Дело T‑245/13
Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия
срещу
Европейска комисия
„ФЕОГА — Секция „Гарантиране“ — ЕФГЗ и ЕЗФРСР — Разходи, изключени от финансиране — Схема на единно плащане — Ключови проверки — Вторични проверки — Членове 51, 53, 73 и 73а от Регламент (ЕО) № 796/2004“
Резюме — Решение на Общия съд (втори състав) от 4 септември 2015 г.
1. Селско стопанство — Обща селскостопанска политика — Финансиране от ФЕОГА, ЕФГЗ и ЕЗФРСР — Приключване на сметки — Отказ от поемане на разходи, произтичащи от нередности при прилагането на правната уредба на Съюза — Оспорване от засегната държава членка — Тежест на доказване — Разпределяне между Комисията и държавата членка
(член 31, параграф 1 от Регламент № 1290/2005 на Съвета)
2. Селско стопанство — Обща селскостопанска политика — Схеми за директно подпомагане — Общи правила — Схема на единно плащане — Недължимо предоставяне на права на плащане, засегнало общата стойност на предоставените права — Последици — Задължение за Комисията да преоцени с обратно действие единичната стойност на тези права — Липса
(Регламент № 73/2009 на Съвета; член 73 и член 73а от Регламент № 796/2004 на Комисията, и съображение 13 от Регламент № 239/2005 на Комисията)
3. Право на Европейския съюз — Тълкуване — Методи — Буквално, систематично и телеологично тълкуване
4. Селско стопанство — Обща селскостопанска политика — Схеми за директно подпомагане — Общи правила — Схема на единно плащане — Недължимо предоставяне на помощите въз основа на недължимо предоставени права на плащане вследствие на грешки, отнасящи се до допустимата площ — Последици — Задължение за пълно възстановяване на размера на предоставените помощи — Условия
(Регламенти № 729/70, № 1258/1999 и № 1290/2005 на Съвета и член 34, параграф 1 от Регламент № 73/2009 на Съвета; членове 73 и 73а от Регламент № 796/2004 на Комисията)
5. Селско стопанство — Обща селскостопанска политика — Интегрирана система за администриране и контрол на някои схеми за помощи — Намаления и изключвания при свръхдеклариране — Площ, посочена в заявление за помощ, която надхвърля определената в рамките на проверка площ — Санкция — Изчисляване въз основа на заявените от земеделския стопанин права на плащане — Задължение за вземане под внимание на предварително преоценената единична стойност на правата на плащане при недължимо предоставяне на тези права — Липса
(член 2, точка 22, член 50, параграфи 2 и 3 и член 51, параграф 1 от Регламент № 796/2004 на Комисията)
6. Селско стопанство — Обща селскостопанска политика — Интегрирана система за администриране и контрол на някои схеми за помощи — Намаления и изключвания при свръхдеклариране — Неприлагане в случай на деклариране в заявление за помощ на площ, която надхвърля заявените права на плащане, но отговаря на другите условия за допустимост — Вземане под внимание на правата на плащане съгласно тяхната преоценка след констатирането на неправомерното разпределяне на тези права — Изключване
(член 50, параграф 2, член 51, параграф 2а и член 73а от Регламент № 796/2004 на Комисията)
7. Селско стопанство — Обща селскостопанска политика — Интегрирана система за администриране и контрол на някои схеми за помощи — Намаления и изключвания при свръхдеклариране — Мерки, представляващи административна санкция — Възможност за прилагане с обратно действие на правилата на Регламент № 1122/2009 в качеството на по-леки санкции — Липса — Липса на санкционен характер на тези правила
(член 2, параграф 2 от Регламент № 2988/95 на Съвета; член 51 от Регламент № 796/2004 на Комисията и член 57, параграф 2, второ тире от Регламент № 1122/2009 на Комисията)
8. Селско стопанство — Обща селскостопанска политика — Финансиране от ФЕОГА, ЕФГЗ и ЕЗФРСР — Приключване на сметки — Отказ от поемане на разходи, произтичащи от нередности при прилагането на правната уредба на Съюза — Фиксирана финансова корекция, определена от Комисията в съответствие с вътрешни за нея указания в тази област — Прилагане от Комисията на тези вътрешни указания при приключването на сметките на фондовете, освен на ФЕОГА — Допустимост
(член 31, параграф 1 от Регламент № 1290/2005 на Съвета)
1. Вж. текста на решението.
