РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (девети състав)
11 септември 2019 година(*)
„Публична служба — Длъжностни лица — Повишаване — Процедура по повишаване за 2017 г. — Решение жалбоподателят да не бъде повишен в степен AD 7, считано от 1 януари 2017 г. — Член 45 от Правилника — Член 9, параграф 3 от приложение IX към Правилника — Злоупотреба с власт — Дисциплинарно наказание“
По дело T‑545/18
YL, длъжностно лице на Европейската комисия, за когото се явяват P. Yon и B. de Lapasse, адвокати,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия, за която се явяват първоначално L. Radu Bouyon и R. Striani, а впоследствие L. Radu Bouyon и B. Mongin, в качеството на представители,
ответник,
с предмет искане на основание член 270 ДФЕС, първо — за отмяна на решението на Комисията, съобщено на персонала на тази институция на 13 ноември 2017 г., да не се повишава жалбоподателят в степен AD 7 в рамките на процедурата за повишаване за 2017 г., второ — за повишаване на жалбоподателя в степен AD 7, считано от 1 януари 2017 г., и трето — за поправяне на вредите, които жалбоподателят твърди, че е претърпял,
ОБЩИЯТ СЪД (девети състав),
състоящ се от: S. Gervasoni, председател, K. Kowalik-Bańczyk (докладчик) и C. Mac Eochaidh, съдии,
секретар: M. Marescaux, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 3 юли 2019 г.,
постанови настоящото
Решение
Обстоятелствата по спора
1 Жалбоподателят, YL, е длъжностно лице, което от 16 май 2010 г. е назначено в генерална дирекция (ГД) [поверително](1) на Европейската комисия. Той е класиран в степен AD 6 от 1 януари 2012 г.
2 От 6 януари 2014 г. до 15 януари 2016 г. жалбоподателят ползва отпуск по лични причини.
3 С решение от 23 март 2016 г. (наричано по-нататък „решението от 23 март 2016 г.“) органът по назначаването (наричан по-нататък „ОН“) на Комисията налага на жалбоподателя санкция „понижаване на стъпка“, тъй като, първо, неправомерно е ползвал един ден отпуск по болест на 18 юни 2013 г., през който е участвал в политическа дейност, второ, е публикувал на своя личен уебсайт на 6 февруари 2014 г. „полемична“ статия за Европейския съюз, без предварително да е уведомил ОН, трето, между 11 април и 1 май 2014 г. е предал на журналисти изказвания, които могат да създадат риск за репутацията на Комисията, четвърто, макар да е бил в отпуск по лични причини, е пропуснал да уведоми ОН за неговия избор на 30 март 2014 г. на публична длъжност, и пето, е упражнявал външна дейност между 25 февруари и 15 април 2014 г., без предварително да е поискал разрешение от ОН.
4 Жалбоподателят не оспорва решението от 23 март 2016 г.
5 С писмо от ноември 2017 г. генералният директор на ГД [поверително] уведомява жалбоподателя, че в съответствие с препоръките на съвместния комитет по повишаването същият ще бъде повишена в степен AD 7 със задна дата, считано от 1 януари 2017 г.
6 На 13 ноември 2017 г. ОН публикува списъка на длъжностните лица, повишени в рамките на процедурата по повишаване за 2017 г. Този списък не съдържа името на жалбоподателя.
7 На 12 февруари 2018 г. жалбоподателят подава жалба по административен ред срещу решението на ОН да не го повиши. Той изтъква по-специално че ОН не можел да вземе предвид решението от 23 март 2016 г. за тази цел.
8 ОН отхвърля жалбата, подадена по административен ред от жалбоподателя, на 8 юни 2018 г., тъй като член 45 от Правилника за длъжностните лица на Европейския съюз (наричан по-нататък „Правилникът“) не съдържа изчерпателен списък на критериите, които следва да се вземат предвид за целите на предвиденото в този член сравнително съпоставяне на заслугите, поради което решението от 23 март 2016 г. може да бъде взето предвид във връзка с това съпоставяне. Освен това той посочва, че понятието „поведение в службата“ също може да представлява един от тези критерии.
Производство и искания на страните
9 На 11 септември 2018 г. жалбоподателят подава настоящата жалба в секретариата на Общия съд. Комисията представя в секретариата на Общия съд писмената си защита на 14 декември 2018 г.
