Неокончателна редакция
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (седми състав)
18 април 2024 година (*)
„Преюдициално запитване — Селско стопанство — Обща селскостопанска политика — Схема за директно подпомагане на земеделски производители — Регламент (ЕО) № 1122/2009 — Схема за единно плащане на площ — Член 58 — Намаления и изключвания, приложими в случаи на свръхдеклариране — Санкция в случаи на свръхдеклариране, надвишаващо 50 % от определената площ — Събиране на сумата на санкцията в рамките на три календарни години след тази на констатацията — Понятие „констатация“ — Доклад за проверка, установяващ наличието на нередности в съответното заявление за подпомагане“
По дело C‑79/23 [Kaszamás](i),
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Fővárosi Törvényszék (Градски съд Будапеща, Унгария) с акт от 24 януари 2023 г., постъпил в Съда на 14 февруари 2023 г., в рамките на производство по дело
FJ
срещу
Agrárminiszter,
СЪДЪТ (седми състав),
състоящ се от: F. Biltgen, председател на състава, N. Wahl и M. L. Arastey Sahún (докладчик), съдии,
генерален адвокат: N. Emiliou,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
– за унгарското правителство, от Zs. Biró-Tóth и M. Z. Fehér, в качеството на представители,
– за Европейската комисия, от J. Aquilina и V. Bottka, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 35 от Регламент (ЕО) № 1290/2005 на Съвета от 21 юни 2005 година относно финансирането на Общата селскостопанска политика (OB L 209, 2005 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 1, стр. 193) и на член 58, трета алинея от Регламент (ЕО) № 1122/2009 на Комисията от 30 ноември 2009 година за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета относно кръстосано спазване, модулация и интегрираната система за администриране и контрол по схемите за директно подпомагане на земеделски производители, предвидени за посочения регламент, както и за прилагане на Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета относно кръстосано спазване по предвидената схема за подпомагане на лозаро-винарския сектор (OB L 316, 2009 г., стр. 65), изменен с Регламент за изпълнение (ЕС) № 1368/2011 на Комисията от 21 декември 2011 година (OB L 341, 2011 г., стр. 33) (наричан по-нататък „Регламент № 1122/2009“).
2 Запитването е отправено в рамките на спор между FJ и Agrárminiszter (министър на земеделието, Унгария) относно авансово плащане, отпуснато на FJ по схемата за единно плащане на площ за 2020 г., което е било прихванато с цел събиране на сума, представляваща санкция, наложена на същия поради свръхдеклариране на площи по тази схема за 2013 г.
Правна уредба
Правото на Съюза
Регламент № 1290/2005
3 Член 1 от Регламент № 1290/2005 гласи:
„Настоящият регламент постановява специфични изисквания и правила за финансирането на разходите по изпълнение на Общата селскостопанска политика, включително разходите за развитие на селските райони“.
4 Член 2, параграф 1 от този регламент предвижда:
„С оглед на постигането на целите на Общата селскостопанска политика, определени в Договора, и на финансирането на различните мерки, попадащи в нейния обхват, включително мерките за развитие на селските райони, с настоящия регламент се създават:
а) Европейски фонд за гарантиране на земеделието, наричан по-долу „ЕФГЗ“; и
б) Европейски земеделски фонд за развитие на селските райони, наричан по-долу „ЕЗФРСР“.
5 Дял IV от посочения регламент, озаглавен „Клиринг на счетоводните сметки и мониторинг от страна на [Европейската] комисия[…]“., съдържа глава 2, относно „нередности[те]“, в която се намират членове 32—35 от същия регламент.
6 Член 32 от Регламент № 1290/2005, който предвижда специфични разпоредби по отношение на ЕФГЗ, гласи в параграф 5, първа алинея:
„Ако сумата не е върната в продължение на четири години от произнасянето на първоначалното административно или съдебно заключение или в продължение на осем години, в случаите, когато са предприети мерки за връщане на сумата чрез националните съдилища, 50 % от финансовите последствия от невръщането на съответната сума се понасят от въпросната държава членка, а останалите 50 % от бюджета на Общността“.
7 Член 33 от този регламент, който съдържа специфични разпоредби по отношение на ЕЗФРСР, гласи в параграф 8, първа алинея:
„Ако подлежащата на връщане сума не е върната преди закриването на определена програма за развитие на селските райони, 50 % от финансовите последици от невръщането [се понасят] от съответната държава членка, а останалите 50 % от бюджета на Общността, и се вземат под внимание или в края на четиригодишния срок от първоначалното заключение по административен или съдебен ред, или на осемгодишния срок в случаите, когато са предприети действия за връщане на сумата чрез националните съдилища, или при закриването на програмата, ако тези срокове изтичат преди закриването ѝ“.