(вж. т. 64—67, 173 и 183)
2. В Регламент № 73/2009 за установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски стопани няма разпоредба, която да предвижда изрично възможността да се променят правата на плащане на земеделски стопанин, който е получил прекалено голям брой права на плащане при първоначалното предоставяне. От друга страна, член 73а от Регламент № 796/2004 за определяне на подробни правила за прилагане на интегрираната система за администриране и контрол, кръстосано спазване и модулация, предвидени в Регламент № 1782/2003, предвижда правила относно възстановяването на недължимо предоставените права, съгласно които при посочените в тези правила обстоятелства правата на плащане могат да бъдат преизчислени. Разпоредбата се основава на желанието да бъдат определени правила за случаите, когато даден земеделец неправомерно е получил права на плащане или стойността на всяко едно от правата на плащане е била установена неправилно, видно от съображение 15 от Регламент № 239/2005, с което член 73а е включен в Регламент № 796/2004.
В случай на недължимо предоставяне на права на плащане, което е засегнало както единичната стойност, така и общата стойност на предоставени на земеделски стопанин права на плащане чрез подценяване на единичната стойност и надценяване на общата стойност, член 73а от Регламент № 796/2004 не предвижда изобщо преоценяване с обратно действие на единичната стойност на правата на плащане.
Относно тълкуването на член 73а, параграф 1 от Регламент № 796/2004, буквалният текст на тази разпоредба не предвижда, нито изрично изключва преоценяването с обратно действие на единичната стойност на правата на плащане, след като бъдат възстановени недължимо предоставените права. Във връзка с това уточнението в член 73а, параграф 1, трета алинея от същия регламент, съгласно което се счита, че недължимо предоставените права не са били предоставени още от самото начало, не следва да се тълкува в смисъл, че налага осъществяването на такава преоценка. От друга страна, това уточнение следва да се разглежда във връзка с член 73а, параграф 4 от същия регламент и да се тълкува като целящо само да посочи, че евентуално предоставените помощи въз основа на недължимо разпределени права са също недължими, така че в съответствие с член 73 от Регламент № 796/2004 трябва да бъдат възстановени.
Подобна преоценка в посока повишаване не следва и от член 73а, параграф 2 от Регламент № 796/2004. Тази разпоредба предвижда всъщност преоценка на правата на плащане само в посока понижаване. Разпоредбата не може да се тълкува в смисъл, че задължава да се прави преоценка с обратно действие в посока повишаване на единичната стойност на правата на плащане, когато, в случай на недължимо предоставяне на права на плащане и подценяване на единичната стойност на предоставените права, общата стойност на предоставените права е била надценена.
(вж. т. 82, 83, 87, 88, 93 и 95—97)
3. Вж. текста на решението.
(вж. т. 85)
4. Когато законодателят на Съюза определя условията за отпускане на определена помощ, изключването, до което води неспазването на едно от тези условия, представлява не санкция, а просто последица от неизпълнението на посочените условия, предвидени в закона. Така прилагането на член 73, параграф 1 от Регламент № 796/2004 за определяне на подробни правила за прилагане на интегрираната система за администриране и контрол, кръстосано спазване и модулация, предвидени в Регламент № 1782/2003, без да се осъществи предварителна преоценка на правата на плащане, води до възстановяване на по-големи суми, отколкото е действителният риск за Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ), поради което не представлява санкция за земеделския стопанин. Всъщност, от една страна, съгласно член 34, параграф 1 от Регламент № 73/2009 за установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски стопани, помощта се отпуска при активиране на правото на плащане на хектар, отговарящ на условията за подпомагане. Поради това грешка, отнасяща се до допустимата площ, засяга при всички случаи цялата сума на предоставената помощ. От друга страна, помощ, отпусната въз основа на недължимо предоставени права на плащане, предвид разпоредбите на член 73а, параграф 1, трета алинея във връзка с член 73а, параграф 4 от Регламент № 796/2004 представлява недължима помощ, която следва да се възстанови в съответствие с член 73 от същия регламент.
