Cauza T‑245/13
Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord
împotriva
Comisiei Europene
„FEOGA – Secțiunea «Garantare» – FEGA și FEADR – Cheltuieli excluse de la finanțare – Regim de plată unică – Controale‑cheie – Controale secundare – Articolele 51, 53, 73 și 73a din Regulamentul (CE) nr. 796/2004”
Sumar – Hotărârea Tribunalului (Camera a doua) din 4 septembrie 2015
1. Agricultură – Politica agricolă comună – Finanțare prin FEOGA, FEGA și FEADR – Închiderea conturilor – Refuzul de a acoperi cheltuielile care rezultă din neregularitățile de aplicare a reglementării Uniunii – Contestarea de către statul membru vizat – Sarcina probei – Repartizare între Comisie și statul membru
[Regulamentul nr. 1290/2005 al Consiliului, art. 31 alin. (1)]
2. Agricultură – Politica agricolă comună – Scheme de sprijin direct – Norme comune – Schemă de plată unică – Acordare necuvenită a anumitor drepturi la plată care a afectat valoarea totală a drepturilor acordate – Consecințe – Obligația Comisiei de a efectua o reevaluare retroactivă a valorii unitare a drepturilor menționate – Inexistență
[Regulamentul nr. 73/2009 al Consiliului; Regulamentul nr. 796/2004 al Comisiei, art. 73 și 73a, și Regulamentul nr. 239/2005 al Comisiei, considerentul (15)]
3. Dreptul Uniunii Europene – Interpretare – Metode – Interpretare literală, sistematică și teleologică
4. Agricultură – Politica agricolă comună – Scheme de sprijin direct – Norme comune – Schemă de plată unică – Acordare necuvenită a ajutoarelor în temeiul unor drepturi la plată acordate în mod necuvenit din cauza unor erori cu privire la suprafața eligibilă – Consecințe – Obligația de rambursare integrală a cuantumului ajutoarelor plătite – Condiții
[Regulamentele nr. 729/70, nr. 1258/1999 și nr. 1290/2005 ale Consiliului și Regulamentul nr. 73/2009 al Consiliului, art. 34 alin. (1); Regulamentul nr. 796/2004 al Comisiei, art. 73 și 73a]
5. Agricultură – Politica agricolă comună – Sistem integrat de gestionare și control privind anumite scheme de ajutor – Reduceri și excluderi în caz de supradeclarare – Suprafață declarată într‑o cerere de ajutoare care o depășește pe cea determinată cu ocazia unui control – Sancțiune – Calcul în temeiul drepturilor la plată declarate de agricultor – Obligația de a lua în considerare o reevaluare prealabilă a valorii unitare a drepturilor la plată în caz de acordare necuvenită a acestor drepturi – Inexistență
[Regulamentul nr. 796/2004 al Comisiei, art. 2 pct. 22, art. 50 alin. (2) și (3) și art. 51 alin. (1)]
6. Agricultură – Politica agricolă comună – Sistem integrat de gestionare și control privind anumite scheme de ajutor – Reduceri și excluderi în caz de supradeclarare – Neaplicare în caz de declarare într‑o cerere de ajutoare a unei suprafețe mai mari decât drepturile la plată declarate, dar care îndeplinește celelalte criterii de admisibilitate – Luarea în considerare a drepturilor la plată astfel cum sunt reevaluate ca urmare a constatării caracterului necuvenit al acordării acestor drepturi – Excludere
[Regulamentul nr. 796/2004 al Comisiei, art. 50 alin. (2), art. 51 alin. (2a) și art. 73a]
7. Agricultură – Politica agricolă comună – Sistem integrat de gestionare și control privind anumite scheme de ajutor – Reduceri și excluderi în caz de supradeclarare – Măsuri care constituie o sancțiune administrativă – Posibilitatea aplicării retroactive a normelor prevăzute de Regulamentul nr. 1122/2009 ca sancțiuni mai puțin severe – Inexistență – Lipsa caracterului de sancțiune al normelor menționate
[Regulamentul nr. 2988/95 al Consiliului, art. 2 alin. (2); Regulamentul nr. 796/2004 al Comisiei, art. 51, și Regulamentul nr. 1122/2009 al Comisiei, art. 57 alin. (2) a doua liniuță]
8. Agricultură – Politica agricolă comună – Finanțare prin FEOGA, FEGA și FEADR – Închiderea conturilor – Refuzul de a acoperi cheltuielile care rezultă din neregularitățile de aplicare a reglementării Uniunii – Corecție financiară forfetară stabilită de Comisie în conformitate cu orientările interne adoptate în materie – Aplicare de către Comisie a orientărilor interne menționate în cadrul închiderii conturilor fondurilor, altele decât FEOGA – Admisibilitate
[Regulamentul nr. 1290/2005 al Consiliului, art. 31 alin. (1)]
1. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 64-67, 173 și 183)