8 Член 35 от посочения регламент има следния текст:
„По смисъла на настоящата глава[…] първоначалното заключение по административен или съдебен ред означава първата писмена оценка от компетентен орган, направена или по административен, или по съдебен ред, която съдържа заключение въз основа на [конкретни] факти, че е извършена нередност, без да се засяга възможността това заключение впоследствие да бъде коригирано или оттеглено в резултат на развитие в хода на административната или съдебна процедура“.
9 Регламент № 1290/2005, приложим ratione temporis към фактите по спора в главното производство, е отменен с Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 352/78, (ЕО) № 165/94, (ЕО) № 2799/98, (ЕО) № 814/2000, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 485/2008 на Съвета (OB L 347, 2013 г., стр. 549, и поправки в OB L 130, 2016 г., стр. 7 и OB L 327, 2017 г., стр. 83).
Регламент № 885/2006
10 Регламент (ЕО) № 885/2006 на Комисията от 21 юни 2006 година относно реда и начина на прилагане на Регламент (ЕО) № 1290/2005 на Съвета по отношение на акредитирането на агенциите платци и други стопански субекти, както и по отношение на клиринга на счетоводните сметки на ЕФГЗ и ЕЗФРСР (OB L 171, 2006 г., стр. 90; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 2, стр. 37), изменен с Регламент (ЕО) № 1034/2008 на Комисията от 21 октомври 2008 година (OB L 279, 2008 г., стр. 13) (наричан по-нататък „Регламент (ЕО) № 885/2006“), гласи в член 5б:
„Без да се накърнява каквато и да е друга мярка по прилагане, предвидена в националните законодателства, държавите членки уреждат всички неуредени задължения на бенефициера, установени в съответствие с националното законодателство, като ги прихващат от бъдещите плащания, които предстои да бъдат извършени от страна на разплащателната агенция, натоварена с възстановяването на дължимите суми, към същия бенефициер“.
11 Този регламент, приложим ratione temporis към фактите по спора в главното производство, е отменен с Делегиран регламент (ЕС) № 907/2014 на Комисията от 11 март 2014 година за допълнение на Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета във връзка с разплащателните агенции и други органи, финансовото управление, уравняването на сметки, обезпеченията и използването на еврото (OB L 255, 2014 г., стр. 18).
Регламент № 1122/2009
12 Видно от заглавието му, Регламент № 1122/2009 определя в частност подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета от 19 януари 2009 г. за установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски стопани, за изменение на регламенти (EО) № 1290/2005, (EО) № 247/2006, (EО) № 378/2007 и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1782/2003 (OB L 30, 2009 г., стр. 16), що се отнася до кръстосаното спазване, модулацията и интегрираната система за администриране и контрол по схемите за директно подпомагане на земеделски производители, предвидени в Регламент № 73/2009.
13 Съображения 73, 90, 92 и 101 от Регламент № 1122/2009 гласят:
„(73) Следва да бъдат определени правила за изготвянето на подробни и специализирани доклади за проверка за кръстосано спазване. Специализираните контролиращи субекти в тази област следва да посочват всички констатации и също така степента на важност на такива констатации, за да може разплащателната агенция да определи съответните намаления или в някои случаи да вземе решение за изключване от получаването на директни плащания.
[…]
(90) Информацията относно резултатите от проверките на кръстосаното спазване следва да бъде предоставена на разположение на всички разплащателни агенции, отговорни за управлението на различните плащания, подлежащи на изискванията за кръстосано спазване, така че да се налагат съответни намаления, когато това е обосновано от констатациите.
[…]
(92) По отношение на задълженията за кръстосано спазване освен степенуване на намаленията и изключванията с оглед принципа на пропорционалност, следва да се предвиди, че от даден момент нататък повторните нарушения на същото задължение за кръстосано спазване, след предварително предупреждение на земеделския производител, следва да бъдат разглеждани като умишлено неспазване.
[…]
(101) С цел гарантиране еднообразното прилагане на принципа на добросъвестност в цялата Общност, когато недължимо платени суми бъдат възстановени, условията, при които може да има позоваване на този принцип, следва бъдат определени без да се засяга третирането на съответните разходи в контекста на клиринга на сметки съгласно Регламент [№ 1290/2005]“.
