Gevoegde zaken T‑231/06 en T‑237/06

Koninkrijk der Nederlanden en

Nederlandse Omroep Stichting (NOS)

tegen

Europese Commissie

„Staatssteun – Openbare omroepdienst – Door Nederlandse autoriteiten genomen maatregelen – Beschikking die steun gedeeltelijk verenigbaar en gedeeltelijk onverenigbaar met gemeenschappelijke markt verklaart – Nieuwe steun of bestaande steun – Begrip staatssteun – Begrip onderneming – Overcompensatie van kosten van openbaredienstverplichting – Evenredigheid – Motiveringsplicht – Rechten van verdediging”

Samenvatting van het arrest

1.      Steunmaatregelen van de staten – Besluit van Commissie tot inleiding van formele procedure van onderzoek van overheidsmaatregel die voorlopig als nieuwe steun wordt gekwalificeerd – Motiveringsplicht – Omvang

(Art. 88, lid 2, EG, verordening nr. 659/1999 van de Raad, art. 6)

2.      Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door Commissie – Besluit tot inleiding van formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG – Evolutie van standpunt van Commissie aan einde van procedure

(Art. 88, lid 2, EG; verordening nr. 659/1999 van de Raad, art. 7)

3.      Mededinging – Gemeenschapsregels – Onderneming – Begrip – Uitoefening van economische activiteit – Begrip – Openbaredienstverplichtingen – Geen invloed – Activiteiten houdende uitoefening van bevoegdheden van openbaar gezag – Daarvan uitgesloten

(Art. 87, lid 1, EG)

4.      Steunmaatregelen van de staten – Aantasting van mededinging – Bedrijfssteun – Financiering toegekend aan onderneming die op voor mededinging openstaande markt met openbaredienstverplichting is belast

(Art. 87, lid 1, EG, 86 EG en 88 EG)

5.      Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Maatregelen ter compensatie van kosten van openbaredienstverplichtingen van onderneming

(Art. 86, lid 2, EG en 87, lid 1, EG)

6.      Steunmaatregelen van de staten – Bestaande steun – Maatregelen ter compensatie van kosten van openbaredienstverplichtingen van onderneming – Beschikking 2005/842 – Strekking

(Art. 86, lid 2, EG; beschikking 2005/842 van de Commissie)

7.      Steunmaatregelen van de staten – Bestaande steunmaatregelen en nieuwe steunmaatregelen – Maatregel waarbij bestaande steun wordt gewijzigd – Kwalificatie als nieuwe steun – Criteria

(Art. 88 EG; verordening nr. 659/1999 van de Raad, art. 1)

8.      Mededinging – Ondernemingen belast met beheer van diensten van algemeen economisch belang – Omschrijving van diensten van algemeen economisch belang – Beoordelingsvrijheid van lidstaten

(Art. 86, lid 2, EG; mededelingen 2001/C 17/04, punt 22, en 2001/C 320/04, punt 36, van de Commissie)

1.      In artikel 6 van verordening nr. 659/1999 betreffende de toepassing van artikel 88 EG is bepaald dat wanneer de Commissie besluit de formele onderzoeksprocedure in te leiden, in de beschikking tot inleiding kan worden volstaan met een samenvatting van de relevante feiten en rechtspunten, een eerste beoordeling omtrent de steunverlenende aard van de betrokken overheidsmaatregel, en een uiteenzetting van de redenen waarom wordt getwijfeld aan de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt. Volgens hetzelfde artikel 6 moet de beschikking tot inleiding de belanghebbenden dus in staat stellen doeltreffend deel te nemen aan de formele onderzoeksprocedure, waarin zij hun argumenten kunnen aanvoeren. Daartoe volstaat het, dat belanghebbenden weten op grond van welke redenering de Commissie voorlopig heeft geoordeeld dat de betrokken maatregel een met de gemeenschappelijke markt onverenigbare nieuwe steunmaatregel kon zijn.

(cf. punten 37‑38)

2.      Uit artikel 7 van verordening nr. 659/1999 betreffende de toepassing van artikel 88 EG volgt dat de beoordeling van de Commissie aan het einde van de formele onderzoeksprocedure geëvolueerd kan zijn, aangezien zij uiteindelijk kan beslissen dat de maatregel geen steun vormt of dat de twijfels over de onverenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt zijn weggenomen. De eindbeschikking kan dus op verschillende punten afwijken van de beschikking tot inleiding van de procedure, zonder dat dit afbreuk doet aan de geldigheid van de eindbeschikking.

(cf. punt 50)

3.      In het kader van het mededingingsrecht omvat het begrip onderneming elke eenheid die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd. Iedere activiteit bestaande in het aanbieden van goederen en diensten op een bepaalde markt vormt een economische activiteit.

Het feit dat een eenheid is belast met bepaalde taken van algemeen belang, is geen beletsel om de betrokken activiteiten als economische activiteiten te beschouwen. Daarentegen zijn activiteiten houdende uitoefening van bevoegdheden van openbaar gezag geen economische activiteiten die toepassing van de mededingingsregels van het Verdrag rechtvaardigen.