2. Nicio dispoziție a Regulamentului nr. 73/2009 de stabilire a unor norme comune pentru sistemele de ajutor direct pentru agricultori în cadrul politicii agricole comune și de instituire a anumitor sisteme de ajutor pentru agricultori nu prevede în mod expres posibilitatea de a modifica drepturile la plată ale unui agricultor care ar fi primit un număr prea mare de drepturi la plată în cadrul acordării inițiale. În schimb, articolul 73a din Regulamentul nr. 796/2004 de stabilire a normelor de aplicare a ecocondiționării, a modulării și a sistemului integrat de gestionare și control, prevăzute de Regulamentul nr. 1782/2003, prevede norme referitoare la recuperarea drepturilor acordate în mod necuvenit din care reiese că, în împrejurările la care se referă acestea, drepturile la plată pot să facă obiectul unui nou calcul. Această dispoziție își are originea, astfel cum reiese din considerentul (15) al Regulamentului nr. 239/2005 de modificare și rectificare a Regulamentului nr. 796/2004, prin care dispoziția respectivă a fost introdusă în Regulamentul nr. 796/2004, în voința de a stabili norme pentru cazul în care un agricultor ar primi anumite drepturi necuvenite la plată sau pentru cazul în care valoarea fiecăruia dintre drepturile la plată ar fi fost stabilită la un nivel incorect.
În cazul în care acordarea necuvenită a anumitor drepturi la plată a afectat atât valoarea unitară, cât și valoarea totală a drepturilor la plată acordate unui agricultor, în sensul că valoarea unitară a fost subevaluată, în timp ce valoarea totală a fost supraevaluată, articolul 73a din Regulamentul nr. 796/2004 nu prevede nicio reevaluare retroactivă a valorii unitare a drepturilor la plată.
În ceea ce privește interpretarea articolului 73a alineatul (1) din Regulamentul nr. 796/2004, redactarea acestei dispoziții nu prevede și nici nu exclude în mod explicit reevaluarea retroactivă a valorii unitare a drepturilor la plată ca urmare a recuperării drepturilor acordate în mod necuvenit. În această privință, precizarea de la articolul 73a alineatul (1) al treilea paragraf din acest regulament, potrivit căreia se consideră că drepturile acordate în mod necuvenit nu au fost atribuite de la început, nu poate fi interpretată în sensul că impune să se efectueze o asemenea reevaluare. În schimb, această precizare trebuie coroborată cu articolul 73a alineatul (4) din regulamentul menționat și trebuie interpretată în sensul că are drept unic obiect să indice că ajutoarele acordate, dacă este cazul, pe baza unor drepturi atribuite în mod necuvenit sunt ele însele necuvenite, astfel încât, în conformitate cu dispozițiile articolului 73 din Regulamentul nr. 796/2004, acestea trebuie restituite.
O astfel de reevaluare în sensul majorării nu poate, cu atât mai mult, să decurgă din articolul 73a alineatul (2) din Regulamentul nr. 796/2004. Astfel, această dispoziție nu prevede decât reevaluarea drepturilor la plată în sensul diminuării lor. Această dispoziție nu poate fi interpretată în sensul că impune o reevaluare retroactivă în sensul majorării valorii unitare a drepturilor la plată atunci când, în caz de acordare necuvenită a anumitor drepturi la plată și de subevaluare a valorii unitare a drepturilor acordate, valoarea totală a drepturilor acordate a fost supraevaluată.
(a se vedea punctele 82, 83, 87, 88, 93 și 95-97)
3. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctul 85)
4. Atunci când legiuitorul Uniunii stabilește condiții de eligibilitate pentru acordarea unui ajutor, excluderea determinată de nerespectarea uneia dintre aceste condiții nu reprezintă o sancțiune, ci simpla consecință a neîndeplinirii respectivelor condiții prevăzute de lege. Astfel, aplicarea articolului 73 alineatul (1) din Regulamentul nr. 796/2004 de stabilire a normelor de aplicare a ecocondiționării, a modulării și a sistemului integrat de gestionare și control, prevăzute de Regulamentul nr. 1782/2003, fără să se efectueze o reevaluare prealabilă a drepturilor la plată, nu constituie o sancțiune pentru agricultor, din moment ce ar determina recuperări de sume mai mari decât riscul real la care este expus Fondul european de garantare agricolă (FEGA). Astfel, pe de o parte, conform articolului 34 alineatul (1) din Regulamentul nr. 73/2009 de stabilire a unor norme comune pentru sistemele de ajutor direct pentru agricultori în cadrul politicii agricole comune și de instituire a anumitor sisteme de ajutor pentru agricultori, ajutorul se acordă pentru drepturile la plată activate, adică pentru drepturile la plată însoțite de un număr corespunzător de hectare eligibile. Prin urmare, o eroare privind suprafața eligibilă afectează în orice caz cuantumul ajutorului plătit în integralitatea sa. Pe de altă parte, un ajutor acordat pe baza drepturilor la plată acordate în mod necuvenit constituie, având în vedere dispozițiile articolului 73a alineatul (1) al treilea paragraf din Regulamentul nr. 796/2004 coroborate cu cele ale articolului 73a alineatul (4) din același regulament, un ajutor necuvenit care trebuie să fie recuperat conform articolului 73 din regulamentul menționat.