14 Член 2 от Регламент № 1122/2009, със заглавие „Определения“, предвижда във втора алинея:
„Прилагат се […] следните определения:
[…]
(10) „нередности“ означава всяко неспазване на съответните правила за отпускане на въпросната помощ;
[…]
(12) „схеми за помощи, свързани с площ“ означава […] всички схеми за помощи, създадени по дялове IV и V от Регламент [№ 73/2009] […];
[…]
(23) „определена площ“ означава площта, за която са изпълнени всички изисквания, определени в правилата за отпускане на помощ; […]
[…]
(31) „кръстосано спазване“ означава законоустановени изисквания за управлението и доброто земеделско и екологично състояние в съответствие с членове 5 и 6 от Регламент [№ 73/2009];
[…]“.
15 В дял III от част II на Регламент № 1122/2009, озаглавен „Проверки“, се намира глава II, относно „[п]роверки[те], свързани с критериите за допустимост“. В раздел II от нея, със заглавие „Проверки на място“, е член 32 от този регламент, със заглавие „Доклад за проверките“, който гласи:
„1. [За] [в]сяка проверка на място съгласно настоящия раздел [се съставя] доклад за проверк[а], за да има възможност да се прегледат детайлите на извършената проверка. […]
2. На земеделския производител се дава възможност да подпише доклада, за да удостовери присъствието си на проверката и да добави забележки. Когато бъдат открити нередности, земеделският производител получава копие от доклада за проверката.
Когато проверката на място се извършва чрез дистанционно проучване в съответствие с член 35, държавите членки могат да вземат решение да не дават на земеделския производител или на негов представител възможността да подпише доклад за проверката, ако не са констатирани нередности по време на дистанционното проучване. Ако вследствие такива проверки бъдат открити нередности, възможността за подписване на доклада се предоставя преди компетентните органи да направят заключенията си от констатациите по отношение на всички произтичащи намаления или изключвания“.
16 В дял III от част II на Регламент № 1122/2009 се съдържа по-нататък глава III, която урежда „[п]роверки[те] относно кръстосано[то] спазване“, в раздел III от която, със заглавие „Проверки на място“, фигурира член 54 от този регламент. Тази разпоредба, озаглавена „Доклад за проверките“, предвижда:
„1. [За] [в]сяка проверка на място съгласно настоящата глава[…] [се изготвя] доклад за проверка, съставен от компетентния контролен орган или под негова отговорност […]
Докладът се разделя на следните части:
[…]
б) част, отразяваща отделно проверките, извършени по отношение на всеки от актовете и стандартите, и съдържаща по-специално следната информация:
i) изисквания и стандарти, предмет на проверката на място;
ii) характерът и обсегът на извършените проверки;
iii) констатациите;
iv) актовете и стандартите, във връзка с които са открити случаи на неспазване;
[…]
2. Земеделският производител бива информиран за всякакви установени неспазвания в рамките на три месеца след датата на проверката на място.
[…]
3. […]
Когато компетентният контролен орган не е разплащателната агенция, докладът се изпраща на разплащателната агенция или координиращия орган до един месец след завършването му.
[…]“.
17 В дял IV от част II на посочения регламент, озаглавен „База за изчисляване на помощта, намаления и изключвания“, се съдържа глава II със заглавие „Констатации във връзка с критериите за допустимост“, раздел I от която се отнася до „[с]хемата за единно плащане и други схеми за помощи, свързани с площи“. Член 58 от същия регламент, който се намира в този раздел, под заглавие „Намаления и изключвания в случаи на свръхдеклариране“, гласи:
„Ако по отношение на група култури площта, декларирана за целите на каквито и да било схеми за помощи, свързани с площи, превишава площта, определена в съответствие с член 57, помощта се изчислява на основата на определената площ, намалена с два пъти установената разлика, ако тази разлика е повече от 3 % или от два хектара, но не повече от 20 % от определената площ.
Ако разликата е по-голяма от 20 % от определената площ, не се отпуска помощ, свързана с площи, за въпросната група култури.
Ако разликата е по-голяма от 50 %, земеделският производител бива изключен отново от получаване на помощ до сума, равна на сумата, отговаряща на разликата между декларираната площ и площта, определена в съответствие с член 57 от настоящия регламент. Съответната сума се прихваща в съответствие с член 5б от Регламент [№ 885/2006] на Комисията. Ако сумата не може да бъде изцяло прихваната в съответствие с посочения член в течение на три календарни години след календарната година на констатацията, оставащата неиздължена сума се анулира“.
18 Дял IV от глава II на Регламент № 1122/2009 съдържа освен това глава III, озаглавена „Констатации във връзка с кръстосаното спазване“. Намиращ се в тази глава под заглавие „Общи принципи и определение“, член 70 от този регламент гласи в параграф 4:
„Неспазванията се считат за „определени“, ако са констатирани като последица от някакъв вид проверка, извършена в съответствие с настоящия регламент, или след като по какъвто и да е друг начин са били доведени до вниманието на компетентния контролен орган или, когато е приложимо, разплащателната агенция“.
