’ultimo. La delega di firma deve peraltro concernere misure di gestione e di amministrazione chiaramente definite.
88 Nel caso di specie, in primo luogo, va osservato che le competenze indicate nel documento citato al punto 86 supra non contemplano necessariamente il potere di emanare divieti di accesso ai locali della Commissione.
89 In secondo luogo, occorre constatare che, oltre a non essere firmata, la descrizione delle competenze di C contenuta in tale documento, avendo carattere generale, non soddisfa il requisito della chiarezza applicabile alla definizione delle misure che costituiscono oggetto di una delega di firma.
90 In terzo luogo, una siffatta delega di firma sarebbe incompatibile con la decisione 2015/443, che, per l’adozione di una misura di divieto d’accesso, richiede l’espressa attribuzione di un incarico nominativo da parte del direttore della DG Risorse umane e sicurezza.
91 In tali circostanze, occorre ritenere che C non fosse competente ai fini dell’adozione della decisione impugnata.
92 Secondo la Commissione, l’eventuale riconoscimento dell’illegittimità che è stata appena individuata dovrebbe condurre all’annullamento della decisione impugnata solo ove il ricorrente dimostrasse di aver subìto una lesione di una garanzia che avrebbe dovuto essergli riconosciuta, prova che, nel caso di specie, non sarebbe stata fornita.
93 A tale proposito, occorre rilevare che, qualora la controversia si instauri tra un’istituzione e il suo personale e abbia ad oggetto garanzie riconosciute a quest’ultimo dallo Statuto dei funzionari dell’Unione europea o una regola di buona amministrazione, un difetto di competenza dell’autore dell’atto impugnato non determina necessariamente l’annullamento dell’atto se il ricorrente non dimostra di aver subìto una violazione di una garanzia (v., in tal senso, sentenze del 7 febbraio 2007, Caló/Commissione, T‑118/04 e T‑134/04, EU:T:2007:37, punti 67 e 68, e del 13 dicembre 2018, Pipiliagkas/Commissione, T‑689/16, non pubblicata, EU:T:2018:925, punto 62).
94 Detta giurisprudenza, tuttavia, non dev’essere estesa alle relazioni tra la Commissione e soggetti terzi, a maggior ragione in quanto, essendo esterni all’amministrazione, tali soggetti non beneficiano delle garanzie riconosciute ai funzionari dell’Unione dal loro statuto.
95 La giurisprudenza, al contrario, evidenzia che le norme in materia di competenza dell’autore dell’atto sono di ordine pubblico, con la conseguenza che, considerata la loro rilevanza, i motivi relativi alla loro violazione non solo possono, ma devono essere sollevati d’ufficio dal giudice dell’Unione allorché di tale competenza si controverta nell’ambito di una causa portata dinanzi ad esso (v., in tal senso, sentenza del 17 novembre 2017, Teeäär/BCE, T‑555/16, non pubblicata, EU:T:2017:817, punto 36 e giurisprudenza citata).
96 In tali circostanze, occorre respingere l’argomento addotto su questo punto dalla Commissione, accogliere il primo motivo e annullare pertanto la decisione impugnata, senza che sia necessario esaminare la restante parte del secondo motivo e gli altri motivi.
Sulle spese
97 Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
98 La Commissione, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese, conformemente alla domanda del ricorrente.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Prima Sezione)
dichiara e statuisce:
1) La decisione della Commissione europea del 3 luglio 2018 che mantiene nei confronti di XG il rifiuto di accesso ai suoi locali è annullata.
2) La Commissione è condannata alle spese.
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 19 dicembre 2019.
Firme