În plus, în lipsa oricărei dispoziții care să prevadă, în cazul acordării necuvenite a anumitor drepturi la plată care au afectat valoarea totală a drepturilor la plată, reevaluarea retroactivă a valorii lor unitare în sensul majorării acestora, o interpretare potrivit căreia trebuie să se efectueze o astfel de reevaluare anterior aplicării articolului 73 din Regulamentul nr. 796/2004 este incompatibilă cu cerința unei interpretări stricte a condițiilor de suportare a cheltuielilor în contextul Regulamentului nr. 729/70 privind finanțarea politicii agricole comune, înlocuit de Regulamentul nr. 1258/1999, care a fost, la rândul său, înlocuit de Regulamentul nr. 1290/2005. Pe de altă parte, în orice caz, articolul 73 alineatul (4) primul paragraf din Regulamentul nr. 796/2004 prevede că obligația de rambursare impusă la alineatul (1) al acestei dispoziții nu se aplică în cazul în care plata a fost efectuată ca urmare a unei erori a autorității competente sau a unei alte autorități și atunci când, în mod normal, eroarea nu ar fi putut fi depistată de agricultor. Rezultă că agricultorul de bună‑credință este protejat de recuperarea ajutorului necuvenit atunci când eroarea care a afectat suprafața eligibilă sau acordarea drepturilor la plată este imputabilă autorităților și când el nu putea în mod normal să o depisteze.
(a se vedea punctele 105, 110-112, 115 și 119)
5. Nu reiese nici din modul de redactare a articolului 51 alineatul (1) din Regulamentul nr. 796/2004 de stabilire a normelor de aplicare a ecocondiționării, a modulării și a sistemului integrat de gestionare și control, prevăzute de Regulamentul nr. 1782/2003, nici din interpretarea sa în lumina definiției noțiunii de suprafață determinată de la articolul 2 punctul 22 din acest regulament că sancțiunea pentru supradeclarare a suprafeței prevăzută la articolul 51 alineatul (1) menționat din Regulamentul nr. 796/2004 trebuie determinată pe baza drepturilor la plată recalculate retroactiv. Astfel, reiese din modul de redactare a articolului 51 alineatul (1) din regulamentul menționat că reducerile și excluderile care sunt prevăzute în acesta se aplică din moment ce suprafața declarată de agricultor este mai mare decât suprafața determinată în conformitate în special cu articolul 50 alineatul (3) din același regulament și dacă diferența dintre cele două suprafețe depășește marjele indicate prin această dispoziție.
Or, deși reiese din dispoziția respectivă că o supradeclarare este sancționată prin reducerea, în condițiile enunțate în aceasta, a suprafeței determinate pe baza căreia este calculată valoarea ajutorului, trebuie totuși să se constate că, având în vedere înșiși termenii acestei dispoziții, aplicarea sa nu este subordonată în niciun fel unei reevaluări prealabile a valorii unitare a drepturilor la plată în caz de acordare necuvenită a unor astfel de drepturi. În rest, presupunând chiar că articolul 2 punctul 22 din Regulamentul nr. 796/2004 definește suprafața în raport cu suprafața însoțită de un număr de drepturi la plată de care agricultorul dispune în mod real și că această definiție este relevantă în contextul articolului 51 din regulamentul menționat, această definiție nu este de natură să impună calculul sancțiunii aplicabile în temeiul articolului 51 alineatul (1) din Regulamentul nr. 796/2004 pe baza unei valori recalculate a drepturilor la plată. Astfel, articolul 2 punctul 22 nu conține nicio indicație cu privire la valoarea drepturilor la plată de care ar trebui, dacă este cazul, să se țină cont.
Această interpretare a articolului 51 alineatul (1) din Regulamentul nr. 796/2004 se impune cu atât mai mult având în vedere dispozițiile articolului 50 din același regulament și în special dispozițiile alineatului (2) al acestuia. Reiese din articolul 50 alineatul (2) din Regulamentul nr. 796/2004, care definește baza de calcul al ajutorului, că, în cazul în care există diferențe între drepturile la plată declarate și suprafața declarată, ajutorul se calculează luând în considerare baza cea mai mică. Cu alte cuvinte, reiese din această dispoziție că, în lipsa oricărei indicații contrare, calculul ajutorului se efectuează pe baza drepturilor la plată declarate de agricultor, fără să fie necesar să se ia în considerare o eventuală reevaluare în sensul majorării valorii unitare a acestora.