19 Регламент № 1122/2009, приложим ratione temporis към фактите по спора в главното производство, що се отнася до заявлението за подпомагане за 2013 г., е отменен от 1 януари 2015 г. с Делегиран регламент (ЕС) № 640/2014 на Комисията от 11 март 2014 година за допълнение на Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на интегрираната система за администриране и контрол и условията за отказ или оттегляне на плащанията и административните санкции, приложими към директните плащания, подпомагането на развитието на селските райони и кръстосаното съответствие (OB L 181, 2014 г., стр. 48).
Унгарското право
20 Член 60, параграф 1 от A mezőgazdasági, agrár-vidékfejlesztési, valamint halászati támogatásokhoz és egyéb intézkedésekhez kapcsolódó eljárás egyes kérdéseiről szóló 2007. évi XVII. törvény (Закон № XVII от 2007 г. за някои процедурни въпроси във връзка с помощите и другите мерки в областта на селското стопанство, развитието на селските райони и рибарството; наричан по-нататък „Законът за помощите“) предвижда:
„Освен ако не е предвидено друго в акт на Общността с пряко приложение, службата за подпомагане на земеделието и развитие на селските райони прихваща от помощта за съответния бенефициер неговите задължения във връзка с мерки за подпомагане, с което тези задължения се считат за погасени. Когато размерът на помощта, на която бенефициерът има право, не покрива изцяло задълженията му, последните се погасяват по реда на падежа на всяко едно от тях“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
21 FJ е земеделски производител, който на 14 май 2013 г. подава до Magyar Államkincstár (служба „Държавна хазна“, Унгария, наричана по-нататък „първоинстанционният орган“), заявление за подпомагане по схемата за единно плащане на площ за 2013 г. (наричано по-нататък „заявлението за подпомагане за 2013 г.“).
22 След няколко проверки на място през 2013 г. и 2014 г., първоинстанционният орган с решение от 30 септември 2014 г. отхвърля заявлението за подпомагане за 2013 г. и отказва на FJ да му изплати помощ в размер на 3 834 105 унгарски форинта (HUF) (около 9 900 евро).
23 С решение от 23 юни 2016 г. министърът на земеделието, действащ като второинстанционен орган, отменя това решение поради липса на мотиви и разпорежда на първоинстанционния орган да проведе ново производство.
24 Последният се произнася отново по заявлението за подпомагане за 2013 г. с решение от 9 април 2018 г. Вследствие на подадена от FJ жалба обаче това решение е отменено с решение на министъра на земеделието от 13 май 2019 г., който за втори път разпорежда на посочения орган да проведе ново производство.
25 С решение от 27 януари 2020 г. първоинстанционният орган отново отхвърля заявлението за подпомагане за 2013 г. и отказва да изплати на FJ помощ в размер на 4 253 460 HUF (около 11 000 евро), на основание член 58, трета алинея от Регламент № 1122/2009, който се отнася до санкциите в случаи на свръхдеклариране, при разлика, по-голяма от 50 % от определената площ. FJ не е оспорил това решение.
26 На 15 май 2020 г. FJ подава до този орган заявление за подпомагане по схемата за единно плащане на площ за 2020 г.
27 С решение от 20 октомври 2020 г. посоченият орган предоставя на FJ по това заявление за подпомагане авансово плащане в размер на 235 564 HUF (около 600 евро).
28 Същевременно с решение от 21 октомври 2020 г. същият орган, по силата на член 60, параграф 1 от Закона за помощите, разпорежда приспадане на цялата сума на това авансово плащане за целите на събирането на сумата на санкцията, наложена на FJ с решението от 27 януари 2020 г.
29 С решение от 23 февруари 2021 г. министърът на земеделието потвърждава това решение с мотива, че съгласно член 58, трета алинея от Регламент № 1122/2009 и член 60, параграф 1 от Закона за помощите събирането на сумата на тази санкция може да бъде извършено в срок от три календарни години, считано от решението от 27 януари 2020 г.
30 FJ подава жалба срещу решението от 23 февруари 2021 г. пред запитващата юрисдикция, Fővárosi Törvényszék (Градски съд Будапеща, Унгария). Той поддържа, че като е приравнил годината на констатацията, посочена в член 58, трета алинея от Регламент № 1122/2009, на годината, в която е постановено окончателното решение по заявлението за подпомагане, министърът на земеделието не е взел предвид член 35 от Регламент № 1290/2005, който определя понятието „заключение“ в случай на нередност, допусната в рамките на финансирането на общата селскостопанска политика.