10 Жалбоподателят моли Общия съд:
– да отмени решението да не бъде повишен в степен AD 7 в рамките на процедурата за повишаване за 2017 г.,
– да отмени решението за отхвърляне на жалбата му по административен ред,
– да го повиши в степен AD 7, считано от 1 януари 2017 г.,
– да му присъди обезщетение за претърпяната вреда, оценена на 100 000 EUR и произтичаща от приемането на решението да не бъде повишен в степен AD 7 в рамките на процедурата по повишаване за 2017 г.,
– да осъди Комисията да заплати съдебните разноски, оценени на 10 000 EUR.
11 Комисията моли Общия съд:
– да отхвърли жалбата,
– да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
От правна страна
12 В самото начало следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика жалбата, подадена от служител по административен ред, и отхвърлянето ѝ от компетентния орган са неразделна част от сложна процедура, така че, макар и формално да се иска отмяна на решението за отхвърляне на жалбата по административен ред, с подадената по съдебен ред жалба Общият съд всъщност е сезиран да се произнесе по увреждащия акт, обжалван по административен ред (решения от 17 януари 1989 г., Vainker/Парламент, 293/87, EU:C:1989:8, т. 8 и от 25 октомври 2018 г., KF/Satcen, T‑286/15, EU:T:2018:718, т. 115).
13 От това следва, че искането за отмяна на решението на ОН, с което се отхвърля жалбата по административен ред на жалбоподателя, трябва да се разглежда като искане за отмяна на решението да не бъде повишен в степен AD 7 в рамките на процедурата по повишаване за 2017 г. (наричано по-нататък „обжалваното решение“).
14 Макар жалбоподателят формално да изтъква две отделни основания, изведени, първото, от явно нарушение на правната норма, а второто, от злоупотреба с власт и процесуални правомощия, следва да се приеме, че тези основания по същество формират едно-единствено основание, а именно че вземането предвид на решението от 23 март 2016 г. в рамките на предвиденото в член 45 от Правилника сравнително съпоставяне на заслугите води до повторното санкциониране на жалбоподателя за едни и същи действия. В този смисъл жалбоподателят поддържа, че ОН едновременно е нарушил член 45 от Правилника, както и член 9, параграф 3 от приложение IX към Правилника и принципа non bis in idem, и е допуснал злоупотреба с власт и процесуални правомощия.
15 Комисията оспорва доводите на жалбоподателя.
16 Съгласно член 9, параграф 3 от приложение IX към Правилника, който възпроизвежда общия принцип на правото на Съюза non bis in idem, за едно нарушение може да бъде наложено само едно дисциплинарно наказание.
17 Освен това от членове 44 и 45 от Правилника следва, че за разлика от повишаването в стъпка, при което длъжностните лица по принцип получават автоматично по-висока стъпка след определен период от време, повишаването в степен се предоставя едва след сравнително съпоставяне на заслугите на длъжностните лица, които отговарят на условията за повишаване.
18 От това следва, че в съответствие с член 9, параграф 1 от приложение IX към Правилника спирането на повишаването на стъпка, както и, a fortiori, понижаването на стъпка, представляват санкция. Отказът за повишаване обаче, който впрочем не е споменат в тази разпоредба, по принцип не може да се оприличи на санкция, тъй като се основава на сравнителното съпоставяне на заслугите на отговарящите на условията за съответното повишаване длъжностни лица.
19 В това отношение следва да се отбележи, че при сравнителното съпоставяне на заслугите съгласно член 45 от Правилника „[ОН] по-специално взема предвид оценката, уменията на съответното длъжностно лице при упражняване на функциите си да ползва езици, различни от тези, за които […] е представило доказателства, че владее, и […] нивото на упражняваните от него функции“.
20 С употребата на израза „по-специално“ член 45 от Правилника уточнява основните три критерия, които задължително трябва да бъдат взети предвид при сравнителното съпоставяне на заслугите. Той обаче не изключва отчитането на други критерии, които също могат да дадат указание за заслугите на длъжностни лица, които могат да бъдат повишени (решения от 28 септември 2011 г., AC/Съвет, F‑9/10, EU:F:2011:160, т. 25 и от 14 ноември 2012 г., Bouillez/Съвет, F‑75/11, EU:F:2012:152, т. 57).