Om te bepalen of de activiteiten van een eenheid activiteiten van een onderneming in de zin van het Verdrag vormen, moet dus de aard van die activiteiten worden vastgesteld.

(cf. punten 92‑95)

4.      Steun waardoor een onderneming wordt bevrijd van kosten die zij in het kader van haar gewone bedrijfsvoering of van haar normale werkzaamheden normaliter zelf zou moeten dragen, vervalst in beginsel de mededingingsvoorwaarden.

Het feit dat de onderneming met een openbare dienst is belast en haar functie uitoefent overeenkomstig de daarvoor geldende bepalingen sluit op zich het gevaar voor vervalsing van de mededinging ten opzichte van de andere ondernemingen niet uit. Anders zouden de artikelen 86 EG tot en met 88 EG geen nuttig effect hebben. Een openbare dienst kan immers het voorwerp zijn van overcompensatie door de betrokken lidstaat, die, wanneer zij komt vast te staan, zelf leidt tot gevaar voor vervalsing op een markt die openstaat voor mededinging.

(cf. punten 119‑120)

5.      Uit de volkomen duidelijke bewoordingen van het arrest van 24 juli 2003, Altmark (C‑280/00), blijkt dat de vier in dit arrest genoemde voorwaarden louter en alleen dienen voor de kwalificatie van de betrokken maatregel als staatssteun, en meer in het bijzonder ter bepaling of er sprake is van een voordeel.

Een overheidsmaatregel die niet aan een of meer van deze voorwaarden voldoet, is te beschouwen als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, EG.

(cf. punten 145‑146)

6.      Artikel 1 van beschikking 2005/842/EG betreffende de toepassing van artikel 86, lid 2, EG op staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst die aan bepaalde met het beheer van diensten van algemeen economisch belang belaste ondernemingen wordt toegekend, bepaalt dat deze beschikking tot doel heeft vast te stellen onder welke voorwaarden die staatssteun als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt moet worden beschouwd en van de aanmeldingsverplichting van artikel 88, lid 3, EG is vrijgesteld.

Beschikking 2005/842 legt dus niet zelf de voorwaarden vast waaraan de openbaredienstcompensaties – inzonderheid wat het verstrekte voordeel betreft – moeten voldoen om te ontkomen aan de kwalificatie staatssteun, maar is veeleer van toepassing op maatregelen die reeds als staatssteun zijn gekwalificeerd en waarvan moet worden vastgesteld of zij verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt. Voorts verwijst beschikking 2005/842 uitdrukkelijk naar de criteria die het Hof in het arrest van 24 april 2003, Altmark (C‑280/00), heeft gehanteerd voor de vaststelling van staatssteun ter zake in het eerdere stadium.

De Commissie dient dus eerst te verifiëren of aan de door het Hof in het arrest Altmark geformuleerde criteria is voldaan teneinde vast te stellen of de betrokken betalingen staatssteun vormen en vervolgens, na te hebben geconcludeerd dat sprake is van staatssteun, de verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt te onderzoeken.

(cf. punten 153‑155)

7.      Uit artikel 1 van verordening nr. 659/1999 betreffende de toepassing van artikel 88 EG volgt dat de kwalificatie als bestaande steun toepasselijk is op iedere steunmaatregel die vóór de inwerkingtreding van het EG-Verdrag in de betrokken lidstaat bestond en op iedere door de Commissie of de Raad goedgekeurde steunmaatregel, en dat als nieuwe steun moet worden beschouwd iedere wijziging van bestaande steun.

Volgens de ondubbelzinnige bewoordingen van voormelde bepaling is niet „iedere gewijzigde bestaande steun” als nieuwe steun te beschouwen, maar kan alleen de wijziging als zodanig als nieuwe steun worden gekwalificeerd. Slechts wanneer de wijziging de kern van de oorspronkelijke regeling raakt, wordt deze laatste dus in een nieuwe steunregeling omgezet. Van een dergelijke substantiële wijziging kan echter geen sprake zijn wanneer het nieuwe element duidelijk los van de oorspronkelijke regeling kan worden beschouwd.

Een steunmaatregel kan aan de hand van de bepalingen waarin zij is vastgelegd en de modaliteiten en de beperkingen daarvan als nieuwe steun of als wijziging van de bestaande regeling worden gekwalificeerd.

(cf. punten 176‑177, 180)

8.      De lidstaten beschikken over een ruime vrijheid om te definiëren wat zij beschouwen als diensten van algemeen economisch belang. Bijgevolg kan de Commissie de definitie van die diensten door een lidstaat uitsluitend in geval van kennelijke onjuistheden aan de orde stellen.

Wat betreft de omschrijving van de openbare dienst in de omroepsector komt het de Commissie weliswaar niet toe, zich uit te spreken over de vraag of een programma moet worden aangeboden als dienst van algemeen economisch belang of de aard of de kwaliteit van een bepaald product ter discussie te stellen, maar als hoedster van het Verdrag moet zij kunnen optreden in geval van kennelijke onjuistheden.

(cf. punten 223‑224)