31 FJ изтъква, че в случая, предвид съдържанието на това понятие „заключение“, на годината на констатацията съответства 2013 г. или, ако не тя, 2014 г., през които са осъществени проверките на място, съставени са протоколите за тези проверки и е прието първото решение въз основа на посочените проверки. При това положение в съответствие с член 58, трета алинея от Регламент № 1122/2009 сумата на разглежданата санкция, която не е прихваната в течение на три календарни години след 2014 г., трябва да се анулира.
32 Пред запитващата юрисдикция министърът на земеделието продължава да поддържа, че щом като тази санкция е наложена с решението от 27 януари 2020 г., годината на това решение трябва да се счита за година на констатацията.
33 В това отношение, най-напред, запитващата юрисдикция изпитва съмнения дали понятието „констатация“ по смисъла на член 58, трета алинея от Регламент № 1122/2009, което не е дефинирано в този регламент, трябва да се тълкува, като се вземе предвид понятието „заключение“ по смисъла на член 35 от Регламент № 1290/2005. Тя отбелязва, че този член 35 започва с израза „[п]о смисъла на настоящата глава“, така че той може да се прилага само във връзка с останалите разпоредби от дял IV, глава 2 от този регламент, отнасящ се до нередностите. Същевременно тя не изключва възможността понятието „заключение“ по смисъла на посочения член 35 да важи и за прихващането на санкцията, предвидена в член 58, трета алинея от Регламент № 1122/2009, при положение че той препраща към член 5б от Регламент № 885/2006 и че последният регламент установява реда и начина на прилагане на Регламент № 1290/2005.
34 По-нататък, запитващата юрисдикция счита, че при фактите по делото в главното производство съществуват три възможни тълкувания на понятието „заключение“ по смисъла на член 35 от Регламент № 1290/2005.
35 Според първото тълкуване, поддържано от министъра на земеделието, заключението е решението, с което окончателно приключва производството по заявлението за подпомагане. Това тълкуване било в съответствие с предмета на такова решение, с което органът установява фактите и им дава правна квалификация. Въпреки това запитващата юрисдикция не е сигурна дали посоченото тълкуване съответства на намерението на законодателя на Съюза, изразено в съображения 92 и 101 от Регламент № 1122/2009, да гарантира спазването на принципа на пропорционалност, постепенност и добросъвестност при намаляването и изключването от получаването на помощи, по-конкретно, когато — както в случая — органът постановява окончателното си решение по заявлението за подпомагане седем години след подаването на същото и след като две предходни решения по това заявление са били отменени като незаконосъобразни.
36 Според второто тълкуване заключението било проверката на място, осъществена от компетентния орган. Тази проверка всъщност можела да се счита като първата писмена оценка, извършена от този орган, за да направи извод за наличието на нередност въз основа на конкретни факти. Запитващата юрисдикция отбелязва, че в хипотезата, при която посоченият орган извършва няколко проверки на място, това тълкуване повдигало въпроса дали заключението указва първата, или последната от тези проверки.
37 Според третото тълкуване заключението било първото решение, постановено от компетентния орган в рамките на производството по заявление за подпомагане. В конкретния случай ставало въпрос за решението от 30 септември 2014 г. Това тълкуване се потвърждавало от самия текст на член 35 от Регламент № 1290/2005, който споменава „първоначалното заключение“ и уточнява, че то се схваща, без да се засяга възможността за последващо коригиране или оттегляне на това заключение.
38 Накрая, ако определението за понятието „заключение“, съдържащо се в член 35 от Регламент № 1290/2005, не е приложимо за целите на тълкуването на член 58, трета алинея от Регламент № 1122/2009, запитващата юрисдикция иска да се установи коя е годината, която може да се счита в конкретния случай за година на заключението.
39 При тези условия Fővárosi Törvényszék (Градски съд Будапеща) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Приложимо ли е за целите на тълкуването и прилагането на член 58, трета алинея от [Регламент № 1122/2009] понятието за „заключение“ за наличие на нередност, дефинирано в член 35 от [Регламент № 1290/2005] относно финансирането на Общата селскостопанска политика?
2) При утвърдителен отговор на предходния въпрос, трябва ли понятието за „заключение“, дефинирано в член 35 от [Регламент № 1290/2005], да се тълкува в смисъл, че за календарна година на първоначалното административно или съдебно заключение следва да се счита:
– календарната година, в която органът, провеждащ административната процедура по подаденото заявление извършва първите действия по събиране на доказателства, в рамките на които установява наличието на нередност, която в настоящия случай е годината на съставяне на протокола, съдържащ констатациите от проверката на място, или
– годината на първото решение по същество, прието въз основа на тези действия по събиране на доказателства, или
– годината на последното или окончателното решение за изключване, прието в рамките на процедурата?