21 Затова виновното поведение, доколкото представлява неизпълнение на задълженията, които длъжностното лице е длъжно да изпълнява съгласно Правилника, може да бъде взето предвид от ОН евентуално за да отхвърли кандидатурата на заинтересованото лице за повишаване (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 23 февруари 2001 г., De Nicola/ЕИБ, T‑7/98, T‑208/98 и T‑109/99, EU:T:2001:69, т. 220). Всъщност в интерес на институцията е само лицата, които имат безупречно професионално поведение, да бъдат назначавани на отговорни длъжности (решение от 2 април 1998 г., Apostolidis/Съд, T‑86/97, EU:T:1998:71, т. 58).
22 Накрая, следва да се припомни, че макар съгласно член 5, параграф 7 от Решение C(2013) 8968 окончателен на Комисията от 16 декември 2013 година относно общите разпоредби за прилагане на член 45 от Правилника съвместният комитет по повишаването да предлага на вниманието на ОН списъка на длъжностните лица, които препоръчва да бъдат повишени, единствено ОН носи отговорност за решенията за повишаване и за предвиденото в член 45 от Правилника сравнително съпоставяне на заслугите (вж. в този смисъл решение от 14 ноември 2017 г., HL/Комисия, T‑668/16 P, непубликувано, EU:T:2017:802, т. 30).
23 При тези условия, първо, следва да се отбележи, че ОН, от една страна, не е бил обвързан от препоръките на съвместния комитет по повишаването, и от друга страна, е имал основание, за да откаже да повиши жалбоподателя, да вземе предвид решението от 23 март 2016 г. в рамките на сравнителното съпоставяне на заслугите, предвидено в член 45 от Правилника.
24 Този извод не се поставя под съмнение от довода на жалбоподателя, с който той упреква ОН, че в решението за отхвърляне на жалбата му по административен ред е приел, че понятието „поведение в службата“ може да включва решението от 23 март 2016 г. или санкционираните с това решение действия.
25 Всъщност, от една страна, доколкото този довод би могъл да се основава на понятието „поведение в службата“, съдържащо се в член 43 от Правилника, следва да се отбележи, че това понятие е свързано със съдържанието на атестационните доклади на длъжностните лица, които, както бе припомнено в точка 20 по-горе, представляват само един от критериите, които трябва да бъдат взети предвид за целите на предвиденото в член 45 от Правилника сравнително съпоставяне на заслугите.
26 От друга страна, независимо от изтъкнатото от жалбоподателя обстоятелство, че действията, санкционирани с решението от 23 март 2016 г., не са били съгласно посоченото в него „свързани с неговите функции и отговорности в рамките на ГД [поверително]“, или, a fortiori, са били извършени по време на неговия отпуск по лични причини, достатъчно е да се констатира, че тези действия все пак са били свързани с неизпълнение на задължения, които са му били възложени в качеството на длъжностно лице, и следователно представляват указание за неговите заслуги по смисъла на съдебната практика, цитирана в точка 20 по-горе. Така дори обстоятелството, че част от посочените действия са били извършени по време на отпуска по лични причини на жалбоподателя, само по себе си не е пречка те да бъдат взети предвид за целите на предвиденото в член 45 от Правилника сравнително съпоставяне на заслугите.
27 Второ, следва да се констатира, че жалбоподателят не представя никакво доказателство, че обжалваното решение е прието не въз основа на сравнителното съпоставяне на заслугите, предвидено в член 45 от Правилника, а с цел да бъде санкциониран за втори път за действията, във връзка с които е постановено решението от 23 март 2016 г.
28 Всъщност в това отношение жалбоподателят се ограничава да изтъкне, от една страна, че ОН е отказал да го повиши, без предварително да е уведомил ГД [поверително], и от друга страна, че ГД „Човешки ресурси“ прилага политика на отказ за повишаване на длъжностните лица, на които е била наложена санкция, и то въпреки препоръките на съвместния комитет по повишаването.