(a se vedea punctele 134-136, 138 și 139)
6. Având în vedere economia generală a articolului 51 din Regulamentul nr. 796/2004 de stabilire a normelor de aplicare a ecocondiționării, a modulării și a sistemului integrat de gestionare și control, prevăzute de Regulamentul nr. 1782/2003, care vizează combaterea neregulilor și a fraudelor, introducerea alineatului (2a) în această dispoziție se întemeiază pe considerația potrivit căreia, în cazul în care există diferențe între suprafața declarată și drepturile la plată declarate, nu există, în principiu, niciun risc de neregulă sau de fraudă cu condiția ca suprafața declarată să îndeplinească toate celelalte criterii de admisibilitate. Astfel, în cazul unei asemenea diferențe între suprafața declarată și numărul de drepturi declarate, cuantumul ajutorului este determinat, în orice caz, în conformitate cu articolul 50 alineatul (2) din regulamentul menționat, pe baza cea mai mică, așa încât este exclus, în orice situație, ca un ajutor să fie plătit pe baza unei suprafețe care nu este determinată. În consecință, în principiu, nu există, într‑un astfel de caz, niciun risc de plată acordată în mod necuvenit pe baza unei suprafețe care nu este determinată.
În ceea ce privește reducerile și excluderile aplicabile în caz de supradeclarare a suprafeței agricole, în conformitate cu articolul 51 alineatul (2a) primul paragraf din Regulamentul nr. 796/2004, numai în ipoteza în care suprafața declarată este mai mare decât numărul de drepturi la plată declarate și în care suprafața menționată îndeplinește toate celelalte criterii de eligibilitate, reducerile și excluderile instituite la alineatul (1) al acestei dispoziții nu se aplică. În această privință, comparația între suprafața declarată și drepturile la plată declarate se efectuează, în cadrul articolului 51 alineatul (2a) din Regulamentul nr. 796/2004, fără a lua în considerare numărul de drepturi la plată de care agricultorul dispune în mod real, dacă este cazul, după recuperarea drepturilor acordate necuvenit în temeiul articolului 73a din Regulamentul nr. 796/2004.
(a se vedea punctele 144, 145 și 151)
7. Articolul 57 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1122/2009 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentelor nr. 73/2009 și nr. 1234/2007 nu constituie o normă nouă referitoare la aplicarea reducerilor și excluderilor în caz de supradeclarare a suprafeței agricole, care trebuie, ca normă mai favorabilă decât cea care rezultă din articolul 51 din Regulamentul nr. 796/2004 de stabilire a normelor de aplicare a ecocondiționării, a modulării și a sistemului integrat de gestionare și control, prevăzute de Regulamentul nr. 1782/2003, să se aplice retroactiv. Astfel, deși reducerile și excluderile ajutoarelor precum cele prevăzute la articolul 51 din Regulamentul nr. 796/2004 constituie o sancțiune administrativă în sensul articolului 2 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2988/95 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene, nu aceasta este situația în ceea ce privește dispoziții referitoare la definirea unei baze de calcul, cum ar fi articolul 57 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1122/2009.
În plus, articolul 57 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1122/2009 nu modifică nicidecum normele privind reducerile și excluderile, astfel cum rezultă acestea din articolul 58 din acest regulament. Acest din urmă articol reia, pe de altă parte, normele care figurează la articolul 51 alineatul (1) din Regulamentul nr. 796/2004, precizându‑se totodată că dispozițiile articolului 51 alineatul (2a) din Regulamentul nr. 796/2004, care au constituit o excepție de la reducerile și excluderile de la articolul 51 alineatul (1) din același regulament, nu sunt reluate la articolul 58 din Regulamentul nr. 1122/2009.
(a se vedea punctele 160 și 162-166)
8. Deși Documentul nr. VI/5330/97, care definește Orientările Comisiei pentru aplicarea corecțiilor financiare, a fost adoptat de Comisie în contextul Fondului european de orientare și garantare agricolă (FEOGA) și cuprinde, astfel cum rezultă din titlu, orientări privind calculul consecințelor financiare în cadrul pregătirii deciziei de închidere a conturilor FEOGA, secțiunea „Garantare”, nimic nu interzice Comisiei să aplice acest document și în exercitarea competențelor pe care articolul 31 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1290/2005 privind finanțarea politicii agricole comune i le atribuie în vederea închiderii conturilor Fondului european de garantare agricolă (FEGA).
(a se vedea punctul 189)