3) Различен ли е отговорът на предходния въпрос, ако възможността за последващо коригиране или оттегляне на писмената оценка, съставляваща заключението за наличие на нередност, в резултат на упражнено законово право на обжалване, което законодателството предоставя на заинтересованото лице, а не в резултат от изменения в административната или съдебната процедура?
4) Ако календарната година на констатацията на фактите е годината на първото действие по събиране на доказателства, и ако това действие, в случая по настоящото дело, проверка на място, е извършено неколкократно, трябва ли понятието за „първо действие по събиране на доказателства“, дефинирано в член 35 от [Регламент № 1290/2005], да се тълкува в смисъл, че съответства на първата проверка на място, извършена от публичния орган, или че съответства на последната проверка на място, извършена от този орган, при отчитане на забележките на заинтересованото лице и представените от него доказателства?
5) Ако отговорът на първия въпрос е отрицателен, това променя ли определеното по-горе съдържание на понятието за заключение, което трябва да бъде взето предвид за целите на член 58, трета алинея от [Регламент № 1122/2009]?“.
По преюдициалните въпроси
40 С петте си въпроса, които трябва да бъдат разгледани заедно, запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали понятието „констатация“ по смисъла на член 58, трета алинея от Регламент № 1122/2009 трябва да се тълкува — при необходимост, в светлината на понятието „заключение“ по смисъла на член 35 от Регламент № 1290/2005 — като визиращо, в хипотезата, при която е извършена проверка на място по отношение на земеделския производител, доклада за проверка, съставен след тази проверка и констатиращ наличието на нередности в съответното заявление за подпомагане, или като визиращо първото решение по същество, прието въз основа на този доклад, или пък като визиращо окончателното решение, с което е постановено изключване от получаването на помощта.
41 На първо място, важно е да се отбележи, от една страна, че въпросите на запитващата юрисдикция относно възможността член 35 от Регламент № 1290/2005 да се вземе предвид за целите на тълкуването на член 58, трета алинея от Регламент № 1122/2009, се обясняват по-конкретно с факта, че в текста на тези регламенти на унгарски език тези две разпоредби си служат с едно и също понятие, а именно „ténymegállapítás“. Някои техни текстове на други езици обаче също използват един и същ израз, като този на немски („Feststellung“) и на английски език („finding“), или най-малкото близки изрази, като на френски език (съответно, „acte de constat“ и „constatation“), текстовете на посочените разпоредби на други езици използват отделни понятия, като текста на испански (съответно „acto de comprobación“ и „se haya descubierto la irregularidad“), на хърватски (съответно „nalaz“ и „kada je utvrđen“), на италиански (съответно „verbale“ и „accertamento“) или на португалски език (съответно „auto“ и „a diferença seja constatada“).
42 От друга страна, въпреки че тези два регламента се отнасят до Общата селскостопанска политика, следва да се отбележи, че Регламент № 1290/2005 има общ обхват, тъй като в съответствие с член 1 и член 2, параграф 1 от него той постановява специфични изисквания и правила за финансирането на разходите по изпълнение на тази политика и с него се създават двата фонда за финансиране на тези разходи, а именно ЕФГЗ и ЕЗФРСР, докато Регламент № 1122/2009 е насочен по по-специфичен начин към прилагането на Регламент № 73/2009, що се отнася до някои аспекти на схемите за директно подпомагане в полза на земеделските производители.
43 По-точно, член 35 от Регламент № 1290/2005 се намира в глава 2 от дял IV на този регламент, чийто предмет е, в частност, да установи, в случай на невръщане на разходи след допуснати от получателите нередности, разпределянето на финансовата тежест между държавите членки и Европейския съюз.
44 За тази цел този член 35 предвижда определение на заключението по административен или съдебен ред, като същевременно го ограничава изрично „[п]о смисъла на настоящата глава“, а именно глава 2, в която се намират членове 32—35 от посочения регламент, което предполага изключване на неговата релевантност за тълкуването на други разпоредби.
45 Член 58 от Регламент № 1122/2009 от своя страна визира не финансовите разходи, които държавите членки и Съюзът трябва да понесат, а санкциите, които трябва да понесат земеделските производители, извършили свръхдеклариране.
46 При тези условия следва да се приеме, че член 35 от Регламент № 1290/2005 не е релевантен за целите на тълкуването на член 58, трета алинея от Регламент № 1122/2009.
47 На второ място, съгласно постоянната практика на Съда, при тълкуването на разпоредба на правото на Съюза трябва да се взема предвид не само нейният текст, но и контекстът ѝ и целите на правната уредба, от която е част (решение от 27 януари 2021 г., De Ruiter, C‑361/19, EU:C:2021:71, т. 39 и цитираната съдебна практика).