29 При все това, от една страна, следва да се отбележи, че обстоятелството, че ГД [поверително] е очаквала жалбоподателят да бъде повишен, поради което генералният директор на последната неправилно му е съобщил, че ще бъде повишен в рамките на процедурата за повишаване за 2017 г., не може да докаже, че обжалваното решение е било прието с цел той да бъде санкциониран, а не след сравнително съпоставяне на заслугите съгласно член 45 от Правилника.
30 От друга страна, следва да се отбележи, че за да се установи наличието на посочената от жалбоподателя политика на отказ за повишаване, той само представя проект за протокол от среща по-специално между представители на синдикални организации и генералния директор на ГД „Човешки ресурси“ и записка, изпратена от някои от тези синдикални организации на посочения генерален директор. От тези документи следва, че според синдикалните организации решението да не се повишават длъжностните лица, на които е наложена санкция, „може да доведе“ до двукратното им санкциониране, поради което трябвало да се договори „ясна правна рамка“ между тези организации и Комисията. При все това обстоятелството, че ОН е отказал да повиши други длъжностни лица, на които е била наложена санкция, и че посочените синдикални организации считат, без други уточнения, че разпоредбите относно съпоставянето на заслугите на тези длъжностни лица не са достатъчно ясни, не може да докаже само по себе си, че в случая обжалваното решение е било прието с цел да той да бъде санкциониран, а не след сравнителното съпоставяне на заслугите, предвидено в член 45 от Правилника.
31 Трето, макар жалбоподателят да твърди, че е представил „достатъчно релевантни и непротиворечиви улики“, за да установи, че ОН е допуснал явна грешка в преценката при съпоставянето на заслугите, предвидено в член 45 от Правилника, достатъчно е да се отбележи, че това твърдение не е придружено от никакво уточнение, позволяващо да се прецени основателността на самото твърдение.
32 От това следва, че в конкретния случай не се установява нито нарушение на член 45 от Правилника, нито на член 9, параграф 3 от приложение IX към Правилника и принципа non bis in idem, нито пък злоупотреба с власт, на която злоупотреба с процесуални правомощия е само форма (решение от 2 април 1998 г., Apostolidis/Съд, T‑86/97, EU:T:1998:71, т. 84).
33 Този извод не се поставя под съмнение от останалите доводи на жалбоподателя. Всъщност жалбоподателят поддържа, че фактът, че ОН го е санкционирал, като е отказал да го повиши, от една страна, позволява на органа по назначаването да не „определя краен срок за блокирането на кариерата [му]“ в нарушение на принципа на правна сигурност, и от друга страна, че го е лишил от правото му на ефективни правни средства за защита, доколкото не е могъл да оспори „пълното действие, което [ОН] възнамерява да придаде“ на решението от 23 март 2016 г.
34 Достатъчно е обаче да се констатира, че посочените в точка 33 по-горе доводи се основават на погрешна предпоставка, а именно че обжалваното решение представлява санкция, което, както бе посочено в точка 27 по-горе, не се установява в конкретния случай.
35 Освен това не може да се приеме, че обжалваното решение води до неограничено и произволно блокиране на кариерата на жалбоподателя в нарушение на принципа на правна сигурност. Всъщност, от една страна, ОН е взел предвид решение за налагане на санкция, постановено на 23 март 2016 г., т.е. в годината, непосредствено предхождаща процедурата по повишаване за 2017 г. От друга страна, обжалваното решение не е пречка жалбоподателят евентуално да бъде повишен в последваща процедура за повишаване, което впрочем е направено в рамките на процедурата по повишаване за 2018 г.
36 Поради това единственото представено основание следва да се отхвърли по същество. Поради това следва да се отхвърли искането на жалбоподателя за отмяна на обжалваното решение и вследствие на това исканията му, от една страна, за повишаването му в степен AD 7, считано от 1 януари 2017 г., и от друга страна, за присъждане на обезщетение за вредата, която той твърди, че е претърпял вследствие на приемането на посоченото решение.
По съдебните разноски
37 Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като жалбоподателят е загубил делото, той трябва да бъде осъден да заплати съдебните разноски в съответствие с искането на Комисията.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (девети състав)
реши:
1) Отхвърля жалбата.
2) Осъжда YL да заплати съдебните разноски.
Gervasoni | Kowalik-Bańczyk | Mac Eochaidh |
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 11 септември 2019 година.
Подписи