Също така, при липсата на каквато и да е разпоредба, предвиждаща в случай на недължимо предоставяне на определени права на плащане, засегнало общата стойност на правата на плащане, да се преоценява с обратно действие тяхната единична стойност в посока към повишаване, тълкуване, съгласно което такава преоценка следва да се направи, преди да се приложи член 73 от Регламент № 796/2004, не е съвместимо с изискването за ограничително тълкуване на условията за поемане на разноските по реда на Регламент № 729/70 относно финансирането на Общата селскостопанска политика, заменен с Регламент № 1258/1999, заменен на свой ред с Регламент № 1290/2005. Освен това при всички случаи съгласно член 73, параграф 4, първа алинея от Регламент № 796/2004 задължението за възстановяване, посочено в параграф 1, не се прилага, ако плащането е извършено по грешка на компетентните власти или друг орган и ако грешката не може да бъде установена по разумен път от земеделския производител. Следователно добросъвестният земеделски стопанин е защитен от задължението за възстановяване на недължимо отпусната помощ, когато за грешката, засегнала допустимата площ или отпускането на правата на плащане, са отговорни властите и той не е могъл да я установи по разумен път.
(вж. т. 105, 110—112, 115 и 119)
5. Нито от текста на член 51, параграф 1 от Регламент № 796/2004 за определяне на подробни правила за прилагане на интегрираната система за администриране и контрол, кръстосано спазване и модулация, предвидени в Регламент № 1782/2003, нито от съвместното му разглеждане с определението в член 2, точка 22 от същия регламент на понятието за определена площ следва, че предвидената в член 51, параграф 1 от Регламент № 796/2004 санкция при свръхдеклариране трябва да бъде определена въз основа на преизчислените с обратно действие права на плащане. Всъщност съгласно текста на член 51, параграф 1 от Регламент № 796/2004 предвидените в него намаления и изключвания са приложими, когато заявената от земеделския стопанин площ е по-голяма от площта, определена по-конкретно в съответствие с член 50, параграф 3 от същия регламент, и когато разликата между двете площи надхвърля определените в тази разпоредба граници.
След като обаче в посочената разпоредба е предвидено свръхдекларирането да бъде санкционирано с намаление при предвидените в нея условия на определената площ, въз основа на която се изчислява размерът на помощта, все пак трябва да се приеме, че предвид самия текст на тази разпоредба нейното приложение изобщо не е обвързано с предварителната преоценка на единичната стойност на правата на плащане в случаите на недължимо предоставяне на такива права. Дори обаче да се предположи, че по този начин член 2, точка 22 от Регламент № 796/2004 дефинира определената площ спрямо площта, която е придружена от определен брой права на плащане, с които земеделският стопанин действително разполага, и тази дефиниция е релевантна в контекста на член 51 от същия регламент, то дефиницията не може да въведе задължение за преизчисляване на санкцията по член 51, параграф 1 от Регламент № 796/2004 въз основа на преизчислена стойност на правата на плащане. Всъщност член 2, точка 22 не съдържа никакво указание относно стойността на правата на плащане, които евентуално би следвало да се имат предвид.
Това тълкуване на член 51, параграф 1 от Регламент № 796/2004 е валидно още повече и предвид разпоредбите на член 50 от същия регламент, и в частност на параграф 2 от него. Съгласно член 50, параграф 2 от Регламент № 796/2004, който дефинира основата за изчисляване на помощта, при несъответствие между декларираните права на плащания и декларираната площ, помощта се изчислява на база по-малкия размер. С други думи, съгласно тази разпоредба, ако не е указано друго, изчисляването на помощта се осъществява въз основа на заявените от земеделския стопанин права на плащане, без да е необходимо да се взема предвид евентуалната преоценка в посока към повишаване на тяхната единична стойност.