48 В това отношение следва да се отбележи, първо, че член 58 от Регламент № 1122/2009 установява, както произтича от заглавието му, намаленията и изключванията, приложими в случай на свръхдеклариране. Свръхдекларирането се отнася до случаите, в които земеделски производител, подал заявление за подпомагане за група култури по една от схемите за помощи „на площ“ — които, както следва от член 2, втора алинея, точка 12 от този регламент, включват по-специално разглежданата по главното производство схема за единно плащане на площ, предвидена в дял V от Регламент № 73/2009 — декларира в заявлението си за подпомагане площ, по-голяма от „определената площ“. Последната е дефинирана в член 2, втора алинея, точка 23 от Регламент № 1122/2009 като площта, за която са изпълнени всички изисквания, приложими за отпускането на такава помощ.
49 По силата на член 58, трета алинея от този регламент, ако установената разлика между декларираната в заявлението за подпомагане площ и определената площ е по-голяма от 50 % от последната, земеделският производител бива изключен от получаване на помощ до сума, равна на сумата, отговаряща на тази разлика. Тази сума се събира в съответствие с член 5б от Регламент № 885/2006, а именно като се прихваща от бъдещите плащания, които предстои да бъдат извършени към този земеделски производител. Ако обаче сумата не може да бъде изцяло прихваната в съответствие с последната разпоредба в течение на три календарни години след календарната година на констатацията, оставащата неиздължена сума се анулира.
50 Така текстът на този член 58 не позволява сам по себе си да се установи ясно смисълът, който трябва да се даде на използваното в него понятие „констатация“.
51 Що се отнася, второ, до контекста на член 58 от Регламент № 1122/2009, следва да се отбележи, че понятията „констатация“, „заключение“ или „установен(а)“ се срещат многократно в този регламент.
52 В това отношение член 32 от посочения регламент, който урежда проверките на място, свързани с критериите за допустимост — а именно, както е видно от член 21 от Регламент № 73/2009, предвидените в последния регламент условия за допустимост за получаване на помощ — е особено релевантен за контекстуалното тълкуване на член 58 от Регламент № 1122/2009, доколкото последният член засяга — видно от точка 17 от настоящото решение — констатациите във връзка с тези критерии.
53 Член 32 от този регламент предвижда най-напред, че за всяка проверка на място се изготвя доклад, в който се съдържат точните детайли на извършената проверка. След това на земеделския производител се дава възможност да подпише доклада и ако бъдат открити нередности, получава копие от същия. Накрая, когато проверката на място се извършва чрез дистанционно проучване и бъдат открити нередности, на земеделския производител се дава възможност да подпише доклада, преди компетентният орган да направи заключенията си от констатациите по отношение на намаления или изключвания.
54 Така от този член 32 несъмнено произтича, от една страна, че нередностите се установяват в доклада за проверка и от друга страна, че компетентният орган, за да вземе решение за евентуалните намаления или изключвания, се основава на направените в този доклад констатации.
55 От това следва, че понятието „констатация“ по смисъла на Регламент № 1122/2009, и по-конкретно на член 58, трета алинея от същия, съответства на констатациите относно нередностите, открити в хода на проверка на място, както са отразени в доклада за проверка, съставен по този повод.
56 В подкрепа на това тълкуване е член 54 от Регламент № 1122/2009, който се отнася до докладите за проверки, които компетентният орган трябва да изготвя след всяка проверка на място относно кръстосаното спазване — а именно, видно от член 2, втора алинея, точка 31 от този регламент, законоустановените изисквания за управлението и доброто земеделско и екологично състояние в съответствие с членове 5 и 6 от Регламент № 73/2009 — тълкуван в светлината на съображения 73 и 90 от Регламент № 1122/2009. Всъщност този член 54 предвижда по-конкретно, от една страна, че тези доклади съдържат в частност констатациите, направени по време на такава проверка, и от друга страна, че когато компетентният контролен орган не е разплащателната агенция, посочените доклади се изпращат на същата. Както обаче е видно от съображения 73 и 90 от този регламент, фигуриращите в докладите за проверка констатации позволяват на посочената разплащателна агенция да определи съответните намаления или изключвания.
57 Впрочем член 70, параграф 4 от Регламент № 1122/2009, отнасящ се до намаленията и изключванията във връзка с кръстосаното спазване, гласи, че неспазванията се считат за „определени“, ако са констатирани като последица от някакъв вид проверка, извършена в съответствие с този регламент, или след като по какъвто и да е друг начин са били доведени до вниманието на компетентния контролен орган или, когато е приложимо, разплащателната агенция. Тази разпоредба потвърждава по този начин не само че поначало констатациите произтичат пряко от проверките, осъществени в съответствие с посочения регламент, но и че могат да се считат за определени нередности, съответстващи на случаи на неспазване, които просто са били доведени до знанието на орган, и то независимо по какъв начин. Следователно се оказва, че понятието „констатация“ по смисъла на същия регламент има неформален характер и че поради това то не трябва непременно да се материализира в административно решение по същество, прието въз основа на доклад за проверка.