(вж. т. 134—136, 138 и 139)
6. С оглед на общата структура на член 51 от Регламент № 796/2004 за определяне на подробни правила за прилагане на интегрираната система за администриране и контрол, кръстосано спазване и модулация, предвидени в Регламент № 1782/2003, който Регламент № 796/2004 се вписва в борбата с нередностите и измамите, добавянето в тази разпоредба на параграф 2а се основава на съображението, че при разминаване между заявената площ и заявените права на плащане поначало няма никаква опасност от нередност или злоупотреба, ако заявената площ отговаря на всички останали условия за допустимост. Всъщност при подобно разминаване между заявената площ и броя заявени права размерът на помощта при всички случаи се определя съгласно член 50, параграф 2 от същия регламент на база по-малкия размер, така че да бъде изключена възможността помощта да бъде отпускана въз основа на неопределена площ. Следователно поначало в такъв случай не съществува опасност от недължимо плащане, отпуснато въз основа на неопределена площ.
Що се отнася до приложимите намаления и изключвания в случаите на свръхдеклариране на земеделска площ, в съответствие с член 51, параграф 2а, първа алинея от Регламент № 796/2004 предвидените в параграф 1 от тази разпоредба намаления и изключвания не се прилагат само в хипотезата, при която заявената площ надхвърля броя на заявените права на плащане и тази площ отговаря на всички останали условия за допустимост. В това отношение сравнението между заявената площ и заявените права на плащане се прави в рамките на член 51, параграф 2а от Регламент № 796/2004 независимо от броя на правата на плащане, с които земеделският стопанин действително разполага, евентуално след като бъдат възстановени недължимо предоставените права на основание член 73а от Регламент № 796/2004.
(вж. т. 144, 145 и 151)
7. Член 57, параграф 2, второ тире от Регламент № 1122/2009 за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент № 73/2009 и на Регламент № 1234/2007 не представлява ново правило за прилагането на намаленията и изключванията в случаите на свръхдеклариране на земеделска площ, имащо обратно действие като по-леко по строгост правило от това на член 51 от Регламент № 796/2004 за определяне на подробни правила за прилагане на интегрираната система за администриране и контрол, кръстосано спазване и модулация, предвидени в Регламент № 1782/2003. Всъщност, докато намаленията и изключванията на помощи, каквито са предвидените в член 51 от Регламент № 796/2004, представляват административна санкция по смисъла на член 2, параграф 2 от Регламент № 2988/95 относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности, разпоредбите относно определянето на дадена основа за изчисляване не представляват административна санкция, какъвто е случаят с член 57, параграф 2, второ тире от Регламент № 1122/2009.
Освен това член 57, параграф 2, второ тире от Регламент № 1122/2009 не изменя по никакъв начин правилата относно намаленията и изключванията, предвидени в член 58 от същия регламент. Посоченият член 58 възпроизвежда също така правилата, съдържащи се в член 51, параграф 1 от Регламент № 796/2004, като се има предвид все пак, че разпоредбите на член 51, параграф 2а от Регламент № 796/2004, които са въвеждали изключение от намаленията и изключванията по член 51, параграф 1 от същия регламент, не са възпроизведени в член 58 от Регламент № 1122/2009.
(вж. т. 160 и 162—166)
8. Макар документ № VI/5330/97, определящ указанията на Комисията за прилагане на финансовите корекции, да е приет от Комисията в рамките на Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на селското стопанство (ФЕОГА), и да съдържа, видно от неговото наименование, указания за изчисляване на финансовите последици при подготовка на решението за приключване на сметките на ФЕОГА, секция „Гарантиране“, нищо не пречи на Комисията да приложи този документ и при упражняване на правомощията, предоставени ѝ от член 31, параграф 1 от Регламент № 1290/2005 относно финансирането на Общата селскостопанска политика, във връзка с приключването на сметките на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ).
(вж. т. 189)