58 Трето, направеното в точка 55 от настоящото решение тълкуване се потвърждава от целите, преследвани с член 58, трета алинея от Регламент № 1122/2009.
59 В това отношение следва да се препрати към принципа на правна сигурност, който Съдът взема предвид в областта на помощите, изплащани на земеделските производители (вж. в този смисъл решение от 27 януари 2021 г., De Ruiter, C‑361/19, EU:C:2021:71, т. 35 и цитираната съдебна практика), особено когато става въпрос за разпоредби относно административни санкции, както е в случая с правилата за изключване от помощ (вж. в този смисъл решение от 4 май 2006 г., Haug, C‑286/05, EU:C:2006:296, т. 22). Всъщност член 58, трета алинея от Регламент № 1122/2009, тъй като определя срок за прилагането на административна санкция, цели точно да гарантира правна сигурност на земеделските производители.
60 Принципът на правна сигурност изисква правната уредба на Съюза да позволява на заинтересованите лица да се запознаят с точния обхват на задълженията, които тя им налага, като те трябва да имат възможност да се запознаят по недвусмислен начин със своите права и задължения и да действат съобразно тях (решение от 25 юли 2018 г., Teglgaard и Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, т. 52 и цитираната съдебна практика).
61 Да се постави обаче понятието „констатация“ по смисъла на член 58, трета алинея от Регламент № 1122/2009 в зависимост от непредвидимия ход на националната административна — или съответно съдебна — процедура, би било, както показват фактите по спора в главното производство, от естество да направи трудно предвидими за съответния земеделски производител финансовите последици, които ще трябва да понесе в хипотезата, при която реши да подаде ново заявление за подпомагане, и че тази помощ ще бъде предмет на частично или пълно прихващане поради нередности, установени повече от три календарни години преди това.
62 В това отношение трябва да се припомни, че от акта за преюдициално запитване следва, че в спора по главното производство, поради това че приетите от първоинстанционния орган решения на два пъти са били отменени, са изтекли повече от седем години от момента на извършване на първата проверка на място във връзка със съответното заявление за подпомагане през юни 2013 г. до момента, в който националните органи са извършили прихващането на сумата на санкцията поради свръхдеклариране през октомври 2020 г.
63 Така в конкретния случай трябва да се приеме, че годината на констатацията по смисъла на член 58, трета алинея от Регламент № 1122/2009 съответства на календарната година, през която е съставен докладът за проверка, издаден вследствие на проверка на място и установяващ наличието на нередности в съответното заявление за подпомагане.
64 Доколкото по делото в главното производство са били извършени няколко проверки на място през 2013 г. и 2014 г., следва да се уточни, че националният съд, който единствено е компетентен да прецени фактите, трябва да определи коя от тези проверки е позволила да се обоснове окончателно, поради констатираните нередности, приетата впоследствие от националните органи санкция, а именно изключването от помощта за сума, изчислена в съответствие с член 58, трета алинея от Регламент № 1122/2009.
65 С оглед на всички гореизложени съображения на поставените въпроси следва да се отговори, че член 58, трета алинея от Регламент № 1122/2009 трябва да се тълкува в смисъл, че понятието „констатация“ съгласно тази разпоредба визира, в хипотезата, при която по отношение на земеделския производител е извършена проверка на място, доклада за проверка, съставен вследствие на тази проверка и установяващ наличието на нередности в съответното заявление за подпомагане.
По съдебните разноски
66 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
Поради изложените съображения Съдът (седми състав) реши:
Член 58, трета алинея от Регламент (ЕО) № 1122/2009 на Комисията от 30 ноември 2009 година за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета относно кръстосано спазване, модулация и интегрираната система за администриране и контрол по схемите за директно подпомагане на земеделски производители, предвидени за посочения регламент, както и за прилагане на Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета относно кръстосано спазване по предвидената схема за подпомагане на лозаро-винарския сектор, изменен с Регламент за изпълнение (ЕС) № 1368/2011 на Комисията от 21 декември 2011 година,
трябва да се тълкува в смисъл, че
понятието „констатация“ съгласно тази разпоредба визира, в хипотезата, при която по отношение на земеделския производител е извършена проверка на място, доклада за проверка, съставен вследствие на тази проверка и установяващ наличието на нередности в съответното заявление за подпомагане.
Подписи